III SA/Kr 220/26

III SA/Kr 220/26 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2026-08-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-02-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewa Michna /przewodniczący/
Maria Zawadzka
Marta Kisielowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Burmistrz Miasta~Rada Miasta
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 645
Art. 10
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Sentencja
|Dnia 11 sierpnia 2026 r. | Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Ewa Michna, Sędzia: WSA Marta Kisielowska (spr.), Sędzia: WSA Maria Zawadzka, Protokolant: specjalista Bożena Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2026 r., sprawy ze skargi K. A. na uchwałę Nr XLIX/443/2024 Rady Miasta Jordanowa z dnia 26 lutego 2024 roku w sprawie pozbawienia drogi położonej przy części ul. Rynek w Jordanowie kategorii drogi publicznej gminnej poprzez wyłączenie jej z użytkowania I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Rady Miasta Jordanowa na rzecz skarżącego K. A. 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną uchwałą nr XLIX/443/2024 Rady Miasta Jordanowa z dnia 26 lutego 2024 roku w sprawie pozbawienia drogi położonej przy części ul. Rynek w Jordanowie kategorii drogi publicznej Rada Miasta Jordanowa: pozbawiła drogę położoną w Jordanowie przy części ul. Rynek, stanowiącą działki ewidencyjne o numerach 5878 oraz 5876/1, dla których Sąd Rejonowy w Suchej Beskidzkiej, Wydział IV Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr KR1B/00023203/1 kategorii drogi publicznej gminnej poprzez wyłączenie drogi z użytkowania (§ 1). Położenie drogi pozbawionej kategorii drogi publicznej gminnej i wyłączonej z użytkowania, o której mowa w § 1 zaznaczono kolorem zielonym w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część uchwały (§ 2). Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta Jordanowa (§ 3). Uchwała weszła w życie z dniem 1 stycznia 2025 r. i podlegała opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego (§ 4).
Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 6 marca 2024 r. poz. 1725.
Podstawę prawną uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t. j Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm., dalej: "u.s.g.") oraz art. 10 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t. j Dz. U. z 2023 r. poz. 645 ze zm., dalej: "u.d.p."). W uchwale wskazano, że jej podjęcie zostało poprzedzone uzyskaniem opinii Zarządu Powiatu Suskiego.
W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano, że na podstawie uchwały nr XXVJ/176/005 Rady Miasta Jordanowa z dnia 27 kwietnia 2005 r. zaliczono drogi, o których mowa w niniejszej uchwale do publicznych dróg gminnych. Przywołano treść art. 10 u.d.p. W uzasadnieniu projektu uchwały podniesiono również, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych dróg położonych na obszarze Gminy Miasta Jordanów i pozbawienie niniejszej kategorii należy do kompetencji Rady Miasta Jordanowa, po uprzednim zasięgnięciu opinii zarządu powiatu suskiego. Wyjaśniono, że działka drogowa oznaczona numerem 5878 o szerokości 17 m i długości 88 m oraz działka drogowa o numerze 5876/1 o szerokości 12,5 m i długości 117 m są drogami jednokierunkowymi. Wskazane drogi gminne położone są w ścisłym centrum Miasta Jordanowa, a w ich obrębie częściowo wyznaczone są miejsca parkingowe. Ze względu zaś na niewielką ilość miejsc parkingowych w okolicach ulicy Rynek oraz w ścisłym centrum miasta i istniejącego zapotrzebowania w zakresie utworzenia dodatkowych miejsc parkingowych, zachodzi potrzeba pozbawienia kategorii dróg gminnych objętych niniejszą uchwałą, celem wykorzystania powierzchni przedmiotowych działek na rzecz utworzenia większej ilości miejsc parkingowych. Rada Miasta Jordanowa w roku 2020, po zasięgnięciu opinii Zarządu Powiatu, podjęła uchwalę o pozbawieniu kategorii dróg gminnych publicznych poprzez wyłączenie z użytkowania działek drogowych nr 5875/1 oraz 5874 znajdujących się w obrębie rynku. Podjęcie uchwały w stosunku do działek numerach 5878 oraz 5876/1 pozwoli na ujednolicenie zasad parkowania w obrębie rynku oraz zwiększy ilość miejsc parkingowych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. A. (dalej: "skarżący") zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie:
- art. 7 ust. 1 oraz art. 8 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 3 u.d.p. poprzez bezprawne pozbawienie drogi położonej w Jordanowie przy części ul. Rynek dotychczasowej kategorii drogi publicznej gminnej poprzez jej rzekome wyłączenie z użytkowania, podczas, gdy droga ta nie została wyłączona z użytkowania i jest nadal ogólnodostępna;
- art. 2, art. 7 oraz 74 ust. 1, 2 i 4 Konstytucji RP w zw. z art. 13 ust. 3 pkt 1 lit. e u.d.p. poprzez sztuczne przekwalifikowanie drogi publicznej na drogę niebędącę drogą publiczną bez rzeczywistej zmiany jej charakteru i funkcji, w celu obejścia ustawowych przepisów o zwolnieniu pojazdów zeroemisyjnych z opłat za postój na drogach publicznych, co nie realizuje konstytucyjnego obowiązku ochrony środowiska przez władze publiczne, stanowi nadużycie prawa oraz godzi w zasady demokratycznego państwa prawa oraz zasadę praworządności.
