III SA/KR 1244/25

III SA/Kr 1244/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-12-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-09-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Bogusław Wolas /przewodniczący/
Jakub Makuch /sprawozdawca/
Janusz Kasprzycki
Symbol z opisem
6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 1998 nr 137 poz 887
Art. 24 ust. 5b
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.
Dz.U. 2025 poz 132
Art. 15
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogusław Wolas Sędzia WSA Jakub Makuch (spr.) Sędzia WSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 9 marca 2021 r. nr 070400/126353/2020 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącej M. K. 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi M. K. (dalej "skarżąca" lub "zobowiązana") było postanowienie Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Chrzanowie z 09.03.2021 r. (znak 070400/126353/2020) utrzymujące w mocy postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 14.01.2021 r. (znak 070400/126353/2020) o oddaleniu zarzutów skarżącej na prowadzone postępowanie egzekucyjne.
Stan faktyczny i prawny tej sprawy był następujący:
1. Pismem z 13.11.2020 r. skarżąca wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie doręczonych jej 06.11.2020 r. szeregu tytułów wykonawczych. Tytuły te (o numerach od [...] do [...]) zostały wystawione 02.11.2020 r. i obejmowały nieopłacone składki na ubezpieczenie społeczne oraz zdrowotne za lipiec 2009 r. i za okres od października 2009 r. do listopada 2010 r. wraz z kosztami egzekucyjnymi oraz odsetkami za zwłokę.
W uzasadnieniu wniesionych zarzutów skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy z 13.10.1996 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej u.s.u.s.), należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Podkreśliła, że wszystkie należności objęte doręczonymi jej tytułami wykonawczymi z 2.11.2020 r. uległy przedawnieniu, gdyż daty ich wymagalności obejmują składki sprzed 5 lat (a w zasadzie 28 "sztuk" sprzed 10 lat i 2 "sztuki" sprzed ponad 9 lat). Skarżąca wskazała również, że nie sposób jest odtworzyć dokumentację księgową dla jej działalności gospodarczej, którą wyrejestrowała 01.12.2010 r., skoro obowiązek przechowywania dokumentów wynosi 5 lat.
Do pisma przedłożyła zaświadczenie ZUS z 28.03.2012 r. podając, że dotyczy ono uregulowania przez nią składek za ubezpieczenie zdrowotne za 2009 r., tj. za okres objęty m.in. doręczonymi jej tytułami wykonawczymi.
Końcowo wskazała, że z uwagi na przedawnienie należności zasadne jest umorzenie postępowania na zasadzie art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a.
Z przedłożonego do zarzutów zaświadczenia wynika, że skarżąca w 2010 r. opłaciła z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej składki na własne ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie 1 121,16 zł (za okres sierpień-grudzień 2009 r.).
2. Postanowieniem z 14.01.2021 r. organ oddalając zarzuty skarżącej wskazał, że zakwalifikował wniosek jako zarzuty wniesione na podstawie art. 33 § 2 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej "u.p.e.a.") - tj. nieistnienie obowiązku) oraz na podstawie art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a. – tj. wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części. Wskazał, że 01.01.2023 r. weszły w życie nowe zasady przedawnienia, które ustaliły 10 letni okres przedawnienia należności z tytułu składek. Znowelizowany art. 24 u.s.u.s. wprowadził zasadę, że należności z tytułu składek przedawniają po upływie 10 lat licząc od dnia w którym stały się wymagalne. Organ wskazał, że zadłużenie skarżącej na dzień wystawienia tytułów wykonawczych (tj. 02.11.2020 r.) nie uległo przedawnieniu z uwagi na zawieszenie biegu terminu przedawnienia. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 5b ustawy, bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Dlatego też, w ocenie organu, bieg terminu przedawnienia należności wskazanych w piśmie został zawieszony od dnia doręczenia skarżącej upomnienia za pierwszy miesiąc, za który należność nie została opłacona i ponownie biegnie od dnia umorzenia postępowania egzekucyjnego. Następnie organ wskazał daty początkowe i końcowe zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności składkowych objętych poszczególnymi tytułami wykonawczymi podając, że uwzględniając okres tego zawieszenia, każda konkretna należność składkowa nie jest przedawniona. Jako początek zawieszenia biegu terminu przedawnienia organ podał dzień odebrania upomnienia za dany okres składkowy, zaś jako datę końcową – datę wystawienia protokołu nieściągalności z 08.06.2016 r.
