III SA/Kr 1821/23

III SA/Kr 1821/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-04-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewelina Dziuban /sprawozdawca/
Janusz Kasprzycki /przewodniczący/
Tadeusz Kiełkowski
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1630
Art. 2  ust. 2
Ustawa z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Asesor WSA Ewelina Dziuban (spr.) Protokolant starszy referent Monika Kostecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 20 września 2023 r., nr SKO.Soc/4116/206/2023 w przedmiocie dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 20 września 2023 r., nr SKO.Soc/4116/206/2023 utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Miechów z dnia 28 grudnia 2022 r. znak GOPS-DW.159/2022 o odmowie przyznania M. K. dodatku węglowego.
W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1, ust. 2, ust. 12 i ust. 16 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1630, dalej jako "u.d.w.").
Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W uzasadnieniu decyzji z dnia 28 grudnia 2022 r., wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ I instancji wskazał, że w związku z zaleceniami zawartymi w decyzji SKO z dnia 1 grudnia 2022 r., w sprawie został przeprowadzony wywiad środowiskowy w celu zweryfikowania źródła ogrzewania i rodzaju paliwa stosowanego przez stronę. W związku z tym organ I instancji w dniu 19 grudnia 2022 r. podjął próbę przeprowadzenia wywiadu pod wskazanym we wniosku adresem. Na miejscu nie zastano jednak M. K., a jej męża – E. A. Ustalono, że pod wskazanym adresem jest zainstalowany kocioł węglowy na paliwo stałe opalany węglem. Organ I instancji wskazał, na podstawie informacji uzyskanej od E. A. wynika, że wnioskodawczyni się nie przebywa na co dzień pod wskazanym adresem. Jako jej miejsce zamieszkania został wskazany adres: os. S. w M. We wniosku zaś strona wskazała, że zamieszkuje w M. przy ul. O.
W odwołaniu od powyższej decyzji odwołująca podniosła, że to ona jest właścicielką domu przy ul. O. [...] w M. oraz posiada własnościowe prawo do lokalu przy ul. S. w M., co upoważnia ją do swobodnego użytkowania tych składników majątkowych. Wskazała też, że to ona ponosi wszelkie opłaty związane z utrzymaniem ww. nieruchomości.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w opisanej na wstępie decyzji z dnia 20 września 2023 r. wskazało, że z art. 2 ust. 7 pkt 1 ustawy wynika, iż dodatek węglowy przysługuje osobom posiadającym obywatelstwo polskie mającym miejsce zamieszkania i przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w gminie właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej ten wniosek (art. 2 ust. 12).
Z dokumentów znajdujących się w aktach niniejszej sprawy oraz przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że w domu znajdującym się pod adresem: M., ul. O. [...], źródło ciepła stanowi kocioł na paliwo stałe zasilany węglem kamiennym (zainstalowany i eksploatowany) pełniący funkcję c.o. i c.w.u. Wynika to w szczególności z korekty deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw złożonej w dniu 23 sierpnia 2022 r. do Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków.
W tym miejscu organ II instancji wyraźnie podkreślił, że jednym z warunków otrzymania dodatku węglowego jest faktyczne zamieszkiwanie i gospodarowanie pod adresem wskazanym we wniosku, a prowadzenie gospodarstwa domowego możliwe jest tylko w jednej lokalizacji. Dodatek węglowy nie jest świadczeniem przypisanym do danej nieruchomości, tylko do osoby faktycznie zamieszkującej pod adresem wskazanym we wniosku o wypłatę dodatku - w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Zgodnie bowiem art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Stosownie zaś do art. 28 k.c. można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania, co oczywiście nie stoi na przeszkodzie posiadaniu i korzystaniu z kilku nieruchomości. Zamieszkanie jest prawną kwalifikacją określonego stosunku danej osoby do miejsca, na którą składają się dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w określonej miejscowości (corpus) oraz wola, zamiar stałego pobytu (animus). Oba te elementy muszą występować łącznie. Przy czym element odnoszący się do faktycznego przebywania nie oznacza stałości (permanentności) przebywania w określonej miejscowości. Zmiana miejsca pobytu zasadniczo pozostaje bowiem bez wpływu na miejsce zamieszkania. O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów.
W ocenie Kolegium, z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy wynika, że dom znajdujący się pod adresem: M., ul. O. [...] nie jest miejscem stałego zamieszkania M. K. W szczególności zostało to potwierdzone podczas przeprowadzonego wywiadu środowiskowego. Ustalono, że pod wskazanym adresem na co dzień przebywa E. A., co potwierdza chociażby fakt, że to on odbiera korespondencję kierowaną pod ten adres.
