III SA/Kr 2249/24

III SA/Kr 2249/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-10-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewa Michna /przewodniczący/
Katarzyna Marasek-Zybura /sprawozdawca/
Marta Kisielowska
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
145 par 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) Asesor WSA Marta Kisielowska Protokolant Specjalista Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2025 r. sprawy ze skargi M. spółka jawna z siedzibą w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 17 października 2024 r., znak SKO.TS/4123/3/2023 w przedmiocie kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz strony skarżącej M. spółka jawna z siedzibą w Z. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 17 października 2024 r. nr SKO.TS/4123/3/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. 18b ust. 1 pkt 4, art. 92a 1 i 3, art. 93 ust. 1 oraz załącznika nr 3 (Ip. 2.7) do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 728 z późn. zm., dalej: u.t.d.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 28 grudnia 2022 r., nr TK-III.8072.35.2022 orzekającej o nałożeniu na M. (dalej: strona skarżąca) kary pieniężnej w kwocie 12.000 zł.
Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 29 listopada 2022 r. upoważnieni pracownicy Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego, przeprowadzili kontrolę wykonywania krajowego drogowego przewozu osób przez stronę skarżącą.
W wyniku kontroli stwierdzono, że kierujący pojazdem strony skarżącej R. J., podczas realizacji zezwolenia nr [...] linii komunikacyjnej K. – W., nie wydał, łącznie ośmiu pasażerom zgodnego z przepisami potwierdzenia wniesienia opłaty w postaci biletu, pomimo pobrania należności za przejazd.
W związku z powyższym, Marszałek Województwa Małopolskiego, zawiadomieniem z dnia 1 grudnia 2022 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym.
Po przeprowadzeniu postępowania, Marszałek Województwa Małopolskiego, decyzją z dnia 28 grudnia 2022 r., nr TK-III.8072.35.2022 orzekł o nałożeniu na stronę skarżącą kary pieniężnej w kwocie 12.000 zł.
W motywach rozstrzygnięcia, organ I instancji wskazał, że kontrole rozpoczęto o godzinie 9:55 na przystanku Kraków Nowy Kleparz, na który podjechał opóźniony 7 minut autobus marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], posiadający tablicę kierunkową "W.". Upoważniony inspektor wsiadł do powyższego autobusu, prosząc o bilet normalny do W., płacąc 12 zł. Kierujący pobrał należność, nabijając bilet na kasie, który został wydany kontrolującemu na wyraźne jego żądanie. Na powyższym przystanku do pojazdu wsiadło łącznie osiem osób, z których cztery płaciły za przejazd, nie otrzymując potwierdzenia wniesienia opłaty.
Następnie, o godzinie 10:00, do opisanego wyżej autobusu, na przystanku Kraków Szpital Narutowicza wsiadł drugi kontrolujący, który poprosił o bilet ulgowy z ulgą dla honorowego dawcy krwi jednocześnie okazując zaświadczenie z dnia 24 października 2022 r., wydane przez Regionalne Centrum Krwiodawstwa i Krwiolecznictwa w Krakowie, w którym zaświadczono, iż osoba posługująca się tym dokumentem ma prawo do ulg w publicznym transporcie zbiorowym. Kierujący pobrał 8,04 zł - tym samym stosując powyższe ulgę ustawową - nabijając należność za przejazd na kasie, jednak nie wydając potwierdzania wniesienia opłaty za przejazd kontrolującemu.
Podczas dalszego przejazdu, kierujący nie wydał potwierdzenia wniesienia opłaty za przejazd, pomimo uiszczenia przez wsiadających powyższej opłaty, trzem pasażerom, kolejno na przystankach Kraków Piaszczysta, Trojanowice, Zadroże. Kierujący fiskalizował zapłatę za bilety po odjeździe z przystanków.