Uzasadniając naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą skarżący wskazał, że jest dysponentem pojazdu w pełni elektrycznego, jeszcze w 2024 r. parkował samochód na Rynku w Jordanowie bez obowiązku zapłaty za postój, korzystając z przysługującego mu zwolnienia z opłat parkingowych, wynikającego z art. 13 ust. 3 pkt 1 lit. e u.d.p. (zwolnienie dla pojazdów elektrycznych w strefie płatnego parkowania). Jednak, gdy 14 kwietnia 2025 r. zaparkował pojazd elektryczny w tym samym miejscu, przy tej samej drodze, na szybie pojazdu znalazł zawiadomienie o nałożeniu opłaty dodatkowej w wysokości 100 zł za nieuiszczenie opłaty parkingowej.
W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Jordanowa wniosła o jej odrzucenie lub oddalenie. Wskazała, że wyrokiem z 12 grudnia 2025 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 1042/25 opartej na analogicznym stanie faktycznym, jak w niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na uchwałę VI/33/2024 Rady Miasta Jordanowa z dnia 23 września 2024 r. w sprawie określenia płatnych niestrzeżonych parkingów zlokalizowanych na terenach niebędących drogami publicznymi.
Organ wskazał, że zaskarżona uchwała została obszernie uzasadniona. Zaznaczono, że droga będzie podlegała wyłączeniu z użytkowania, bowiem działki o nr 5878 o szerokości 17 m i długości 88 m oraz nr 5876/1 o szerokości 12,5 m i długości 117 m są drogami jednokierunkowymi, w obrębie tych dróg są zlokalizowane parkingi. Celem uchwały jest wyłączenie drogi z użytkowania na cele związane z ruchem samochodowym związanym z parkowaniem wokół rynku, a nie komunikacją w rzeczy samej (do czego służą przecinające ul. Rynek drogi krajowa 28 i powiatowa), a uczynienie z owych dróg dojazdowych do parkingów, których ilość uległa zwiększeniu i ujednoliceniu na parkingi płatne niestrzeżone w całym otoczeniu Rynku. Organ podniósł, że analogiczne pozbawienie statusu drogi publicznej miało miejsce w stosunku do działek nr 5875/1 oraz 5874 w 2020 roku (na tych działkach już wcześniej funkcjonowała PPN) i miasto zamierzało ujednolicić zasady parkowania.
