III SA/Kr 140/25

III SA/Kr 140/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-07-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-01-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewa Michna /przewodniczący/
Jakub Makuch
Magdalena Gawlikowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6319 Inne o symbolu podstawowym 631
Hasła tematyczne
Broń i materiały wybuchowe
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 485
Art. 46 ust. 1, art. 47
Ustawa z 21 maja 1999 r. o broni i amunicji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie WSA Jakub Makuch Asesor WSA Magdalena Gawlikowska (spr.) Protokolant specjalista Dominika Janik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2025 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 9 grudnia 2024 r. nr SKO.SW/4101/286/2024 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia regulaminu strzelnicy oddala skargę.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, zaskarżoną do Sądu decyzją z 9 grudnia 2024 r., znak: SKO.SW/4101/286/2024, po rozpatrzeniu odwołania A. G. (dalej "skarżący"), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Myślenice z 30 października 2024 r., znak BZK.5532.4.2024 o odmowie zatwierdzenia Regulaminu Strzelnicy położonej w obrębie działki ewidencyjnej nr [...] w miejscowości J.
Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W dniu 17 lipca 2024 r. skarżący złożył wniosek o wydanie decyzji w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy na działce [...] w J. Do wniosku dołączył min.: regulamin strzelnicy i plan strzelnicy.
W trakcie postępowania wyjaśniającego organ uznał, że dla zatwierdzenia regulaminu strzelnicy niezbędne jest zweryfikowanie faktu uzyskania odpowiednich zgód właściwych organów na jej zrealizowanie oraz użytkowanie. Uznano za konieczne zbadanie czy organy w zakresie swojej właściwości dopuściły do zmiany sposobu użytkowania lub wydały pozwolenie na budowę bądź przyjęły stosowne zgłoszenie wykonania robót budowlanych, a inwestor wykonał roboty zgodnie z pozwoleniem lub zgłoszeniem.
W związku z powyższym, pismem z 5 sierpnia 2024 r. (doręczonym skarżącemu 16 sierpnia 2025 r.), organ I instancji wezwał skarżącego do przedłożenia w terminie 30 dni, dokumentu potwierdzającego zgodną z prawem lokalizację i wykonanie strzelnicy na działce ew. nr [...] położonej w J. W wezwaniu tym organ poinformował skarżącego o treści art. 10 i art. 73 k.p.a. Na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. poinformowano też skarżącego, że z uwagi na skomplikowanych charakter sprawy i konieczność wezwania skarżącego o dodatkowe dokumenty, załatwienie sprawy nastąpi do 8 października 2024 r.
Mimo skutecznego doręczenia wezwania, skarżący nie przedstawił żądanych dokumentów.
Następnie, pismem z dnia 26 września 2024 r., Burmistrz Miasta i Gminy Myślenice poinformował skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, wskazał, że nie zostały wykazane przesłanki zależne od strony, tj. brak jest potwierdzenia legalności planowanej lokalizacji i budowy strzelnicy oraz możliwości przystąpienia do użytkowania strzelnicy i poinformował skarżącego o możliwości przedłożenia dodatkowych dowodów celem wykazania spełnienia wyżej wymienionych przesłanek oraz że niewykazanie tychże przesłanek może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem skarżącego. Ponadto skarżący został poinformowany o możliwości zwrócenia się do organu o zawieszenie postępowania. Jednocześnie określono nowy termin załatwienia sprawy do 30 października 2024r. i na podstawie art. 163d k.p.a. poinformowano, że przedmiotowe postępowanie prowadzone jest z pominięciem trybu administracyjnego postępowania uproszczonego.
Decyzją z 30 października 2024 r., organ pierwszej instancji odmówił zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Jako powód rozstrzygnięcia wskazano, że skarżący nie uzyskał odrębnych pozwoleń lub innych zgód, które dotyczą legalnego wybudowania strzelnicy lub zmiany sposobu użytkowania danego terenu na cele strzelnicy, co skutkuje odmową zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. W tym zakresie organ pierwszej instancji powołał się na art. 46 ustawy o broni i amunicji oraz zapisy rozporządzenia Ministra Środowiska z 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic (Dz. U. Nr 27, poz. 341). Przywołał również stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych.
Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, w którym zarzucił rażące naruszenie:
art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji w związku z art. 122f § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 3a k.p.a. w por. do art. 47 ust. 2 ww. ustawy oraz art. 163b § 3 k.p.a. poprzez naruszenie wskazanego w ustawie trybu postępowania w sprawie wydania zatwierdzenia regulaminu strzelnicy;
art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji poprzez przekroczenie ustawowych kompetencji przez organ, poza granice wskazane w przepisie.