Analizując załączone do zarzutów zaświadczenie organ wyjaśnił, że informuje ono o wpłaconych składkach tylko za skarżącą jako płatnika i tylko za miesiące od sierpnia do grudnia 2009 r. Tymczasem należności figurujące w wymienionych tytułach wykonawczych dotyczą zaległości z tytułu nieopłaconych składek za osoby zgłoszone do ubezpieczeń w części finansowej przez ubezpieczonych.
Końcowo organ wyjaśnił, że żądanie umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. nie ma zastosowania w sprawie. Powołany przepis nie dotyczy składek na ubezpieczenie społeczne, a obowiązków o charakterze niepieniężnym.
3. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca wskazała, że należności wynikające z tytułów wykonawczych przedawniły się i obowiązek ich zapłaty nie istnieje. Ponadto, w sprawie nie doszło nigdy do zawieszenia postępowania, albowiem nie zostało wydane stosowne postanowienie w tym przedmiocie. Skarżąca podkreśliła, że art. 24 ust. 5b ustawy mówi wyraźnie, że termin przedawnienia "zostaje zawieszony", a nie że ulega zawieszeniu z mocy prawa.
4. Postanowieniem z 09.03.2021 r. Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Chrzanowie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Powtórzył w całości ustalenia zawarte w postanowieniu z 14.01.2021 r. podkreślając, że z uwagi na okres zawieszenia biegu przedawnienia (od dnia doręczenia zobowiązanej poszczególnego upomnienia - do dnia wystawienia protokołu nieściągalności), należności objęte tytułami wykonawczymi na dzień ich wystawienia nie są przedawnione. Dyrektor zaznaczył, że załączone do zarzutów zaświadczenie nie uwzględnia żadnych składek za osoby zgłoszone przez zobowiązaną do ubezpieczeń.
Końcowo wyjaśnił, że żądanie umorzenia postępowania egzekucyjnego - art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. jest niedopuszczalne, gdyż przepis dotyczy obowiązków o charakterze niepieniężnych, którymi nie są składki na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy i FGŚP. Odnosząc się natomiast do braku postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego organ wskazał, że argument ten nie podlega ocenie, albowiem wykracza poza ramy zarzutów.
5. W skardze na opisane wyżej postanowienie skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w zarzutach z 13.11.2021 r. (por. punkt 1 niniejszego uzasadnienia). Dodatkowo podniosła, że wydane tytuły egzekucyjne oraz oba postanowienia wskazują na konflikt interesów, albowiem jeden podmiot wydał tytuły egzekucyjne, a następnie rozpoznał zarzuty wniesione od wszczętego przez siebie na ich podstawie postępowania egzekucyjnego i kolejno rozpoznał złożony wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wydając kolejne w tym względzie postanowienie.
Skarga zawierała wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia w całości z uwagi na nieważność postępowania na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz o zasądzenie kosztów.
6. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W kwestii "konfliktu interesów" wyjaśnił, że w obecnym stanie prawnym zarzuty rozpoznaje wierzyciel, a nie jak poprzednio organ egzekucyjny i to również wierzyciel jest jedynym organem uprawnionym do wystawiania tytułów wykonawczych
7. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 06.07.2021 r. (sygn. akt I SA/Kr 643/21) oddalił skargę. Wyrok ten został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26.06.2025 r. (sygn. akt I GSK 1290/22), a sprawa została przekazana WSA w Krakowie do ponownego jej rozpoznania. NSA wskazał, że odpowiedź na skargę została podpisana przez pełnomocnika organu, który nie dysponował stosownym umocowaniem, co świadczy o nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.).