Organ wyjaśnił, że podjęcie uchwały zostało poprzedzone wszystkimi wymaganymi przez prawo elementami, w szczególności uzyskano pozytywną opinię Starosty Suskiego. Organ nie podzielił stanowiska skarżącego, że podejmując uchwałę dokonał obejścia przepisów ustawy o drogach publicznych. W ocenie Rady Miasta Jordanowa jednostka samorządu terytorialnego na mieniu komunalnym może prowadzić działalność polegająca na tworzeniu wydzielonych płatnych miejsc parkingowych które nie są utworzone na drodze publicznej, a zatem nie stanowią strefy płatnego parkowania, a w konsekwencji nie znajduje zastosowanie zwolnienie na które powołuje się skarżący tj. art. 13 ust. 3 pkt 1 lit. e u.d.p. Organ zaznaczył, że wyłączenie z użytkowania jako droga publiczna oznacza, że dana droga przestaje być drogą publiczną i przestaje podlegać przepisom ustawy o drogach publicznych, a zatem przestaje być ogólnodostępna na zasadach drogi publicznej, przestaje należeć do jednej z kategorii (krajowa, wojewódzka, powiatowa, gminna) oraz nie obowiązuje na niej reżim zarządcy drogi publicznej. W praktyce oznacza to, że po wyłączeniu droga może stać się np.: drogą wewnętrzną, terenem prywatnym, placem, parkingiem, częścią innej nieruchomości, terenem inwestycyjnym. Co istotne, plac parkingowy (nawet z drogą dojazdową) nie jest kategorią drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Skarżący nie ma więc racji twierdząc, że działki nr 5878 i nr 5876/1 nie przestały być powszechnie dostępne, a zatem sztuczne było pozbawienie ich statusu drogi publicznej. Należy podkreślić, że układ komunikacyjny w obrębie Rynku w Jordanowie polega na krzyżującej się drodze krajowej 28 i drodze powiatowej (1669K i 1685K). Wokół rynku znajdują się parkingi PPN z dojazdem do miejsc parkingowych, bowiem dojazd bezpośredni z drogi powiatowej lub krajowej jest niemożliwy do zlokalizowanych miejsc parkingowych. Wiele placów, parkingów niemających statusu drogi publicznej jest ogólnodostępnych i niewygrodzonych szlabanami. Zmiana organizacji ruchu nie była zatem konieczna, a wręcz była niemożliwa z uwagi na konieczność dojazdu do parkingów zlokalizowanych wokół Rynku w Jordanowie. Należy podkreślić, że dostępność nie oznacza jednocześnie statusu drogi publicznej. O tym, czy droga jest publiczna, decyduje jej formalne zaliczenie do kategorii dróg publicznych, a nie sam fakt, że każdy może nią przejechać.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie Sąd rozważył, czy skarżącemu przysługuje legitymacja skargowa do zaskarżenia uchwały.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2026 r., poz. 662, dalej: "u.s.g.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Posiadanie legitymacji skargowej zależy zatem od wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą.
Skarga wnoszona na podstawie art. 101 u.s.g. jest środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego lub uprawnienia przed rzeczywistym, nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia przez organ gminy wydający akt generalny (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2007 r., II OSK 1033/07). Interes prawny powinien wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną osoby wnoszącej skargę, a zaskarżana uchwała powinna naruszać sferę praw lub obowiązków skarżącego.
W konsekwencji, skarżący powinien wykazać związek pomiędzy zaskarżonym aktem a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną, polegający na tym, że akt wpływa na jego sferę prawnomaterialną, wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego, pozbawiając go pewnych uprawnień albo uniemożliwiając ich realizację (por. wyrok NSA z 12 marca 2013 r., I OSK 1761/12). Sąd zobowiązany jest natomiast do zbadania, czy będąca przedmiotem skargi uchwała, narusza chroniony interes prawny lub uprawnienie skarżącego, a nie interesy innych osób. Dopiero wykazanie takiego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę na uchwałę organu, otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania, przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego, niepewnego, ale powinno być realne i aktualne (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2007 r., II OSK 2019/06).
W ocenie Sądu, skarżący wykazał, że posiada legitymację skargową do zaskarżenia uchwały, ponieważ narusza ona jego uprawnienie związane z korzystaniem z dróg publicznych jako posiadacza pojazdu elektrycznego.
Jak stanowi art. 13 ust. 1 u.d.p. korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za: 1) postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych. Natomiast z art. 13 ust. 3 lit. e u.d.p. wynika, że od opłat o których mowa w ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 zwolnione są pojazdy elektryczne, o których mowa w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o elektromobilności i paliwach alternatywnych. Tym samym, pozbawienie zaskarżoną uchwałą możliwości korzystania przez skarżącego ze zwolnienia z opłaty za postój pojazdu oraz nałożenie na niego opłaty, dają podstawę do przyjęcia, że uchwała narusza jego uprawnienie wynikające z przepisów u.d.p.
W rezultacie, Sąd przyjął, że skarżący posiada legitymację skargową w zaskarżeniu uchwały.
Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały należy wskazać, że stanowi ona akt prawa miejscowego wydany na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie o drogach publicznych (art. 10 u.d.p.). Uchwała zawiera normy o charakterze generalno- abstrakcyjnym.
Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.