W odwołaniu rozwinięto powyższe zarzuty, w szczególności wskazano, że w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy stosuje się przepisy działu II rozdziału 14 k.p.a., tj. przepisy o postępowaniu uproszczonym (art. 47 ust. 2 ustawy). Zdaniem skarżącego organ nie zastosował prawidłowo przepisów ustawy, pomijając uwarunkowania postępowania uproszczonego, czego skutkiem jest wydanie zaskarżonej decyzji w sprawie już rozstrzygniętej. Podniósł, że wezwanie z 5 sierpnia 2024 r. nie dotyczyło braków formalnych wniosku, organ nie oparł się na treści art. 64 § 2 k.p.a. i nie dał rygoru pozostawienia bez rozpoznania. W konsekwencji, zdaniem skarżącego, wezwanie organu z 5 sierpnia 2024 r., nie spełniało wymogów art. 64 § 2 k.p.a. i stosowanie do treści art. 122c § 2 k.p.a. nie przesuwało terminu na wydanie decyzji. W ocenie skarżącego wezwanie w innym trybie, nie ma wpływu na miesięczny termin wydania decyzji, zatem brak było podstaw do odstąpienia od trybu wskazanego w art. 47 ust. 2 ustawy o broni i amunicji, a wobec upływu terminu na wydania decyzji w sprawie organ pierwszej instancji utracił kompetencje do rozstrzygania o istocie wniosku o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy.
Skarżący podniósł też, że ocena prawna organu jest niezgodna z obecnie obowiązującymi uregulowaniami prawnymi, gdyż przedmiotem rozstrzygania w sprawie jest kwestia zatwierdzenia regulaminu, a nie kwestia ewentualnych uprawnień budowlanych podlegających pod jurysdykcję organów nadzoru budowlanego.
Zaskarżoną decyzją z 9 grudnia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W motywach rozstrzygnięcia Kolegium nie podzieliło stanowiska skarżącego, że Burmistrz powinien się ograniczyć jedynie do zbadania samego regulaminu pod kątem jego zgodności z wymogami wynikającymi rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic w związku z art. 46 ustawy o broni i amunicji, a co za tym idzie, że poza zakresem jego kompetencji leży sprawdzanie, czy wnioskujący uzyskał niezbędne zezwolenia związane z budową i użytkowaniem strzelnicy.
Powołując się na poglądy wyrażone w orzecznictwie sądowym, Kolegium wskazało, że wydanie decyzji o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy może nastąpić wyłącznie po uprzednim rozstrzygnięciu we właściwym trybie, przez kompetentne organy, że strzelnica została zlokalizowana i zbudowana zgodnie z wymogami prawnymi.
Zdaniem Kolegium, prawidłowe funkcjonowanie strzelnicy uzależnione jest od zachowania odpowiedniej sekwencji zdarzeń, a mianowicie najpierw potwierdzenia legalności lokalizacji i budowy strzelnicy oraz możliwości przystąpienia do jej użytkowania, a dopiero końcowo następuje zatwierdzenie regulaminu strzelnicy. W ocenie SKO, bez potwierdzenia odpowiedniej lokalizacji strzelnicy oraz jej zbudowania i użytkowania zgodnie z obowiązującym prawem brak podstaw do stwierdzenia, czy dana strzelnica będzie gwarantowała, wespół z zatwierdzonym regulaminem, osiągniecie celu ustawy o broni i amunicji w postaci wymogów związanych z bezpieczeństwem i ochroną środowiska. Dlatego też, przed zatwierdzeniem regulaminu strzelnicy, wójt (burmistrz, prezydent miasta) w ramach postępowania wyjaśniającego dokonuje ustaleń, czy wnioskodawca posiada uprawnienie do zlokalizowania strzelnicy w danym miejscu, czy strzelnica powstała zgodnie z prawem na podstawie odpowiednich zgód m.in. organów architektoniczno-budowlanych. Jeżeli w trakcie postępowania ustali, że wnioskodawca nie uzyskał takich zgód (dotyczących legalnego funkcjonowania strzelnicy) - brak jest podstaw do zatwierdzenia jej regulaminu.
Kolegium nie podzieliło też stanowiska skarżącego o braku przepisów nakazujących uzyskanie pozwolenia na użytkowanie strzelnicy, wskazując w tym zakresie przepisy Prawa budowlanego.
Kolegium wskazało też, że planowana strzelnica usytuowana ma być na działce nr [...] w J., natomiast brak informacji na temat ewentualnych prac budowlanych z nią związanych. Wobec powyższego, w ocenie SKO nie sposób jest zatwierdzić regulaminu obiektu, który nie jest nawet obiektem, bowiem musi być wiadome, jak strzelnica będzie wyglądać i gdzie będzie legalnie położona.
