III SA/Kr 1964/22

III SA/Kr 1964/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-05-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-12-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Elżbieta Czarny-Drożdżejko /przewodniczący/
Janusz Kasprzycki /sprawozdawca/
Katarzyna Marasek-Zybura
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Transport
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. art. 6, 7, 8, 77 par 1, 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2201
art. art. 4 pkt 7, 9, 11 i art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki ( spr.) WSA Katarzyna Marasek-Zybura Protokolant starszy sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2023 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 14 października 2022 r. nr BP.501.83.2022.1284.ML6.278404 w przedmiocie kary pieniężnej skargę oddala
Uzasadnienie
Zaskarżoną przez M. F., zwanego dalej skarżącym, decyzją z dnia 10 października 2023 r., znak: BP.501.83.2022.1284.ML6.278404, Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia
14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r.,
poz. 2000 ze zm., zwanej dalej w skrócie - "k.p.a."), art. 4 pkt 9 i 22 , art.18 ust. 1,
art. 92a ust. 1, 3, i 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym
(Dz. U. z 2022 r., poz. 180 ze zm., zwanej dalej ustawą o transporcie drogowym)
oraz Ip.2.1.1. zał. nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, utrzymał w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego
nr WITD.DI.0152.VI0232/41/21 z dnia 29 listopada 2021 r. o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 8000,00 zł (osiem tysięcy złotych 00/100)
za wykonywanie przewozu regularnego lub przewozu regularnego specjalnego
bez wymaganego zezwolenia.
Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych
i prawnych:
W dniu 20 października 2021 r. w miejscowości C.
przy ul. P. zatrzymano do kontroli drogowej pojazd marki A
o nr rej. [...], którym kierował W. R. Kontrola została przeprowadzona przez inspektorów inspekcji transportu drogowego. Podczas kontroli ustalono, że kierowca wykonywał przewóz osób (uczniów do Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w C.) w imieniu przedsiębiorcy - skarżącego. Stwierdzono naruszenie ustawy o transporcie drogowym. Przebieg i wyniki kontroli zostały zawarte w protokole kontroli drogowej nr [...].
Decyzją z dnia 29 listopada 2021 r. nr WITD.DI.0152.VI0232/41/21 Małopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego, prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą M. F. Usługi Transportowe karę pieniężną w wysokości 8000 zł za wykonywanie przewozu regularnego
lub przewozu regularnego specjalnego bez wymaganego zezwolenia.
W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (artykułów: 6, 7, 8, 10, 77 § 1, art. 80 k.p.a.) poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy
(brak uwzględnienia treści umowy zawartej z gminą K.); prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie o do władzy publicznej; niedokładne wyjaśnienie sprawy; nieustosunkowanie się do twierdzeń strony; pozbawienie strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu w związku z pandemią COVID-19; nierozpatrzenie całego materiału dowodowego; przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodów, niewskazanie dowodów, na których organ się oparł, a którym odmówił wiarygodności.
Skarżący zarzucił nadto organowi błędne ustalenia faktyczne poprzez przyjęcie, że wykonywano przewóz regularny specjalny, w sytuacji
gdy wykonywany przewóz miał charakter okazjonalny; błędną wykładnię
i niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 9 w związku z art. 18 ustawy o transporcie drogowym; niezastosowanie art. 20 w związku z ar. 22 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym oraz art. 5 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady
nr 1073/2009. Nadto, powołując się na przepis art. 5 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1073/2009 wskazał na brak obowiązku uzyskania zezwolenia, jeżeli zawarta jest umowa pomiędzy organizatorem i przewoźnikiem.
Opisaną na wstępie decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie znajdzie zastosowania art. 189a § 2 pkt 1-3 k.p.a., zaś kara pieniężna została nałożona na podstawie
art. 92a w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Treść art. 92a ust. 1, 3
i 7 w zw. z załącznikiem nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, który określa
w sposób sztywny wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia wskazane w ty, załączniku do ustawy. W tym zakresie organ nie ma możliwości miarkowania kar pieniężnych. W związku z powyższym regulacja wynikająca z art. 189d k.p.a., na mocy art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a., nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Zastosowania
w sprawie nie znajdą również art. 189e i art. 189f k.p.a., które regulują przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej oraz udzielenia pouczenia. Kwestie te zostały bowiem uregulowane odrębnie przez ustawę o transporcie drogowym w art. 92c ust. 1 pkt 1. Reguła kolizyjna wyrażona w art. 189 § 2 k.p.a. daje w tym zakresie pierwszeństwo przepisom odrębnym, a nie przepisom zawartym w dziale IV a k.p.a.
Następnie organ odwoławczy powołał treść przepisów art. 4 pkt 4 i 22, art. 18 ust. 1, art. 92 a ust. 1 i ust. 3, art. 92 s ust. 7 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym
i przestawił przebieg postępowania.
Wskazał, że na podstawie protokołu nr [...], okazanych dokumentów, dokumentacji fotograficznej pojazdu, protokołu przesłuchania świadka organ ustalił, że W. R. w dni nauki szkolnej dowozi dzieci
do Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w C. (rano dowozi
do szkoły a o 15:00 odwozi z powrotem do domu), zabierając dzieci z miejscowości N., C., M. o O. Kursy wykonuje regularnie od połowy września. Podczas kontroli kierowca okazał m.in m.in. wypis nr 15 z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego oraz zeznał, że jest zatrudniony
u przedsiębiorcy M. F. Usługi Transportowe w J., na rzecz którego wykonuje przewóz. Podał, że wyjeżdża z firmy z J. i jedzie
do N. Tam zabieram 2 osoby. Następnie jedzie do C.
i tam zabiera 2 osoby (w dniu kontroli 1 osobę). Później jedzie do domu dziecka
w M. i tam zabiera 4 osoby. Następnie do O. i zabiera 1 osobę, ale w dniu kontroli nikogo nie było. Jak podał, w Trzebini wysadził jednego z praktykantów, następnie pojechał do C. do Szkoły. Jak podał, od przedsiębiorcy uzyskał informację, że przewóz nie jest regularny i nie potrzebuje zezwolenia.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że protokół kontroli drogowej
nr [...] stanowi istotny dowód w przedmiotowej sprawie. Protokół kontroli ma bowiem cechy dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a.
i jako dokument urzędowy korzysta z wiarygodności zawartych w nim ustaleń.
