Pełny tekst orzeczenia III SA/Kr 1409/22

III SA/Kr 1409/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-03-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Hanna Knysiak-Sudyka /przewodniczący/
Marta Kisielowska
Renata Czeluśniak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 615
Art. 17
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Dz.U. 2023 poz 259
Art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka Sędziowie WSA Renata Czeluśniak (spr.) ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 1 lipca 2022 r. nr SKO-NP-4115-233/22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Uzasadnienie
Wójt Gminy Ł. decyzją z dnia 21 kwietnia 2022 r. znak: [....] odmówił przyznania skarżącej T. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z wykonywaniem opieki nad ojcem E. Z.
Zdaniem organu, brak jest w sprawie związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącą, a koniecznością sprawowania opieki nad ojcem. Nadto, nie został spełniony warunek określony w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż niepełnosprawność ojca skarżącej powstała, według orzeczenia o niepełnosprawności w wieku 82 lat.
W odwołaniu skarżąca wskazała, że rozbieżność pomiędzy rezygnacją z pracy (od 1 września 2015 r.), a uzyskaniem przez ojca orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym (25 sierpnia 2021 r.) wynika z tego, że choroba taty rozpoczęła się dużo wcześniej, nie w dniu uzyskania orzeczenia. Priorytetem wówczas było stworzenie możliwości do pełnej opieki nad tatą, a więc szybka rezygnacja z pracy. Skarżąca podniosła, że od 4 maja 2021 r. jest jedynym dzieckiem opiekującym się tatą, gdyż w tym dniu zmarła jej siostra, która pomagała sprawować opiekę nad nim. Zaznaczyła, że tata jest osobą leżącą i w pełni niezdolną do samodzielnej egzystencji, a jej pomoc jest mu niezbędna przez 24 godziny na dobę.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia 1 lipca 2022 r. znak: SKO-NP-4115-233/22 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu SKO wyjaśniło, że decyzją z dnia 17 lutego 2021 r. znak: SKO-NP-4115-731/21 uchyliło decyzję Wójta Gminy Ł. z 18 listopada 2021 r. odmawiającą przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na ojca i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano na wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. K 38/13, na mocy którego z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie można wywodzić nomy warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego datą powstania niepełnosprawności osoby objętej opieką, skoro tak sformułowany warunek został uznany za niekonstytucyjny. Ponadto zarzuciło, że organ l instancji rozpatrując sprawę niedostatecznie wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy.
Kolegium wskazało następnie na zgormadzony w sprawie materiał dowodowy z którego wynika, że ojciec skarżącej (lat 82) - wdowiec, jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, niezdolną do samodzielnej egzystencji. Leczy się z powodu licznych schorzeń, nawracających zaburzeń depresyjnych, niewydolności serca, wady zastawek, owrzodzenia kończyn, cukrzycy insulinozależnej typu 2. Ww. miał próbę samobójczą w 2016 r. po śmierci żony. Ma zaawansowaną demencję. Wymaga ciągłego nadzoru ze względu na różne stany: od lęków, niepokoju po zobojętnienie. Boi się zostać sam w pomieszczeniu (woła córkę, nie wie gdzie jest). Sytuacje takie zdarzają się zarówno w ciągu dnia jak i w nocy. Jest on osobą leżącą (ma niedowład kończyn dolnych), pampersowaną (nie jest w stanie dojść do toalety) lub ma podawaną kaczkę sanitarną. Ma duże problemy z pamięcią, myśleniem logicznym i przyczynowo-skutkowym. Nie pamięta jaki jest dzień tygodnia, rok, czy zjadł obiad, nie pamięta, że nie pracuje, że jest chory ani tego jakie leki przyjmuje (nie potrafi też sam ich przygotować i przyjąć). Nie jest w stanie załatwić sam żadnej sprawy urzędowej ani prowadzić dłuższej rozmowy logicznej na tematy związane z bieżącym czasem. Potrzebuje pomocy przy najprostszych czynnościach (ubieraniu, myciu, przygotowaniu i spożywaniu posiłków, piciu napojów - ma problemy z chwytaniem przedmiotów). Jest całkowicie zależny od osób trzecich. Wymaga częstych wizyt lekarskich, badań kontrolnych. Ponadto wymaga stałej pomocy w zaspokajaniu podstawowych potrzeb bytowych. Wymaga nieustannego nadzoru i obecności osoby drugiej. Opiekę nad nim sprawuje skarżąca (córka). Opieka sprawowana jest całodobowo, ponieważ nawet w nocy zrywa się on z łóżka co grozi upadkiem. Skarżąca przebywa z ojcem w jednym pokoju zarówno w dzień jak i w nocy. Z uwagi na sprawowaną opiekę nad ojcem nie jest w stanie podjąć zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasowym. Jak ustalono skarżąca podejmowała próby podjęcia zatrudnienia: w 2012 r. pracowała na 1/4 etatu (tj. od 2 stycznia 2012 r. do 30 czerwca 2012 r.). Wtedy jeszcze opiekowała się chorą na nowotwór matką. Po jej