Organ odwoławczy podniósł, że jakkolwiek w ustawie o broni i amunicji nie zawarto regulacji dotyczących samego postępowania w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy, to z zawartego w art. 46 ust. 1 wymogu zlokalizowania, zbudowania oraz zorganizowania strzelnicy w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz w sposób wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku (wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy) - wynika jasno, że realizacja strzelnicy wymaga zbadania przez odpowiednie organy - stosowanie do zakresu ich właściwości i kompetencji - czy powyższe warunki są w danym przypadku spełnione.
Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zaskarżonej decyzji zarzucił:
- rażące naruszenie ort 47 ust. 2 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji w związku z ort 122f § 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) w zw. z ort. 35 § 3a k.p.a. w porównaniu do art. 47 ust 2 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (tj. Dz. U z 2022 r. poz. 2516 z późn. zm.) oraz ort 163b § 3 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że nie wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy w sprawię wydania zatwierdzenia regulaminu strzelnicy było działaniem zgodnym z prawem - w sytuacji gdy istniały podstawy prawne do wydania przedmiotowego zaświadczenia;
- rażące naruszenie art 47 ust 2 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji poprzez przekroczenie ustawowych kompetencji przez organ, poza granice wskazane w przepisie.
W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, że na gruncie ustawy o brani i amunicji, przy zatwierdzaniu regulaminu strzelnicy, brak podstaw prawnych dla organu do badania, czy lokalizacja strzelnicy jest zgodna z obowiązującym przepisami, w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przepisami ochrony środowiska, ani też do samodzielnego ustalania czy faktycznie stanowi ona obiekt budowlany określony pojęciem strzelnica i czy obiekt ten spełnia wymogi w zakresie bezpieczeństwa. Stwierdził też, że w sprawie doszło do milczącego załatwienia sprawy w związku z czym nie było podstaw do wydawania zaskarżonych decyzji organów obu instancji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
Istota sprawy sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania związanych z uproszczonym załatwieniem sprawy, w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego oraz czy zatwierdzenie regulaminu strzelnicy wymaga uprzedniego badania przez organ postępowania na okoliczność spełnienia przez strzelnicę formalno-prawnych wymogów związanych z jej wybudowaniem i lokalizacją.
Odnośnie pierwszego z ww. zagadnień Sąd wskazuje, że zgodnie z treścią art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 21 maja 1999 roku o broni i amunicji (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 485 e zm.), dalej także jako: "u.b.a." do postępowania w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy stosuje się przepisy działu II rozdziału 14 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803). Przepis wprowadzony został do ustawy na podstawie art. 10 pkt 6 ustawy z dnia 26 stycznia 2023 r. o zmianie ustaw w celu likwidowania zbędnych barier administracyjnych i prawnych (Dz. U. poz. 803) i obowiązuje od 28 lipca 2023 r.
Stosownie zaś do art. 163b § 3 k.p.a., w sprawie rozpoznawanej w postępowaniu uproszczonym stosuje się przepisy o milczącym załatwieniu sprawy, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.
Milczące załatwienie sprawy regulują przepisy działu II rozdziału 8a k.p.a. Zgodnie z art. 122a § 2 k.p.a., sprawę uznaje się za załatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie strony, jeżeli w terminie miesiąca od dnia doręczenia żądania strony właściwemu organowi administracji publicznej albo innym terminie określonym w przepisie szczególnym organ ten: 1) nie wyda decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (milczące zakończenie postępowania) albo 2) nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca zgoda).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że - co do zasady - organ pierwszej instancji miał miesiąc czasu od dnia złożenia wniosku tj. od 17 lipca 2024 r. na wydanie decyzji. Jednak w dniu 5 sierpnia 2024 r. organ pierwszej organ I instancji wezwał skarżącego (data doręczenia 16 sierpnia 2024 r.) do przedłożenia w terminie 30 dni, dokumentu potwierdzającego zgodną z prawem lokalizację i wykonanie strzelnicy na działce ew. nr [...] położonej w J. W wezwaniu tym organ poinformował skarżącego o treści art. 10, art. 73 k.p.a. Na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. poinformowano skarżącego, że z uwagi na skomplikowanych charakter sprawy i konieczność wezwania skarżącego o dodatkowe dokumenty, załatwienie sprawy nastąpi do 8 października 2024 r.
W ocenie Sądu treść ww. zawiadomienia, wskazująca na potrzebę szerszego przeprowadzenia postępowania dowodowego, a także treść zawartych w nim pouczeń o prawach strony, świadczy o zmianie trybu przez organ i o dalszym prowadzeniu postepowania z pominięciem trybu uproszczonego.
