Pełny tekst orzeczenia III SA/KR 1515/24

III SA/Kr 1515/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-02-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewa Michna /przewodniczący sprawozdawca/
Marta Kisielowska
Renata Czeluśniak
Symbol z opisem
6041 Profilaktyka i rozwiązywanie problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży, zasad usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II GSK 1540/25 - Postanowienie NSA z 2025-07-29
Skarżony organ
Rada Gminy~Wójt Gminy
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 2151
Art. 12 ust. 1, 5, 7
Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie WSA Renata Czeluśniak Asesor WSA Marta Kisielowska Protokolant sekretarz sądowy Paulina Grojec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na uchwałę Rady Gminy Tomice z dnia 27 sierpnia 2018 r. nr XXXIX/326/2018 w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Tomice oddala skargę.
Uzasadnienie
Rada Gminy Tomice, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust.1 i art. 41 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2024 r., poz. 1465) oraz art.12 ust. 3 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity: Dz.U. 2023 r., poz. 2151) podjęła w dniu 27 sierpnia 2018 r. uchwałę nr XXXIX/326/2018 w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawana napojów alkoholowych na terenie Gminy Tomice.
Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Okręgowy w Krakowie, domagając się stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości.
Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie prawa, tj. art. 12 ust.1, 3, 5 i 7 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity.: Dz.U. z 2016, poz. 283) – dalej: "rozporządzenie", polegające na ustaleniu w § 1-3 ww. uchwały miejsc sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, o jakich mowa w art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w sposób arbitralny, bez uprzedniego właściwego uzasadnienia projektu uchwały wymaganego dyspozycją § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 rozporządzenia, a w konsekwencji z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego, tj. art. 2 i 7 Konstytucji RP nakazującej przestrzeganie przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji - brak uzasadnienia uniemożliwia ocenę zgodności z prawem uchwalanych przepisów przez organy nadzoru oraz przez sądy administracyjne w toku kontroli, zagwarantowanej art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) w szczególności z punktu widzenia realizacji przez stanowione przepisy celów i nakazów ww. ustawy, skonkretyzowanych w jej preambule, w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz w art. 12 ust. 7 tej ustawy m.in. obowiązku podejmowania przez Radę Gminy działań zmierzających do ograniczania spożycia i dostępności alkoholu oraz obowiązku uwzględniania przy podejmowaniu ww. uchwały postanowień gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.
Prokurator podniósł, że kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. W analizowanej sprawie upoważnienie tego rodzaju zawiera art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Przy czym zamieszczone w powołanym przepisie upoważnienie nie przewiduje w tym zakresie dla rady gminy pełnej dowolności w określaniu powyższych kwestii. Przyjęte w tym zakresie rozwiązania muszą pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, sprecyzowanymi w jej preambule oraz w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 tej ustawy.
W uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały wskazano m.in., że powodem nowelizacji dotychczas obowiązującej w tym zakresie uchwały była nowelizacja ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi obowiązująca od dnia 9 marca 2018 r. Organ stanowiący w żaden sposób nie odniósł się jednak do zapisów Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na rok 2018, ani też nie wskazał powodów dla których przyjął taką, a nie inną maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy, w tym zasady doboru obiektów chronionych, odległości oraz taki a nie inny sposób ich pomiaru i to tylko w odniesieniu do punktów prowadzących sprzedaż napisów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, tj. z pominięciem sprzedaży alkoholu przeznaczonego do spożycia poza punktem sprzedaży, pomimo, że o miejscach takich wspomina w sporządzonym uzasadnieniu projektu uchwały, co zaś należy pp. interpretować, że mogą one być sytuowane w bezpośredniej bliskości wskazanych w uchwale obiektów chronionych.
