Pełny tekst orzeczenia III SA/Kr 1867/22

III SA/Kr 1867/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-05-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-12-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Hanna Knysiak-Sudyka
Marta Kisielowska
Renata Czeluśniak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 2181/23 - Wyrok NSA z 2024-08-07
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 615
Art. 17
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Dz.U. 2023 poz 259
Art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Sudyka ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie z dnia 17 października 2022 r. nr SKO.NP/4115/353/2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia skargę oddala.
Uzasadnienie
Burmistrz Ż. decyzją z dnia 9 września 2022 r. znak: [...] odmówił skarżącej A. K. (rok ur. 1988 r.) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Zdaniem organu w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która uzależnia ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, jak również nie został wykazany związek przyczynowo skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki.
W wyniku rozpoznania odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia 17 października 2022 r., sygn. akt SKO.NP/4115/353/2022 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Kolegium podkreśliło, że pomimo dokonania przez organ pomocy społecznej błędnej wykładni art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, kwestionowana decyzja odpowiada prawu, ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowo skutkowy pomiędzy rezygnacją z pracy lub niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką.
Następnie organ wskazał, że skarżąca zwróciła się z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką H. K. (wdową, ur. 25 stycznia 1945 r.), legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w T. z dnia 19 kwietnia 2022 r. zaliczającym ww. do osób ze znacznym stopniem niepełnoprawności na stałe, ze stwierdzeniem, że daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić, natomiast ustalony stopień tej niepełnosprawności datuje się od 29 marca 2022 r. Z przedłożonego wraz z wnioskiem świadectwa pracy wystawionego w dniu 7 marca 2022 r. wynika, że przed złożeniem wniosku o świadczenie skarżąca była zatrudniona na podstawie umowy o pracę w M. sp. z o.o. w okresie od 16 sierpnia 2021 r. do 28 lutego 2022 r. a stosunek pracy uległ rozwiązaniu wraz z upływem okresu na jaki zawarta została umowa (art. 30 § 1 pkt 4 Kodeksu pracy).
W wyniku przeprowadzonego w dniu 23 sierpnia 2022 r. rodzinnego wywiadu środowiskowego pracownik socjalny na podstawie wyjaśnień udzielonych przez skarżącą ustalił, że mieszka ona wspólnie z matką i sprawuje nad nią opieką, ponieważ jej matka cierpi na [...]. Pomaga mamie w ubieraniu, czynnościach higienicznych, przygotowuje posiłki, karmi matkę, zmienia jej pampersy. Osoba wymagająca opieki porusza się za pomocą innych osób, zdarza się, że często traci równowagę. Skarżąca poinformowała pracownika socjalnego, że stan zdrowia jej mamy bardzo się pogorszył w lutym 2022 r., po przyjęciu drugiej szczepionki na COVID.
W dniu 7 września 2022 r. skarżąca przedłożyła pismo, w którym oświadczyła, że nie podejmuje zatrudnienia wyłącznie z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką. Wyjaśniła, że pomaga matce przy przemieszczaniu się po mieszkaniu, sprawuje opiekę nad matką w pełnym wymiarze czasu (przez całą dobę - w ciągu dnia wykonuje wszelkie niezbędne czynności, a w nocy pozostaje w dyspozycji względem niepełnosprawnej matki). Wyjaśniła, że jej matka wymaga pomocy przy wykonywaniu czynności higienicznych oraz samoobsługowych, np. przy kąpieli. Ponadto wskazała, że sprząta, pierze i przygotowuje posiłki, umawia wizyty lekarskie i jest obecna podczas ich przebiegu, realizuje recepty, dawkuje i podaje leki, załatwia wszelkie sprawy urzędowe, robi zakupy oraz zajmuje się płaceniem rachunków. Czynności takie jak sprzątanie, przygotowywanie posiłków, dawkowanie i podawanie leków, pomoc w kąpieli wykonuje codziennie. Natomiast czynności, tj. zakupy, wizyty lekarskie, załatwiane spraw urzędowych, opłacanie rachunków - w zależności od potrzeby. Nadto jej podopieczna wymaga karmienia, bowiem sama nie jest w stanie spożyć posiłku. Skarżąca wyjaśniła, iż jej matka posiada jeszcze czworo dzieci, niemniej dzieci te nie uczestniczą w opiece nad matką w żaden sposób, mają własne rodziny, pracują zawodowo oraz mają własne zobowiązania. Wskazała ponadto, iż powodem rezygnacji z pracy była postępująca choroba [...] na którą cierpi jej matka. Podkreśliła, że obecnie nie ma lekarstwa ani leczenia, które mogłoby zatrzymać, spowolnić lub odwrócić postęp ej choroby.