W związku z powyższym organy administracji są zobowiązane uznać za udowodnione to, co wynika z treści dokumentu urzędowego. Ponadto, stosownie do art. 74 § 4 ustawy o transporcie drogowym kontrolowany ma prawo wnieść zastrzeżenia
do protokołu. W niniejszej sprawie W. R., podpisał protokół kontroli drogowej bez zastrzeżeń.
Z wyjaśnień nadesłanych pismem z dnia 7 listopada 2021 r. wynika, że skarżący zawarł umowę z Gminą K. nr [...] na zadanie: "Usługi transportowe w zakresie dowozu uczniów niepełnosprawnych do szkół
i placówek w roku szkolnym 2021/2022, organizowanie przez Gminę K.",
w związku z czym, zdaniem skarżącego, dowóz ma formę przewozu okolicznościowego i nie wyczerpuje charakteru regularnego (nie odbywa się codziennie na tej samej trasie, nie przewozi tych samych osób, uczniowie nie są zabierani o tych samych godzinach). Skarżący wyjaśnił nadto, że przewóz 21 osób niepełnosprawnych (liczba ta w ciągu 2 miesięcy była trzykrotnie zmieniana) do szkół
i placówek odbywa się dwoma pojazdami, a godziny i trasa ustalane są codziennie rano, dochodzi też do modyfikacji trasy(m.in. ze względu na ucznia chorującego
na autyzm, nauczanie rotacyjne i zdalne). Dodatkowo wskazano, że przewóz
w tej formie skarżący realizuje już trzeci rok i wcześniej nie było zastrzeżeń (dowód: pismo strony - w aktach sprawy).
Ustalono, że kierowca wykonywał poddanym kontroli pojazdem w imieniu skarżącego przewóz regularny osób, tj. niepełnosprawnych uczniów do szkoły,
tj. do Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w C.. Przewoził uczniów niepełnosprawnych z miejscowości N., C., M.
o O. i tam je odwozi, kursy wykonuje regularnie od połowy września.
Odnosząc się do zarzutów strony organ odwoławczy wskazał,
że postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone zarówno z poszanowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i prawa materialnego, znajdującego zastosowanie
w niniejszej sprawie, w szczególności ustawy o transporcie drogowym. Organ wypełnił obowiązek wynikający z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. i zgromadził w aktach sprawy dowody, które są konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dopuścił jako dowód wszystko, co mogło przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Organ pierwszej instancji wydał swoje rozstrzygnięcie m.in. na podstawie następujących dowodów znajdujących się w aktach sprawy: protokołu kontroli, okazanych w toku kontroli dokumentów, protokołu przesłuchania kierowcy, wyjaśnień strony.
Organ pierwszej instancji działał na podstawie przepisów prawa, podejmując wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego
oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także czyniąc zadość obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Okoliczności związane z przewozem zostały wyjaśnione w toku postępowania w pierwszej instancji i podczas kontroli drogowej.
Nadto pismem z dnia 21 października 2021 r. organ pierwszej instancji zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu.
W odpowiedzi skarżący złożył wyjaśnienia pismem z dnia 7 listopada 2021 r.
Tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Co więcej, bezspornym jest, że stosownie do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r.
w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii
(Dz. U. z 20 marca 2020 r., poz. 491) od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania
na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszony został stan epidemii w związku
z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 i związane z tym faktem obostrzenia, jednak strona nie wykazała wpływu pandemii na możliwość wypowiedzenia się strony
w postępowaniu. Co więcej, złożenie odwołania również stanowi realizację zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.
Odnośnie charakteru przewozu organ odwoławczy wskazał, że z ustaleń stwierdzonych w protokole kontroli i ustalonych na podstawie zeznań kierowcy wynika, że poddanym kontroli pojazdem przewożeni byli uczniowie niepełnosprawni do szkoły. Co więcej, kierowca zeznał, że przewozi dzieci w dni nauki szkolnej do Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w C. (rano dowozi do szkoły a o 15:00 odwozi z powrotem do domu), zabiera dzieci
z miejscowości: N., C., M. o O. i tam je odwozi, kursy wykonuje regularnie od połowy września. Powyższe wskazuje
na powtarzalny charakter przewozu.
Mając na uwadze powyższe organ wyjaśnił, że w świetle orzecznictwa administracyjnego do uznania przewozu za regularny, nie jest konieczne wykazanie spełnienia wszystkich przesłanek zamieszczonych w art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym, bowiem podstawowymi dwoma cechami charakteryzującymi przewóz regularny specjalny jest jego regularność
oraz przewożenie określonej kategorii osób (pasażerów), z wyłączeniem innych osób (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 kwietnia 2013 r.,
sygn. akt II GSK 165/12 oraz I OSK 412/05 i I OSK 1105/06). Zdaniem organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie przewozy wykonywane
przez skarżącego spełniają wskazane przesłanki, ponieważ codziennie jest przewożona grupa dzieci niepełnosprawnych, z wyłączeniem innych pasażerów. Co więcej zmiana czasu, czy trasy przewozu spowodowana potrzebami uczniów
nie pozbawia takiego przewozu charakteru regularności (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 2015 r. sygn. akt II GSK 927/14).