Wskazane zaniechanie uniemożliwiało, zdaniem Prokuratora, zatem faktyczną kontrolę czy badana uchwała została podjęta zgodnie z celami ww. ustawy. Organ nie wskazał bowiem jakimi przesłankami kierował się uznając, że przyjęte odległości są wystarczające dla realizacji obowiązku ograniczenia dostępu do alkoholu, wynikającego z ustawy, dlaczego te, a nie inne obiekty postanowił chronić oraz dlaczego zaproponowany sposób pomiaru odległości jego zdaniem jest właściwy (por: wyrok NSA z 6 listopada 2020 r., II GSK 296/20). W uzasadnieniu projektu uchwały w tym zakresie stwierdzono jedynie, że proponowane rozwiązania nie różnią się od wcześniej obowiązujących.
Tak sformułowane uzasadnienie, w istocie nie uzasadniało w sposób rzeczywisty - przyjętych w uchwale rozwiązań i dlatego ma charakter - pozorny.
Nadto uzasadnienie w powyższym kształcie naruszało § 12, 131 ust.1 i 143 rozporządzenia, gdyż zgodnie z ich dyspozycją powinno ono m.in. zawierać przedstawienie możliwości podjęcia alternatywnych rozwiązań oraz informację o wyniku podejmowanych w tym zakresie działań dotychczasowych.
Tymczasem w orzecznictwie ugruntował się pogląd, że uchwały rady gminy podejmowane na podstawie art. 12 ust. 1-3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi powinny posiadać uzasadnienie (por. np. wyroki NSA z 17 stycznia 2013 r., I OSK 1170/12; z 14 lutego 2013 r., II OSK 2522/12, z 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06; z 6 listopada 2020 r., II GSK 296/20; z 6 maja 2003 r., II SA/Kr 251/03, wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2005 r., II SA/Wa 716/04, wyrok WSA w Białymstoku z 22 marca 2011 r., II SA/Bk 837/10, wyrok WSA w Olsztynie II SA/Ol 421/19).
Tylko znajomość rzeczywistych motywów planowanej regulacji i racjonalnie przewidywanych jej skutków - w oparciu o faktycznie istniejące i ujawnione dane, daje realną możliwość organom pomocniczym i przedstawicielom sołectw przeprowadzenia rzetelnych konsultacji i wydania świadomych konsekwencji opinii o jakich mowa w art. 12 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Brak uzasadnienia przekazanego do opiniowania projektu uchwały uczynił więc to opiniowanie fikcyjnym.
Pominięcie szczegółowego odniesienia się ww. projektu uchwały do zgodności proponowanych w niej rozwiązań z ustaleniami obowiązującego gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych uniemożliwiało dokonanie oceny zgodności przyjętych w projekcie rozwiązań z ustaleniami ww. Programu - czego wymaga dyspozycja art. 12 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Jest to istotne tym bardziej, że Państwowa Agencja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych wskazuje na szereg badań, które dowodzą, że racjonalna polityka w zakresie limitowania dostępności alkoholu przekłada się na zdrowie i bezpieczeństwo mieszkańców.
Uzasadnienie uchwały organu gminy warunkowało możliwość kontroli organów nadzoru i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Prokurator podkreślił, że sąd administracyjny ma bowiem prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma także prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie.
Prokurator podniósł ponadto, że w analizowanej sprawie również przebieg dalszej procedury uchwałodawczej nie dostarczył koniecznej wiedzy o uwarunkowaniach decyzji Rady przyjętych ww. uchwałą (Protokół nr XXXIX/18 z nadzwyczajnej sesji Rady Gminy Tomice z 27 sierpnia 2018 r.). Opisane dowolne i bez właściwego uzasadnienia ustalenie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w kwestionowanej uchwale czyni realizację celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi iluzoryczną, a przez to istotnie narusza art. 12 ust. 3, 5 i 7 w zw. z art. 1 i 2 ww. ustawy.
Zgodnie natomiast z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia tej nieważności jest istotne naruszenie prawa.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Tomice wniósł o oddalenie skargi w całości.
Zdaniem organu zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z prawem, zarówno w zakresie wymogu konsultacji oraz prawidłowego zaopiniowania projektu, jak i prawidłowości, i zgodności z prawem jej uzasadnienia.
Zarzuty skargi, jak i jej uzasadnienie były sprzeczne ze stanem faktycznym i procedurami poprzedzającymi podjęcie zaskarżonej uchwały.
