Pełny tekst orzeczenia III SA/Kr 1839/22

III SA/Kr 1839/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-02-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewa Michna
Janusz Kasprzycki
Kazimierz Bandarzewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6041 Profilaktyka i rozwiązywanie problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży, zasad usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II GSK 1265/23 - Wyrok NSA z 2023-10-19
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 487
Art. 12 ust. 4, ust. 6 i ust. 7
Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 994
Art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1 i ust. 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
Art. 22, art. 32 i art. 31 ust. 3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędzia WSA Ewa Michna Protokolant starszy referent Monika Kostecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2023 r. sprawy ze skargi A. K. oraz K. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 12 czerwca 2018 r. nr CIX/2895/18 w przedmiocie wprowadzenia ograniczeń na terenie Dzielnicy I Stare Miasto w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych. oddala skargę.
Uzasadnienie
Rada Miasta Krakowa w dniu 12 września 2018 roku podjęła uchwałę Nr CIX/2895/18 w sprawie wprowadzenia ograniczeń na terenie Dzielnicy I Stare Miasto w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2018 r. pod poz. 6376.
Akt ten został uchwalony na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.s.g. oraz art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r. poz. 487, z późn. zm.) dalej w skrócie u.w.t.p.a.
Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli skarżący A. K. i K. Spółka z o.o. sp.k. z siedzibą w K., zaskarżając ją w całości oraz wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, zarzucając zaskarżonej uchwale naruszenie:
- art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w związku z art. 12 ust. 4 i 7 u.w.t.p.a. poprzez wprowadzenie zakazu prowadzenia sprzedaży alkoholowych na terenie Dzielnicy I Stare Miasto przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w godzinach od 22.00 do 6.00, podczas gdy gminny program profilaktyki przyjęty uchwałą nr XCI/2389/17 Rady Miasta Krakowa z dnia 20 grudnia 2017 r., tj. Gminny Programy Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na rok 2018 nie tylko nie przewiduje wprowadzenia regulacji dotyczących godzin sprzedaży napojów alkoholowych, ale również nie zawiera nawet analizy wpływu ewentualnego wprowadzenia takiego ograniczenia na wypełnianie założeń programu profilaktyki;
- art. 20, 22, 32 oraz 33 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. w związku art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2018 r., poz. 646) poprzez naruszenie zasady równości podmiotów wobec prawa oraz zasady swobody działalności gospodarczej poprzez wprowadzenie zakazu sprzedaży alkoholu w godzinach od 22.00 do 6.00 tylko dla niektórych podmiotów, tj. tych, które oferują alkohol do spożycia poza miejscem sprzedaży i to wyłącznie na terenie Dzielnicy I Stare Miasto, bez uwzględnienia sytuacji podmiotów prowadzących działalność gospodarczą związaną ze sprzedażą alkoholu, których działalność ze względu na jej charakter nie stwarza zagrożenia dla zdrowia, moralności publicznej czy bezpieczeństwa publicznego, poprzez co skarżącym zostało w sposób nieuzasadniony ograniczone wolne dla każdego na równych prawach, prawo wykonywania działalności gospodarczej;
- § 27 ust. 2 pkt 7 Statutu Miasta Krakowa przyjętego uchwałą Nr CXX1/1934/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 listopada 2014 r. w sprawie przyjęcia oraz ogłoszenia tekstu jednolitego Statutu Miasta Krakowa w zw. art. 5a ust. 1 i art. 22 ust. 1 u.s.g. poprzez nieprzeprowadzenie konsultacji społecznych z mieszkańcami pozostałych dzielnic miasta Krakowa, w tym w szczególności z mieszkańcami dzielnic bezpośrednio sąsiadujących z dzielnicą I Stare Miasto i wskutek tego uniemożliwienie organom gminy zapoznanie się z opinią mieszkańców na temat zaskarżonej uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 10 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1131/18 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądził od Rady Miasta Krakowa na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że – co do zasady – rada gminy jest upoważniona do stanowienia aktów prawa miejscowego przewidujących ograniczenia w nocnej sprzedaży alkoholu, jak to uczyniono w zaskarżonej uchwale. Podejmując tego rodzaju działalność uchwałodawczą rada gminy nie dysponuje jednak nieograniczoną swobodą i nie może decydować na zasadzie swobodnego uznania. W uzasadnieniu uchwały powinny zostać wskazane istotne powody przemawiające za wprowadzeniem ograniczeń zasady swobody działalności gospodarczej, a powody te winny być prawdziwe i rzetelnie umotywowane. Według Sądu tych elementów w niniejszej sprawie zabrakło. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ powołał się na kwestie porządku publicznego i bezpieczeństwa. Zdaniem WSA podjęcie uchwały winno być poprzedzone stosownymi badaniami mającymi na celu ustalenie, czy w Dzielnicy I Stare Miasto sprzedaż alkoholu przeznaczonego do spożycia poza miejscem sprzedaży w godzinach między 22.00 a 6.00 wpływa negatywnie na realizację wyżej wymienionych wartości. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazał, że "na działalność całodobowych sklepów wpływają skargi i interwencje". Powyższe twierdzenie nie zostało poparte żadnymi dowodami, a jego prawdziwość nie wynika z dokumentów przedstawionych przez organ Sądowi. Co więcej, pełnomocnik organu na rozprawie przed sądem administracyjnym w dniu 10 stycznia 2019 r. oświadczył, że organ nie dysponuje analizami i opracowaniami dotyczącymi skutków sprzedaży napojów alkoholowych w godzinach 22.00 – 6.00 na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały. Przeprowadzenia dowodu z takich dokumentów zażądali skarżący w piśmie procesowym z dnia 7 stycznia 2019 r. Z dokumentów przedstawionych przez skarżących przy powyższym piśmie - a pochodzących od organu - nie wynika, aby sprzedaż alkoholu w Dzielnicy I Stare Miasto w godzinach nocnych w jakikolwiek sposób wpływała na zwiększenie ilości incydentów z udziałem osób nietrzeźwych. Sąd powołał się także na zestawienia interwencji policyjnych zleconych i własnych w związku ze spożywaniem alkoholu w miejscach publicznych w latach 2015, 2016 i 2017 (do 30.11.2017 r.) z których nie sposób ustalić, w oparciu o przedstawione dokumenty, czy interwencje te dotyczyły Dzielnicy I Stare Miasto. Organ w piśmie z dnia 12 stycznia 2019 r. zażądał otwarcia rozprawy i przeprowadzenia dowodu z analiz, które zostały dołączone do powyższego pisma. Sąd otworzył rozprawę i przeprowadził powyższy dowód, jednakże z przedstawionych dokumentów nie można wyprowadzić odmiennych wniosków, niż dotychczasowe. Przedstawiona analiza częściowo jest identyczna z treścią dokumentu przedstawionego przez skarżących przy piśmie procesowym z 7 stycznia 2019 r. W pozostałym zakresie nie sposób z treści przedstawionej analizy wywnioskować, iż problem zakłócania porządku publicznego i bezpieczeństwa dotyczy w większym stopniu Dzielnicy I Stare Miasto niż innych dzielnic Krakowa.
Zdaniem Sądu wprowadzenie ograniczenia nocnej sprzedaży alkoholu wyłącznie w jednej dzielnicy Krakowa bez wskazania racjonalnych ku temu powodów narusza konstytucyjną zasadę równości, różnicując sytuację podmiotów prowadzących tożsamą przedmiotowo działalność gospodarczą bez uzasadnionej przyczyny. Sąd nie podważa zasadności wprowadzenia takiego ograniczenia in genere, jednakże podkreśla, że musi ono być należycie umotywowane, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika, dlaczego wprowadzenie ograniczenia tylko w jednej dzielnicy Krakowa ma rozwiązać problem naruszeń porządku publicznego i bezpieczeństwa. Trzeba mieć na uwadze, że Dzielnica I ma stosunkowo małe terytorium, a osoby chcące nabyć alkohol w godzinach nocnych mogą to swobodnie uczynić na terenie dzielnic sąsiadujących z Dzielnicą I Stare Miasto. W tej sytuacji rolą organu było należyte umotywowanie podjętej uchwały ze wskazaniem, dlaczego ograniczenie wprowadzone zostało jedynie w jednej z dzielnic Krakowa. Wniosek w tym zakresie złożony przez Radę Dzielnicy nie jest wystarczającą przesłanką dla podjęcia uchwały, która w swej istocie stanowi ograniczenie zasady swobody działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 12 ust. 5 u.w.t.p.a. rada gminy przed podjęciem uchwał, o których mowa w ust. 1-4 powyższego przepisu, zasięga opinii jednostki pomocniczej gminy. Z powyższej regulacji nie wynika jednak, by powyższa opinia miała charakter wiążący dla rady gminy.