Mając powyższe na uwadze, Kolegium wskazało, że matka skarżącej niewątpliwie jest osobą wymagającą opieki, co wynika z przedłożonego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednakże powyższe ustalenie nie jest jeszcze wystarczające do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ równie ważną przesłanką jest wykazanie przez osobę ubiegającą się o takie świadczenie bezpośredniego związku przyczynowego, pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem a koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
W niniejszej sprawie, skarżąca nie dysponuje żadną dokumentacją medyczną stwierdzającą rozpoznanie w przypadku jej matki choroby [...]. SKO podkreśliło, że tak poważna choroba i jak podnosi skarżąca w dość znacznym stadium zaawansowania, powinna znaleźć odzwierciedlenie w dokumentacji lekarskiej, zwłaszcza związanej z leczeniem psychiatrycznym. Zatem, w tym zakresie do twierdzeń skarżącej należy podchodzić z dużą dozą krytycyzmu. Nawet gdyby przyjąć, że osoba wymagająca opieki cierpi na ww. schorzenie, to i tak zdaniem organu odwoławczego z treści zebranego w sprawie materiału nie wynika aby zakres deklarowanej przez stronę opieki nad matką powodował niemożność wykonywania pracy zarobkowej w jakimkolwiek wymiarze czasowym. Istotne w sprawie jest także, że skarżąca posiada jeszcze czworo rodzeństwa, które w tym samym stopniu co ona są związane obowiązkiem alimentacyjnym względem matki. Okoliczności wskazywane przez skarżącą, dotyczące sytuacji rodzinnej i zawodowej rodzeństwa nie zwalniają ich z tego obowiązku.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła naruszenie:
- art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych:
- zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia a sprawowaną opieką nad matką podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje;
- zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki przez nią świadczony nie wypełnia ww. dyspozycji podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej;
- art. 17 ust. 1 ww. ustawy poprzez przyjęcie, że fakt posiadania przez osobę wymagającą opieki kilku osób zobowiązanych w równym stopniu do alimentacji na jej rzecz uniemożliwia przyznanie świadczenie pielęgnacyjnego jednemu z nich pomimo spełnienia przez niego wszystkich ustawowych przesłanek;
- art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki nad matką, co skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.
Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zobowiązanie organów I i II instancji do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu wydanym w niniejszej sprawie oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Ż. odmawiającą przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką.
Materialnoprawną podstawą wydania ww. decyzji stanowiły przepisy ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.).
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl art. 17 ust. 1b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 Trybunał Konstytucyjny uznał ww. art. 17 ust. 1b ustawy za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Skutki tego wyroku mają znaczenie w okolicznościach niniejszej sprawy. Mimo bowiem, że wyrok Trybunału nie doprowadził do wyeliminowania przez ustawodawcę niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego, to jego treść wiąże wszystkich – w myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP i stanowi dla organów administracji oraz sądów administracyjnych istotną wskazówkę̨ interpretacyjną. Co więcej, przepis uznany przez sąd konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją nie może nadal stanowić podstawy rozstrzygnięć́. Skoro zatem Trybunał Konstytucyjny kategorycznie przyjął, że art. 17 ust. 1b ustawy narusza prawa opiekunów osób, których niepełnosprawność́ powstała odpowiednio po ukończeniu 18 oraz 25 roku życia, to nie sposób uznać, iż orzeczenie to nie ma żadnego wpływu na sytuację prawną skarżącej. Wręcz przeciwnie - data ustalenia niepełnosprawności matki skarżącej nie mogła być negatywną przesłanką do przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ I instancji rozstrzygając w zakresie przedmiotowego wniosku miał obowiązek procedować́ zatem w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem niekonstytucyjnej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, na co trafnie zwróciło uwagę SKO w zaskarżonej decyzji, jak i w poprzedniej decyzji z dnia 17 maja 2022 r. uchylającej decyzję Burmistrza D. w całości i przekazującej sprawę od ponownego rozpoznania.
Organ odwoławczy prawidłowo przyjął także, że nie zostały spełnione pozostałe przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Mając na uwadze ww. art. 17 ust. 1 ustawy, wyjaśnić bowiem należy, że podstawowym wymogiem do uzyskania ww. świadczenia jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy. Świadczenie to ma być bowiem rekompensatą za rezygnację z pracy, czy też niemożność jej podjęcia z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Świadczenie to nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy, należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 17 października 2020 r., I OSK 1148/20). Pojęcie opieki, o którym mowa w powyższym przepisie, utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla niej. Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy, pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 ustawy, opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły i w każdej sprawie właściwy organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13).
