Pełny tekst orzeczenia III SA/Kr 1168/22

III SA/Kr 1168/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-01-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-08-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewa Michna
Janusz Kasprzycki /sprawozdawca/
Tadeusz Kiełkowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 742/24 - Wyrok NSA z 2026-05-11
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2268
Art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
Dz.U. 2022 poz 2000
Art. 7, art. 77 par. 1 , art. 80, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
Art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie: WSA Ewa Michna WSA Janusz Kasprzycki (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 stycznia 2023 r. w sprawie ze skargi D. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 6 maja 2022 r., sygn. akt SKO.PS/4110/166/2022, w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej skargę oddala
Uzasadnienie
Zaskarżoną przez D. N., zwaną dalej skarżącą, decyzją z dnia 6 maja 2022 r., sygn. akt SKO.PS/4110/166/2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. art. 61 ust 1 i 2, art. 62 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268, zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2021 r. poz. 735 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta C. z dnia 10 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt ojca – K. F. w Domu Pomocy Społecznej [...] w P. w następującej wysokości:
- 213,98 zł za okres od 24 maja 2021 r. do dnia 31 maja 2021r.,
- 829,19 zł miesięcznie za okres od 1 czerwca 2021 r.,
wraz ze wskazaniem sposobu uiszczania ww. opłat oraz wskazaniem terminów do ich uiszczania:
- za okres od 24 maja 2021 r. do 31 grudnia 2021r. w łącznej kwocie 6018,31 zł w terminie 14 dni od mementu, w którym decyzja stała się ostateczna,
- za pozostałe miesiące w terminie do 10-ego dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego opłata dotyczy;
Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją Burmistrza Miasta C. z dnia 10 grudnia2021 r. ustalono skarżącej odpłatność za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej [...] w P.
W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 60 ustawy o pomocy społecznej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnosi mieszkaniec domu w kwocie nie większej jednak niż 70% swego dochodu, natomiast rodzina i gmina w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatą wnoszoną przez mieszkańca.
Wyjaśnił, że ojciec skarżącej przebywa w Domu Pomocy Społecznej [...] w P. od dnia 24 maja 2021 r., w związku z decyzją z dnia 6 maja 2021 r., nr [...]. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca ww. domu pomocy społecznej wynosi 3 869,13 zł.
Na podstawie pisma skarżącej z dnia 23 czerwca 2021 r. organ ustalił, że skarżąca odmówiła płacenia "alimentów'" na rzecz ojca. Wskazała przy tym, że osobą zobowiązaną do ponoszenia kosztów pobytu w domu pomocy społecznej jest wnuk S. F. Organowi pierwszej instancji nie udało się jednak przeprowadzić wywiadu środowiskowego ze skarżącą, celem ustalenia jej aktualnej sytuacji majątkowej i życiowej oraz możliwości w partycypowaniu kosztami w związku z pobytem ojca w domu pomocy społecznej. Pismem z dnia 14 września 2021 r. organ wysłał do skarżącej umowę nr [...] dotyczącą ustalenia wysokości partycypacji w kosztach pobytu ojca w domu pomocy społecznej. Umowę tę skarżąca odesłała do organu niepodpisaną, co jest równoznaczne z odmową jej zawarcia. Pismem z dnia 10 listopada 2021 r. organ przedstawił skarżącej koszty związane z pobytem jej ojca w DPS. Wskazano, że na mocy decyzji z dnia 14 września 2021 r., nr [...] w stosunku do S. F. została ustalona opłata za pobyt dziadka w domu pomocy społecznej w kwocie 829,10 zł od 1 czerwca 2021 r. Wywiedziono przy tym, że zgodnie z zarządzeniem Starosty P. [...] z dnia 19 stycznia 2021 r., średni miesięczny koszt pobyt w domu pomocy społecznej, w którym przebywa ojciec skarżącej, wynosi 3 869.13 zł miesięcznie. Na mocy decyzji z dnia 13 maja 2021 r., nr [...] ojciec skarżącej ponosi odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej w wysokości 2210,75 zł, co stanowi 70% jego dochodu. Pozostała część kwoty wynoszącej 1 658,38 zł, została podzielona pomiędzy osobami, które są zgodnie z ustawą zobowiązane do partycypacji w kosztach pobytu członka rodziny w domu pomocy społecznej, tj. wobec S. F. (wnuka) i skarżącej (córki).