Należy podkreślić, że "konstytucyjna formuła wydawania aktów prawa miejscowego "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie" (art. 94 Konstytucji RP) oznacza, że akty prawa miejscowego, jako akty o charakterze zależnym (pochodnym), mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie i to upoważnienia wyraźnego, a nie tylko pośrednio wynikającego z przepisów ustawowych. Tylko bowiem organy władzy ustawodawczej samoistnie mogą stanowić normy prawne powszechnie obowiązujące. Wszystkie inne organy mogą je wydawać tylko z umocowania ustawy, muszą legitymować się wyraźnie udzielonym upoważnieniem, nie jest bowiem dopuszczalne domniemywanie kompetencji prawodawczych" (D. Dąbek, "Prawo miejscowe", Warszawa 2015, s. 85).
Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie niedłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.
Stwierdzenie nieważności uchwały następuje w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z istotnym naruszeniem prawa (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka–Medek, Postępowanie przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie IX). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Idzie o takie naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podejmowania uchwał. Przesłanką uprawniającą do stwierdzenia nieważności uchwały jest więc zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, wskazanych w przepisach prawa przesłanek pojęcia stosownej uchwały, jak również naruszenie procedury podejmowania uchwały.
Zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.
Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, a zatem zachodziła podstawa do stwierdzenia jej nieważności. Z uwagi na fakt, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, mimo upływu roku od jej podjęcia, zachodziły – zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. – postawy do stwierdzenia jej nieważności.
Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.p. organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii. Pozbawienia drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii (ust. 2). Pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego (ust. 3).
Jak stanowi art. 7 ust. 1 u.d.p. do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (ust. 2). Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy (ust. 3).
W rezultacie, prawidłowo wskazano w zaskarżonej uchwale, że Rada Miasta Jordanowa jest organem właściwym do podjęcia uchwały w sprawie wyłączenia drogi publicznej z użytkowania.
To czy w sprawie zostały spełnione przesłanki do zastosowania art. 10 ust. 3 u.d.p. – wyłączenia drogi publicznej z użytkowania - powinno wynikać z uzasadnienia uchwały.
W uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały wskazano, że drogi objęte uchwałą są drogami jednokierunkowymi. Z uwagi na zapotrzebowanie na miejsca parkingowe w tym obszarze (ul. Rynek i ścisłe centrum Jordanowa) zaszła potrzeba pozbawienia kategorii dróg gminnych, dróg objętych uchwałą celem utworzenia większej ilości miejsc parkingowych.
Wyjaśnić trzeba, że uzasadnienie pełni funkcję informacyjną oraz kontrolną. Jest konieczne do ustalenia, jakie były podstawy faktyczne i prawne rozumowania, które doprowadziło organ do podjęcia w sprawie określonego rozstrzygnięcie i aby możliwe było dokonanie kontroli tego rozumowania. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1935/12). Przyjmuje się, że skoro sądy administracyjne mają prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić uzasadnienie (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2003 r., II SA/Kr 251/03, LEX nr 453765; wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2005 r., II SA/Wa 716/04, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 837/10, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Go 694/16, publ. w CBOSA).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że brak uzasadnienia uchwały organ może uzupełnić w odpowiedzi na skargę, zwłaszcza, gdy szczegółowo ustosunkowuje się do zarzutów i wyjaśnia motywy swojego działania oraz przesłanki podjęcia uchwały o danej treści. Obszernie wskazane i wyjaśnione okoliczności, które legły u podstaw podjęcia zaskarżonej uchwały, wyartykułowane w odpowiedzi na skargę, pozwalają bowiem sądowi na ustalenie przesłanek podjęcia uchwały (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1658/19). W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Jordanowa rozwinęła uzasadnienie i wyjaśniła, że podjęcie uchwały było spowodowane koniecznością zwiększenia ilości miejsc parkingowych w obszarze ścisłego centrum miasta.
Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności zaskarżonego aktu lub czynności na podstawie akt sprawy, co oznacza, że podstawę wyrokowania stanowi materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. A zatem co do zasady, zakazane jest uwzględnianie okoliczności nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy.
Pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, a w konsekwencji wyłączenie jej z użytkowania zostało pozostawione uznaniu lokalnego prawodawcy, to jednak nie oznacza, że organ może w sposób dowolny podejmować takie uchwały. Podkreślić należy, że wyłączenie drogi publicznej z użytkowania wymaga wykazania korespondowania tego działania z celami ustawy o drogach publicznych (zob. wyrok NSA z dnia 16 września 2021 r., sygn. akt II GSK 539/21).