Wobec powyższego, na przystanku końcowym W. os. C., stwierdzono na kasie fiskalnej niewydany bilet w relacji S.- W. ul. [...], po czym kontrolujący sporządzili protokół kontroli nr 17/22/TW wraz z załącznikiem, opisem stwierdzonych naruszeń podczas przejazdu z K. do W. W załączniku do protokołu kontroli opisano naruszenia warunków udzielonego zezwolenia określone w l.p. 2.7 załącznika nr 3 do u.t.d. Kierowca autobusu, R. J. okazał do kontroli wypis nr [...] z zezwolenia [...] K.- W., wydany przez Marszałka Województwa Małopolskiego, podpisując protokół wraz z załącznikiem opisującym stwierdzone naruszenie, z adnotacją brak uwag. Do protokołu kierowca wydał raport fiskalny nr 1841 oraz bilety, które nie zostały wydane pasażerom. Po zakończeniu kontroli, kopie protokołu wraz z załącznikiem wręczono kierującemu.
W odpowiedzi na wyjaśnienia strony skarżącej z dnia 9 grudnia 2022 r., dotyczące protokołu kontroli nr 17/22/TW, organ I instancji stwierdził, że przedstawiona argumentacja jest sprzeczna z ustaleniami kontroli. Strona skarżąca wskazała, iż brak wydawania biletów kilku pasażerom wynikał z akcji promocyjnej "Karta stałego pasażera", w ramach której, po zebraniu ośmiu pieczątek, pasażerowie otrzymywali dwa darmowe przejazdy.
Jednakże ustalenia kontrolujących wykazały, że kierowca pobierał należność za przejazd od wsiadających pasażerów, a fiskalizacji dokonywał dopiero po odjeździe, nie wydając paragonów. Bilety niewydane pasażerom, zostały udostępnione kontrolującym, co potwierdza ich istnienie, mimo braku wydania w momencie transakcji.
Organ I instancji podkreślił, że nawet w przypadku stosowania ulgi handlowej 100%, przedsiębiorca ma obowiązek fiskalizacji biletów. Zatem, argumentacja strony skarżącej nie uzasadnia stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie fiskalizacji i wydawania biletów pasażerom.
Następnie organ I instancji stwierdził, że nie ma podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego o nałożeniu kary pieniężnej. Tym samym, naruszenie przez stronę skarżącą warunków udzielonego zezwolenia, zgodnie z art. 92a ust. 1 ustawy, obliguje organ przeprowadzający kontrole do nałożenia kary pieniężnej w łącznej wysokości 16.000 zł, która ze względu na treść art. 92a ust. 3 ustawy stanowiące, iż suma kar pieniężnych, nałożonych za naruszenie stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć kwoty 12.000 złotych, ulega zmniejszeniu do 12.000 zł.
W odwołaniu wniesionym od ww. decyzji, strona skarżąca zarzuciła, że organ I instancji nie podjął wszelkich możliwych czynności, zmierzających do ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności, organ I instancji w zapadłym rozstrzygnięciu zaniechał przeprowadzenia szczegółowej analizy zachowania pasażerów i rozmów z kierowcami. Zdaniem strony skarżącej, organ I instancji nie posiada dowodu na własne twierdzenia. Jedynie z obserwacji lub na podstawie zasłyszanych informacji powziął podejrzenie, że bilety nie były wydane. Kierowca prawidłowo nabił na kasę bilet, pobrał prawidłową należność, a pasażer mógł po prostu odejść i zająć już miejsce w pojeździe, aby nie blokować przejścia. Kierowca nie może na przystanku stać dłuższy czas. Nie może blokować zatoki przystankowej. Jeśli pasażer odmawia przyjęcia biletu i odchodzi od stanowiska kierowcy, to oczywistym jest, że kierowca obsługuje następnego czekającego w kolejce. Faktem jest również, że strona skarżąca stosuje promocje cenowe i wówczas pasażerowie mają darmowe przejazdy. Na tę okoliczność nikt nie był przesłuchany. Natomiast jeśli faktycznie kierowca nie wydałby biletu z własnej nieprzymuszonej woli, to on powinien odpowiadać za swoje działanie i płacić kary. W opinii strony skarżącej, jedynie przypadek kontrolującego – krwiodawcy, mógłby być uzasadnioną podstawą do ewentualnego nałożenia kary. Kontrolujący był świadkiem i faktycznie dokonywał czynności we współudziale z kierowcą. Natomiast cała otoczka stworzona na podstawie enigmatycznie brzmiącej "obserwacji", nie zasługuje na miano dowodu uzasadniającego jakiekolwiek karanie. Kierowca w tym zakresie winien być przesłuchany. Żaden inny "obserwowany" pasażer nie był ani wylegitymowany ani przesłuchany aby potwierdzić ustalenia organu I instancji, co całkowicie podważa wiarygodność dowodu w postaci "obserwacji".