Zgodnie z art. 163d k.p.a., jeżeli uwzględnienie nowych okoliczności powołanych przez stronę w toku postępowania jest istotne dla wyniku tego postępowania, a ich uwzględnienie doprowadzi do jego przedłużenia, organ administracji publicznej w dalszym ciągu prowadzi postępowanie z pominięciem przepisów niniejszego rozdziału, o czym niezwłocznie informuje stronę.
W niniejszej sprawie istotne dla sprawy okoliczności wymagające wyjaśnienia nie były co prawda powołane przez stronę, niemniej jednak wywołały one potrzebę dalszego prowadzenia postępowania z pominięciem rozdziału 8a k.p.a., o czym strona została zawiadomiona zawiadomieniem z 26 września 2024 r.
Sąd podziela funkcjonujący w doktrynie pogląd, że poza brzmieniem art. 163d k.p.a., w nowych przepisach regulujących tryb uproszczony nie został ustanowiony ogólny mechanizm przejścia z trybu uproszczonego do trybu zwykłego. Trudno byłoby jednak przyjąć, ażeby organ nie miał możliwości rozpoznania sprawy administracyjnej w trybie zwykłym w razie potrzeby przeprowadzenia dalszych czynności dowodowych czy też z uwagi na innego rodzaju zawiłość sprawy, uniemożliwiającą jej załatwienie w terminie. Cel ustanowionych w postępowaniu uproszczeń nie może doprowadzić do niepełnego czy też niezgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (zob. Wojciech Piątek, Kodeks postępowania administracyjnego w świetle ustawy nowelizującej z dnia 7 kwietnia 2017 r. - ogólna charakterystyka zmian, ZNSA 2017/5).
W tym miejscu zdaniem Sądu zasadne jest nawiązanie do celu wprowadzonej w 2023 r. zmiany treści art. 47 u.b.a. poprzez dodanie ust. 2 odnośnie uproszczonego trybu procedowania przy zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy. Z treści uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej (uzasadnienie projektu ustawy z dnia 26 stycznia 2023 r. o zmianie ustaw w celu likwidowania zbędnych barier administracyjnych i prawnych, druk sejmowy nr 2667/VIII kadencja), wynika, że zmiany w ustawie o broni i amunicji miały motywację proobronną, zwłaszcza w kontekście konfliktu zbrojnego na Ukrainie. Podkreślono tam min. takie cele, jak: zwiększenie poczucia osobistego bezpieczeństwa wśród obywateli, wzmocnienia ochrony zdrowia, życia, a także miru domowego (zmiany te dotyczyły również liberalizacji przepisów dostępu do broni). Cel wprowadzonych zmian aksjologicznie jest zbieżny z celem wynikającym z treści art. 46 u.b.p., tj. wymogiem zorganizowania i zlokalizowania strzelnicy w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczającym możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego. Wskazuje to, że kwestia bezpieczeństwa jest priorytetowa, zwłaszcza uwzględniając możliwość wystąpienia nieodwracalnych skutków ewentualnych uchybień w tym zakresie, tj. śmierci człowieka. W ocenie Sądu samo wprowadzenie trybu uproszczonego do postępowania o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy nie może doprowadzić do wypatrzenia celu zapisów ustawy i swoistego automatyzmu w tych postępowaniach i wprowadzeniu prymatu zasady szybkości postępowania nad zasadą legalizmu i zasadą prawdy obiektywnej. Powyższe w pełni uzasadnia prowadzenie pogłębionego postępowania dowodowego przez organy w kierunku potwierdzenia legalności istnienia strzelnicy, co do której rozpatrywany jest wniosek o zatwierdzenie jej regulaminu.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że prowadzenie postępowania z pominięciem przepisów o postępowaniu uproszczonym z powodów innych niż nowe okoliczności powołane przez stronę, nie stanowi uchybienia przepisów postępowania, które mogłoby być podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji.
Sąd uznał też, że na skutek zmiany trybu procedowania przed upływem miesiąca od dnia złożenia podania (o czym skarżący został powiadomiony pismem z 26 września 2024 r.) - w sprawie nie doszło do milczącego załatwienia sprawy.
Odnośnie drugiego zagadnienia Sąd zauważa, że w kwestii tej przy zbieżnych okolicznościach faktycznych rozstrzygał już WSA w Krakowie wyrokach z 27 lutego 2025 r., sygn. akt III SA/Kr 1335/24, czy z 17 czerwca 2025 r., sygn. akt III SA/Kr 55/25. Również stanowisko w przedmiocie zagadnienia podlegającego rozstrzygnięciu w niniejszej sprawie zostało zaprezentowane w wyroku WSA w Krakowie z 18 lutego 2025 r., sygn. akt III SA/Kr 1302/24. Ponadto w takiej samej sprawie wypowiedział się min.: WSA w Białymstoku, w wyroku z 9 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 836/23, WSA w Rzeszowie w wyroku z 13 września 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 580/23, WSA w Szczecinie w wyroku z 17 października 2024 r., sygn. akt. II SA/Sz 707/24, czy WSA w Opolu w wyroku z 6 marca 2025 r., sygn. akt I SA/Op 1096/24. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w ww. wyrokach i w powołanych tam orzeczeniach sądów administracyjnych i przyjmuje je za własne. Stąd też zaprezentowana poniżej argumentacja stanowi powielenie stanowiska ww. Sądów, w zakresie odpowiadającym realiom niniejszej sprawy.