Zaznaczyć należy, że stanowienie prawa miejscowego wyklucza stosowanie zasady, że to co nie jest zabronione jest dozwolone, przeciwnie - dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje, a jeśli przyjęte rozwiązania ingerują w zakres swobód obywatelskich lub też nakładają na obywateli określone obowiązki, to muszą cechować się odpowiednią proporcjonalnością (wyrok NSA z: 19 listopada 2014 r., I OSK 2257/14; 18 listopada 2016 r., I OSK 1978/16).
Jak stanowi art. 10 ust. 3 u.d.p., pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania – co odnosi się do sytuacji uznania jej zbędności dla użytku publicznego i jej likwidowania, a co za tym idzie pozbawienia jej dotychczasowych funkcji komunikacyjnych (por. wyrok NSA sygn. akt I GSK 539/21, jw.).
Jak zasadnie pokreślił NSA, tylko w takich warunkach wystąpi sytuacja zezwalająca na odstąpienie od przyjętej przez ustawodawcę zasady, że pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Powoduje to, że wyłączenie drogi gminnej z użytkowania, choć pozostawione uznaniu prawodawcy samorządowego, nie może mieć charakteru dowolnego, lecz wymaga uzasadnienia związanego z realizacją celów u.d.p. Zaznaczyć także należy, że jako rozwiązanie wyjątkowe wymaga ścisłego spełnienia przesłanek jego zastosowania, wyjątki nie mogą bowiem podlegać wykładni rozszerzającej.
W ocenie Sądu, wyrażone w uzasadnieniu podjętej uchwały i rozwinięte w odpowiedzi na skargę stanowisko, że wyłączenie wskazanych w zaskarżonej uchwale odcinków dróg z użytkowania było uzasadnione koniecznością zwiększenia ilości miejsc parkingowych (na drogach pozbawionych kategorii drogi publicznej uchwałą Nr VI/33/2024 Rady Miasta Jordanowa z dnia 23 września 2024 r. w sprawie określenia płatnych niestrzeżonych parkingów zlokalizowanych na terenach niebędących drogami publicznymi utworzono płatny parking, z którego dochody uzyskuje Gmina Jordanów) nie może być uznane za zgodne z ustawą. W żaden sposób Rada Miasta Jordanowa nie wykazała bowiem, że droga jest zbędna dla użytku publicznego, mimo że stale jest wykorzystywana przez uczestników ruchu (co przyznaje skarżący, a także pełnomocnik organu). Co więcej, podkreślenia wymaga, że wyłączona zaskarżoną uchwałą z kategorii dróg publicznych ul. Rynek znajduje się w samym centrum Jordanowa i nadal jest używana do ruchu kołowego i ruchu pieszego, co przyznał pełnomocnik organu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2026 r. W ocenie orzekającego Sądu formalne przeprowadzenie przez organy samorządu terytorialnego procedury pozbawienia dotychczasowej drogi publicznej tej kategorii, nie oznacza, że tego typu działanie zawsze zasługiwać będzie na akceptację Sądu administracyjnego kontrolującego tego typu uchwałę. W ocenie Sądu, ani z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, ani też z późniejszych skutków tej uchwały, nie wynikało, że ul. Rynek stała się zbędna dla realizacji potrzeb mieszkańców poprzez zapewnienie jej funkcji komunikacyjnej.