Ponadto strona skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu I instancji, zarzucając mu brak przekonującego uzasadnienia decyzji zgodnie z art. 11 k.p.a. oraz pobieżne ustalenia faktyczne, niezgodne z art. 107 § 3 k.p.a. Podkreśliła, że uzasadnienie powinno przekonywać o prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, czego w wydanej decyzji zabrakło, co skutkowało powstaniem rażących uchybień. Strona skarżąca wskazała, że zaniedbania organu w zakresie zgromadzenia materiału dowodowego i jego uproszczonej oceny, stanowiły wadę postępowania. Zakwestionowała również wiarygodność obserwacji organu, uznając ją za próbę szkalowania strony skarżącej przez konkurencję. Ponadto, zarzuciła niedopełnienie obowiązków proceduralnych dotyczących rozpoczęcia kontroli, tj. okazania legitymacji i upoważnienia oraz prowadzenia czynności w obecności kontrolowanego. Wskazywała również, że organ I instancji pominął odpowiedzialność kierowcy przewidzianą w taryfikatorze ustawy o transporcie drogowym. W związku z powyższym wniosła o przesłuchanie jej oraz kierowcy w celu wyjaśnienia okoliczności niewydania biletów i ustalenia wpływu przewoźnika na naruszenie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, uznało wniesione odwołanie za nieuzasadnione i opisaną na wstępie decyzją orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie.
Wyjaśnił, że sprawa dotyczy kontroli obowiązków i warunków przewozu wykonywanego przez stronę skarżącą w dniu 29 listopada 2022 r. przez pracowników Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego. Podkreślił, że strona skarżąca posiadała zezwolenie nr [..] na wykonywanie regularnych przewozów osób, którego ważność została przedłużona do 31 grudnia 2023 r.
Następnie Kolegium wskazało, że naruszenia przypisane przewoźnikowi opisane zostały w protokole kontroli, który jako dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe, w ich zakresie działania, stanowi dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Protokół kontroli sporządzony w niniejszej sprawie został podpisany przez dokonujących kontroli pracowników Urzędu Marszałkowskiego i został podpisany przez kierowcę wykonującego przewóz. Dokonujący kontroli tj. T. W. i T. K. legitymowali się upoważnieniami nr 75/2019 i 76/2019 z dnia 14 maja 2019 r.
Organ odwoławczy wskazał, że naruszenie polegające na niewydaniu pasażerowi wymaganego potwierdzenia wniesienia opłaty za przejazd, należy odczytywać w kontekście art. 18b ust. 1 pkt 4 u.t.d., zgodnie z którym należność za przejazd jest pobierana zgodnie z cennikiem opłat, a pasażer otrzymuje potwierdzenie wniesienia opłaty w postaci biletu wydanego zgodnie z przepisami o kasach rejestrujących. Zdaniem Kolegium, tylko takie wydanie biletu stanowiło realizację zasady i uniemożliwiało przypisanie przewoźnikowi naruszenia opisanego w l.p. 2.7 załącznika nr 3 do ustawy.
Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 111 ust. 3a pkt 1 ustawy o podatku od towarów i usług oraz rozporządzeniem Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 12 września 2021 r. w sprawie wymagań technicznych dla kas rejestrujących, podatnicy byli obowiązani wystawić i wydać nabywcy paragon fiskalny lub fakturę z każdej sprzedaży, najpóźniej z chwilą przyjęcia należności bez względu na formę płatności, z zastrzeżeniem, że zamiast paragonu fiskalnego podatnicy mogą wystawić fakturę przy użyciu kasy i wydać ją nabywcy oraz w przypadku otrzymania przed dokonaniem sprzedaży całości albo części należności (zapłaty) w gotówce - wystawiają i wydają nabywcy, bez jego żądania, paragon fiskalny z chwilą jej otrzymania.
Organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądowe, podkreślił, że obowiązkiem sprzedawcy było wydrukowanie paragonu i udostępnienie go do odbioru przez kupującego w miejscu i czasie transakcji. Zdaniem Kolegium, brak udostępnienia biletu pasażerowi w chwili uiszczania należności i bierne zachowanie kierowcy, który ograniczał się do wydrukowania biletu bez wyraźnego oferowania go pasażerom, nie stanowiło prawidłowej realizacji obowiązku wydawania biletów pasażerom.
Odnośnie zarzutu ustalenia wysokości kary jako iloczynu ustalonych przez kontrolerów przypadków niewydania biletu i kwoty 2.000 zł, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d. podmiot wykonujący przewóz podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 do 12 000 złotych za każde naruszenie. Ustawa rozróżnia więc "obowiązki" od "naruszeń". Obowiązek określony jest w art. 18b ust. 1 pkt 4 u.t.d., który stanowi, że przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym wykonywane są według następujących zasad: należność za przejazd jest pobierana zgodnie z cennikiem opłat, a pasażer otrzymuje potwierdzenie wniesienia opłaty w postaci biletu wydanego zgodnie z przepisami o kasach rejestrujących. Natomiast wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego określają załączniki do ustawy, w tym załącznik nr 3, którego l.p. 2.7 stanowi, że za niewydanie pasażerom przed rozpoczęciem przewozu wymaganego potwierdzenia wniesienia opłaty za przejazd, z wyłączeniem taksówki - kara pieniężna wynosi 2.000 zł.
Zatem, zgodnie z ustawą, kara należy się za każde naruszenie obowiązku, a nie za naruszenie każdego obowiązku. O ile wiec kolejne niewydania biletu cały czas naruszają ten sam obowiązek, to stanowią kolejne jego naruszenia, za które należy się kara.
W przypadku naruszenia z l.p. 2.7. wyraźnie wskazuje się tu, że kara nakładana jest za "niewydanie" potwierdzenia wniesienia opłaty za przejazd (tj. za każdy przypadek "niewydania") - a nie za naruszenie obowiązku (co może nastąpić wielokrotnie).
Zgodnie z ustaleniami protokołu, łącznie 8 osób nie otrzymało biletów, pomimo wniesienia opłaty za przejazd. W związku z tym należy stwierdzić 8-krotne naruszenie warunków wykonywania przewozów, o którym mowa jest w l.p. 2.7 załącznik nr 3. Ze względu na wysokość obowiązującej kary w tym przypadku należy wskazać, iż, biorąc pod uwagę treść art. 92a ust. 3 ustawy, zasadnie wysokość kary określono jako 12.000 zł.
Organ odwoławczy stwierdził, że okoliczności potwierdzone protokołem kontroli nie budziły wątpliwości i przewoźnik dopuścił się naruszeń, a nałożenie kary pieniężnej było zasadne.
Ponadto organ odwoławczy, w kontekście art. 92 c ust. 1 pkt 1 u.t.d. stwierdził, że strona skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów, które mogłyby obalić domniemanie odpowiedzialności strony skarżącej za stwierdzone naruszenia.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego "obserwacji" bez udziału kontrolowanego, Kolegium wskazało, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 28 maja 2019 r. stwierdził, iż przepis art. 89b ust. 1 nie powinien być odczytywany w ten sposób, że kontrolującym nie wolno wsiadać do autobusu i dokonywać "niejawnej" kontroli bez uprzedzenia o tym kierowcy, gdyż uprzednie zawiadomienie mogłoby niweczyć cel legalnie podejmowanych czynności kontrolnych.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, strona skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła:
1. wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 11 k.p.a. poprzez pominięcie faktu, że w trakcie postępowania administracyjnego strona przedstawiła okoliczności i stanowisko umożliwiające uchylenie kary wobec braku wpływu na powstałe naruszenie;
2. błędną kwalifikację i ocenę dowodów poprzez uznanie, że popełniono wiele naruszeń, gdy kontrolowany był 1 przejazd i w trakcie tego przejazdu stwierdzono 1 naruszenie, naruszono 1 obowiązek niewydania biletu "wobec 8 pasażerów", a sam protokół kontroli, zawiera informację na stronie pierwszej na samym dole po prawej stronie "liczba stwierdzonych naruszeń 1";
3. błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie przepisu zał. nr 3 u.t.d. lp. 2.7 poprzez uznanie, że kara winna być nałożona za każde niewydanie biletu w trakcie jednej kontroli, podczas gdy ustawodawca nie przewidział takiego kumulatywnego wymierzenia tej kary.
Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji względnie o zmianę decyzji i wymierzenie jednej sankcji w postaci kary 2.000 zł za naruszenie opisane z zał. nr 3 do u.t.d. lp.2.7 oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
W rozdziale 11 u.t.d. zawarto przepisy odnoszące się do problematyki administracyjnych kar pieniężnych. Zgodnie z art. 92a ust. 1, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie, z tym że przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo przy przewozie osób z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 złotych do 40 000 złotych za każde naruszenie. Suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć kwoty 12 000 złotych (art. 92a ust. 3 u.t.d.). W myśl art. 92a ust. 7 u.t.d., wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń, numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń, wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403:
1) popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9,
2) popełnionych przez przewoźnika drogowego w związku z wykonywaniem transportu drogowego określa lp. 10
- załącznika nr 3 do ustawy.
W przepisie art. 18b ust. 1 u.t.d. ustawodawca określił zasady, w oparciu o które wykonywane są przewozy regularne w transporcie drogowym. Jedną z tych zasad jest to, aby należność za przejazd była pobierana zgodnie z cennikiem opłat, zaś pasażer – płacąc za usługę – otrzymał potwierdzenie wniesienia opłaty w postaci biletu wydanego zgodnie z przepisami o kasach rejestrujących (pkt 4 wyżej wskazanego przepisu). Jak stanowi l.p. 2.7 załącznika nr 3, ustawodawca przewidział karę 2 000 zł za niewydanie pasażerowi przed rozpoczęciem przewozu wymaganego potwierdzenia wniesienia opłaty za przejazd.
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie została należycie ustalona i wyjaśniona kluczowa dla sprawy okoliczność, tj. brak wydania przez kierowcę ośmiu biletów pasażerom podczas kursu na trasie K. – W. realizowanego w dniu 29 listopada 2022 r. Sąd wskazuje, że protokół kontroli sporządzony na podstawie art. 74 w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, stanowiący dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ państwowy, stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Podstawę dla określenia stanu faktycznego stanowił protokół kontroli drogowej, w tym załącznik nr 1. Natomiast w tej sprawie, stanowiący podstawę ustaleń faktycznych protokół kontroli wskazuje jedynie to, iż stwierdzono jedno naruszenie, a w załączniku do protokołu, że na wymienionych przystankach trasy kierowca nie wydać miał określonej liczby biletów pasażerom. W załączniku wskazano również, że na przystanku Nowy Kleparz bilet miał zostać wydany "kontrolującej" po "jej" poproszeniu o bilet, podczas gdy z akt sprawy nie wynika aby kontroli dokonywać miała kobieta. W decyzji organu odwoławczego wskazano, że dokonującymi kontroli byli T.W. i T. K., a więc dwaj mężczyźni oraz, że "protokół kontroli sporządzony w niniejszej sprawie został podpisany przez dokonujących kontroli". Tymczasem w protokole jako kontrolujący wskazany jest wyłącznie inspektor T. W. i tylko jego podpis widnieje na tym dokumencie. W protokole tym wskazano również, że na przystanku Szpital Narutowicza nie został wydany bilet, tym razem kontrolującemu, bez wskazania czy o ten bilet prosił, a kierowca odmówił jego wydania czy też kontrolujący wystawionego biletu nie zabrał. Dokument