Zdaniem organu odwoławczego przewóz regularny specjalny nie jest przewozem o charakterze publicznym i tym rożni się zasadniczo od przewozu regularnego. Dlatego nie ma podstaw do tego, aby do przewozu regularnego specjalnego odnosić te wszystkie wymagania, które wiążą się z wykonywaniem "zwykłego" przewozu regularnego. Wspólną cechą tych przewozów jest jedynie regularność ich wykonywania. Przewóz w rozpatrywanej sprawie posiadał wszystkie cechy przewozu regularnego specjalnego. Dotyczył pewnej określonej i grupy osób (uczniów niepełnosprawnych) i miał charakter regularny (powtarzalny), co potwierdził kierujący podczas kontroli. Wskazany przewóz miał charakter niepubliczny, tzn. nie był przeznaczony dla jakiejkolwiek, nieokreślonej grupy pasażerów, tylko dla grupy określonej, zamkniętej. Z ustawy nie wynika, że grupa ta ma być określona imiennie lub liczbowo. Wystarczy więc,
że wszyscy członkowie wskazanej grupy posiadają cechę, której inni pasażerowie
nie mają, a która pozwala ich wyróżnić od innych
i wykluczyć z możliwości korzystania z przewozu innych pasażerów. Gdy chodzi
o uczniów, tą cechą jest właśnie status ucznia określonej szkoły, a w tymże przypadku dodatkowo były to jeszcze niepełnosprawni uczniowie. Tym samym strona powinna
na dzień kontroli posiadać stosowne zezwolenie na wykonywanie tego rodzaju przewozów regularnych specjalnych, a takowego nie posiadała.
Za nieuzasadniony należy uznać również argument, iż skarżący nie mógł spełnić wymagań formalnych niezbędnych dla uzyskania zezwolenia wymienionych art. 22 ustawy o transporcie drogowym.
Organ odwoławczy podniósł, że skarżący nie przedstawił żadnych dowodów
na potwierdzenie swoich argumentów, w tym umowy z gminą K. W związku
z powyższym jego twierdzenia należy uznać za nieudowodnione. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje bowiem zasada, że ciężar dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wyprowadza skutki prawne i tym samym inicjatywa dowodowa musi być w tym zakresie przejawiana nie tylko przez organ, ale przede wszystkim przez stronę postępowania.
Z uwagi na powyższe kara pieniężna w niniejszej sprawie została nałożona prawidłowo. Co więcej, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie zawiera żadnych przesłanek wskazujących na zastosowanie przepisu art. 92 ustawy
o transporcie drogowym.
Organ podkreślił, że przepis art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym odnosi się jedynie do wyjątkowych sytuacji i to takich, w których profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Poza tym przesłanki określone w ww. przepisie muszą być spełnione kumulatywnie. Przesłanki egzoneracyjne określone art. 92c ust.1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym nie odnoszą się do zachowania samego przedsiębiorcy, jego działań lub działań osób, którymi posługuje się przy prowadzeniu działalności, jak i organizacji pracy przedsiębiorstwa. Nie wystarczy więc wykazanie braku winy przedsiębiorcy, lecz konieczne jest pozytywne udowodnienie
przez przedsiębiorcę, że podjął on wszystkie niezbędne środki w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa (wyrok WSA w Olsztynie z 7 lipca 2020 r., sygn. akt:
II SA/Ol 302/20). W niniejszej sprawie skarżący nie przedłożył w toku postępowania administracyjnego żadnych dowodów na istnienie takich okoliczności. Tymczasem ewentualne okoliczności uzasadniające zastosowanie w sprawie ww. przepisu egzoneracyjnego powinien wykazać sam przedsiębiorca (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/G1 252/16).
Według organu odwoławczego bezzasadny jest również zarzut naruszenia
art. 5 ust. 2 rozporządzenia PE i Rady nr 1073/2009. Zgodnie z tym przepisem świadczenie szczególnych usług regularnych nie wymaga zezwolenia, jeżeli odbywa się na podstawie umowy pomiędzy organizatorem i przewoźnikiem. Skarżący
nie wykazał jednak, by zawarł taką umowę.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
na powyższą decyzję skarżący powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu
od decyzji organu pierwszej instancji.
Zarzucił więc organowi odwoławczemu:
1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6 i art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a to przez nieuwzględnienie w toku postępowania treści umowy zawartej
przez skarżącego z Gminą K. stanowiącej podstawę realizowanych przewozów, na którą skarżący powoływał się w treści odwołania z dnia 29 listopada 2021 r., rzeczywistego charakteru usług świadczonych przez skarżącego,
w tym w szczególności braku stałych tras oraz godzin, w których realizowany był przewóz osób, jak również zmiennego kręgu przewożonych osób;
2. Naruszenie przepisów postępowania tj. art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie skarżącego do władzy publicznej, a to przez niedokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy, nieustosunkowanie się twierdzeń strony oraz nieuwzględnianie
w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu skarżącego.
3. Naruszenie przepisów postępowania tj. art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego mającego znaczenie dla ustalenia okoliczności faktycznych o istotnym znaczeniu
dla rozstrzyganej sprawy a w konsekwencji załatwienie sprawy mimo braku zebrania całego materiału dowodowego w sprawie;
4. Błąd w ustaleniach w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, a to przez przyjęcie, iż w dniu kontroli wykonywany był przewóz regularny specjalny bez wymaganego zezwolenia, podczas gdy rzeczywisty charakter świadczonych przez skarżącego usług realizowanych zgodnie z postanowieniami umowy z dnia 30 lipca 2021 roku jednoznacznie wskazuje, iż przewóz osób realizowany był w formie przewozu okazjonalnego, albowiem w żaden sposób
nie wyczerpywał formuły przewozu regularnego specjalnego:
5. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 9 w związku z art. 18 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:
6. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 20 w związku z art. 22 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym poprzez ich niezastosowanie:
7. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1073/2009 z dnia 21 października 2009 r.
w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 z dnia 21 października 2009 r. (Dz.Urz.UE.L Nr 300, str. 88) poprzez jego niezastosowanie.