Zgodnie z przepisami u.b.a. broń palna oraz inna broń zdolna do rażenia celów na odległość może być używana w celach szkoleniowych i sportowych tylko na strzelnicach (art. 45 u.b.a.).
Strzelnice powinny być zlokalizowane, zbudowane i zorganizowane w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy (art. 46 ust. 1 u.b.a.). Celem więc ustawy o broni i amunicji w odniesieniu do strzelnic jest zapewnienie prawidłowego ich funkcjonowania, tj. w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa.
Szczegółowe zasady zachowania bezpieczeństwa na strzelnicy określa regulamin strzelnicy (art. 46 ust. 2 u.b.a.).
Kwestię zorganizowania strzelnicy należy uzależnić w pierwszej kolejności od uzyskania odpowiednich zgód właściwych organów na jej zrealizowanie oraz użytkowanie. Ustawa o broni i amunicji wyraźnie formułuje wymóg, zgodnie z którym strzelnice powinny być odpowiednio zlokalizowane i zbudowane.
Te wymagania zostały szczegółowo określone, na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 48 ustawy o broni i amunicji, w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic (Dz. U. Nr 27, poz. 341). Ponadto dodatkowe wymogi bezpieczeństwa jakie powinna spełniać strzelnica wynikają z ustępu 3 załącznika do rozporządzenia Ministra Spraw wewnętrznych i Administracji w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic (Dz. U. z 2000 r., Nr 18, poz. 234). Są to dodatkowe wymagania jakie normodawca formułuje w odniesieniu do procesu inwestycyjno-budowlanego dla strzelnic i łączy je przedmiotowo z odpowiednim sposobem organizacji strzelnicy.
Zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy o broni i amunicji zatwierdzenie regulaminu strzelnicy następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwego wójta, burmistrza (prezydenta miasta). Z dniem 28 lipca 2023 r. weszła w życie nowelizacja u.b.a. dokonana w art. 10 ustawy z dnia 23 stycznia 2023 r. o zmianie ustaw w celu likwidowania zbędnych barier administracyjnych i prawnych (Dz. U. poz. 803). Aktualny stan prawny wskazuje, że Wójt gminy (burmistrz, prezydent miasta) nie posiada na podstawie przepisów ustawy o broni i amunicji kompetencji do zatwierdzania lokalizacji, budowy i użytkowania strzelnicy. Jednakże bez potwierdzenia odpowiedniej lokalizacji strzelnicy oraz jej zbudowania i użytkowania, zgodnie z obowiązującym prawem, brak jest podstaw do stwierdzenia czy dana strzelnica będzie gwarantowała, wespół z zatwierdzonym regulaminem, osiągnięcie celu ustawy o amunicji i broni w postaci wymogów związanych z bezpieczeństwem i ochroną środowiska.
W tym zakresie w trakcie postępowania dotyczącego zatwierdzenia regulaminu strzelnicy wójt może jedynie dokonać ustaleń odnośnie faktu, czy wnioskodawca posiada uprawnienie do zlokalizowania strzelnicy w danym miejscu, czy strzelnica powstała zgodnie z prawem na podstawie odpowiednich zgód m.in. organów architektoniczno-budowlanych (np. na zmianę sposobu użytkowania dotychczasowych obiektów nie będących strzelnicą lub terenów, czy też pozwolenia na budowę obiektu). W innym wypadku nie można by w ogóle stwierdzić czy strzelnica jako obiekt budowlany spełnia określone wymagania przewidziane ustawą o broni i amunicji. Ustawa o broni i amunicji w Rozdziale 4 reguluje kwestie strzelnic, zatem wszystkie przepisy tego rozdziału stanowią całość regulacji i muszą być stosowane.