ten nie zawiera także opisu pozostałych sytuacji, w których miało dochodzić do niewydania biletów pasażerom przez kierowcę. Protokół, ani załącznik do niego, nie dostarcza więc żadnych informacji odnośnie zachowania kierowcy w momencie przyjmowania od podróżnego opłaty za przejazd i niekwestionowanego w sprawie, każdorazowego drukowania biletu po uiszczeniu opłaty za przejazd, jak też nie wskazuje zachowań pasażerów towarzyszących wskazanym czynnościom kierowcy. Nie wiadomo zatem, czy w którymkolwiek ze stwierdzanych w tej sprawie przypadków naruszenia prawa (sankcjonowanego przez l.p. 2.7 załącznika nr 3 do u.t.d.), miała miejsce sytuacja, że pasażer po wyciągnięciu ręki po bilet spotkał się z odmową wydania biletu wyrażoną przez kierowcę. Żaden fragment analizowanego protokołu i załącznika do niego, nie naprowadza na stwierdzenie wskazujące na to, iż wydrukowany przez kierowcę bilet nie był (z jakiś powodów) dostępny dla pasażera. W oparciu więc o analizę protokołu kontroli, nie sposób jest ustalić, czy kierowca w ogóle nie miał woli (zamiaru) wydawania biletów niektórym pasażerom realizowanego kursu, mimo wyrażanej przez pasażera chęci zabrania biletu, czy też stwierdzany brak wydania biletu, to w istocie wynik postawy samego podróżnego wyrażonej wprost lub konkludentnie – odmowy zabrania biletu. Co więcej, w decyzji wskazano, że bilety niewydane pasażerom miały zostać wydane kontrolującym i wraz z biletami wystawionymi kontrolującym, dołączone do akt, a jeżeli tak było, to jest to sprzeczne ze wskazaniem w załączniku do protokołu, że na przystanku Nowy Kleparz kierowca miał wydać 1 bilet kontrolującej (której dane osobowe nie zostały ujawnione) oraz nie wydać 4 biletów (łącznie 5 biletów z tego przystanku), natomiast w aktach sprawy organ zgromadził wyłącznie 3 bilety wystawione na tym przystanku, podobnie kierujący miał nie wydać biletów na przystankach: Piaszczysta, Trojanowice, Zadroże i Szpital Narutowicza (kontrolującemu), natomiast w aktach sprawy organ nie zgromadził takich biletów. W decyzji organu pierwszej instancji nie ma natomiast mowy o bilecie wystawionym na przystanku Bratysławska, oraz dwóch biletach na przystanku S., które znalazły się w aktach postępowania, a nie wskazano by miały one nie zostać wydane pasażerom. Z raportu dobowego wynika, że wystawiono 25 biletów, a z decyzji organu I instancji, że kontrolujący mieli zaobserwować podróż na całej trasie 27 pasażerów. W aktach sprawy znajduje się natomiast 12 biletów, z których 5 zostało wystawionych na przystanku MDA, kiedy żaden kontrolujący nie prowadzić miał obserwacji, a jeden wydany nieujawnionej kontrolującej. Pozostałych biletów jest zatem 6 i to wystawionych na innych przystankach, niż te mające wynikać z obserwacji kontrolujących, a nie 8 jak podano w załączniku do protokołu i w decyzji. Organ w ogóle nie ustosunkował się do twierdzeń, że nie wszyscy pasażerowie chcieli zabierać bilety, a kierowca nie ma możliwości podążać za pasażerem udającym się na miejsce, aby bilet mu wręczyć, bowiem musi pozostać za kierownicą pojazdu, obsługiwać kolejnych podróżnych, a następnie niezwłocznie opuścić przystanek. Sam protokół kontroli, jak już wyżej wskazano, nie dostarcza wiedzy odnośnie zachowań podróżnych po uiszczeniu opłaty. Wyjaśnienie zaś tych kwestii miało dla sprawy istotne znacznie, skoro warunkowało wymierzenie skarżącej kary za stwierdzane uchybienie.
Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyrokach z dnia 29 listopada 2024 r. sygn. III SA/Kr 933/24 i z dnia 29 maja 2024 r. sygn. III SA/Kr 182/24 (opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA) prawidłowa wykładnia art. 18b ust. 1 pkt 4 u.t.d. w zw. z l.p. 2.7 załącznika nr 3 do tej ustawy – nie polega na tym, aby obowiązek wydania biletu był równoznaczny ze skutecznym wręczeniem go przez kierowcę pasażerowi, gdyż to od pasażera zależy czy weźmie od kierowcy wydrukowany bilet. Tymczasem w stanie faktycznym ocenianej sprawy stwierdzić należy, że żadnych ustaleń i wypowiedzi, co do tej okoliczności, nie poczyniły i nie zaprezentowały orzekające organy administracji publicznej.
Kwestia braku przejawiania przez kierowcę zamiaru wręczania biletów nie ma oparcia w żadnym dokumencie znajdującym się w aktach sprawy, a w szczególności nie wynika z protokołu kontroli. Dodatkowo, stanowisko organu pozostaje w opozycji do niewątpliwego w sprawie faktu, że znacznej części pasażerów, kierowca jednak bilety wydawał (z raportu dobowego wynika, że wystawiono 25 biletów). Nie wiadomo zatem dlaczego i w jakich okolicznościach. kierowca miałby różnicować pasażerów i części z nich wydawać zakupiony bilet, a część podróżnych pomijać przy tej czynności. W takich też warunkach, staranność formułowania treści protokołu kontroli, w tym też kompletność spostrzeżeń w nim czynionych, jest szczególnie doniosła, bowiem ma zasadnicze znaczenie z perspektywy możliwości wymierzenia skarżącej kary pieniężnej. W ocenianym protokole zabrakło jednak dokładnego opisu przebiegu wydarzeń w dniu kontroli. Z kolei wskazane rozbieżności pomiędzy protokołem a załącznikiem do protokołu oraz pomiędzy załącznikiem do protokołu a zgromadzonymi w aktach biletami, a także treścią decyzji I instancji i zawartych w niej obserwacji, jakie mieli poczynić kontrolujący, które nie znalazły odzwierciedlenia w protokole, pozwalają stwierdzić, że sposób dokumentowania przez pracowników organu zachowań kierowcy zaobserwowanych podczas kontroli, w tym miejsc, w których dopuszczać się miał naruszeń u.d.t., budzą istotne zastrzeżenia co do stwierdzanych wówczas okoliczności.
Organ naruszył tym samym przepisy postępowania administracyjnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik tej sprawy, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nakazujących rozstrzyganie sprawy na podstawie wyczerpująco zebranego, całościowo rozpatrzonego i prawidłowo ocenionego materiału dowodowego.
Organy administracyjne były w tej sprawie obowiązane do zgromadzenia materiału dowodowego. Następnym krokiem winno być: 1) określenie stanu faktycznego sprawy, 2) wybór normy prawnej, która powinna znaleźć w sprawie zastosowanie. Ostatnią czynnością organu administracyjnego, będzie ustalenie konsekwencji prawnych stanu faktycznego w wydanej decyzji administracyjnej, która jest czynnością władczą i jednostronną. Ani skarżąca, ani kierujący pojazdem, nie biorą udziału w formułowaniu treści decyzji.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, obowiązkiem organów będzie zatem ustalenie przebiegu kontroli i czy doszło do zarzucanych naruszeń prawa, w szczególności czy został sporządzony protokół dokumentujący pozostałe zarzucane skarżącej naruszenia, poza jednym stwierdzonym protokołem nr 17/22/TW, który to protokół powinien znaleźć się w aktach postępowania - wszelkimi możliwymi, na obecnym etapie postępowania, środkami dowodowymi - przy uwzględnieniu ww. stanowiska Sądu. Uzasadnienie rozstrzygnięcia winno wskazywać, jakie fakty zostały ustalone i na podstawie jakich dowodów, a następnie przedstawienie ich oceny w świetle przepisów prawa materialnego.
W tym stanie sprawy, uznając że skarga jest usprawiedliwiona, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach postępowania w pkt II sentencji wyroku, orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.