Pełnomocnik skarżącego podniósł w szczególności, że umowa, jaką skarżący zawarł z Gminą K. stanowi wyłączną podstawę dla świadczonych
przez skarżącego na rzecz jej usług przewozu osób. Umowa ta, co ważne, nie określa szczegółowo tras przejazdu, pozostawiając powyższą decyzję ustaleniom stron wskazując wyłącznie, iż przewóz ma odbywać się możliwie najkrótszą trasą. "Więcej umowa dopuszcza możliwość bieżącej optymalizacji tras oraz rotacji uczniów pomiędzy dwoma pojazdami, przy pomocy których realizowane są przewozy. Umowa przyznała także Gminie K. prawo do modyfikacji umowy polegających
na rozszerzeniu lub zawężeniu tras w przypadkach zmiany szkół przez przewożone osoby, w przypadku rezygnacji z dowozu, zastąpienia jednego dziecka innym dzieckiem, zmiany miejsca zamieszkania dziecka. Powyższe postanowienia umowne jednoznacznie wskazuję, iż przewozy realizowane przez skarżącego nie miały regularnego i powtarzalnego charakteru. Za powyższym stanowiskiem dodatkowo przemawia fakt, iż przewóz realizowany jest dwoma pojazdami które, mają
do przewiezienia aktualnie łącznie 21 osób z K. i okolic do placówek
w C. i J. Każdego dnia opiekunka, o której mowa w § 1 ust. 12, indywidulanie ustala telefonicznie z opiekunami (rodzicami) przewożonego dziecka godzinę zabrania dziecka i układa trasę w zależności od ustaleń poczynionych
z rodzicami wszystkich przewożonych dzieci. Skarżący co do zasady dzieci zabiera
z miejsca zamieszkania, przy czym godzina odbioru danego dziecka jest zmienna. Jednego dnia dziecko zabierane jest o godz. 6:10 a następnego dnia o 6:40 z powodu zmiany liczebności dzieci wynikającej np. z nauczania rotacyjnego. Wielokrotnie zdarza się, iż ustalona rano trasa już w trakcie samego przejazdu jest modyfikowana np. z powodu opóźnienia wynikającego z tego, że dziecko chore na autyzm potrzebuje pewnego okresu, żeby pokonać lęki i wejść do pojazdu. W przypadku odmowy wejścia do pojazd, drugi pojazd zmienia ustaloną w tym dniu trasę i zbiera osoby z pierwszego przewozu. Ponad powyższe dzieci nie są zawsze odwożone po lekcjach do miejsca zamieszkania. Notorycznie bowiem zdarza się, iż dzieci po lekcjach dowożone są
do miejsc, gdzie akurat odbywają praktyki bądź do miejsca zamieszkania innych osób upoważnionych do ich odbioru, o czym skarżący dowiaduje się w przededniu przewozu bądź nawet w samym dniu przewozu. Istotnym zmianom podlega również codzienny skład przewożonych dzieci, tj. jednego dnia z usługi może korzystać 21 osób,
a następnego 6 osób. W konsekwencji zmienna jest również liczba pojazdów,
przy pomocy których realizowany jest przewóz. Przewóz do placówki w J. uzależniony jest od jednego dziecka chorego na autyzm. Zważyć również należy,
iż począwszy od dnia podpisania przez skarżącego przywołanej wyżej umowy, liczba dzieci była czterokrotnie zmieniana, wskutek wygaśnięcia orzeczenia komisji lekarskiej o niepełnosprawności. W ich miejsce wskazane zostały inne dzieci
z innych miejsc zamieszkania." W tym kontekście pełnomocnik skarżącego zwrócił uwagę na stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt l GSK 535/08, zgodnie z którym: "Cechą charakterystyczną przewozów regularnych specjalnych jest w istocie dominująca pozycja przewoźnika
w stosunku do podmiotów korzystających z tej usługi. Przewoźnik w takich sytuacjach ustala cennik, godziny odjazdów, miejsca w których usytuowane są przystanki. Natomiast potencjalny klient jest, co do zasady związany tymi ustaleniami.
W konsekwencji powyższego opisana dyspozycyjność przewoźnika w stosunku
do Gminy oraz przewożonych dzieci, oznaczająca możliwość zmiany, w zależności
od potrzeb, ustalonych wcześniej zasad, całkowicie wyklucza możliwość przyjęcia,
że w danym przypadku chodzi o przewóz regularny. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, zgodnie z art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym, przewóz regularny to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie o transporcie drogowym i w ustawie
- Prawo przewozowe. Ostatnia z wymienionych ustaw wskazuje w art. 2 ust. 2,
że przewoźnik wykonujący regularne przewozy osób jest obowiązany w szczególności podać do publicznej wiadomości rozkład jazdy środków transportowych
przez zamieszczenie informacji na wszystkich dworcach i przystankach wymienionych w rozkładzie jazdy. Zatem, aby określony rodzaj przewozu uznać za regularny, muszą być spełnione następujące warunki: ustalenie rozkładu jazdy określającego godziny wykonywania przewozu, podanie tego rozkładu do publicznej wiadomości, określenie przystanków, na których zgodnie z rozkładem odbywa się wsiadanie i wysiadanie pasażerów oraz ustalenie cennika opłat podanego do publicznej wiadomości, wykonywanie transportu zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu. Analiza powołanych przepisów pozwala określić przewóz regularny specjalny jako przewóz niepubliczny dotyczący określonej grupy osób z wyłączeniem innych osób, posiadający cechy przewozu regularnego określone w art. 4 pkt 7 ustawy. W ocenie Skarżącego, w rozpoznawanym przypadku nie istnieją podstawy do uznania,
że wykonywany przez skarżącego przewóz był przewozem regularnym specjalnym,
w rozumieniu art. 4 pkt 9 ustawy o transporcie drogowym, a co za tym idzie - skarżący powinien był posiadać zezwolenie, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy
o transporcie drogowym.
W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o:
1. uchylenie w całości zaskarżonej z dnia 14 października 2022 r.
oraz poprzedzającej jej decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 29 listopada 2021 r.;
2. zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł
o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone
w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności)
tej działalności administracji publicznej, a więc czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę
do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie,
lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Dokonując kontroli pod względem legalności kwestionowanej skargą decyzji Sąd nie stwierdził, by tkwiły w niej kwalifikowane wady skutkujące stwierdzeniem
jej nieważności, czy wznowieniem postępowania. Sąd nie stwierdził także, by przy jej wydawaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy zarówno w postępowaniu poprzedzającym
jej wydanie, a zwłaszcza w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, ani też że doszło
do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik
tej sprawy.
Istotą sporu w rozpatrywanej sprawie jest kwalifikacja prawna wykonywanego przez kierowcę w imieniu przedsiębiorstwa skarżącego przewozu uczniów do Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w C.