Podkreślić należy, mając na uwadze zasady ogólne wyrażone w dziale I rozdział 2 k.p.a., że wprawdzie co do zasady gospodarzem postępowania administracyjnego jest organ, który powinien je prowadzić zgodnie z zasadą oficjalności, to jednak strona ma prawo czynnego uczestniczenia w postępowaniu wyjaśniającym, a w szczególności ma prawo inicjatywy dowodowej, z którego powinna korzystać, chcąc wykazać zasadność podnoszonych przez siebie wniosków i twierdzeń, a tym samym uniknąć negatywnych konsekwencji związanych z poczynionymi przez organ ustaleniami na podstawie znanych organowi środków dowodowych. Strona nie jest zatem zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. Powinna ona przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności wskazane w uzasadnieniu wniosku wszczynającego postępowanie. Jeśli organ dokonał ustaleń w zakresie stanu faktycznego na podstawie wszystkich wskazanych dowodów, a strona kwestionuje te dowody i ustalenia, przeciwdowód może być przeprowadzony z jej inicjatywy. Organ nie ma natomiast obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2009 r., II OSK 1933/08).
W przedmiotowej sprawie nie został wykazany bezpośredni i ścisły związek przyczynowo skutkowy pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z aktywności zawodowej, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, na co trafnie zwróciło uwagę Kolegium, a wcześniej także organ I instancji. Mając bowiem na uwadze, że ostatnia umowa o pracę nie została wypowiedziana przez skarżącą ale uległa rozwiązaniu na skutek upływu okresu na jaki została zawarta, Kolegium miało podstawę aby nie dać wiary, że to w istocie sprawowana przez skarżącą opieka nad matką stanowiła rzeczywistą przyczynę rezygnacji z zatrudnienia, czy też niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wykładnia art. 17 ust. 1 jednoznacznie wskazuje, iż zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna (niemożność jej podjęcia) musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby które z konieczności podejmują się sprawowania opieki pozbawiają się bowiem możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową. Dlatego w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa, gdyż świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej, jednakże powodowanych koniecznością wykonywania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1549/19). Brak aktywności zawodowej (lub jej zaprzestanie) będący wyborem życiowym danej osoby nie może być automatycznie uznany za stan tożsamy z rezygnacją z zatrudnienia bądź niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Niewątpliwie matka skarżącej jest osobą schorowaną i wymagającą opieki. Jednakże rację należy przyznać Kolegium, że do twierdzeń skarżącej należy podchodzić "z dużą dozą krytycyzmu" ponieważ wskazuje ona na znaczne stadium zaawansowania poważną chorobą (chorobą [...]), ale nie ma żadnej dokumentacji lekarskiej potwierdzającej tą chorobę, w tym związanej z leczeniem psychiatrycznym. Z kolei wskazane przez skarżącą czynności świadczą, że opieka sprawowana przez nią nie ma takiego charakteru, na co zasadnie zwróciło uwagę Kolegium, żeby zmuszała ją do definitywnej rezygnacji z aktywności zawodowej. Nie sposób bowiem przyjąć, aby takie czynności jak: gotowanie, przygotowywanie posiłków, ich podanie, czy karmienie, sprzątanie, umawianie wizyt lekarskich, dowożenie na te wizyty, wykupywanie leków, ich podawanie mogły być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności skarżącej. Są to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu lub w dni wolne od pracy. Natomiast czynności polegające na utrzymywaniu higieny (zakładanie i wymiana pieluchomajtek, mycie) nie są czynnościami oznaczającymi długotrwałą opiekę uniemożliwiającą podjęcie zatrudnienia.
Mając na uwadze powyższe nie sposób przyjąć, aby zakres oraz rozmiar opieki sprawowanej przez skarżącą nad niepełnosprawną matką powodował brak możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Ponadto, zdaniem Sądu, ocena, czy istnieje związek pomiędzy niepodejmowaniem (rezygnacją) z zatrudnienia a opieką nad osobą niepełnosprawną, wymaga również ustalenia, czy istnieją inne osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby niepełnosprawnej w tym samym stopniu, co osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W przypadku bowiem osób zobowiązanych w różnym stopniu, możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego została jednoznacznie określona w art. 17 ust. 4 u.ś.r. i potwierdzona uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r. (I OPS 2/22, CBOSA). Konieczność uwzględnienia innych osób zobowiązanych do alimentacji przy ocenie spełnienia przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika w pierwszej kolejności z faktu, że są to świadczenia z zakresu pomocy społecznej, a zatem ich przyznanie powinno uwzględniać zasadę subsydiarności, w świetle której Państwo powinno pomagać tam, gdzie jednostka (rodzina) nie może poradzić sobie sama. Równocześnie, interpretacja przepisów u.ś.r. wymaga odwołania do wyrażonej w Konstytucji RP zasady wspierania rodzin, które znajdują się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji).