Od powyższego wyroku WSA w Krakowie skargę kasacyjną złożył organ, zarzucając:
I. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. w związku z art. 147 1 § P.p.s.a. w związku z art. 12 ust. 4 u.w.t.p.a. poprzez wadliwe dokonanie kontroli sądowej zaskarżonej uchwały poprzez zastosowanie innych kryteriów kontroli katu prawa miejscowego niż kryterium legalności, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujący stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały;
2) art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędne przedstawienie stanu prawnego sprawy i ocenę prawną zebranego w sprawie materiału dowodowego, jak również brak wyjaśnienia zastosowanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uwzględnienie skargi, czym naruszono przepis art. 151 P.p.s.a., który Sąd powinien był zastosować w sprawie;
3. art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. w związku z art. 12 ust. 4 u.w.t.p.a. w związku z art. 32 Konstytucji RP, wyrażające się w stwierdzeniu przez Sąd nieważności zaskarżonej uchwały jako naruszającej konstytucyjną zasadę równości podmiotów pomimo, iż brak było istotnych naruszeń prawa mogących prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jako podjętej na podstawie i w granicach prawa;
II. naruszeniu prawa materialnego:
1) art. 22, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 12 ust. 4 u.w.t.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i przyjęcie przez Sąd, że uchwała w sposób nieuzasadniony ogranicza prowadzenie działalności gospodarczej, a podjęcie uchwały winno być poprzedzone stosownymi badaniami mającymi na celu ustalenie, czy w Dzielnicy I Stare Miasto sprzedaż alkoholu przeznaczonego do spożycia poza miejscem sprzedaży w godzinach 22.00 a 6.00 wpływa negatywnie na kwestię porządku publicznego i bezpieczeństwa chociaż przywołany przepis art. 12 ust. 4 u.w.t.p.a. będący podstawą podjęcia uchwały takiego wymogu nie wprowadza;
2) art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegające na niewłaściwym przyjęciu, że wprowadzenie zaskarżoną uchwałą ograniczeń narusza konstytucyjną zasadę równości, różnicując sytuację podmiotów prowadzących tożsamo przedmiotowo działalności gospodarczą bez uzasadnionej przyczyny, mimo iż art. 12 ust. 4 u.w.t.p.a. wprost przewiduje kompetencje dla rady gminy o wprowadzenia takich ograniczeń na terenie całej gminy lub określonej jednostki pomocniczej bez dodatkowych wymogów formalnych;
3) art. 12 ust. 4 u.w.t.p.a. poprzez błędną wykładnię i skutkiem tego przyjęcie, że do wprowadzenia ograniczeń wynikających z tego przepisu na terenie tylko jednostki pomocniczej wymagane jest przeprowadzenie dodatkowych analiz, opracowań które miałyby uzasadniać słuszność wprowadzonego ograniczenia tylko na terenie tej jednostki, pomimo że ustawa wymaga tylko zgodności z Gminnym Programem Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na rok 2018.
Mając powyższe na uwadze, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie od skarżących na rzecz organu kosztów postepowania zgodnie z normami w tym zakresie obowiązującymi, względnie o zmianę wyroku w całości i oddalenie skargi złożonej na uchwałę oraz o zasądzenie od skarżących na rzecz organu kosztów postępowania zgodnie z normami w tym zakresie obowiązującymi.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli skarżący wnosząc o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2022 r., sygn. akt II GSK 470/19 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie (pkt 1); oraz zasądził solidarnie od A. K. i K. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w Krakowie na rzecz Rady Miasta Krakowa kwotę 510 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 2).
W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że powierzona konstytucyjnie sądom administracyjnym sądowa kontrola administracji może być sprawowana tylko z punktu widzenia zgodności z prawem (art. 184 Konstytucji RP). Sąd administracyjny nie może oceniać zgodności kontrolowanej uchwały z innymi kryteriami, w tym z zasadami celowości, rzetelności czy gospodarności, ani oceniać i wartościować stopnia ich praktycznej skuteczności. Kontrolując zaskarżony akt prawa miejscowego sąd administracyjny może uznać, że istnieją podstawy do stwierdzenia jego nieważności tylko w razie uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa (art. art. 147 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i w związku z art. 91 ust. 4 u.s.g.). Podkreślono też, że o istotnym naruszeniu prawa przez akt prawa miejscowego organu gminy można mówić w przypadku jego oczywistej sprzeczności z przepisami prawa (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r. sygn. akt II FSK 3595/13)
Dokonując analizy formalnoprawnych podstaw uchwalania aktów prawa miejscowego, Naczelny Sąd Administracyjny zaakcentował, że organ samorządu terytorialnego podejmując uchwałę (będącą aktem prawa miejscowego) dysponuje w tym zakresie szerokim zakresem swobody prawotwórczej, Konstytucja nie wymaga bowiem stanowienia prawa miejscowego na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego.