Skarżący stoi bowiem na stanowisku, że wykonywany przez niego przewóz,
to przewóz okazjonalny, który nie wymaga uzyskania zezwolenia, zaś orzekające organy zakwalifikowały go jako przewóz regularny specjalny, na którego wykonywanie niezbędne jest uzyskanie stosownego zezwolenia, którego uprzednio nie uzyskał skarżący, naruszając tym samym ustawę o transporcie drogowym.
Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie dokonana kwalifikacja realizowanych przez skarżącego przewozów jest prawidłowa.
Cała argumentacja zawarta w skardze skupia się na zarzucie zaniechania
przez organy analizy postanowień umowy zawartej przez skarżącego a Gminą K., z których to zdaniem pełnomocnika skarżącego, ma wynikać,
że realizowany przez skarżącego sporny przewóz, to nie przewóz regularny specjalny, jak to zakwalifikowały organy, lecz nie można wykluczyć sytuacji uznania
go za przewóz okazjonalny. W tym zakresie pełnomocnik skarżącego przywołał stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych. Zwrócił także uwagę
na posługiwanie się przez przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1073/2009 z dnia 21 października 2099 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 z dnia 21 października 2009 r.
(DZ. Urz. UE. L Nr 300 str. 88) pojęcie "szczególnych usług regularnych." W jego ocenie, zgodnie z art. 5 ust. 2 ww. rozporządzenia "... świadczenie szczególnych usług regularnych nie wymaga zezwolenia, jeżeli odbywa się na podstawie umowy między organizatorem a przewoźnikiem."
Zdaniem Sądu orzekające w obydwu instancjach organy, po pierwsze, zgromadziły wystarczający materiał dowodowy do wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, prawidłowo go całościowo i we wzajemnej łączności oceniły. Zgodzić się należało ze stanowiskiem organu odwoławczego, że wystarczającym do wydania rozstrzygnięcia co do istoty tej sprawy były dowody w postaci protokołu kontroli, okazanych w toku kontroli dokumentów, protokołu przesłuchania kierowcy,
czy wyjaśnień strony, gdyż na ich podstawie organy ustaliły istotne dla treści rozstrzygnięcia okoliczności tej sprawy. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II GSK 89/08, które Sąd orzekający w tej sprawie w pełni podziela, protokół kontroli ma cechy dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775, zwanej dalej w skrócie
– k.p.a.). Protokół jako dokument urzędowy korzysta z wiarygodności zawartych w nim ustaleń. Dokument urzędowy stanowi podstawowy element materiału dowodowego
w postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza w postępowaniu dotyczącym naruszeń ustawy o transporcie drogowym i nałożenia z tego tytułu kar. Dokumenty urzędowe korzystają bowiem ze szczególnej mocy dowodowej, ponieważ stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Trafnie też podniósł organ, że stosownie
do postanowień art. 74 § 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym
(Dz. U. z 2022 r., poz. 2201 ze zm., zwanej dalej ustawą o transporcie drogowym)
o transporcie drogowym kontrolowany ma prawo wnieść zastrzeżenia do protokołu,
a w niniejszej sprawie kierowca zatrudniony u skarżącego podpisał protokół kontroli drogowej bez zastrzeżeń.
Oczywiście, że w postępowaniu dowodowym, w tym postępowaniu dowodowym w tego rodzaju sprawach administracyjnych jak niniejsza, rządzi zasada oficjalności postępowania dowodowego. Zasada ta nie oznacza jednak, że w toku postępowania strona może zachowywać się biernie, ponieważ to na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń z których wywodzi ona określone, korzystne dla siebie skutki prawne. Przytoczony wyżej pogląd potwierdził NSA w wyroku z dnia 7 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2020/06, w którym wskazał, że zasada określona
w art. 77 § 1 k.p.a., nie może być tak rozumiana, iż nawet jeśli strona ma w sprawie interes prawny, niezależnie od tego, czy działa osobiście, czy też przez pełnomocnika, to organ administracji publicznej ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności leżących w interesie strony. Strona nie może zasadnie oczekiwać, że organ administracji publicznej, niejako w jej interesie, dysponując już określonym materiałem dowodowym, będzie poszukiwał jeszcze innych dowodów, które prowadziłyby do obalenia ustaleń dokonanych na podstawie już zgromadzonych dowodów. Skoro, jak twierdzi skarżący i jego pełnomocnik, treść zawartej umowy na realizację przedmiotowych usług transportowych pomiędzy skarżącym a Gminą K. miałaby "przesądzić" o innym charakterze spornego przewozu, to nic nie stało na przeszkodzie, by strona dołączyła do akt postępowania treść tej umowy, tym bardziej, że zawiadomieniem z dnia 21 października 2021 r.
(k. 7 akt administracyjnych ) skarżący został poinformowany o uruchomieniu z urzędu niniejszego postępowania administracyjnego i jego przedmiocie. Mało tego, skarżący skorzystał z przysługujących mu uprawnień czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, zgodnie z art. 10 k.p.a. i złożył w piśmie z dnia 7 listopada 2021 r. stosowne wyjaśnienia (k. 9 akt administracyjnych), nie przedkładając jednakże do akt wskazanej umowy. Faktem jest, że dotychczas skarżący działał
bez profesjonalnego pełnomocnika, ale już na etapie odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej był przez niego reprezentowany. Stąd stawianie organom zarzutu, że te nie przeanalizowały postanowień umowy nie mogło stanowić istotnego dla treści rozstrzygnięcia uchybienia procesowego. Skoro pełnomocnik wywodził z jej treści określone skutki prawne, to niewystarczającym niestety było jedynie odwoływanie się w argumentacji zawartej w odwołaniu do postanowień
umowy bez przedłożenia treści tejże umowy organom administrującym.
Nie zasługiwał zatem na uwzględnienie postawiony organom zarzut
przez pełnomocnika skarżącego – naruszenia art. 6, 7, 77 § 1 k.p.a. W konsekwencji nie można też orzekającym organom postawić skutecznie zarzutu naruszenia
art. 80 k.p.a. ani dopatrzeć się w związku z tym naruszenia art. 8 k.p.a.