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 14 listopada 2022 r. (I OPS 2/22, CBOSA) wskazał, że obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty, nie oznacza obowiązku wspierania każdego w taki sam sposób, to ustawodawca powinien określić formy i zasady wsparcia państwa, a takie zasady zostały określone m.in. w u.ś.r. W ocenie Sądu, brak uwzględnienia przy ocenie konieczności rezygnacji lub powstrzymania się z zatrudnienia przez skarżącą przepisów o obowiązku alimentacyjnym, prowadziłoby do naruszenia przepisów k.r.o. i niedopuszczalnego modyfikowania przepisów określających obowiązki alimentacyjne dzieci względem rodziców, a w rezultacie do nieprzewidzianego ustawą zwolnienia pozostałych zobowiązanych z obowiązków alimentacyjnych względem matki.
Zdaniem Sądu, nie może budzić również wątpliwości, że w zakresie nieuregulowanym w u.ś.r. zastosowanie znajdują inne przepisy prawa, w tym w szczególności przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm., dalej: "k.r.o."). NSA w ww. uchwale z 14 listopada 2022 r. wskazał, że uregulowania u.ś.r. mają charakter lex specialis, w stosunku do k.r.o. W zakresie jednak obowiązku alimentacyjnego dzieci względem rodziców w u.ś.r. brak jest regulacji, a zatem odwołać się należy do przepisów k.r.o. Trzeba bowiem podzielić pogląd, że zastosowanie modelu derywacyjnego wykładni wymaga odwołania się do wszystkich argumentów interpretacyjnych - językowych, systemowych oraz celowościowych (por. uchwała NSA z dnia 14 listopada 2022 r. I OPS 2/22). Wykładnia systemowa zakłada natomiast odwołanie się do kontekstu węższego (czyli miejsca przepisu w danym akcie prawnym) oraz szerszego (całego systemu prawa). Dokonując zatem interpretacji art. 17 ust. 1 u.ś.r. konieczne jest uwzględnienie zarówno miejsca przepisu w ustawie o świadczeniach rodzinnych, jak w całym systemie prawa, tj. w szczególności uwzględnienia postanowień Konstytucji RP (przede wszystkim zasad subsydiarności oraz pomocy rodzinie), a także przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm., w skrócie: "k.r.o.")
W związku z powyższym należy zwrócić uwagę, że skarżąca posiada jeszcze czworo rodzeństwa, a zatem mogą one wspólnie realizować obciążający je z mocy prawa obowiązek alimentacyjny. Zgodnie z art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby również środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo, a zgodnie z art. 129 § 2 k.r.o. krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym.
Sąd podziela dominujący w orzecznictwie pogląd, iż wykonywanie zatrudnienia przez dzieci osoby wymagającej opieki czy zamieszkiwanie w innej miejscowości nie stanowią obiektywnej okoliczności przesądzającej o tym, że nie są one w stanie sprawować opieki nad rodzicem (zob. np. wyrok WSA w Opolu z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 79/21, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 66/21, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 1201/20). Przesłanki obiektywne bowiem to takie, które są niezależne od woli, a na ich wystąpienie nie ma się żadnego wpływu. Takimi okolicznościami może być np. przebywanie w zamkniętym zakładzie leczniczym, innym zakładzie administracyjnym, w którym władztwo zakładowe ogranicza sposobność określonego postępowania, czy stwierdzony znaczny stopień niepełnosprawności, który nie pozwala na podjęcie się opieki nad osobą niepełnosprawną. Natomiast posiadanie rodziny, praca zawodowa, zamieszkiwanie w innej miejscowości niewątpliwie mogą utrudniać sprawowanie opieki nad osobą wymagającą opieki, jednakże okoliczności takie tego nie uniemożliwiają, tym bardziej że wykonanie obowiązku alimentacyjnego nie musi polegać na fizycznym sprawowaniu opieki, lecz może polegać np. na finansowaniu usług opiekuńczych. W aktach brak dowodu aby skarżąca, czy też jej matka próbowały wyegzekwować spełnienie ww. obowiązku od pozostałych dzieci.