W następnej kolejności Sąd II instancji dokonał wykładni powołanych w uchwale przepisów materialnoprawnych. Wskazał, że upoważnienie zawarte w art. 12 ust. 4 u.w.t.p.a. dotyczące ograniczenia sprzedaży alkoholu w godzinach nocnych zostało ustalone w sposób ogólny. Ustawodawca określił jedynie, że zakaz ten może dotyczyć zarówno całej gminy, jak i wybranych jednostek pomocniczych gminy, ograniczenia mogą dotyczyć wyłącznie napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Ponadto sprzedaż w godzinach nocnych oznacza sprzedaż między godziną 22.00 a 6.00. Z kolei w myśl art. 12 ust. 5 u.w.t.p.a. rada gminy przed podjęciem uchwały w omawianym zakresie zasięga opinii jednostki pomocniczej gminy. Uchwała w sprawie godzin sprzedaży napojów alkoholowych powinna uwzględniać postanowienia gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii (art. 12 ust. 7 u.w.t.p.a.).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo dokonał oceny zaskarżonej uchwały z punktu widzenia granic upoważnienia określonego art. 12 ust. 4 u.w.t.p.a. i kryteriów zawartych w przytoczonych wyżej regulacjach. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny zawarł przede wszystkim krytykę przyjętego przez Radę Miasta rozwiązania formułując zarzut, iż w zakresie przedstawienia powodów wprowadzenia zakazu sprzedaży napojów alkoholowych w godzinach nocnych na terenie Dzielnicy I Stare Miasto stanowisko Rady Miasta nie zawiera dostatecznie wykazanych i umotywowanych powodów uzasadniających podjęcie takiej uchwały.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że poza sporem pozostaje okoliczność, że zaskarżona uchwała zawiera uzasadnienie, w którym Rada Miasta Krakowa wskazuje przyczyny, dla których uznała za niezbędne wprowadzenie zakazu sprzedaży w godzinach nocnych napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. W szczególności organ wskazał na kwestie porządku publicznego i bezpieczeństwa. Celem zasadniczym wprowadzenia ograniczeń objętych treścią zaskarżonej uchwały, było ograniczenie sprzedaży i spożycia alkoholu w godzinach nocnych poza miejscem sprzedaży. Inicjatywa w zakresie podjęcia zaskarżonej uchwały przez Radę Miasta Krakowa pochodziła od jej jednostki pomocniczej czyli Rady Dzielnicy I Stare Miasto. Ponadto z akt sprawy wynika, że były interwencje mieszkańców dzielnicy w sprawie sprzedaży napojów alkoholowych kierowane do Wydziału Spraw Administracyjnych Urzędu Miasta Krakowa.
Jednocześnie jak podkreślił to Sąd pierwszej instancji ograniczenia wprowadzone w zaskarżonej uchwale pozostają w zgodności z celami określonymi Gminnym Programie Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na rok 2018.
W dalszej części uzasadnienia podkreślono, że celem wprowadzenia na podstawie art.12 ust.4 u.w.t.p.a. zakazu sprzedaży alkoholu w godzinach nocnych nie jest całkowite wyeliminowanie zagrożeń dla wartości wskazanych w ustawie, ale dla zastosowania tego środka wystarczające jest wykazanie przez radę gminy, że zagrożenia dla tych wartości zostaną dzięki wprowadzeniu zakazu ograniczone. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest konieczne wykazywanie, że podejmowane środki całkowicie wyeliminują istniejące zagrożenia związane ze spożyciem napojów alkoholowych. Jednocześnie nie można uznać, że przedstawione przez Sąd pierwszej instancji analizy i statystyki wykazują, iż na terenie Dzielnicy I Stare Miasto nie występuje problem zagrożenia dla porządku i bezpieczeństwa publicznego związany ze spożywaniem alkoholu w godzinach nocnych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest konieczne dokładne wykazywanie przez uchwałodawcę, gdzie i o której godzinie został nabyty alkohol, którego konsumpcja spowodowała konkretne zdarzenia figurujące w statystykach. Za wystarczające uznać należy uprawdopodobnienie, że sprzedaż alkoholu w godzinach nocnych na terenie Dzielnicy I Stare Miasto, przyczynia się do powstania zagrożeń dla porządku publicznego i bezpieczeństwa. Ponadto wskazano, że ustawodawca w art. 12 ust. 4 u.w.t.p.a. nie uzależnia kompetencji rady gminy do wprowadzenia zakazu od stopnia poparcia opinii publicznej, a więc kryterium tego nie może również wprowadzać kontrolujący uchwałę sąd administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt II GSK 2533/21).