Zgodnie z obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji art. 4 pkt 9 ustawy o transporcie drogowym przewóz regularny specjalny - to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Natomiast w art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym ustawodawca określił,
że przewóz regularny to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie
i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2020 r.,
poz. 8, zwanej dalej ustawą Prawo przewozowe). Z art. 2 ustawy Prawo przewozowe wynika m.in., że przewoźnik wykonujący regularne przewozy osób jest obowiązany
w szczególności rozkład jazdy środków transportowych przez zamieszczenie informacji na wszystkich dworcach i przystankach wymienionych w rozkładzie jazdy.
Z kolei w art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym ustawodawca określił,
że wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych
w krajowym i międzynarodowym transporcie drogowym wymaga zezwolenia stosownego wskazanego w tym przepisie organu.
Skoro ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika (z ustaleń stwierdzonych w protokole kontroli i dokonanych na podstawie zeznań kierowcy), że poddanym kontroli pojazdem przewożeni byli uczniowie niepełnosprawni do szkoły. Jak zeznał kierowca przewoził on dzieci
w dni nauki szkolnej do Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego
w C. (rano dowozi do szkoły a o 15:00 odwozi z powrotem do domu), zabiera dzieci z miejscowości: N., C., M. o O.
i tam je odwozi, kursy wykonywał regularnie od połowy września, to zgodzić się należało ze stanowiskiem organów, że wskazuje to, wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego, na powtarzalny charakter przewozu.
W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się,
że zawarta w art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym definicja legalna przewozu okazjonalnego, nie jest precyzyjna i nie określa, co dokładnie jest przewozem okazjonalnym. Sięgając nawet pomocniczo do kryteriów charakteryzujących "przewóz okazjonalny" zawartych w przepisach prawa wspólnotowego, gdzie jak wynika
z § 2 pkt 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1073/2009
z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu
do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniającym rozporządzenie (WE) Nr 561/2006 (Dz.U. UE. L. 2009. 300. 88, zwanego dalej rozporządzeniem Nr 1073/2009), zwrócić należy uwagę,
że za usługi okazjonalne" uznaje się "usługi", które nie są objęte definicją usług regularnych, w tym szczególnych usług regularnych, oraz których główną cechą jest to, że obejmują przewóz grup pasażerów utworzonych z inicjatywy zleceniodawcy
lub samego przewoźnika.
Ponadto, wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się także, iż zawarte w przepisach dotyczących transportu drogowego sformułowanie "przewóz okazjonalny" należy odczytywać zgodnie ze znaczeniem przymiotnika "okazjonalny", jako "odnoszący się do określonej okazji – okoliczności, sytuacji, wywołany przez nią, dostosowany do niej" (Słownik języka polskiego, pod redakcją prof. dr Mieczysława Szymczaka, t. II, Warszawa 1998, s. 499). W odróżnieniu od przewozów regularnych, przewóz okazjonalny osób wiąże się ze świadczeniem usług przewozowych osób w nadarzających się okazjach zainicjowanych przez zleceniodawcę lub przewoźnika (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1361/06, publ. Lex nr 384423).
Zestawienie zatem dokonanych w niniejszej sprawie ustaleń faktycznych
z definicją "przewozu okazjonalnego", wywiedzioną na podstawie wykładni art. 4
pkt 7, 9 a zwłaszcza pkt 11 ustawy o transporcie drogowym, pozwalało bezsprzecznie organom na kwalifikację spornego przewozu nie jako "przewozu okazjonalnego"
lecz regularnego specjalnego. W ocenie Sądu zasadnie wskazał Główny Inspektor Transportu Drogowego, że dla uznania przewozu za przewóz regularny specjalny
nie jest konieczne wykazanie spełnienia wszystkich przesłanek zamieszczonych
w art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym, to jest przewidzianych dla przewozów regularnych. Podstawowymi dwoma cechami charakteryzującymi przewóz regularny specjalny jest regularność przewozu oraz przewożenie określonej kategorii osób (pasażerów), z wyłączeniem innych osób, w tym uczniów danej szkoły. Zmiana czasu czy trasy przewozu spowodowana potrzebami uczniów
nie pozbawia takiego przewozu charakteru regularności. Do tych kwestii zdaje się nawiązywała argumentacja odwołania od decyzji organu pierwszej instancji.
Podniesiona przez pełnomocnika skarżącego argumentacja, mająca przemawiać za zasadnością skargi nawiązuje do początkowego stanowiska sądów administracyjnych, jakie ukształtowało się w tego rodzaju sprawach, a które obecnie nie jest dominujące.
Przyznać należy, że poprzednio kwalifikując przewóz jako przewóz regularny specjalny uznawano, że musi on spełniać wszystkie określone
w ww. art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym przesłanki,
w tym m.in. cenniki, rozkłady jazdy podawane do publicznej wiadomości.
Brak ich spełnienia uzasadniał uznanie danego przewozu za przewóz okazjonalny. Z tych względów orzecznictwo nie uznawało przewozów dzieci do szkół za przewóz regularny specjalny. Wyrażany był pogląd, że cechą charakterystyczną
dla przewozów regularnych specjalnych jest w istocie dominująca pozycja przewoźnika w stosunku do podmiotów korzystających z tej usługi. Przewoźnik
w takich sytuacjach ustala cennik, godziny odjazdów, miejsce w których usytuowane są przystanki. Natomiast potencjalny klient jest, co do zasady związany tymi ustaleniami. Mówiąc najogólniej dyspozycyjność przewoźnika w stosunku do podmiotu zlecającego wykonywanie usługi, oznaczająca możliwość każdoczesnej zmiany ustalonych wcześniej zasad, niejako wyklucza możliwość przyjęcia, że w danym przypadku mamy do czynienia z przewozem regularnym. Sądy uznawały,
że nie można z góry wykluczyć, że dowożenie dzieci do szkół przybierze postać przewozów regularnych specjalnych, ale wystąpi to wówczas, gdy spełnione zostaną podstawowe przesłanki prawne w tym zakresie. Niemniej jednak tego rodzaju przewóz z zasady nie ma takiego charakteru (zob.m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II GSK 180/08, z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 535/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie z dnia 10 listopada 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1460/10, CBOSA).