Analiza procedury uchwałodawczej zaskarżonej uchwały rozpoczęła się od posiedzenia Komisji Zdrowia, Pomocy Społecznej, Edukacji i Kultury Rady Gminy Tomice w dniu 1 sierpnia 2018 r. W jej trakcie Wójt przedstawił radnym projekt uchwały oraz zmiany wynikające z nowelizacji uchwały o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zwrócił przy tym uwagę na konieczność przeprowadzenia konsultacji wraz z zasięgnięciem opinii przez jednostki pomocnicze gminy, dla którym organem uchwałodawczym jest zebranie wiejskie. Projekt uchwały przedłożony radnym był wynikiem analizy przepisów ogólnych ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, dotychczasowych regulacji oraz gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych i sprawozdań z realizacji programów przedkładanych przez Gminną Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych i Przeciwdziałania Narkomanii. Członkowie Komisji po zapoznaniu się z tematem, przeprowadzeniu dyskusji oraz wysłuchaniu dodatkowych informacji postanowili nie wnosić uwag do projektu uchwały i zaopiniować go pozytywnie. Opinia była jednogłośna (4 głosy "za"). Projekt uchwały został następnie poddany pod ocenę jednostek pomocniczych. Bezpośrednie konsultacje społeczne w formie uczestnictwa w zebraniach wiejskich zostały ogłoszone na stronie www Urzędu Gminy Tomice oraz przez zamieszczenie informacji o zebraniach na urzędowych tablicach ogłoszeń w poszczególnych sołectwach. Ogłoszenie na stronie www zawierało informację o terminach i miejscach zebrań wiejskich w poszczególnych sołectwach: Lgota, Zygodowice, Tomice, Witanowice, Radocza i Woźniki. Zawierało również informację o fakcie przedłożenia do zaopiniowania projektu uchwały w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Tomice. Ogłoszenia na urzędowych tablicach ogłoszeń zawierały informację o terminie i miejscu zebrania wiejskiego w sołectwie oraz informację o porządku obrad zawierającym m.in. punkt dotyczący zaopiniowania ww. projektu uchwały. W przewidzianych i ogłoszonych terminach i miejscach zebrania wiejskie odbyły się. W ich trakcie przedłożony projekt został szczegółowo omówiony i przedyskutowany. Projekt uchwały spotkał się z aprobatą mieszkańców wyrażoną w głosowaniu przeprowadzonym po dyskusji i pytaniach do przedstawicieli Urzędu Gminy. Radni jednogłośnie (14 głosów "za"), po wysłuchali uzasadnienia Wójta Gminy Tomice, przegłosowali i przyjęli zaskarżoną przez Prokuratora uchwałę.
Tym samym po stronie organów Gminy Tomice zachowana została procedura możliwości zapoznania się mieszkańców z projektowaną uchwałą oraz prawidłowym zaopiniowaniem tego projektu. Przyjęte w uchwale rozwiązania okazały się optymalne i odpowiadające zarówno woli mieszkańców, jaki i zgodne z ratio legis ustawy. Świadczy o tym m.in. fakt, że przez cały okres obowiązywania podjętych przepisów, tj. od dnia wejścia w życie do dnia wysłania skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, nie wpłynęła ani jedna skarga lub wniosek dotyczący wadliwego funkcjonowania rozwiązań zawartych w uchwale lub zmiany jej zapisów.
Organ podał, że zasady techniki prawodawczej nie są klasycznymi dyrektywami o charakterze normatywnym i nawet ustanowienie ich w formie aktu normatywnego nie zmienia tego, że mają jedynie charakter wskazówek (zaleceń). Są zbiorem dyrektyw skierowanych do legislatorów wskazujących jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych. Tym samym należy przyjąć, że nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa, a ich naruszenie na stanowi o sprzeczności uregulowań z prawem w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności kontrolowanych aktów w całości bądź w części (por. wyrok NSA z 24 października 2018 r., II OSK 2498/16).