W tym miejscu warto przytoczyć fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lipca 2007 r. (sygn. akt II OSK 1084/06), gdzie wskazano, że "organy samorządu terytorialnego nie mają prawa odmawiać wykonywania swych obowiązków wynikających z ustaw i przerzucać ich np. na mieszkańców gminy. Taka postawa władz gminy narusza przepis art. 7 Konstytucji RP, który określa granice prawa, w jakich mają działać organy władzy publicznej, do których bez wątpienia należą również organy gminy. Granice władztwa w zakresie stanowienia prawa miejscowego na podstawie tego przepisu wyznaczają, poza celami ustawy, konstytucyjne zasady: samodzielności samorządu terytorialnego (art. 163) i stanowienia prawa miejscowego (art. 94). Nadzór nad działalnością gminy w tym zakresie może być zaś sprawowany wyłącznie z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 2 Konstytucji RP). Tworzenie uchwał stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Takie działania zatem podlegają weryfikacji sądowej. Nie jest to wtedy kontrola celowości, ale kontrola legalności, gdyż akt nie jest weryfikowany z punktu widzenia celów pozaprawnych, ale z punktu widzenia celu wyraźnie wyznaczonego w ustawie, będącej jego podstawą prawną. Jeśli taki akt nie pozwala na realizację celu wyrażonego w jego podstawie prawnej, to jest on nie tylko "niecelowy", ale również sprzeczny z ustawą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 stycznia 1995 r., SA/Kr 2937/94 z akceptującą w tej części glosą M. Mincer-Jaśkowskiej, OSP 1996/2/25 s. 62; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1996 r., II SA 2792/95, Glosa 1996 r., nr 11, poz. 30; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 26 listopada 2009 r., III SA/Lu 337/09; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Tym bardziej podkreślić należy nieprawidłowość działania Rady Gminy Jordanów, która na obszarze pozbawionym zaskarżoną uchwałą charakteru drogi publicznej zorganizowała prywatny parking, na którym w szczególności nie obowiązują zapisy u.d.p. dotyczące opłat za parkowanie. W rezultacie, na spornym odcinku drogi zaprzestano realizacji zadań gminy, a uczyniono z niego źródło dodatkowych dochodów gminy.
Jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, pozbawienie drogi publicznej kategorii drogi gminnej nie może następować w celach innych niż wynikające z przywołanego przepisu prawa (zaliczenie do innej kategorii albo wyłączenie z użytkowania), w tym w szczególności w celu zmierzającym do uznania jej za drogę wewnętrzną. Zwłaszcza, że przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidują procedury ustanawiania dróg wewnętrznych, albowiem w rozumieniu art. 8 tej ustawy – co stanowi zamierzone działanie ustawodawcy – są nimi z mocy prawa drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg, co prowadzi w konsekwencji do wniosku, że pozbawienie drogi publicznej kategorii drogi gminnej przy uznaniu jej za drogę wewnętrzną nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa (zob. wyroki NSA z dnia: 28 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 3382/19; 20 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1185/12) – wyrok NSA z 14 maja 2025 r., II GSK 16/22.
Z powołanych wyżej przepisów wynika, że pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii bez jednoczesnego jej zaliczenia do nowej kategorii możliwe jest wyłącznie w wypadku wyłączenia tej drogi z użytkowania. Wyłączenie drogi z użytkowania, o którym mowa w art. 10 ust. 3 u.d.p. dotyczyć winno przede wszystkim takich sytuacji, w których dana droga staje się zbędna dla użytku publicznego i jest likwidowana, np. z powodu wybudowania nowej drogi zastępującej dotychczas użytkowaną. Tylko w takich warunkach wystąpi sytuacja zezwalająca na odstąpienie od przyjętej przez ustawodawcę zasady, że pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. "Jednoczesność" ta została doprecyzowana w zdaniu drugim ust. 3 art. 10 u.d.p. (por. wyrok WSA w Krakowie z 22 lutego 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1284/22).
W ocenie Sądu z lakonicznego uzasadnienia uchwały, a także stanowiska wyrażonego w odpowiedzi na skargę nie wynika w żaden sposób, że droga stała się zbędna do użytku publicznego, wskazano jedynie na jej jednokierunkowy charakter oraz potrzebę rozszerzenia ilości miejsc parkingowych. Zdaniem Sądu z procesu legislacyjnego zaskarżonej uchwały nie wynika, że zostały spełnione przesłanki pozbawienia jej statusu drogi publicznej, a zatem zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 10 u.d.p., ponieważ jedynym uzasadnieniem jej podjęcia była potrzeba zwiększenia ilości miejsc parkingowych.
Odnosząc się do powołanego w odpowiedzi na skargę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 grudnia 2025 r. (sygn. akt III SA/Kr 1042/25) podnieść należy, że nie dotyczył on kontroli tej samej uchwały, lecz uchwały o nr VI/33/2024 Rady Miasta Jordanowa z dnia 23 września 2024 r. w sprawie określenia płatnych niestrzeżonych parkingów zlokalizowanych na terenach niebędących drogami publicznymi, a zatem nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że uchwała w przedmiocie pozbawienia drogi statusu drogi publicznej, nie narusza prawa ponieważ nie była ona przedmiotem kontroli Sądu.
Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 oraz art. 94 ust. 1 u.s.g. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości (punkt I wyroku). O kosztach postępowania orzekł zgodnie z art. 200 p.p.s.a. (punkt II wyroku).