Zostało zaakcentowane, że określonym w art. 1 u.w.t.p.a. podstawowym celem tego aktu prawnego jest - adresowane do organów administracji rządowej i samorządowej - wymuszanie zmian w zakresie spożycia napojów alkoholowych przez jego ograniczenie i kształtowanie polityki społecznej w przedmiotowym zakresie według określonego art. 2 ust. 1 pkt 1 - 8 u.w.t.p.a. wzorca zadaniowego, mającego kompleksowy i strategiczny charakter. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż działaniom wymienionym w tym przepisie ustawodawca przydał znaczenie szczególne, wymieniając wśród nich m.in. ograniczanie dostępności alkoholu (pkt 4). Tak sformułowanego zadania, wpisującego się zresztą w określony w art. 1 ust. 1 u.w.t.p.a. jej cel zasadniczy, nie można rozumieć inaczej niż jako potrzebę tworzenia warunków, które będą wpływały na ograniczenie dostępności napojów alkoholowych i sprzyjać będą wychowaniu w trzeźwości.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała wydana w ramach ustawowego upoważnienia nie narusza zasady równości przewidzianej w art. 32 Konstytucji, gdyż wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) zostały potraktowane równo, według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Oczywistym jest, że wobec zakresu delegacji ustawowej w art. 12 ust. 4 u.w.t.p.a. w uchwale mogło dojść do ograniczenia wyłącznie sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w godzinach nocnych. Zaskarżona uchwała nie mogła objąć zakazem sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży. Ponadto trzeba zauważyć, że skoro w art. 12 ust. 4 u.w.t.p.a. ustawodawca przyznał kompetencje radzie gminy do wprowadzenia ograniczeń nie tylko na terenie całej gminy, lecz również na terenie wskazanych jednostek pomocniczych, to w konsekwencji zaakceptował rozwiązanie umożliwiające sprzedaż napojów alkoholowych w sąsiednich jednostkach pomocniczych. Celem wprowadzanych regulacji nie jest bowiem, jak już wspomniano, całkowite wyeliminowanie konsumpcji alkoholu, lecz jej zmniejszenie w stopniu mającym istotny wpływ na wymieniane w preambule ustawy wartości. Ograniczenie sprzedaży napojów alkoholowych jedynie na terenie Dzielnicy I Stare Miasto nie może zatem zostać z tych przyczyn ocenione jako naruszające konstytucyjną zasadę równości czy niedopuszczalnie ograniczające konstytucyjne wolności i prawa. Wnioski Sądu I instancji w tym zakresie uznano za nieuprawnione.
Wojewódzki Sąd Administracyjny Krakowie zważył co następuje:
Na wstępie pokreślić należy, że dla kształtu rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie miał fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w obecnym składzie orzekał po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzedniego wyroku wydanego w tej sprawie. Oceniając bowiem aktualnie zasadność skargi wniesionej w przedmiotowej sprawie Sąd powinien mieć na uwadze, że warunki orzekania po uchyleniu wyroku przez sąd kasacyjny kształtują także regulacje art. 190 i art. 153 P.p.s.a.
Stosownie do art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zwrot "związany wykładnią prawa" oznacza, że sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania związany jest wykładnią prawa obejmującą zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Sąd administracyjny nie jest natomiast związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną (por. wyrok NSA z 20 września 2006 r. sygn. akt II OSK 1117/05).
Po drugie należy wskazać, że wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego objęte są dyspozycją art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Na mocy tego przepisu Sąd pierwszej instancji rozpoznając ponownie sprawę na skutek wyroku NSA związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tym wyroku. Użyte w przywołanym przepisie pojęcie "oceny prawnej" wykracza swym zakresem poza samą tylko "wykładnię prawa", gdyż zawiera się w nim nie tylko wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych, ale i sposobu ich stosowania (ewentualnie stwierdzenie niedopuszczalności ich zastosowania) w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt, zostało uznane za błędne. Z kolei "wskazania co do dalszego postępowania" – stanowiąc z reguły konsekwencję oceny prawnej – dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Warunkiem uwzględnienia skargi, a skarżący domagają się stwierdzenia nieważności uchwały na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a, jest uznanie przez Sąd, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem, a sprzeczność ta jest wynikiem istotnego naruszenia prawa (art. 91 ust. 1 w związku z ust. 4 u.s.g.).
Zdaniem Sądu, zaskarżona uchwała nie jest sprzeczna z prawem.
Przechodząc do 1 zarzutu skargi, dotyczącego naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w związku z art. 12 ust. 4 i ust. 7 u.w.t.p.a. poprzez wprowadzenie ograniczenia sprzedaży napojów alkoholowych na terenie Dzielnicy I Stare Miasto przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w godzinach 22.00 do 6.00 podczas gdy "Gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii na rok 2018", nie tylko nie przewiduje wprowadzenia regulacji dotyczących godzin sprzedaży napojów alkoholowych ale również nie zawiera nawet analizy wpływu ewentualnego wprowadzenia takiego ograniczenia na wypełnianie założeń programu profilaktyki - wskazać należy, że jest on niezasadny.