Ponadto organ powołał się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym naruszenie zasad techniki prawodawczej może prowadzić do uznania danego aktu prawnego, w całości lub w części, za niezgodny z Konstytucją tylko wtedy, gdy naruszenie to jest poważne i dotyczy którejś z zasad konstytucyjnych, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa i wynikającej z niej zasady poprawnej legislacji, a także zasady praworządności (wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 24 lutego 2003 r. K 28/02; 29 października 2003 r. K 53/02, z 12 grudnia 2006 r. P 15/05).
Tym samym skarga w rzeczowości pozbawiona jest podstaw prawnych skoro, jej podstawę Prokurator musi wywodzić z Konstytucji. Zarzut naruszenia przepisu art. 2 Konstytucji wymaga wykazania istotności naruszenia prawa, ale również związku pomiędzy brakiem uzasadnienia z ewentualnym brakiem możliwości oceny zgodności z prawem uchwalonych przepisów.
Ponadto w sytuacji gdy uchwała nie została uzasadniona na piśmie, to brak takiego uzasadnienia nie jest brakiem pozwalającym na stwierdzenie jej nieważności, zwłaszcza, że postanowienia uchwały odpowiadają obowiązującym przepisom prawa (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 18 października 2012 r., II SA/Go 669/12).
Wbrew stanowisku skarżącego ww. uchwała nie ma charakteru uznaniowego (por. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2020 r., II GSK 462/20)
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.
Skarga nie została uwzględniona ponieważ znajdujące się w aktach sprawy materiały legislacyjne dotyczące zaskarżonej uchwały pozwalają Sądowi poznać motywy jakimi kierowała się rada gminy określając zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Rada gminy nie naruszyła przy tym żadnych przepisów normujących materię zaskarżonej uchwały.
Niniejsze uzasadnienie w części powtarza argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 29 października 2024 r., III SA/Kr 1024/24, a dotyczącego podobnego przedmiotu uchwały.
Jak już Sąd zaznaczył na wstępie, zaskarżona uchwała została podjęta m.in. na podstawie art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Powołany przepis stanowi, że rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych
W złożonej skardze Prokurator przyznawał, że projekt zaskarżonej uchwały zawierał uzasadnienie, ale jego zdaniem zaskarżona uchwała lub uzasadnienie jej projektu, powinny się odnosić do gminnego programu profilaktyki i rozwiazywania problemów alkoholowych. Prokurator podkreślił, że maksymalna liczba zezwoleń musiała uwzględniać postanowienia gminnych programów profilaktyki i rozwiazywania problemów alkoholowych zgodnie z art. 12 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zdaniem Prokuratora niepodanie przyczyn dlaczego przyjęto taka, a nie inną maksymalną ilość zezwoleń uniemożliwiało kontrolę, czy zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z celami ustawy.
Zdaniem Sądu tego typu argumentacja w istocie zmierzała do oceny celowości przesłanek jakimi kierowała się rada gminy podejmując zaskarżoną uchwałę, a w takim zakresie Sąd nie może kontrolować zaskarżonej uchwały. Co więcej, w praktyce, zarzuty Prokuratora wymierzone były przeciwko uchwale w sprawie zatwierdzenia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiazywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomani na rok 2018 r. Wspomniana uchwała nie została jednak zaskarżona w rozpatrywanej sprawie. Z dokumentów dotyczących procesu legislacyjnego wynika natomiast, że planowane maksymalne liczby zezwoleń praktycznie odpowiadały dotychczasowemu stanowi, a nadto program ten nie zakładał ani likwidacji, ani ograniczania punktów sprzedaży.
W tym miejscu należałoby więc przytoczyć za Naczelnym Sądem Administracyjnym (por postanowienie NSA z 8 lutego 2024 r., II GSK 2082/23, w którym dodatkowo powołano w sposób szczegółowy orzecznictwo sądów administracyjnych), że zgodnie z art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Konstytucyjnie określony zakres właściwości sądów administracyjnych jest zatem wyznaczony ustawami ("w zakresie określonym w ustawie") i wymaga wyprowadzenia z regulacji ustaw (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 13 stycznia 2014 r., II GPS 3/13; postanowienie NSA z 18 września 2019 r., II GSK 801/19;; postanowienie NSA z 25 listopada 2009 r., II FSK 1909/09).
