III SA/Kr 135/26

III SA/Kr 135/26 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2026-07-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-01-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Bogusław Wolas /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy~Wójt Gminy
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
Art. 50, art. 147, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2026 poz 662
Art. 91, art. 101
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Dz.U. 2025 poz 1043
Art. 29, art. 39, art. 89
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
Art. 7, art. 87, art. 94
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wolas (spr.) Sędziowie WSA Marta Kisielowska Asesor WSA Magdalena Gawlikowska Protokolant starszy referent Dominika Duda-Malik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi M. B. na uchwałę Rady Gminy Podegrodzie z dnia 16 września 2025 r., nr XVII/143/2025 w sprawie zmiany Uchwały nr IX/97/2019 Rady Gminy Podegrodzie z dnia 24 czerwca 2019 r. w sprawie: ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę Podegrodzie oraz określenia granic obwodów publicznych szkół podstawowych, od dnia 1 września 2019 r. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Rady Gminy Podegrodzie na rzecz skarżącej M. B. kwotę 300 zł (trzysta) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Rada Gminy Podegrodzie działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r. poz. 1153) art. 39 ust. 5, 5a, 5b i 8 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r. poz. 1043) podjęła w dniu 16 września 2025 r. uchwałę nr XVII/143/2025 w sprawie: zmiany Uchwały Nr IX/97/2019 Rady Gminy Podegrodzie z dnia 24 czerwca 2019 r. w sprawie: ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę Podegrodzie oraz określenia granic obwodów publicznych szkół podstawowych, od dnia 1 września 2019 roku.
Rada Gminy uchwaliła, co następuje:
§ 1. W Załączniku nr 1 do Uchwały Nr IX/97/2019 Rady Gminy Podegrodzie z dnia 24 czerwca 2019 r. w sprawie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę Podegrodzie oraz określenia granic obwodów publicznych szkół podstawowych, od dnia 1 września 2019 roku pozycja w tabeli 10 otrzymują brzmienie:
10. Szkoła Podstawowa w Stadłach Stadła 30, 33 - 386 Podegrodzie;
Inne lokalizacje:
a) budynek Biblioteki Gminnej w Podegrodziu, 33 - 386 Podegrodzie 525;
budynek Szkoły Podstawowej im. św. Ojca Stanisława Papczyńskiego w Podegrodziu, 33 – 386, Podegrodzie 6;
budynek Szkoły Podstawowej im. płk. Narcyza Wiatra w Gostwicy, Gostwica 27, 33-386 Podegrodzie.
Obwód szkolny obejmuje: Miejscowość: Stadła z wyjątkiem budynków o numerach: 179, 160, 178.
§ 2. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Podegrodzie.
§ 3. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego.
Skargę na powyższą uchwałę wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca M. B. Skarżąca domagała się stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Zaskarżonej uchwale zarzuciła:
rażące naruszenie art. 39 ust. 1, 5 i 5a ustawy - Prawo oświatowe, poprzez
wykorzystanie uchwały w sprawie planu sieci szkół jako instrumentu legalizacji przekształcenia szkoły, co jest niedopuszczalne;
naruszenie art. 89 ustawy - Prawo oświatowe, poprzez obejście procedury przekształceniowej i jej skutków w drodze późniejszej uchwały sieciowej;
naruszenie art. 2 Konstytucji RP (zasady demokratycznego państwa prawnego) -
poprzez wprowadzenie chaosu normatywnego, brak pewności prawa oraz działania o charakterze konwalidacji wstecznej;
naruszenie art 7 Konstytucji RP - poprzez przekroczenie granic kompetencji przez Radę Gminy i działanie bez wyraźnej podstawy ustawowej;
5. istotne naruszenie interesu prawnego uczniów i rodziców, polegające na braku stabilnego, przewidywalnego i zgodnego z ustawą modelu realizacji obowiązku szkolnego.
Zdaniem skarżącej zaskarżona uchwała formalnie dotyczy zmiany planu sieci publicznych szkół podstawowych, jednak jej rzeczywistym celem i skutkiem jest:
utrwalenie modelu funkcjonowania Szkoły Podstawowej w Stadłach w kilku lokalizacjach,
dostosowanie planu sieci szkół do wcześniej podjętej uchwały przekształceniowej z dnia 29 sierpnia 2025 r.,
usunięcie skutków wcześniejszych naruszeń prawa w zakresie procedury przekształcenia szkoły.
Tym samym uchwała ta pełni funkcję wtórnej legalizacji działań podjętych wcześniej z naruszeniem art. 89 Prawa oświatowego.
W okresie 2024-2025 funkcjonowały równolegle:
zamiar likwidacji szkoły,
zamiar przekształcenia szkoły,
organizacja tymczasowa w drodze zarządzeń Wójta,
uchwała przekształceni owa z 29 sierpnia 2025 r,
Zaskarżona uchwała utrwala niezgodny z ustawą model organizacyjny szkoły, wywiera trwałe skutki w zakresie realizacji obowiązku szkolnego, pozostaje w bezpośrednim związku przyczynowym z innymi zaskarżonymi aktami. Z tych względów zachodzą podstawy do stwierdzenia jej nieważności w całości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi ewentualnie umorzenie postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rada Gminy Podegrodzie z dnia 16 września 2025 r. nr XVII/143/2025 w sprawie: zmiany Uchwały Nr IX/97/2019 Rady Gminy Podegrodzie z dnia 24 czerwca 2019 r. w sprawie: ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę Podegrodzie oraz określenia granic obwodów publicznych szkół podstawowych, od dnia 1 września 2019 roku.
Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a.
W literaturze przyjmuje się, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.
Zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. 2026.662) w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały.
Raz jeszcze należy podkreślić, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, Lex nr 192932).
W niniejszej sprawie istotne naruszenie prawa występuje, o czym będzie mowa niżej. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie.
W myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Niedopuszczalne jest zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak i regulowanie tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego bądź też modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu. Podkreślić należy, że art. 7 Konstytucji RP nakazuje, aby wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Realizując kompetencję, organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zaznaczyć przy tym należy, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Natomiast obywatela obowiązuje zasada odwrotna, ponieważ może on czynić wszystko to, czego prawo mu nie zakazuje (por. M. Florczak-Wątor (w) P. Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red., Warszawa 2023, art. 7).
Legitymacja skargowa do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy została uregulowana w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W myśl tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Kontrola skargi wniesionej na uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga zbadania przez Sąd czy zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, jak również czy skarżący wykazał, że posiada legitymację do jej wniesienia. Dopiero ustalenie, że te warunki zostały spełnione, pozwala Sądowi przystąpić do merytorycznej oceny zasadności zarzutów skargi.
Zaskarżona uchwała dotyczyła ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę Podegrodzie oraz określenia granic obwodów publicznych szkół podstawowych, od dnia 1 września 2019 roku. W sytuacji, gdy skarżąca jest mieszkańcem gminy i zarazem rodzicem dziecka uczęszczającego do Szkoły Podstawowej w Stadłach, które w związku z wprowadzoną zmianą miało realizować zajęcia w innych lokalizacjach, to przyjąć należy, że regulacje przyjęte przez gminę w ww. uchwale z dotyczą bezpośrednio sfery praw dziecka, a w konsekwencji uprawnione jest stanowisko, że skarżąca, jako przedstawiciel ustawowy dziecka uczęszczającego do szkoły ma interes prawny w zaskarżeniu tej uchwały.
Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe w brzmieniu na dzień podjęcia uchwały (Dz.U. 2025.1043).
Art. 39 ust. 5 ustawy stanowił, że Rada gminy, z uwzględnieniem ust. 1 i 2, ustala plan sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, a także określa granice obwodów publicznych szkół podstawowych, z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na obszarze gminy, z zastrzeżeniem art. 88 ust. 2. W przypadku publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez inne organy, określenie granic ich obwodów następuje w uzgodnieniu z tymi organami. Uchwała rady gminy podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
5a. W uchwale, o której mowa w ust. 5, wskazuje się adresy siedzib szkół, o których mowa w ust. 5, oraz adresy innych lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych.
5b. Obwód szkoły podstawowej, w tym szkoły podstawowej obejmującej strukturą organizacyjną część klas szkoły podstawowej lub szkoły filialnej, nie może posiadać części wspólnej z obwodem innej szkoły podstawowej, z wyjątkiem szkoły podstawowej obejmującej strukturą organizacyjną część klas szkoły podstawowej lub szkoły filialnej, w zakresie klas nieobjętych strukturą organizacyjną tej szkoły.
8. Ustalenie planu sieci publicznych szkół, o którym mowa w ust. 5 i 7, następuje po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty o zgodności planu z warunkami określonymi odpowiednio w ust. 1, 2 i 5a-7a.
Wskazać należy, że Rada Gminy Podegrodzie podjęła w dniu 29 sierpnia 2025 r. uchwałę nr XVI/138/2025 w sprawie: przekształcenia Szkoły Podstawowej w Stadłach poprzez utworzenie dodatkowych lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych.
Zdaniem Sądu Rada Gminy Podegrodzie naruszyła prawo podejmując w dniu 16 września 2025 r. uchwałę nr XVII/143/2025 w sprawie: zmiany Uchwały Nr IX/97/2019 Rady Gminy Podegrodzie z dnia 24 czerwca 2019 r. w sprawie: ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę Podegrodzie oraz określenia granic obwodów publicznych szkół podstawowych, od dnia 1 września 2019 roku.
Rada Gminy powinna była najpierw podjąć uchwałę w sprawie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych (na podstawie art. 39 ust. 5 i 5a ustawy – Prawo oświatowe). A następnie, ponieważ zachodziła taka potrzeba organizacyjna, podjąć uchwałę dotyczącą utworzenia dodatkowej lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych danej szkoły. Jeżeli utworzenie dodatkowej lokalizacji powoduje zmianę planu sieci publicznych szkół podstawowych, a taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, to najpierw należało dostosować uchwałę o planie sieci, a następnie uregulować kwestie dodatkowej lokalizacji. Inna lokalizacja jest elementem planu sieci co znaczy, że dodanie dodatkowej lokalizacji zmienia treść planu.
Istotne jest również, że wyrokiem z dnia 7 lipca 2026r. wydanym w sprawie III SA/Kr 136/26 stwierdzono nieważność uchwały z dnia 29 sierpnia 2025r. nr XVI/138/2025 w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej w Stadłach poprzez utworzenie dodatkowych lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Wyeliminowanie tej uchwały z obiegu prawnego miało oczywisty wpływ na plan sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę Podegrodzie oraz określenia granic obwodów publicznych szkół podstawowych.
Zadaniem Sądu powyższa uchwała narusza art. 39 ustawy Prawo oświatowe w brzmieniu na dzień podjęcia uchwały. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach w pkt 2 orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. (zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw). Na zasądzone koszty w wysokości 300 zł składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi (300 zł).