Sąd zauważa, że organy administracji publicznej muszą działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) oraz w toku postępowania administracyjnego stoją na straży praworządności (art. 7 k.p.a.). Ponadto zobowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz oceny okoliczności na podstawie jego całokształtu (art. 80 k.p.a.). Wymienione normy prawne, w szczególności wynikająca z art. 6 k.p.a. zasada legalizmu, nie mogą być stosowane w oderwaniu od ich źródła, tj. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która w art. 7 zobowiązuje organy do działania na podstawie przepisów prawa (zasada legalizmu) oraz w jego granicach (zasada praworządności). Organy działają zatem w granicach swoich kompetencji w konkretnym stanie faktycznym sprawy. Powinny jednak również przestrzegać wypracowanych w danym porządku prawnym wartości oraz mieć wzgląd na rozwiązania systemowe tego porządku prawnego. Inaczej rzecz ujmując przepisy prawa należy stosować z uwzględnieniem obowiązującego porządku prawnego w jego całokształcie a nie wybiórczo. Tak rozumiany model stosowania prawa wymaga, aby dokonać systemowej wykładni art. 46 oraz art. 47 u.b.a. i stwierdzić, że organ zatwierdzający regulamin strzelnicy posiada kompetencję do weryfikowania czy strzelnica zbudowana jest z zachowaniem wymogów prawa budowlanego oraz czy jest dopuszczona do użytku w rozumieniu przepisów szczególnych.
I tak zdaniem Sądu, należy przyjąć znaczenie pojęcia strzelnica jako obiektu budowlanego w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725 z późn. zm.), dalej: P.b., obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Jak wynika z tej regulacji, pojęcie obiektu budowlanego obejmuje zarówno budynek jak i budowlę. Stosownie zaś do treści art. 3 pkt 3 P.b. budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, a w szczególności: obiekt liniowy, lotnisko, most, wiadukt, estakada, tunel, przepust, sieć techniczna, wolno stojący maszt antenowy, wolno stojąca trwale związana z gruntem tablica reklamowa i urządzenie reklamowe, budowla ziemna, obronna (fortyfikacje), ochronna, hydrotechniczna, zbiornik, itd. Z kolei przykładowo w art. 3 pkt 5 P.b. do tymczasowych obiektów budowlanych zaliczono obiekty niepołączone trwale z gruntem jak m.in. strzelnice.
Z powyższego wynika, że kwalifikacja konkretnego obiektu (wytworu) do kategorii obiektów budowlanych w myśl przepisów P.b. nie oznacza konieczności spełniania cech budynku. Obiektem budowlanym jest bowiem także budowla. Natomiast fakt, że ustawodawca sam wymienia wśród tymczasowych obiektów budowlanych – strzelnice, świadczy o tym, iż nie wyłącza strzelnic z kategorii obiektów budowlanych, których powstanie jest reglamentowane przepisami P.b. Pod pojęciem budowli należy zatem rozumieć strzelnicę także tzw. strzelnicę otwartą, czyli nie stanowiącą odrębnego budynku, a więc taką, jaka najprawdopodobniej jest przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, bowiem brak w tym zakresie w aktach sprawy wystarczającej dokumentacji (skarżący przedłożył jedynie plan strzelnicy).
Trafnie argumentuje WSA w Białymstoku w powołanym wyżej wyroku z 19 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 836/23, że analiza treści załącznika do rozporządzenia z 15 marca 2000 r. stanowiącego "Wzorcowy regulamin bezpiecznego funkcjonowania strzelnic" również wskazuje, że strzelnica to nie tylko ukształtowanie terenu umożliwiające użytkowanie broni palnej (np. przeprowadzanie ćwiczeń bądź zawodów sportowych lub doskonalenie umiejętności). Strzelnica bowiem, zgodnie z treścią wzorcowego regulaminu, powinna mieć: stanowiska strzeleckie, punkt sanitarny, drogi ewakuacji, miejsca instalacji telefonu (których rozkład powinien wynikać z planu strzelnicy).
Powyższe oznacza, że nawet gdyby przyjąć, że strzelnica ma mieć charakter otwarty, a ukształtowanie terenu pozwala na wykorzystanie go pod zamierzoną strzelnicę - to i tak inwestor faktycznie musi dokonać zmiany sposobu użytkowania terenu, co wiązać się może z wykonaniem robót ziemnych, budowlanych lub instalowaniem urządzeń niezbędnych do funkcjonowania samej strzelnicy. Tym samym strzelnica zawsze (także strzelnica otwarta) stanowi obiekt budowlany będący albo budynkiem, albo budowlą. Wykonanie strzelnicy połączone jest co do zasady z intencjonalnym zagospodarowaniem przestrzeni mającym zapewnić bezpieczeństwo jej użytkowania. Podlega więc również co do zasady obowiązkowi uzyskania formalnoprawnych zgód organów administracji architektoniczno-budowlanej w formie pozwolenia na budowę, zgłoszenia budowlanego, uzyskania pozwolenia na użytkowanie bądź zawiadomienia o zakończeniu budowy, do którego nie zgłoszono sprzeciwu. Forma tej formalnoprawnej zgody będzie zależna od sposobu zorganizowania strzelnicy, tj. w szczególności tego jakie obiekty, instalacje czy urządzenia będą ją tworzyć. Przepisy P.b. nie zwalniają strzelnic z obowiązku uzyskania ww. zgód (tak też NSA w wyroku z 20 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 825/22).