W ocenie Kolegium, rację ma więc organ I instancji twierdząc, że brak jest podstaw do przyznania M. K. prawa do dodatku węglowego, albowiem nie spełnia ona przesłanki zamieszkiwania z zamiarem stałego pobytu w budynku, którego dotyczy wniosek. Fakt posiadania nieruchomości, która wymaga utrzymania w należytym stanie oraz okresowe przebywanie w tej nieruchomości nie jest wystarczające do przyznania wnioskowanego dodatku. Przyznanie dodatku węglowego jest natomiast możliwe w stosunku do osoby, która na stałe zamieszkuje daną nieruchomość, nawet jeśli nie jest jej właścicielem. Status właścicielski nie ma bowiem znaczenia dla przyznania dodatku węglowego.
Pismem z dnia 12 października 2023 r. skarżąca M. K. wniosła skargę do Sądu. Podniosła, że jej skarga jest związana z niezgodą z obowiązkami urzędniczymi działalnością pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Miechowie podczas rozpatrywaniu wniosków o przyznanie dodatku węglowego. Zdaniem skarżącej pracownicy GOPS w Miechowie przeprowadzili wywiad środowiskowy w sposób wadliwy, bez jej obecności i możliwości złożenia wyjaśnień.
W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji w pełni podtrzymał swoje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej dodatku węglowego, z uwagi na to, że skarżąca nie posiada stałego miejsca zamieszkania pod wskazanym we wniosku adresie.
Tytułem przypomnienia, materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1630 ze zm. – wersja z dnia orzekania przez organ odwoławczy, dalej jako: "u.d.w." lub "ustawa"), a w szczególności art. 2 tej ustawy.
Stosownie do art. 2 ust. 2 pkt 1 i 2 u.d.w., przez gospodarstwo domowe, o którym mowa w ust. 1, rozumie się: osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe).
Z powyższego wynika, że aby dodatek węglowy mógł być przyznany wnioskodawca musi zamieszkiwać oraz gospodarować w budynku (lokalu), w którym znajduje się główne źródło ogrzewania.
Przepisy ustawy o dodatku węglowym nie precyzują, jak należy rozumieć pojęcie zamieszkiwania. Oceniając stan faktyczny i prawny w tym zakresie trzeba mieć tym samym na względzie poglądy piśmiennictwa i judykatury wypracowane na gruncie prawa cywilnego. W tym zakresie należy więc uwzględnić treść art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O wypełnieniu jego przesłanek świadczą dwie okoliczności: zewnętrzna, czyli faktyczne przebywanie, oraz wewnętrzna, czyli zamiar stałego pobytu. Ustalenie zamiaru powinno nastąpić w oparciu o kryteria zobiektywizowane świadczące o woli, ale też możliwości skoncentrowania swoich spraw w danej miejscowości. Stałe zamieszkiwanie generalnie powiązane jest z tzw. centrum życiowym danej osoby, tj. miejscem, gdzie koncentrują się jej sprawy życiowe. Pojęcie miejsca zamieszkania, przyjęte w art. 25 Kodeksu cywilnego, jest więc konstrukcją prawną, na którą składają się dwa elementy: fizyczne przebywanie w danej miejscowości (corpus) i zamiar, wola stałego pobytu (animus). Oba te elementy muszą występować łącznie.
Rację ma tez organ odwoławczy, że fakt posiadania nieruchomości, która wymaga utrzymania w należytym stanie oraz okresowe przebywanie w tej nieruchomości nie jest wystarczające do przyznania wnioskowanego dodatku. Przyznanie dodatku węglowego jest natomiast możliwe w stosunku do osoby, która na stałe zamieszkuje daną nieruchomość, nawet jeśli nie jest jej właścicielem. Status właścicielski nie ma bowiem znaczenia dla przyznania dodatku węglowego.
Zaznaczenia też wymaga, że przerwa w przebywaniu spowodowana szczególnymi okolicznościami nie zmienia miejsca zamieszkania w znaczeniu prawnym (por. wyrok WSA w Olsztynie z 27 czerwca 2023 r., II SA/Ol 395/23 i przytoczone tam orzecznictwo; publ.: CBOSA). Innymi słowy, okoliczność, że strona okresowo przebywa poza miejscem zamieszkania nie oznacza, że pobyt ten ma charakter trwały, a w konsekwencji przez to zmienia się jej miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego.
Z powyższych rozważań wynika więc, że konieczną przesłanką do otrzymania dodatku węglowego jest zamieszkiwanie w budynku wskazanym we wniosku. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie organy przedwcześnie uznały, że skarżącej nie przysługuje dodatek węglowy. Organy nie wyjaśniły bowiem w sposób nie budzący wątpliwości czy skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe w M. przy ul O. [...], jak podała we wniosku o przyznanie dodatku.