W wykonaniu zarządzenia z 6.10.2025 r., organ przy piśmie z 29.10.2025 r. nadesłał stosowne pełnomocnictwa, z których wynika umocowanie pełnomocnika ZUS do działania w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
8. Skarga była zasadna i skutkowała uchyleniem zaskarżonego postanowienia.
9. Spór w kontrolowanej sprawie dotyczył zasadności oddalenia zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym z uwagi na brak podzielenia przez organ stanowiska skarżącej o przedawnieniu obciążających ją należności składkowych (za lipiec 2009 r. i za okres od października 2009 r. do listopada 2010 r.), a objętych tytułami wykonawczymi wydanymi 2.11.2020 r. (doręczonymi 6.11.2020 r.). Organ bowiem upatrywał zawieszenia biegu terminu przedawnienia w.w. należności w fakcie doręczenia skarżącej upomnienia za dany okres składkowy i wskazywał na trwanie zawieszenia biegu przedawnienia - do dnia sporządzenia protokołu nieściągalności, tj. do 8.06.2016 r. W istocie zatem kluczowy spór w tej sprawie dotyczył tego, czy doręczenie skarżącej upomnień zawiesiło bieg terminu przedawnienia obciążających skarżącą należności.
10. Zajmując stanowisko względem wskazanej wyżej kwestii spornej zauważyć trzeba, iż stosownie do art. 13 ustawy z 24.06.2021 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2021 r., poz. 1621) do egzekucji ze świadczeń z ubezpieczeń społecznych wszczętych i niezakończonych przed dniem 1.01.2022 r. - przepisy art. 24 ust. 2 i 5b ustawy zmienianej w art. 1 oraz art. 140 ust. 4 pkt 1 i ust. 6 pkt 2, art. 141 ust. 1 pkt 3 oraz art. 143 ustawy zmienianej w art. 3 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Z uwagi więc na fakt, iż egzekucja należności składkowych skarżącej nie została zakończona przed 1.01.2022 r., to miarodajny stan prawny do oceny tej sprawy wyznaczały przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w brzmieniu obowiązującym do 1.01.2022 r. Stosownie zaś do art. 24 ust. 5b (w adekwatnym dla sprawy brzmieniu), bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Uwzględniając powyższą regulację i odnosząc ją do wskazywanej w punkcie 9 uzasadnienia kluczowej kwestii spornej ocenić należało, czy "pierwszą czynnością zmierzającą do wyegzekwowania należności składkowych" może stanowić doręczenie dłużnikowi upomnienia.
W związku z powyższym dostrzec trzeba, że stosownie do art. 15 par. 1 ustawy z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (aktualny publikator Dz. U. 2025 r., poz. 132; dalej "u.p.e.a.") egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. (...) Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Z przepisu tego wynika więc, że upomnienie ma stanowić wezwanie do dobrowolnego wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, a więc stanowi swoiste przypomnienie o powinności wykonania obowiązku i wezwanie do dobrowolnego jego spełnienia. Naczelny Sąd Administracyjny akcentował, że z art. 15 par. 1 u.p.e.a wprost wynika, iż upomnienie, czy raczej doręczenie upomnienia przez wierzyciela zobowiązanemu, jest czynnością realizowaną poza postępowaniem egzekucyjnym (tak w wyroku z 19.02.2025 r.; sygn. akt I GSK 1502/21). Celem instytucji upomnienia jest wyłącznie skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania określonego obowiązku i tym samym niedoprowadzenie do wszczęcia egzekucji. W tym kontekście samo - stanowiące istotę treści upomnienia - zagrożenie egzekucją ma doprowadzić zobowiązanego do wykonania obowiązku. Upomnienie przypomina przy tym nie o obowiązku, który znany jest zobowiązanemu co najmniej z podstawy do wystawienia tytułu wykonawczego, ale o powinności jego wykonania, które - również w interesie strony - może być dobrowolne, ale zagrożone jest realizacją w drodze egzekucji administracyjnej (tak NSA w wyroku z 27.02.2025 r., sygn. akt I GSK 1146/21). W wyroku z 19.02.2025 r. (sygn. akt I GSK 1502/21).