Właściwość sądów administracyjnych jest uregulowana w ustawie z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ((t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 – dalej- p.u.s.a.), ustawie p.p.s.a. oraz w ustawach szczególnych. Zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wyznaczona przepisem ustrojowym właściwość sądów administracyjnych została skonkretyzowana w przepisach ww. ustawy p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty w nim wymienione, w tym na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8) oraz na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9). Ponadto, zgodnie z treścią art. 3 § 2a p.p.s.a., art. 3 § 3 i art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Naruszenie dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego jest obwarowane sankcją nieważności postępowania sądowoadministracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.).
Reasumując powyższe uwagi należałoby więc wskazać, że powierzona konstytucyjnie sądom administracyjnym sądowa kontrola administracji może być sprawowana tylko z punktu widzenia zgodności z prawem (art. 184 Konstytucji). Sąd administracyjny nie może zatem oceniać zgodności kontrolowanej uchwały z innymi kryteriami, w tym z zasadami celowości, rzetelności czy gospodarności, ani oceniać i wartościować stopnia ich praktycznej skuteczności. Nadto należy podkreślić, że kontrolując zaskarżony akt prawa miejscowego sąd administracyjny może uznać, że istnieją podstawy do stwierdzenia jego nieważności tylko w razie uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa (art. art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i w zw. z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym). O istotnym naruszeniu prawa przez akt prawa miejscowego organu gminy można mówić w przypadku jego oczywistej sprzeczności z przepisami prawa (por. m.in. wyrok NSA z 27 lipca 2020 r., II GSK 462/20 i powołany tamże wyrok NSA z 17 lutego 2016 r., II FSK 3595/13).
W ocenie orzekającego Sądu istotne jest, że uzasadnienie projektu zaskarżonej uchwały pomimo jego lakoniczności to w połączeniu z pozostałymi materiałami w sprawie poddaje się kontroli sądu administracyjnego i nie narusza wskazanych w skardze przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie akceptuje argumenty, że: "skoro Rada przedstawiła w sprawie protokół jej posiedzenia (załącznik do akt sprawy), w trakcie którego odbyła się prezentacja projektu uchwały oraz przeprowadzono głosowanie nad tym projektem, to łączna analiza wskazanych dokumentów pozwala na zrekonstruowanie motywów Rady w zakresie rozwiązań zawartych w spornej uchwale, które w ocenie NSA nie dają podstaw do ich zakwestionowania z punktu widzenia przesłanek istotnego naruszenia prawa" (ww. wyrok NSA z 27 lipca 2020 r., II GSK 462/20).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przykładowo podkreśla się również, że ustawodawca krajowy nie uzależnia kompetencji rady gminy do wprowadzenia zakazu od stopnia poparcia opinii publicznej, a więc kryterium tego nie może również wprowadzać kontrolujący uchwałę sąd administracyjny (wyrok NSA z 24 sierpnia 2022 r., II GSK 470/19 i powołany tamże wyrok z13 stycznia 2022 r., II GSK 2533/21). Wprawdzie powołane orzeczenia dotyczyły bezpośrednio zakresu upoważnienia ustawowego z art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, niemniej jednak część wywodów można odnieść do zakresu prawidłowości uzasadnienia projektu uchwały i w rozpoznawanej sprawie.
Powołany natomiast przez Prokuratora wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 listopada 2020 r., II GSK 296/20 dotyczy innych realiów sprawy. W rozstrzyganej sprawie przedmiotem zastrzeżeń była 20-m. odległość punktu sprzedaży alkoholu, co stało się przedmiotem konstatacji sądu administracyjnego I instancji, że "sądy administracyjne wielokrotnie wypowiadały się w podobnych sprawach zajmując stanowisko, że ustanowienie przedmiotowej odległości na poziomie odpowiednio - 10 m, 15 m, czy 20 m nie jest wystarczające do realizacji celów ustawy. Natomiast zaskarżona uchwała określała minimalną odległość punktów sprzedaży alkoholu od miejsc chronionych na 100 m, co z urzędu wiadomym jest orzekającemu składowi, że odległość ta znacznie przekracza typowe odległości przyjmowane w analogicznych uchwałach (z reguły są to odległości miedzy 30 a 50 m.).