Dodać też należy, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ architektoniczno-budowlany bada zgodność zamierzenia inwestycyjnego z wymaganiami ochrony środowiska. A zatem skoro określone wymagania dotyczące ochrony środowiska zostały przewidziane dla realizacji strzelnic (rozporządzenia MŚ z 4 kwietnia 2000 r.), to nie można dokonać takiej interpretacji przepisów, która wykluczy ten etap inwestycyjny, w którym zgodność z tymi wymogami mogłaby zostać zbadana. Dopiero ocena spełnienia tych wymagań będzie pozwalała na zrealizowanie ostatniego etapu, czyli etapu zorganizowania strzelnicy polegającego na zatwierdzeniu jej regulaminu.
Zatem skoro strzelnica zawsze będzie stanowiła obiekt budowlany, a w obowiązującym porządku prawnym funkcjonuje zasada reglamentacji procesu budowlanego, zgodnie z którą uzyskanie stosownych formalnoprawnych zgód następuje przed zrealizowaniem inwestycji – to podlega tym zasadom również strzelnica. A zatem w pierwszej kolejności ocenie podlegać powinno, czy inwestycja (strzelnica) może zostać zrealizowana na danym terenie (czy określone przeznaczenie terenu wynika z treści planu miejscowego lub jest możliwe na podstawie decyzji o warunkach zabudowy), w tym czy może nastąpić na określonym rodzaju użytków gruntowych; w następnej kolejności czy wymaga zgłoszenia budowlanego czy pozwolenia na budowę, a końcowo: czy niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, czy też wystarczy zawiadomienie o przystąpieniu do użytkowania. Wymagania powyższe są wymaganiami systemowymi dla procesu budowlanego, wynikającymi z przepisów ustaw: z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (vide rozdział 2 ustawy); z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (rozdział 5); z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (art. 28, 30, art. 55 i następne). Do powyższych regulacji systemowych wprost nawiązuje treść zacytowanego wcześniej art. 46 ust. 1 u.b.a. Zawarty w tym przepisie wymóg "zlokalizowania, zbudowania i zorganizowania" strzelnicy jest niczym innym jak wymaganiem zrealizowania strzelnicy zgodnie z warunkami systemowymi wynikającymi z przepisów prawa. Innymi słowy skoro celem u.b.a. w odniesieniu do strzelnic jest zapewnienie prawidłowego ich funkcjonowania, tj. w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa (vide np. NSA z 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1462/17; z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2131/19 oraz z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 162/20), to zatwierdzenie regulaminu strzelnicy powinno się odbyć w stosunku do obiektu, który spełnił wszystkie formalnoprawne warunki wynikające z przepisów.
Dalej Sąd zauważa, że regulamin strzelnicy nie może być zatwierdzony w stosunku do obiektu, który nie jest strzelnicą. Trudno uznać, aby zatwierdzenie regulaminu strzelnicy miało odnosić się abstrakcyjnie do mającej dopiero powstać strzelnicy lub miejsca, w którym faktycznie ma się odbywać użycie broni w celach szkoleniowych i sportowych, jeśli nie spełnia ono wymagań przewidzianych przepisami prawa. Odmienne stanowisko nie znajduje usprawiedliwienia w świetle obowiązujących przepisów prawa wykładanych systemowo. Nie powinno budzić wątpliwości, że regulamin strzelnicy określający "szczegółowe zasady zachowania bezpieczeństwa na strzelnicy" (art. 46 ust. 2 u.b.a.) jest dokumentem wskazującym na zasady jej organizacji, a nie dokumentem na podstawie którego organ w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia regulaminu jest w stanie określić prawidłowość zlokalizowania czy zbudowania strzelnicy. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż prawidłowa realizacja strzelnicy to właśnie jej zlokalizowanie, zbudowanie i zorganizowanie w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego. Aby ocenić czy planowana strzelnica wymaga dostosowania do regulacji dotyczących ochrony środowiska, konieczne jest uzyskanie stanowiska stosownych organów technicznobudowlanych, gdyż ani organy rozpoznające sprawę o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy, ani sąd kontrolujący decyzję w sprawie zatwierdzenia/odmowy zatwierdzenia regulaminu strzelnicy - nie mają w tym postępowaniu prawa do samodzielnej oceny z pominięciem wyspecjalizowanych organów i instytucji (vide wyrok z 9 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1915/18).
W świetle tych okoliczności prawidłowe jest rozumowanie organów, zgodnie z którym etap organizacji strzelnicy jest ostatnim etapem jej realizacji, następującym po zgodnym z prawem zlokalizowaniu i zbudowaniu strzelnicy.