W konsekwencji, nie sposób przyjąć, aby w przedmiotowej sprawie zostały wykazane jakiekolwiek obiektywne przeszkody w wywiązywaniu się przez rodzeństwo skarżącej z obowiązku alimentacyjnego względem matki.
Pomoc Państwa ma, jak już wyżej wskazano, charakter subsydiarny, ponieważ to na rodzinie ciąży obowiązek opieki nad osobą niepełnosprawną. Jest zatem możliwa jedynie wówczas gdy wnioskujący o nią wykaże w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, że wyczerpał wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji (w nin. sprawie - pomocy rodzeństwa, skorzystanie z usług opiekuńczych, czy opiekuna), a pomimo to - ze względu na rzeczywisty zakres opieki wynikający z potrzeb osoby niepełnosprawnej (a dokładniej, z posiadanych przez nią schorzeń) istnieje konieczność rezygnacji przez niego z zatrudnienia bądź ww. sytuacja uniemożliwia podjęcie zatrudnienia.
Podsumowując, zdaniem Sądu, w sytuacji gdy istnieją inne osoby zobowiązane do alimentacji, w stosunku do których brak jest obiektywnych przeszkód w realizacji ww. ustawowego obowiązku, brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem (rezygnacją z) zatrudnienia a opieką nad osobą niepełnosprawną, ponieważ w opiece powinny uczestniczyć również pozostałe osoby zobowiązane do alimentacji, a zatem nie zachodziła konieczność rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia. Co więcej, nie do pogodzenia z interesem społecznym, a w interesie społecznym jest przestrzeganie całego obowiązującego porządku prawnego, byłaby taka wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r., z której wynikałoby, że obowiązki Państwa obejmujące pomoc rodzinie, wyprzedzałyby obowiązki alimentacyjne dzieci względem rodziców, ponieważ w takiej sytuacji doszłoby do przerzucenia realizacji tych obowiązków na całe społeczeństwo, w sytuacji gdy powinny one zostać zrealizowane przez członków rodziny. Doprowadziłoby to też do – z jednej strony - uprzywilejowania tych, którzy nie wywiązują się ze swych obowiązków wobec rodziców (gdyż to Państwo będzie płacić jednemu z wielu dzieci za opiekę nad rodzicem, zwalniając pozostałych faktycznie i finansowo z zapewnienia opieki rodzicowi) oraz – z drugiej strony - dodatkowego obciążenia tych, którzy wywiązują się ze swych obowiązków względem swoich rodziców a mimo to, ich podatki przeznaczane byłyby na pomoc osobom, których dzieci z tych obowiązków się nie wywiązują. Zdaniem Sądu, godziłoby to w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1, czy też zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Pominięcie przy wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. regulacji k.r.i.o. w zakresie konieczności wywiązania się z obowiązku alimentacyjnego dzieci względem rodzica naruszałoby też zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP), czy obowiązek przestrzegania prawa RP (art. 83 Konstytucji RP). Wobec tego "limitowanie" dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium konieczności wypełnienia przez wszystkie dzieci obowiązku alimentacyjnego względem rodzica nie może zostać uznane za naruszenie kryteriów przyznania tego świadczenia wyrażonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Ustawa ta jest jedną z wielu ustaw obowiązujących w polskim systemie prawnym i w żaden sposób nie uchyla, czy nie ogranicza obowiązków dzieci wobec rodziców. Dlatego, zdaniem Sądu, wsparcia Państwa wymaga jedynie ten opiekun osoby z niepełnosprawnością, który sprawując faktycznie opiekę nad rodzicem, wykaże, że nie może uzyskać (wyegzekwować) pomocy od rodzeństwa i z tego względu zmuszony jest zrezygnować z pracy, czy też nie może jej podjąć (vide: wyroki WSA w Krakowie z dnia 24 października 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 669/22, czy z 5 grudnia 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 918/22).
W konsekwencji powyższych rozważań, prawidłowe jest stanowisko Kolegium, że okoliczności stanu faktycznego sprawy uzasadniały odmowę przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Podkreślić należy, że pomimo niekwestionowanego złego stanu zdrowia matki skarżącej i konieczności pomocy przez córkę (do czego jest zobowiązana zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym), samo sprawowanie opieki, jak wyżej podkreślono, nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 ww. ustawy, samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Mając powyższe na względzie, Kolegium w zaskarżonej decyzji, a wbrew zarzutom skargi, w sposób prawidłowy dokonało wykładni art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy. Poczynione ustalenia znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Decyzja ta zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego przez organ rozstrzygnięcia.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.