W konsekwencji, zdaniem organu pierwszej instancji, należało orzec wobec skarżącej opłatę w wysokości 213,98 zł za pobyt ojca w okresie do 24 maja 2021 r. do dnia 31 maja 2021 r. oraz w wysokości 829,19 zł miesięcznie od 1 czerwca 2021 r.
Od ww. decyzji odwołanie złożyła skarżąca zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie: art. 10 i 73 k.p.a. poprzez odmowę udostępnienia jej całości akt sprawy w sytuacji, gdy miała prawo do zapoznania się z całością materiału dowodowego, w tym z dokumentami dotyczącymi jej ojca, art. 10 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego w sytuacji, gdy w swoich pismach kierowanych do ośrodka pomocy społecznej powoływała się na istotne dla strony okoliczności, w tym sytuację rodzinną i majątkową ojca oraz swoją własną i tym samym nierozpoznanie istoty sprawy, art. 28 w zw. z art. 10 i 7 k.p.a. poprzez prowadzenie odrębnych postepowań wobec wszystkich zobowiązanych i wydanie odrębnych decyzji bez zapewnienia skarżącej uczestnictwa w postępowaniu dotyczącym zobowiązanego S. F., podczas gdy postępowanie winno obejmować wszystkich zobowiązanych, winna zostać wydana jedna decyzja ustalająca wysokość opłaty i zasady jej ponoszenia przez wszystkich zobowiązanych, a zobowiązani winni mieć zapewniony czynny udział w toczącym się postępowaniu, art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez wydanie decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej w odniesieniu do każdego zobowiązanego odrębnie i niedopuszczenie do takiego postępowania pozostałych zobowiązanych z mocy ustawy, podczas gdy zgodnie z przepisami ustawy i dominującym orzecznictwem decyzja ustalająca opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej winna obejmować wszystkich zobowiązanych, którzy są stronami tego postępowania, art. 64 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnię i nie zwolnienie skarżącej z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. Wniosła zatem o uchylenie w całości tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania oraz powołało treść przepisów art. 61 ustawy o pomocy społecznej.
Wskazało, że zasada kolejności przyjęta w przytoczonym przepisie art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Istotne w tym rozwiązaniu jest to, że wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy, ale obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie (wyrok NSA z 15 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1171/09). W postępowaniu dotyczącym ustalenia opłaty za pobyt mieszkańca organ ma obowiązek ustalenia zarówno aktualnego kosztu utrzymania osoby przebywającej w domu opieki społecznej, wysokości opłat ponoszonych przez osobę umieszczoną w domu pomocy społecznej, jej aktualnej sytuacji dochodowej oraz sytuacji dochodowej osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, na których ciąży obowiązek partycypowania w kosztach pobytu pensjonariusza w placówce. Ustalenie dochodu na gruncie art. 61 ust. 2d ustawy pozostaje obowiązkiem organu przy uwzględnieniu kwoty dochodu na osobę w rodzinie (osoby samotnie gospodarującej) oraz przy uwzględnieniu "dochodów i możliwości".
W sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych (dzieciach, wnukach), w dalszej kolejności na wstępnych, a w ostateczności - na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Obowiązek ponoszenia opłat za dom pomocy społecznej i jego wysokość jest wypadkową składu rodziny osób należących do kręgu wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, ich dochodu oraz kryterium dochodowego. Obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej musi być skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z osób, które miałyby takie opłaty ponosić. Co do zasady konkretyzacja taka powinna nastąpić w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy poprzez określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w ustawy oraz ustalenie przypadających na nich kwot opłaty (tak: WSA w Gliwicach, w wyroku z dnia 23 lutego 2022r., sygn. akt II SA/G1 1510/21).
Organ zauważył, że poza sporem jest okoliczność, iż ojciec skarżącej przebywa w Domu Pomocy Społecznej [...] w P. od dnia 24 maja 2021 r. w związku z decyzją z dnia 6 maja 2021 r., nr [...]. Osobami zobowiązanymi do alimentacji względem ojca skarżącej są: córka (skarżąca) oraz wnuk S. F. Na mocy decyzji z dnia 14 września 202lr., nr [...] na S. F. została ustalona opłata za pobyt dziadka w domu pomocy społecznej w kwotach tożsamych, co te określone dla skarżącej. Od decyzji tej S. F. złożył odwołanie do SKO w Krakowie, zaś organ odwoławczy na mocy decyzji z dnia 24 lutego nr SKO.PS/4110/750/2021 utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w tamtejszej sprawie. Informacje o wydaniu decyzji względem S. F. organ pierwszej instancji zawarł w treści kwestionowanej decyzji. Wskazał przy tym, że wobec faktu, iż opłata dla S. F. również została wydana w oparciu o przepis art. 61 ust 2e w sytuacji odmowy przeprowadzenia wywiadu i podpisania umowy, należna opłata została podzielona proporcjonalnie względem osób zobowiązanych.