Podnieść bowiem należy, że wprowadzone zaskarżoną uchwałą ograniczenia wpisują się w cele Gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii w Krakowie. Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku zaaprobował bowiem stanowisko WSA w Krakowie w tym zakresie (s. 8 uzasadnienia ww. wyroku NSA), zgodnie z którym stwierdzono, że "jednym z celów powyższego programu jest bowiem ograniczanie dostępu do alkoholu, a niewątpliwie wprowadzenie ograniczeń czasowych w dostępności alkoholu w godzinach nocnych stanowi formę ograniczenia dostępu do alkoholu, stanowi zatem realizację celu powyższego Programu. Niewątpliwie również należy podnieść, że rada gminy jest obowiązana do podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania".
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie zasługuje również na uwzględnienie kolejny z podniesionych w skardze zarzutów, dotyczący naruszenia art. 20, 22, 32 oraz 33 Konstytucji RP w związku art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców poprzez naruszenie zasady równości podmiotów wobec prawa oraz zasady swobody działalności gospodarczej poprzez wprowadzenie zakazu sprzedaży alkoholu w godzinach od 22.00 do 6.00 tylko dla niektórych podmiotów, tj. tych, które oferują alkohol do spożycia poza miejscem sprzedaży i to wyłącznie na terenie Dzielnicy I Stare Miasto, bez uwzględnienia sytuacji podmiotów prowadzących działalność gospodarczą związaną ze sprzedażą alkoholu, których działalność ze względu na jej charakter nie stwarza zagrożenia dla zdrowia, moralności publicznej czy bezpieczeństwa publicznego, poprzez co skarżącym zostało w sposób nieuzasadniony ograniczone wolne dla każdego na równych prawach, prawo wykonywania działalności gospodarczej.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził bowiem, że "zaskarżona uchwała wydana w ramach ustawowego upoważnienia nie narusza zasady równości przewidzianej w art. 32 Konstytucji, gdyż wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) zostały potraktowane równo, według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. (...) Ograniczenie sprzedaży napojów alkoholowych jedynie na terenie Dzielnicy I Stare Miasto nie może zatem zostać z tych przyczyn ocenione jako naruszające konstytucyjną zasadę równości czy niedopuszczalnie ograniczające konstytucyjne wolności i prawa."
Doprecyzowując powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazać należy, że zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne w drodze ustawy i ze względu na ważny interes publiczny. Zasada ta ma wymiar uniwersalny, tzn. dotyczy wszystkich podmiotów gospodarczych funkcjonujących w Polsce. Oznacza to, iż w przypadkach i na warunkach określonych w art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wolność działalności gospodarczej może być ograniczana. Konstytucja dopuszczając ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności stanowi, że może nastąpić to tylko w ustawie i tylko wówczas, gdy ograniczenia są konieczne w demokratycznym Państwie w celu zapewnienia jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, ochrony własności i praw innych osób. Tym samym prawodawca przewidział sytuację, gdy konieczne będzie stopniowanie ochrony poszczególnych wolności i praw obywatelskich. Wśród dóbr podlegających szczególnej ochronie, która uzasadnia ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności obywatelskich wymieniony został m.in. porządek publiczny oraz ochrona zdrowia. W związku z tym ograniczenie w korzystaniu z wolności obywatelskich, w tym z wolności działalności gospodarczej, może nastąpić, gdy jest to konieczne dla zapewnienia np. porządku publicznego lub jeżeli wymaga tego ochrona zdrowia. Istotne przy tym jest, by ograniczenie konstytucyjnej wolności nie naruszało jej istoty. Ograniczenie w godzinach nocnych sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży na obszarze gminy nie narusza samo w sobie zasady wolności działalności gospodarczej, bowiem nie godzi w istotę tej wolności, jaką jest sama możliwość wykonywania działalności gospodarczej we wskazanym zakresie. Ograniczenie swobody działalności gospodarczej polegającej na sprzedaży napojów alkoholowych przez wprowadzenie czasowego ograniczenia prowadzenia takiej sprzedaży mieści się w pojęciu ochrony zdrowia publicznego czy też porządku publicznego, bowiem działanie takie niewątpliwie oddziałuje i przyczynia się do wzmocnienia i ochrony tych wartości. Podkreślić zatem należy, że w omawianym przypadku podmiot prowadzący działalność gospodarczą polegającą na sprzedaży napojów alkoholowych nie jest pozbawiony możliwości prowadzenia takiej działalności, a jedynie dotykają go - w zakresie czasowych możliwości prowadzenia takiej działalności gospodarczej - ograniczenia powodowane "ważnym interesem publicznym" (ochroną zdrowia publicznego czy też porządku publicznego). Samo ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na sprzedaży napojów alkoholowych w określonych godzinach nie narusza zatem istoty konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej, a jedynie dopuszczalnie - w świetle Konstytucji RP - ogranicza tę działalność.