Przedstawiony charakter prawny upomnienia powoduje, że dominującym aktualnie w orzecznictwie NSA jest pogląd, zgodnie z którym wystawienia i doręczenia upomnienia (art. 15 u.p.e.a.) nie można uznać za pierwszą czynność egzekucyjną skutkującą zawieszeniem biegu terminu przedawnienia należności składkowych w rozumieniu art. 24 ust. 5b u.s.u.s. Przez pierwszą czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której mowa w art. 24 ust. 5b u.s.u.s., należy bowiem rozumieć czynność zmierzającą bezpośrednio do wyegzekwowania zobowiązania, realizowaną w toku egzekucji, a zatem może to być wystawienie tytułu wykonawczego, dokonanie zajęcia, np. rachunku bankowego, czyli dokonanie stricte czynności egzekucyjnych, a charakteru takiego nie można przypisać doręczeniu zobowiązanemu upomnienia, które - choć warunkuje postępowanie egzekucyjne, to jednak podejmowane jest poza tym postępowaniem i samoistnie nie zmierza do wyegzekwowania należności składkowych. Stanowisko powyższe zostało zawarte m.in. w wyrokach NSA z 9.02.2022 r. (sygn. akt I GSK 1210/21), z 28.06.2023 r. (sygn. I GSK 1450/19) czy z 20.08.2024 r. (sygn. akt I GSK 890/23), z 27.02.2025 r. (sygn. akt I GSK 1146/21), czy z 27.02.2025 r. (sygn. akt I GSK 1146/21). Sąd orzekający w niniejszym składzie przedstawione stanowisko podziela i uznaje za własne, nie akceptując jednocześnie poglądu odmiennego (np. wyrok NSA z 5.04.2024 r., sygn. akt I GSK 561/20).
11. Uwzględniając zaprezentowane oceny stwierdzić więc należało, że argumentacja ZUS upatrująca zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności składkowych w fakcie doręczenia skarżącej upomnień – nie mogła być uznana za trafną, przez co zaskarżone postanowienie z 9.03.2021 r., jako naruszające art. 33 par. 2 pkt 1 i pkt 5 u.p.e.a. w zw. z art. 15 par. 1 u.p.e.a. - podlegało uchyleniu. Podstawą prawną tego rozstrzygnięcia stanowił art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935; dalej "p.p.s.a."). W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni przedstawioną ocenę prawną tej sprawy i zajmie stanowisko w kwestii zasadności podniesionego przez skarżącą zarzutu.
12. Na marginesie podkreślić trzeba, że przedłożone Sądowi akta sprawy nie zawierały ani poszczególnych upomnień kierowanych do skarżącej, ani też dowodów ich doręczenia, jak również wspominanego przez organ protokołu nieściągalności z 08.12.2016 r. Nawet zatem postrzegając charakter prawny upomnienia odmiennie niż w sposób zaprezentowany w punkcie 10 uzasadnienia, w kontekście wskazanych braków akt administracyjnych stwierdzić należało, iż powoływana przez organ okoliczność mająca rzutować na zawieszenie biegu terminu przedawnienia należności składkowych (wystawienie i doręczenie upomnienia) – nie została wykazana (udowodniona).
13. W nawiązaniu do zarzutu skargi dot. występowania "konfliktu interesów" stwierdzić należy, iż stosownie do art. 26 par. 1 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne wszczyna się na wniosek wierzyciela o wszczęcie egzekucji administracyjnej i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego. Według zaś art. 33 par. 1 u.p.e.a. zarzuty wnosi się do wierzyciela. Według art. 34 u.p.e.a. – zarzuty rozpoznaje wierzyciel. Podejmowanie zatem przez ZUS kilku czynności w postępowaniu egzekucyjnym (wstawienie tytułów wykonawczych i rozpoznanie zarzutów) miało oparcie w przepisach i nie naruszało prawa.
14. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. Stosownie do tych przepisów, w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, co obejmuje również wynagrodzenie zawodowego pełnomocnika strony skarżącej. Wynagrodzenie to ustalone zostało na zasadzie par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z par. 14 ust. 1 pkt 2 lit. b)rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2023 r., poz. 1964). Na łączną kwotę zasądzonych kosztów wynoszącą 720 zł składało się więc wynagrodzenie zawodowego pełnomocnika skarżącej za występowanie przed WSA (w wysokości 480 zł) oraz za reprezentację skarżącej przed NSA – w wysokości 240 zł.