Mając na uwadze art. 61 ust 2d - 2f ustawy o pomocy społecznej organ wskazał, że opłata ustalona dla odwołującej dotyczy różnicy między opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu pomocy społecznej, opłatami ustalonymi dla pozostałych zstępnych, a średnim kosztem utrzymania we wskazanym domu pomocy. W zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że opłata ta została ustalona proporcjonalnie do ilości osób zobowiązanych (2 osoby). Zgodnie z dominującym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, choć niejednolitym w tym przedmiocie, organ powinien prowadzić postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich osób zobowiązanych w tej samej kolejności do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Postępowanie to jednakże może zakończyć się wydaniem dwóch odrębnych decyzji administracyjnych kierowanych w stosunku do każdego zobowiązanego, w sytuacji gdy organ ustala opłatę proporcjonalnie do liczby osób zobowiązanych. W decyzji zawarto stosowne obliczania polegające na wskazaniu średniego kosztu utrzymania w domu pomocy społecznej w okresie pobytu oraz wysokość opłaty wnoszonej przez mieszkańca domu pomocy społecznej.
Zgodnie z zarządzeniem Starosty P. [...], z dnia 19 stycznia 2021 r. średni miesięczny koszt pobyt w domu pomocy społecznej w którym przebywa ojciec skarżącej wynosi 3 869.13 zł miesięcznie. Na mocy decyzji z dnia 13 maja 2021 r., nr [...] ojciec skarżącej ponosi odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej w wysokości 2 210,75 zł, co stanowi 70% Jego dochodu. Pozostała część kwoty za pobyt w domu pomocy społecznej, wynosząca 1 658,38 zł, została podzieliła na dwie osoby zobowiązane do świadczenia alimentacyjnego.
W odpowiedzi na zarzuty odwołania, w zakresie prowadzenia dwóch odrębnych postępowań w sprawie Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym organ powinien prowadzić postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich osób zobowiązanych w tej samej kolejności do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Osoby te powinny być zawiadomione o wszczęciu postępowania i powinny być stronami tego postępowania (por. wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1109/20, z dnia 23 października 2020 r. dostępny w bazie wyroków www.nsa.gov.pl). W sytuacji jednak gdy Kolegium posiada wiedze, że organ pierwszej instancji w prowadzonym postępowaniu wydał decyzje względem wszystkich osób zobowiązanych uznało, iż wypełnione zostały przesłanki art. 61 ust 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Tym samy, zarzuty te należy uznać za bezzasadne.
Wskazało, że opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, w przypadku ponoszenia odpłatności za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej przez osoby określone w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, wysokość ponoszonej przez nich odpłatności jest ustalana w umowie zawartej z kierownikiem ośrodka pomocy społecznej. Zawarcie umowy ma na celu umożliwienie małżonkowi, wstępnym i zstępnym ponoszenie wyższych opłat aniżeli wynika to z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a i b ustawy o pomocy społecznej. Jeżeli osoby te odmówią zawarcia umowy, organ określi ich obowiązki w drodze decyzji administracyjnej. Strony umowy nie mogą przewidzieć niższego procentu współuczestnictwa osoby zobowiązanej mocą przepisów prawa do ponoszenia kosztów (zob. W. Maciejko w.: W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2013 r., s. 302.). Niezawarcie umowy nie powoduje utraty kompetencji organu do wydania decyzji o odpłatności za pobyt a nawet obliguje do wydania decyzji. Odmowa zawarcia umowy w trybie art. 103 ust. 2 ustawy przez osobę należącą do kręgu osób określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy może spowodować konieczność ustalenia osoby zobowiązanej do ponoszenia opłat w drodze decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie skarżąca nie wyraziła zgody na zawarcie umowy, ani na przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Dlatego też zasadnie ustalono opłatę w decyzji administracyjnej.