Odpowiadając na kolejny z podniesionych w skardze zarzutów wskazać należy, że również i on nie mógł odnieść pożądanego dla skarżących rezultatu. Nieprzeprowadzenie bowiem przez organ konsultacji społecznych z mieszkańcami pozostałych dzielnic miasta Krakowa i nie zapoznanie się z opinią mieszkańców na temat zaskarżonej uchwały nie stanowi istotnego naruszenia prawa, w tym m.in. przepisów wskazanych przez skarżących w tym zarzucie. Jak bowiem stanowi powołany w skardze § 27 ust. 2 pkt 7 Statutu Miasta Krakowa – "Inicjatywa uchwałodawcza w Radzie przysługuje: 7) Radzie Dzielnicy w zakresie spraw bezpośrednio dotyczących danej dzielnicy, zgodnie z procedurą określoną w Statucie Dzielnicy". Zatem z powyższej regulacji nie wynika obowiązek prowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami pozostałych dzielnic. Takiego wymogu nie można również wyprowadzić z innych przepisów regulujących przedmiotową materię. Powtórzyć za NSA w tym miejscu należy, że "ustawodawca w art. 12 ust. 4 u.w.t.p.a. nie uzależnia kompetencji rady gminy do wprowadzenia zakazu od stopnia poparcia opinii publicznej, a więc kryterium tego nie może również wprowadzać kontrolujący uchwałę sąd administracyjny" (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2022 r. sygn. akt II GSK 2533/21).
Podsumowując, w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia art. 12 ust. 4, ust. 5 oraz ust. 7 u.w.t.p.a. Z uwagi na to, że wykładnia tych przepisów została dokonana w części historiograficznej uzasadnienia, nie ma potrzeby ponownego przytaczania powyższych kwestii w tym miejscu.
Zasadniczą kwestią sporną w tej sprawie było, co słusznie w swoim rozstrzygnięciu wyłuszczył Sąd drugiej instancji, czy organ wystarczająco uprawdopodobnił, że sprzedaż alkoholu w godzinach nocnych na terenie Dzielnicy I Stare Miasto, przyczyniła się do powstania zagrożeń dla porządku publicznego i bezpieczeństwa. Na to pytanie Naczelny Sąd Administracyjny odpowiedział twierdząco. Wskazano bowiem, że " zaskarżona uchwała zawiera uzasadnienie, w którym Rada Miasta Krakowa wskazuje przyczyny, dla których uznała za niezbędne wprowadzenie zakazu sprzedaży w godzinach nocnych napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. W szczególności organ wskazał na kwestie porządku publicznego i bezpieczeństwa. Celem zasadniczym wprowadzenia ograniczeń objętych treścią zaskarżonej uchwały, było ograniczenie sprzedaży i spożycia alkoholu w godzinach nocnych poza miejscem sprzedaży. Inicjatywa w zakresie podjęcia zaskarżonej uchwały przez Radę Miasta Krakowa pochodziła od jej jednostki pomocniczej czyli Rady Dzielnicy I Stare Miasto. Ponadto z akt sprawy wynika, że były interwencje mieszkańców dzielnicy w sprawie sprzedaży napojów alkoholowych kierowane do Wydziału Spraw Administracyjnych UMK".