Prokurator nie wskazał przy tym jaka to według niego powinna być minimalna odległość, aby cele ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi były realizowane. Co więcej, literalna treść art. 41 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w ogóle nie zakłada, że gminny program profilaktyki powinien zawierać zapisy zmierzające do systematycznego ograniczania liczby wydawanych zezwoleń na sprzedaż alkoholu, czy też zwiększania stref ochronnych wokół obiektów typu kościół, cmentarz, szkoła..
Trzeba też zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że badając, czy rada gminy wykroczyła poza upoważnienie ustawowe z art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i tym samym dopuściła się istotnego naruszenia prawa, należy mieć na uwadze, że ustawodawca nie precyzuje jak należy rozumieć pojęcie "zasad usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych". Ustawodawca w ogóle nie wymaga, aby wśród określonych zasad usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu znalazły się zasady ustalania odległości pomiędzy punktem sprzedaży alkoholu a innymi obiektami i sposoby ich mierzenia (por. wyrok NSA z 17 maja 2018 r. II GSK 2934/16 oraz z 25 lutego 2020 r. II GSK 1440/19).
Orzekający w niniejszej sprawie Wojewódzkie Sąd Administracyjni w Krakowie wskazuje, podobnie jak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 października 2024 r., II GSK 1031/21, że pod pojęciem zasad usytuowania przyjmuje się położenie punktów sprzedaży względem innych obiektów użyteczności publicznej, jak też innych obiektów, które rada danej gminy uzna za zasługujące na szczególną ochronę (por. wyrok NSA z 17 maja 2018 r. II GSK 3190/16). Samo więc wskazanie przez organ gminy obiektów chronionych i minimalnych odległości, w jakich od tych obiektów mogą być sytuowane punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oznacza działanie prawidłowo zmierzające do realizacji celu ustawy, tj. ograniczenia dostępności alkoholu. Ustalenie natomiast konkretnych odległości punktów sprzedaży i podawania alkoholu od obiektów chronionych jest dokonywane w ramach przyznanej organowi swobody prawotwórczej, co Prokurator usiłuje zwalczać, nie oferując jednak żadnych obiektywnych kryteriów, w jaki sposób miałoby to następować (ściślej, jaka odległość i z jakich przyczyn jest wystarczająca). Nie jest bowiem takim kryterium zasięg wzroku, zależny od indywidualnych, można powiedzieć osobniczych, cech danej populacji ludzkiej. Jakkolwiek odległości zbyt krótkie, muszą zostać uznane za niegwarantujące należytej ochrony, to jednak w każdym przypadku ocena ta musi być zindywidualizowana.
Wobec więc braku ustawowych wytycznych, jak i metodologii pozwalającej w obiektywny sposób ocenić skuteczność przyjętych przez radę gminy w tym zakresie rozwiązań (ciężar wprowadzenia tego rodzaju przepisów spoczywa jednak na ustawodawcy powszechnym), ocena zgodności z prawem przepisów uchwały wprowadzającej minimalne odległości usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych, musi być widziana z perspektywy zgodności (niesprzeczności) z określonym przez ustawodawcę celem ustawy. Skoro wielkość minimalnej odległości nie została przez ustawodawcę wyraźnie określona, zaś jest rekonstruowana w drodze stanowienia prawa bądź w drodze sądowej kontroli aktów prawo miejscowe statuujących, to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powinna być przez sąd oceniana z uwzględnieniem celu ustawy. Swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych kończy się bowiem tam, gdzie pojawia się obowiązek realnego (w danych warunkach) realizowania celów ustawy. Tworzenie więc zasad, które w sposób oczywisty stać będą w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę, oznaczać będzie naruszenie prawa.