W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt
II GSK 180/08 wskazano, że okolicznościami pozwalającymi przyjąć, że mogą występować sytuacje, w których przewóz uczniów nie spełnia przesłanek przewozu regularnego są np. każdorazowe umowne określenie godzin odjazdu i przyjazdu, nieustalony cennik opłat, brak podania jego treści do publicznej wiadomości
oraz wsiadanie i wysiadanie pasażerów poza obiektami dworcowymi. W wyroku z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 82/08 (CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny wyraził jednak pogląd, w którym - przy przesłance regularności - wskazano
na konieczność zachowania elastyczności w przypadku przewozu dzieci szkolnym autobusem i podkreślano, że gdy chodzi o dowóz dzieci do szkół, ustalenie niezmiennego rozkładu jazdy w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym jest,
co do zasady niemożliwe, stanowi bowiem zaprzeczenie transportu osób,
który potrzebny jest wiejskiej szkole, to jest takiego, który będzie każdorazowo dostosowany do potrzeb bezpiecznego transportu dzieci.
Obecnie, w orzecznictwie sądów administracyjnych odchodzi się od uznania,
że przewóz dzieci do szkoły nie stanowi przewozu regularnego specjalnego, uznając, że przez regularność przewozów uznaje się ich powtarzalność w z góry ustalonych przedziałach czasowych, nawet jeżeli te przedziały czasowe są w trakcie realizacji umowy konkretyzowane lub korygowane. Nadto nie jest niezbędne spełnienie wszystkich warunków z art. 4 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym.
W wykładni definicji legalnej przewozu regularnego specjalnego,
bo przecież definicje legalne także podlegają procesowi wykładni, zwrócić zatem należy uwagę, że obecna treść art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym brzmi: przewóz regularny - publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie
i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2020 r.,
poz. 8). Prawo przewozowe reguluje konieczność sporządzania dla przewozów regularnych rozkładów jazdy czy cenników i podawania ich do publicznej wiadomości, wymóg ten jednak nie przekłada się ocenę czy w danym przypadku mamy do czynienia z przewozem regularnym specjalnym. Przewóz regularny specjalny nie stanowi zdaniem Sądu rodzaju, czy podtypu przewozu regularnego a osobną kategorię przewozów. W art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym definiując przewóz okazjonalny wskazano, że jest nim przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, co również wskazuje na osobną od przewozów regularnych kategorię przewozów regularnych specjalnych. Zasadnie więc zaakcentowały orzekające organy, że przewozy regularne specjalne mają jedynie jedną cechę wspólną
z przewozami regularnymi, którą jest regularność, tj. wykonywanie przewozu
w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, a nie inne kwestie związane np. z cennikami czy rozkładami jazdy podawanymi do publicznej wiadomości. Dla uznania więc danego przewozu za przewóz regularny specjalny nie jest więc rzeczywiście niezbędne wykazanie spełnienia wszystkich przesłanek dla przewozu regularnego. Okoliczność, że przewóz dzieci do szkół
na podstawie zawartej przez gminę umowy z przewoźnikiem jest transportem niepublicznym, nie budzi wątpliwości. Niesporne jest również to, że przewóz dzieci
do szkół jest przewozem określonej grupy osób z wyłączeniem innych. W ustawie
w zakresie transportu krajowego nie ma przepisów umożliwiających wyłączenie spod dyspozycji uznania danego przewozu za regularny specjalny z uwagi na fakt realizowania go na podstawie umowy organizatora z przewoźnikiem. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi już zatem wątpliwości, że za przewóz regularny specjalny, o którym mowa w art. 4 pkt 9 ustawy o transporcie drogowym, uznaje się przewóz dzieci do szkół (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia
28 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2180/13, z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 927/14, z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1993/14, z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2452/13 (...). W wyrokach tych podkreślano, że dla uznania takiego przewozu za przewóz regularny specjalny nie jest konieczne wykazanie spełnienia wszystkich przesłanek zamieszczonych w art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym., to jest przewidzianych dla przewozów regularnych. Podstawowymi dwoma cechami charakteryzującymi przewóz regularny specjalny jest regularność przewozu oraz przewożenie określonej kategorii osób (pasażerów),
z wyłączeniem innych osób, w tym uczniów danej szkoły. Zmiana czasu czy trasy przewozu spowodowana potrzebami uczniów nie pozbawia takiego przewozu charakteru regularności, na co wskazuje się również w powyższym orzecznictwie."
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela
więc pogląd, wskazując, że zgodnie ze wskazaną linią orzeczniczą - w myśl art. 18
ust. 1 ustawy o transporcie drogowym - wykonywanie przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia. Z przytoczonych wyżej przepisów art. 4 pkt 7 i 9 ustawy o transporcie drogowym wynika, że przewóz regularny specjalny nie jest przewozem o charakterze publicznym i tym rożni się zasadniczo od przewozu regularnego, o którym mowa w art. 4 pkt 7 ustawy. Dlatego nie ma podstaw do tego,
aby do przewozu regularnego specjalnego odnosić te wszystkie wymagania,
które wiążą się z wykonywaniem "zwykłego" przewozu regularnego. Wspólną cechą tych przewozów jest jedynie regularność ich wykonywania. Przez regularność należy rozumieć właśnie powtarzalność przewozów w z góry ustalonych przedziałach czasowych i określonymi trasami, nawet jeżeli te przedziały i trasy są w trakcie realizacji umowy konkretyzowane lub korygowane. O tej powtarzalności (regularności) przewozów przesądza wykonywanie przewozów według ustalonego harmonogramu. Przewozy incydentalne (za takie należy uznać przewozy okazjonalne) będące przeciwieństwem przewozów regularnych, ze swej istoty nie są wykonywane według jakiegokolwiek harmonogramu (tak wyroku NSA z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 80/14).