Organy administracyjne oparły ustalenia w tej sprawie na dokumencie określonym jako "Protokół - wywiad środowiskowy" z 23 sierpnia 2022 r. (k. 11). Organ poczynił ustalenia w oparciu o ten dowód powołując się na informacje uzyskane od męża skarżącej. Protokół ten został podpisany przez pracowników przeprowadzających wywiad, brak jest natomiast podpisu uczestniczącego w czynności E. A.
Z przepisu art. 2 ust. 15b u.d.w. wynika, że organ może przeprowadzić wywiad środowiskowy wówczas gdy wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, a sama czynność ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego zgodnie z art. 2 ust. 2.
W ocenie Sądu wobec charakteru ww. wywiadu, jego celu i braku wyraźnego wskazania formy czynności procesowej, zastosowanie znajdą przepisy ustawy kodeks postępowania administracyjnego, co wynika z przeprowadzonej wykładni literalnej, systemowej wewnętrznej oraz odesłania zwartego w art. 3 ust. 3 u.d.w. To z kolei oznacza, że omawiana czynność winna zostać udokumentowana w sposób odpowiadający wymogom art. 67 i art. 68 k.p.a., gdyż czynność ta ma istotne znaczenie dla sprawy. Zgodnie z brzmieniem art. 67 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie. Stosownie do art. 68 k.p.a. protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby (§ 1). Protokół odczytuje się wszystkim osobom obecnym, biorącym udział w czynności urzędowej, które powinny następnie protokół podpisać. Odmowę lub brak podpisu którejkolwiek osoby należy omówić w protokole (§ 2). W toku wywiadu środowiskowego ustala się, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego (art. 2 ust. 15d) (vide prawomocny wyrok WSA w Gliwicach z 27 października 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1035/23, baza CBOSA).
W ocenie Sądu ww. czynność została przeprowadzona wadliwie, z naruszeniem art. 68 § 2 k.p.a. Powyższe stanowi uchybienie mogące mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia, bowiem organy ustaliły stan faktyczny w sprawie w oparciu właśnie o informacje uzyskane od męża skarżącej, którego podpis nie został złożony pod protokołem. Organ nie omówił w protokole dlaczego mąż skarżącej nie złożył podpisu, powyższa kwestia została również pominięta milczeniem przez organ odwoławczy.
Wprawdzie przepisy u.d.w. przewidują uproszczoną procedurę rozpatrywania wniosków o dodatek węglowy, to jednakże w art. 3 ust. 3 odsyłają do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach nieuregulowanych ustawą. Przypomnieć więc należy, że zgodnie z treści art. 7 i art. 9 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Wobec powyższych ustaleń uznać należy, że decyzje w sprawie wydane zostały przedwcześnie, bez zgromadzenia w sprawie wystarczającego, pełnego materiału dowodowego. Znajdujące się w aktach sprawy informacje nie są wystarczające i wiarygodne, aby rozstrzygnąć sprawę zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego.
Na koniec podkreślenia wymaga, że aby dodatek węglowy mógł zostać przyznany, wnioskodawca musi zamieszkiwać oraz gospodarować w budynku, który wskazał we wniosku o przyznanie dodatku. Zauważyć należy, że z cytowanych wyżej przepisów nie wynika, że ustawodawca powiązał pojęcia "zamieszkiwania" i "gospodarowania" ze stałym, nieprzerwanym pobytem w miejscu zamieszkania wskazanym we wniosku. Przede wszystkim ustawodawca nie zdefiniował pojęć osoby "zamieszkującej" i "gospodarującej", które użył w art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy. Zatem oceniając stan faktyczny i prawny w tym zakresie należy mieć na względzie poglądy doktryny i judykatury wypracowane na gruncie prawa cywilnego (tj. art. 25 i 28 k.c.), przytoczone we wcześniejszej części uzasadnienia .
W ocenie Sądu organy nie wykazały w sposób wystarczający, że skarżąca nie zamieszkiwała i nie gospodarowała pod wskazanym we wniosku adresem.
Mając powyższe na uwadze, Sąd przyjął, nie przesądzając przy tym ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, że decyzja w sprawie wydana została przedwcześnie. W postepowaniu doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 9, art. art. 68 § 2, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 2 ust. 15b i następnych u.d.w., które mogło mieć wpływ na wynik tej sprawy.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań.
Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, organ mając na uwadze poczynione wyżej rozważania, ustali czy skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe pod wskazanym we wniosku o przyznanie dodatku węglowego adresem. W tym celu organ rozważy przeprowadzenie w sprawie wywiadu środowiskowego we wskazanym we wniosku miejscu zamieszkania skarżącej, bądź innych dowodów (po wskazaniu stronie potrzeby ich przeprowadzenia), mogących doprowadzić do ustalenia rzeczywistego miejsca zamieszkania skarżącej.
Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.