śmierci na przemian z siostrą opiekowała się ojcem, który po śmierci żony miał depresję i myśli samobójcze. Dodatkowo cierpiał na nadciśnienie tętnicze, cukrzycę i niewydolność krążeniową. Musiał być cały czas nadzorowany. Skarżąca nie ubiegała się o orzeczenie o niepełnosprawności, ponieważ o tym nie wiedziała. Próby zatrudnienia podejmowała również w okresie: od 4 marca 2014 r. do 3 sierpnia 2014 r.; od 4 sierpnia 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. i od 1 kwietnia 2015 r. do 31 sierpnia 2015 r. W 2016 roku ojciec skarżącej był leczony psychiatrycznie po przebytej próbie samobójczej (uratowany przez córkę, która cały czas go pilnowała i monitorowała gdzie ojciec idzie). W tym samym roku, tj. 2016 był leczony w Szpitalu w N. z powodu chorób internistycznych, nadciśnienia tętniczego, cukrzycy oraz niewydolności krążenia. W okresie od 4 do 7 sierpnia 2021 r. leczony był w Szpitalu [...] w K. z powodu infekcji Covid-19. Po pobycie w szpitalu i przebytej infekcji koronawirusem nie porusza się samodzielnie (jest na stałe leżący). Wymaga karmienia, toalety. Jest całkowicie niezdolny do samodzielnej egzystencji. W związku z powyższym wymaga stałej, całodobowej opieki, którą zapewnia mu córka (jedyne jego dziecko). Siostra skarżącej zmarła. W ramach sprawowanej opieki skarżąca wykonuje następujące czynności: mycie, przygotowywanie posiłków, karmienie, pranie, sprzątanie, prasowanie, zmiana pampersów lub podanie kaczki sanitarnej, oklepywanie, nacieranie, rehabilitacja, pomiary cukru ciśnienia tętniczego. Ponadto przygotowywanie opału i palenie w piecu.
SKO wskazało następnie, że pomimo ponownej błędnej wykładni art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonanej przez organ I instancji, prawidłowo odmówiono skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W sprawie brak jest bowiem związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia czy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a koniecznością stałej opieki nad osobą jej wymagającą. Przy czym organ podkreślił, że nie kwestionuje tego, iż ojciec skarżącej ze względu na wiek i niepełnosprawność wymaga opieki i pomocy we wszystkich czynnościach życia codziennego.
Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika bowiem, że ostatnie zatrudnienie skarżąca podejmowała w okresie od 1 kwietnia 2015 r. do 31 sierpnia 2015 r. jako pracownik gospodarczy. Od dnia 2 września 2015 r. do nadal zarejestrowana jest w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna (w okresie od 2 września 2015 r. do 28 lutego 2016 r. pobierała zasiłek dla bezrobotnych w wysokości 100 %). Jak wynika z zaświadczenia PUP bezrobotna od 2016 r. nie jest zainteresowana ofertami pracy i nie podejmuje zatrudnienia, ponieważ opiekuje się chorym ojcem. Poinformowała, że stara się o świadczenie pielęgnacyjne. Natomiast jej ojciec orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym legitymuje się od dnia 25 sierpnia 2021 r.
W ocenie organu, w przypadku skarżącej rezygnacja z zatrudnienia czy też niepodejmowanie zatrudnienia po to, by opiekować się ojcem, nie nastąpiło w żadnym momencie, ponieważ nie była ona zatrudniona już od 2015 r., tj. 7 lat wcześniej niż powstała niepełnosprawność ojca w stopniu znacznym. Natomiast związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły, co nie ma miejsca w realiach rozpoznawanej sprawy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła naruszenie:
- art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
- art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez nienależytą ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów.
Skarżąca wniosła o uchylenie ww. decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie świadczenia, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu skargi wskazała, że nie zgadza się ze stanowiskiem, iż brak jest związku przyczynowo skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (albo niepodejmowaniem pracy), a sprawowaną opieką nad ojcem, albowiem wskazane zostały przyczyny i okoliczności rezygnacji przez nią z pracy zarobkowej w 2015 r. Podniosła, że pomimo braku orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności ojciec wymagał całodobowej opieki, którą pełniła od dnia ustania jej zatrudnienia i pełni nieprzerwanie do chwili obecnej. Podkreśliła, że nie ubiegała się o zaliczenie ojca do znacznego stopnia niepełnosprawności, ponieważ nie wiedziała o takiej możliwości (ojciec miał I grupę inwalidzką). Wyjaśniła, że wprawdzie od 2015 r. jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna, jednakże pracy nie podejmuje ze względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują m.in. wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyrażona w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) dalej - p.p.s.a.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie ma jednak obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).
Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie ww. ustaw, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawą wydania ww. decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615).
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl art. 17 ust. 1b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 Trybunał Konstytucyjny uznał ww. art. 17 ust. 1b ustawy za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.
Skutki tego wyroku mają znaczenie w okolicznościach niniejszej sprawy. Mimo bowiem, że wyrok Trybunału nie doprowadził do wyeliminowania przez ustawodawcę niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego, to jego treść wiąże wszystkich – w myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP - stanowi zatem dla organów administracji oraz sądów administracyjnych istotną wskazówkę̨ interpretacyjną. Co więcej, przepis uznany przez sąd konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją nie może nadal stanowić podstawy rozstrzygnięć́. Skoro zatem Trybunał Konstytucyjny kategorycznie przyjął, że art. 17 ust. 1b ustawy narusza prawa opiekunów osób, których niepełnosprawność́ powstała odpowiednio po ukończeniu 18 oraz 25 roku życia, to nie sposób uznać, iż orzeczenie to nie ma żadnego wpływu na sytuację prawną skarżącej. Wręcz przeciwnie - data ustalenia niepełnosprawności ojca skarżącej nie mogła być bowiem negatywną przesłanką do przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ I instancji rozstrzygając w zakresie przedmiotowego wniosku miał obowiązek procedować́ zatem w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem niekonstytucyjnej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, na co trafnie zwróciło uwagę SKO w zaskarżonej decyzji.
Kolegium prawidłowo też wskazało, że ze względu na bardzo poważny stan zdrowia (opisany szczegółowo w decyzji na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach adm.), ojciec skarżącej wymaga stałej, całodobowej opieki i opiekę taka skarżąca sprawuje. Niewątpliwe jest zatem że ze względu na konieczność sprawowania osobistej, stałej i całodobowej opieki nad ojcem oraz udziału w procesie jego leczenia i rehabilitacji skarżąca nie ma aktualnie możliwości podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej.
Błędne natomiast jest stanowisko Kolegium stwierdzające, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie ma podstaw do przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na brak bezpośredniego związku przyczynowo skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia albo jego niepodejmowaniem, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Zdaniem Sądu, taki bezpośredni związek wynika z analizy wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów.
Jak wynika z akt sprawy, ojciec skarżącej uzyskał orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym w dniu 25 sierpnia 2021 r. Jest osobą leżącą (niedowład kończyn dolnych) i w pełni niezdolną do samodzielnej egzystencji z powodu licznych chorób, w tym także zaburzeń depresyjnych i demencji.
Pomoc we wszystkich czynnościach koniecznych do życia (nawet przy spożywaniu posiłków, piciu napojów, czy zażywaniu leków ze względu na problemy z chwytaniem przedmiotów) jest mu niezbędna przez 24 godziny na dobę. Skarżąca jest jego jedynym dzieckiem ponieważ 4 maja 2021 r. zmarła jej siostra, która wcześniej pomagała jej sprawować opiekę nad chorym ojcem.
Oceniając bezpośredniość ww. związku przyczynowo-skutkowego należy wziąć pod uwagę, jak podnosiła skarżąca, że ze względu na liczne i poważne schorzenia ojca musiała się nim opiekować jeszcze przed uzyskaniem orzeczenia o niepełnosprawności, szczególnie po śmierci matki (żony ojca) w 2016 r. (zaświadczenie lekarskie z 14 marca 2022 r. k.26 a.a.) Nie bez znaczenia na jej zatrudnienie miała też wpływ choroba nowotworowa matki. Trudno więc zarzucać skarżącej, że zaprzestała stałego zatrudnienia w 2015 r. Ponadto, co najistotniejsze w sprawie, niewątpliwe nie jest ona w stanie podjąć zatrudnienia, nawet w niepełnym wymiarze czasowym, ze względu na konieczność opieki nad ojcem.
Wskazać też należy, że art. 17 ust. 1 ustawy nie zakreśla żadnych ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia, czy też jego niepodejmowania, z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie – po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia – wystąpi on o to świadczenie (por. również wyrok NSA z 18 sierpnia 2022 r., I OSK 1939/21 i powołane tam orzecznictwo). W związku z tym, w okolicznościach nin. sprawy, nie zasługuje na akceptację argumentacja organu, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a sprawowaną nad ojcem opieką.
Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględnią zaprezentowane powyżej stanowisko Sądu, zgodnie z art. 153 p.p.s.a.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2021.2095 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.