Wbrew stanowisku skarżącego, organ zatwierdzający regulamin strzelnicy jest zatem zobowiązany do ustalenia czy obiekt posiada wymagane prawem zgody na korzystanie z niego jako strzelnicy. Zatwierdzenie regulaminu strzelnicy jest zatem swego rodzaju zwieńczeniem całego procesu zmierzającego do jej powstania. Wynika to z treści art. 46 ust. 1 u.b.a. poddanego zarówno wykładni językowej jak i systemowej, co wyżej wyjaśniono. Znamienne jest, że zarówno z rozporządzenia z 15 marca 2000 r., jak i z rozporządzenia z 4 kwietnia 2000 r. wynika, że istnieją prawnie określone warunki, jakie musi spełniać strzelnica (otwarta) zanim rozpocznie się jej użytkowanie. O ile zatem nie określono warunków technicznych dla zrealizowania strzelnicy otwartej, o tyle przewidziano prawne warunki jej realizacji. Ich spełnienie podlega ocenie i sprawdzeniu na poszczególnych etapach procesu budowlanego. Jeżeli w toku postępowania o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy organ ustali, że wnioskodawca nie uzyskał odrębnych pozwoleń lub innych zgód, które dotyczą legalnego wybudowania strzelnicy, zmiany sposobu użytkowania danego terenu na cele strzelnicy lub oddania obiektu do użytkowania, to nie ma podstaw do zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Strzelnica jest obiektem, którego sposób wybudowania lub użytkowania musi przede wszystkim zapewnić bezpieczeństwo osób na niej i w jej pobliżu przebywających, a takich kwestii nie reguluje w wyczerpujący sposób regulamin.
Dodać także trzeba, że z dniem 11 lipca 2003 r. doszło do zmiany treści art. 47 u.b.a. W literaturze przedmiotu podnosi się (do czego odwołuje się również orzecznictwo sądów administracyjnych), że zmiana brzmienia art. 47 ustawy o broni i amunicji (polegająca na pozbawieniu organu wykonawczego gminy właściwości w zakresie rozstrzygania "o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania") miała na celu pełne skorelowanie przepisów ustawy z przepisami Prawa budowlanego, likwidując możliwość wystąpienia sporu kompetencyjnego pomiędzy wójtem, burmistrzem (albo prezydentem miasta) a organami administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2023 r., II OSK 2884/20 i powołane tam poglądy: S. Szustera [w:] Komentarz do niektórych przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw).Obecnie organ zatwierdzający regulamin strzelnicy nie dopuszcza strzelnicy do użytkowania (jak miało to miejsce wcześniej), ale wyłącznie zatwierdza regulamin strzelnicy. Nie oznacza to jednak, że wymóg formalnoprawnego dopuszczenia do użytkowania przestał być wymogiem prawnym. W ust. 3 pkt 2 załącznika do rozporządzenia z 15 marca 2000 r. sformułowano wprost obowiązek uzyskania decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania. Ustawodawca zatem także i w tym przepisie potwierdził, że realizacja strzelnicy wymaga formalnoprawnych zgód, w tym zezwalających na użytkowanie strzelnicy. Zauważyć nadto należy, że w treści § 4 ww. rozporządzenia przewidziano sformułowanie dodatkowych warunków bezpieczeństwa, w tym także dla osób przebywających na strzelnicy. Będzie to możliwe dopiero z uwzględnieniem rzeczywistego kształtu obiektu, jaki powstanie. Dopiero bowiem posiadając wiedzę o rzeczywistym kształcie obiektu, jego wyglądzie, rozmiarach, rozmieszczeniu poszczególnych elementów (plan strzelnicy) – można mówić o sporządzeniu regulaminu uwzględniającego warunki jego bezpiecznego użytkowania.
Mając na uwadze powyższe, należało przyjąć, że w niniejszej sprawie zasadnie odmówiono zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Na podstawie wniosku i przedłożonych do wniosku dokumentów nie można było bowiem stwierdzić spełnienia wymogów formalnoprawnych wynikających z przytoczonych wyżej regulacji, w tym związanych z ochroną środowiska oraz bezpieczeństwa, uniemożliwiających wydostanie się pocisku wystrzelonego z broni strzeleckiej poza obręb strzelnicy, do których odwołuje się wprost art. 46 ust. 1 u.b.p.
W tym stanie sprawy, Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia stanowiska, że skarżone organy dokonały błędnej wykładni wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego, w tym art. 47 ustawy o broni i amunicji oraz że dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w stopniu powodującym konieczność uchylenia zaskarżonych decyzji.
W konsekwencji powyższego, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.