Należy bowiem zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w wyroku NSA z 12 marca 2015 r. (sygn. akt II GSK 305/14), że z uwagi na niepubliczny charakter przewozu regularnego specjalnego (art. 4 pkt 9 ustawy o transporcie drogowym)
"nie jest to przewóz, w którym może wziąć udział każdy chętny pasażer,
w konsekwencji przewóz taki nie musi się odbywać na trasie z klasycznym oznaczeniem przystanków, jak również na takich przystankach nie musi być zamieszczony rozkład jazdy kursującego środka transportu. Nie musi też występować klasyczna opłata za bilet. Wystarczy, że przewóz ten będzie odbywał się zgodnie
z harmonogramem znanym pasażerom - uczniom. Przy ustalaniu, czy zachodzi regularność przewozów należy mieć na względzie pewną cykliczność, powtarzalność kursów, z i do określonych miejsc, wprowadzone stałe zasady przewozu w zakresie jego częstotliwości, podane do wiadomości pasażerów. Chodzi o przyjętą
przez przewoźnika określoną w danym czasie systematyczność, według ustalonego
i znanego pasażerom schematu".
Wymóg regularności wykonywania przewozu specjalnego nie wyklucza
przy tym możliwości zmiany czasu i trasy przewozu z uwagi na potrzeby uczniów (por. wyroki NSA: z 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 165/12; z 14 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 927/14; z 29 października 2015 r., sygn. II GSK 1993/14; z 30 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 1209/15). Stąd przedstawiona w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej argumentacja pełnomocnika skarżącego nie mogła odnieść skutku. Kwalifikacji spornego przewozu nie mogły zatem zmienić takie okoliczności podnoszone przez pełnomocnika, jak prawo do modyfikacji umowy przez Gminę
i rozszerzenie lub zawężenie tras przewozu w przypadkach zmiany szkół
przez przewożone osoby, rezygnacji z przewozu, czy zastąpienia przewożonej osoby inną, zmiany miejsca zamieszkania ani też, że przewóz ten był realizowany dwoma środkami transportu, modyfikacji trasy w czasie przewozu, zmiany codziennego składu przewożonych dzieci. Także z tych względów nie mógł być uznany postawiony organom procesowy zarzut nieprzeanalizowania treści wskazanej umowy między skarżącym a Gminą K. skoro sam pełnomocnik do jej treści nawiązywał, mimo że pełnej treści umowy organom nie przedłożył.
Błędne jest więc stanowisko pełnomocnika skarżącego, że przedmiotowy przewóz nie wymagał uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1
lit. a ustawy o transporcie, gdyż przemawia za tym prounijna wykładnia tego przepisu, uwzględniająca treść art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 1073/2009 (wskazującą,
że świadczenie szczególnych usług regularnych - do których zalicza się m.in. przewóz uczniów i studentów do i z instytucji edukacyjnej - nie wymaga zezwolenia zgodnie
z rozdziałem III, jeżeli odbywa się na podstawie umowy pomiędzy organizatorem
i przewoźnikiem). Pełnomocnik skarżącego zdaje się nie dostrzegł, że rozporządzenie nr 1073/2009 ma zastosowanie do międzynarodowego autobusowego i autokarowego przewozu osób na terytorium Wspólnoty (art. 1 ust. 1 ww. rozporządzenia), przy czym w świetle analizowanego rozporządzenia, przewóz międzynarodowy to przejazd pojazdu z przekroczeniem granicy państwa członkowskiego UE (zob. art. 2 pkt 1). Z uwagi na to, nie ma powodów
dla przenoszenia reguł określonych w rozporządzeniu nr 1073/2009 w odniesieniu
do przewozu regularnego specjalnego w rozumieniu art. 4 pkt 9 ustawy o transporcie drogowym, który nie jest przewozem międzynarodowym w rozumieniu art. 2
pkt 1 rozporządzenia nr 1073/2009. W konsekwencji treść art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 1073/2009 nie ma znaczenia dla wykładni art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy
o transporcie drogowym. Z ostatnio powołanego przepisu jednoznacznie natomiast wynika, że wykonywanie przewozów regularnych specjalnych wymaga uzyskania stosownego zezwolenia.
Nie można więc było skutecznie postawić orzekającym organom zarzutu także naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy będącym nie tylko wynikiem wykładni przepisów ale i wynikającego z błędnych ustaleń stanu faktycznego sprawy.
Wbrew twierdzeniom pełnomocnika przedłożona przez niego przy skardze
do sądu administracyjnego treść powoływanej już umowy potwierdza prawidłowość kwalifikacji organów. Z postanowień § 1 pkt 1, pkt 2, pkt 4, pkt 5, pkt 7 i 14 umowy WEO-RED.272.2.2021.412, zawartej w dniu 30 lipca 2021 r. pomiędzy Gminą K. a skarżącym, wprost wynika regularność, tj. powtarzalność w z góry ustalonych przedziałach czasowych i określonymi trasami, nawet jeżeli te przedziały
i trasy były w trakcie realizacji umowy konkretyzowane lub korygowane. Posiadanie więc nawet treści wskazanej przez pełnomocnika umowy i poddanie jej analizie
nie mogło więc w żaden sposób zmienić dokonanej w sposób prawidłowy
i przekonywujący kwalifikacji spornego przewozu.
Skoro organy ustaliły bez wątpliwości, że skarżący wykonywał przewóz,
i jak prawidłowo go zakwalifikowały, jako regularny specjalny bez wymaganego zezwolenia, to takie działanie zostało objęte sankcją w postaci kary pieniężnej
w wysokości 8 000 zł (lp. 2.1.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym). Miały więc w pełni podstawę do wymierzenia skarżącemu kary w tej wysokości
na podstawie art. 92a ust. 1, ustawy o transporcie drogowym za wykonywanie
tego przewozu z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego.
Skarga nie mogła więc wywrzeć zmierzonego skutku, a orzekające organy,
nie mając możliwości miarkowania przewidzianej ustawą kary, rozważyły również możliwość zaistnienia przesłanek egzoneracyjnych z art. 92c ustawy o transporcie drogowym, co także wpisuje się w kanon prawidłowego działania organów administracji.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie,
na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) orzekł, jak w sentencji wyroku.