Nie zasługuje jednak w tej sprawie na uwzględnienie stanowisko Prokuratora, że przyjęta przez rade gminy odległość punktów sprzedaży od obiektów chronionych w oczywisty sposób (a więc istotny i rażący) nie ogranicza dostępności alkoholu i kłóci się tym samym z koniecznością realizowania tego obowiązku. Takie stwierdzenie byłoby być może zasadne w przypadku, gdyby rada gminy w ogóle nie wprowadziła żadnych norm odległościowych, albo gdyby wykazano, że wprowadzone ograniczenia odległościowe są jedynie pozorne, bo przy ich zachowaniu nie jest już na "pierwszy rzut oka" możliwy do zrealizowania cel ustawy, zwłaszcza zaś jego skuteczność. Operowanie zatem kryterium wzrokowego postrzegania punktów sprzedaży i podawania alkoholu, jakie proponuje Prokurator, nie jest do końca prawidłowe. W zasadzie skarżący kasacyjnie nie podjął jakichkolwiek działań by nawet w sposób ogólny wykazać, że sposób postrzegania punktów sprzedaży (przy czym nie każdy taki punkt reklamuje swoją działalność jako sprzedaż alkoholu, gdyż niejednokrotnie, zwłaszcza w małych gminach, są to po prostu sklepy, w których sprzedaje się artykuły różnego przeznaczenia, w tym alkohol), ma jakiekolwiek znaczenie deprecjonujące realizację celów ustawy. W istocie stanowisko Prokuratora jest woluntatywne i wynika z przekonania, że w sprawach takich jak niniejsza, nie jest on zobowiązany do jakiegokolwiek wykazywania zależności pomiędzy odległością a brakiem realizacji celów ustawy. Wystarczyłoby zaś proste sięgnięcie nie do orzeczeń sądów administracyjnych wydawanych w konkretnych sprawach (część z nich została przy tym uchylona, a skargi prokuratora oddalone), a po dane jakimi organ ścigania winien dysponować, tj. ilością przestępstw i wykroczeń dokonanych w kontekście alkoholowym na terenie danej gminy, w tym w miejscach w których koncentruje się życie członków tej jednostki samorządu terytorialnego.
W tej sprawie nie poparto żadnymi konkretnymi argumentami zasadności dokonanej oceny, że wprowadzona przez organ samorządu terytorialnego, w ramach przyznanej mu swobody prawotwórczej, regulacja zmierzająca do realizacji celu ustawy, wykracza poza zakres przyznanej samorządowi samodzielności, stanowiąc istotne naruszenie prawa.
W ramach oceny, czy w rozpatrywanym przypadku rada gminy wykroczyła poza upoważnienie zawarte w art. 12 ust. 3 ustawy i tym samym dopuściła się istotnego naruszenia tego przepisu należy także zwrócić uwagę, że stosownie do art. 14 ustawy, jej cele są realizowane przede wszystkim poprzez zakazy sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w określonych przez ustawodawcę obiektach i miejscach publicznych, a także prewencję zakazującą sprzedaży i podawania alkoholu w miejscach do tego nieprzeznaczonych, osobom nieletnim, czy też nietrzeźwym. Z kolei w myśl art. 1 ustawy organy jednostek samorządu terytorialnego są obowiązane do ograniczania spożycia napojów alkoholowych przede wszystkim poprzez stosowanie działań edukacyjnych i profilaktycznych w zakresie wychowania w trzeźwości. W stanie prawnym, w którym ustawa nie zawiera jasnych wytycznych dotyczących wykorzystania kompetencji określonych w art. 12 ust. 3, zwłaszcza w kwestii norm odległościowych, nie można postawić radzie gminy zarzutu, że wprowadzając limity odległości od obiektów chronionych i kierując się miejscowymi uwarunkowaniami, w sposób istotny naruszyła art. 12 ust. 3 ustawy. Rada Gminy nie naruszyła granic przyznanego jej władztwa w zakresie stanowienia prawa miejscowego na podstawie tego przepisu, wyznaczonych - poza celami ustawy - także wymienionymi powyżej zasadami konstytucyjnymi samodzielności samorządu terytorialnego (art. 163 Konstytucji RP) i stanowienia prawa miejscowego (art. 94 Konstytucji RP).