Podsumowując, w ocenie Sądu, zaskarżona uchwała nie nosi cechy dowolności, powody jej podjęcia zostały przedstawione w uzasadnieniu uchwały, znajdują też potwierdzenie w przedstawionym przez Gminę materiale. Cele i wartości jakie przyświecały organowi podejmującemu zaskarżoną uchwałę są zgodne z celem unormowania art. 12 ust. 4 u.w.t.p.a. i nie naruszają przywołanych wyżej zasad konstytucyjnych. Zatem w tej sprawie Gmina uprawdopodobniła, że na terenie Dzielnicy I Stare Miasto istnieje zagrożenie dla porządku publicznego i bezpieczeństwa związane z nadmiernym spożywaniem alkoholu w godzinach nocnych. Na marginesie można tylko zaznaczyć, że petycję z 12 września 2018 r., w której domagano się ograniczenia nocnej sprzedaży alkoholu w sklepach na terenie Dzielnicy I - poparło 229 osób. Powtórzyć przy tym należy, za NSA, że nie jest konieczne dokładne wykazywanie przez uchwałodawcę, gdzie i o której godzinie został nabyty alkohol, którego konsumpcja spowodowała konkretne zdarzenia figurujące w statystykach. Za wystarczające uznać należy uprawdopodobnienie, że sprzedaż alkoholu w godzinach nocnych na terenie Dzielnicy I Stare Miasto, przyczynia się do powstania zagrożeń dla porządku publicznego i bezpieczeństwa, co w sprawie nastąpiło i uzasadniało tym samym wprowadzenie omawianego ograniczenia.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uznał za uzasadnione w jej okolicznościach wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie objętym przedłożonym do akt sprawy przez pełnomocnika skarżących załącznikiem do protokołu. Dopuszczalność wprowadzenia na podstawie art. 12 ust. 4 u.w.t.p.a. przez radę gminy ograniczeń w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży między godziną 2200 a 600 nie narusza konstytucyjnej zasady równości. Rada Miasta powołując się na treść art. 12 ust. 4 u.w.t.p.a. mogła dokonać zróżnicowania w dostępie do sprzedaży tych napojów, ponieważ takie zróżnicowanie wynika z ważnego kryterium. Takim kryterium jest ograniczenie w dostępie do napojów alkoholowych i jest ono na tyle istotne, że pozwoliło na modyfikację w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej dotyczącej sprzedaży w takich godzinach napojów alkoholowych. Ochrona porządku publicznego, zdrowia jak i bezpieczeństwa umożliwiała ustawodawcy także zróżnicowanie w art. 12 ust. 4 u.w.t.p.a. takich przedsiębiorców, którzy sprzedają alkohol do spożycia na miejscu (np. restauracje, bary, itp.) wobec takich, którzy sprzedają alkohol do spożycia poza miejscem sprzedaży (sklepy). Tym samym uznając, że nie nastąpiło naruszenie konstytucyjnej zasady równości, która nie może być rozumiana jako nie pozwalającą na jakiekolwiek różnicowanie np. zasad prowadzenia działalności gospodarczej przez przedsiębiorców, w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zachodziły jakiekolwiek wątpliwości co do zgodności z art. 32 Konstytucji RP art. 12 ust. 4 u.w.t.p.a. Jeżeli sąd administracyjny ma możliwość we własnym zakresie dokonania wykładni na potrzeby konkretnej sprawy danego przepisu także co do respektowania konstytucyjnej regulacji, to nie jest niczym uzasadnionym zwracanie się w trybie art. 193 Konstytucji RP z pytaniem prawnym do sądu konstytucyjnego. Od odpowiedzi przez Trybunał Konstytucyjny na pytanie zawarte w piśmie stron z 15 lutego 2023 r. nie zależy rozstrzygnięcie tej sprawy toczącej się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym.
Zawarte w tym zakresie stanowisko Sądu pierwszej instancji znajduje pełne potwierdzenie w orzecznictwie sądowym gdzie z jednej strony akcentuje się brak związania sądów wnioskami o zwrócenie się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok NSA z 12 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3262/15; wyrok NSA z 8 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 405/18), a z drugiej strony akcentuje się, że musi powstać wątpliwość sądu co do zgodności danego przepisu ze wzorcem konstytucyjnym. Jeżeli sąd nie ma takiej wątpliwości, a więc jeżeli ocena przez Trybunał Konstytucyjny konstytucyjności przepisu prawnego lub normy prawnej nie jest ona potrzebna do rozstrzygnięcia sprawy, to zwracanie się z pytaniem prawnym do TK nie jest dopuszczalne (por. wyrok NSA z 30 listopada 2016 r. sygn. akt II GSK 1426/14).
Nie jest zasadna podniesiona na rozprawie argumentacja co do możliwego naruszenia w procedurze poprzedzającej podjęcie zaskarżonej uchwały przez Radę Miasta Krakowa art. 12 ust. 6 u.w.t.p.a., zgodnie z którym w miejscowościach, w których rozmieszczone są jednostki wojskowe godziny sprzedaży napojów alkoholowych są ustalane po zasięgnięciu opinii właściwych dowódców garnizonów. W aktach sprawy znajduje się pozytywna opinia dowódcy garnizonu (opinia z dnia 3 września 2018 r., pismo znak D6BPD.RPR.0221.2018).
Uznając za niezasadne podniesione w skardze zarzuty i będąc związanym na podstawie art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 90 P.p.s.a. oceną prawną zawartą w wyroku NSA z 24 sierpnia 2022 r. sygn. akt II GSK 470/19, a dodatkowo nie znajdując podstaw do stwierdzenia wadliwości zaskarżonej uchwały z urzędu, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.