Odnosząc się z kolei do zarzutów Prokuratora o naruszeniu wskazanych w skardze przepisów rozporządzenia (w szczególności § 12 pkt 1 rozporządzenia) poprzez nieprzedstawienie alternatywnych rozwiązań oraz informacji o wyniku podejmowanych w tym zakresie działań dotychczasowych – to zdaniem Sądu, należałoby podkreślić, że projektodawcy uchwały wyraźnie wskazali, że projekty uchwał (procedowane były uchwały w przedmiocie maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż alkoholu i zasad usytuowania punktów sprzedaży) w zasadzie nie odbiegają od tych obowiązujących do tej pory i że, jak pokazuje praktyka życia gospodarczego limit ten okazał się właściwy. Nie jest więc zasadny zarzut braku przedstawienia "alternatywnych" rozwiązań, skoro z dokumentów znajdujących się w aktach – wynika, że utrzymano dotychczasowe rozwiązania.
Co więcej, godzi się w tym miejscu zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie podkreśla, że przepisy rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" nie mogą stanowić podstawy do oceny legalności miejscowych aktów normatywnych. Nawet ewentualne naruszenie określonych w rozporządzeniu zasad legislacji nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności miejscowego aktu normatywnego (wyrok NSA z 25 września 2018 r., II OSK 127/18 i powołane tamże wyroki NSA: z 22 marca 2012 r., II OSK 22/12, z 18 października 2017 r., II OSK 2705/16). "Zasady Techniki Prawodawczej" rozporządzenia są bowiem zbiorem dyrektyw skierowanych do prawodawcy (a właściwie do legislatorów) wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych. Natomiast nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa.
Powołana z kolei na zakończenie skargi "Informacja o wyniku kontroli przeprowadzonej przez Najwyższą Izbę Kontroli w 2021 r. w zakresie kontroli m.in. działalności poszczególnych organów gmin co do ograniczania spożycia napojów alkoholowych jest również nieadekwatna w rozpatrywanej sprawie. Cytowana obszernie "Informacja..." dotyczy m.in. uchwał w zakresie Gminnych Programów Profilaktyki i Rozwiazywania Problemów Alkoholowych (str. 5 i 6 skargi), a więc uchwały, która nie została zaskarżona. Co więcej, w praktyce Prokurator ograniczył się do cytowania "Syntezy wyników kontroli" NIK dotyczącej działań organów gmin (str. 14 i nast. ww. Informacji), ale też trzeba zauważyć, że w znacznej mierze uwagi NIK dotyczą krytycznej oceny gminnych programów profilaktyki i rozwiazywania problemów alkoholowych, albo też odwołują się do poglądów orzecznictwa, które w wyniku kontroli instancyjnej – nie zostało podzielone przez Naczelny Sąd Administracyjny (np. powołany na str. 44 Informacji NIK, wyrok WSA w Krakowie z 15 stycznia 2019 r., III SA/Kr 1131/18 został uchylony przez ww. wyrok NSA z 24 sierpnia 2022 r., II GSK 470/19).
Reasumując powyższe rozważania należałoby podkreślić, że sprawowana przez sądy administracyjne sądowa kontrola administracji publicznej może być sprawowana - jak dotąd - tylko z punktu widzenia zgodności z prawem (art. 184 Konstytucji RP). Sąd administracyjny nie może zatem oceniać zgodności kontrolowanej uchwały z innymi kryteriami, w tym z zasadami celowości, rzetelności czy gospodarności, ani oceniać i wartościować stopnia ich praktycznej skuteczności, czy też przydatności do pełnej realizacji celów ustawy. Koresponduje to z uprawnieniem sądu administracyjnego, który kontrolując zaskarżony akt prawa miejscowego może uznać, że istnieją podstawy do stwierdzenia jego nieważności tylko wtedy, gdy uzna że doszło do istotnego naruszenia prawa (art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). O istotnym naruszeniu prawa przez akt prawa miejscowego organu gminy można przy tym mówić w przypadku jego oczywistej sprzeczności z przepisami prawa (por. wyrok NSA z 17 lutego 2016 r. II FSK 3595/13).
Z tych to powodów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.