Kolegium nie podzieliło stanowiska skarżącej w zakresie braku należytego informowania przez organ o podejmowanych czynnościach. Dokumentacja w sprawie jest kompletna zaś, wielokrotne wezwania organu kierowane do skarżącej, próby kontaktu w tym zakresie, a także sama próba przeprowadzenia wywiadu w miejscu zamieszkania skarżącej, w ocenie Kolegium są wystarczające za przyjęciem stanowiska, że skarżąca swym działaniem uniemożliwiła przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Odnośnie zarzutu niezbadania sytuacji materialnej i życiowej skarżącej organ wskazał, że organ pierwszej instancji zmuszony był oprzeć się na dostępnym materiałem dowodowym. Skarżąca zaś nie przedłożyła dowodów na przedstawienie swej sytuacji materialnej, mogącej świadczyć o niemożności uiszczania opłaty za pobyt w DPS ojca.
W wezwaniu do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego znajdowało się pouczenie o skutkach nieprzeprowadzenia wywiadu przez ustalenie opłaty w sposób określony w art. 61 ust 2e ustawy o pomocy społecznej. Powyższe pouczenia zostały powtórzone w trakcie protokołu w dniu 2 sierpnia 2021 r. Również, że sam brak zaproponowania podpisania umowy w takiej sytuacji nie może powodować uznania wadliwości postępowania. W sytuacji bowiem gdy nie jest przeprowadzony wywiad środowiskowy i nie jest ustalona sytuacja dochodowa osoby zobowiązanej umowa w sprawie odpłatności za członka rodziny mogłaby zostać podpisana jedynie w pełnej wysokości opłaty wynoszącej różnicę miedzy opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i inne osoby zobowiązane a średnim kosztem utrzymania w DPS. Natomiast skarżąca kategorycznie wyrażała sprzeciw przeciw wnoszeniu jakichkolwiek opłat.
W odniesieniu do zarzutu błędnego ustalenia kręgu osób zobowiązanych organ podał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie ma także jednolitego stanowiska jak interpretować przepis art. 61 ust 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej w zakresie kolejności osób zobowiązanych do wnoszenia opłaty. Organ pierwszej instancji stanął na stanowisku, iż opłata winna być ustalana przy założeniu braku zróżnicowania sytuacji zstępnych i wstępnych. Z takim stanowiskiem zgodził się organ odwoławczy.
W odpowiedzi zaś na zarzuty dotyczące wad postępowania w zakresie ustalenia stanu zdrowia ojca skarżącej oraz braku należytej odpowiedzi na pytania skarżącej od domu pomocy społecznej w tym zakresie, Kolegium wyjaśniło, że powyższe zarzuty dotyczą odrębnego postępowania w zakresie umieszczenia ojca skarżącej w domu pomocy społecznej. Także korespondencja i materiał załączony do odwołania, w ocenie Kolegium nie ma wpływu na wynika przedmiotowego postępowania i nie wpływa w żaden sposób na rozstrzygniecie dotyczącej ustalenia opłaty.
Co się zaś tyczy zarzutu braku zwolnienia skarżącej z obowiązku wnoszenia opłaty Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2018 r., sygn. akt I OPS 7/17 "Obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane wart. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku żart. 61 ust. 3 ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. l w związku z art. 61 ust. 1 i 2 ustawy lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. l i 2 oraz art. 64 ustawy." Do tego poglądu mimo znowelizowanego w 2019 r. przepisu art. 64 ustawy odnosi się najnowsze orzecznictwo sądowoadministracyjne. Dlatego też rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt, po złożeniu stosownego wniosku o zwolnienie z opłaty za pobyt osoby bliskiej w domu pomocy społecznej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów:
- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 81 k.p.a. i art. 82 k.c. poprzez oparcie się w postępowaniach prowadzonych przez organ pierwszej i drugiej instancji oświadczeniu woli ojca, będącego osobą nieświadomą, niezdolną do kierowania swoim postępowaniem i do podejmowania czynności prawnych;
- 34 § 1 k.p.a. poprzez niezwrócenie się do Sądu z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla ojca, jako osoby niezdolnej do czynności prawnych w sytuacji, gdy stan zdrowia ojca skarżącej świadczył o jego braku świadomości, niezdolności do kierowania swoim postępowaniem;
- art. 10 k.p.a. w zw. z art. 73 k.p.a. poprzez odmowę udostępnienia całości akt sprawy skarżącej w sytuacji, gdy miała ona prawo do zapoznania się z całością materiału dowodowego, w tym z dokumentami dotyczącymi jej ojca skarżącej;
- art. 10 § 1 w zw. z art, 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, w sytuacji,gdy w swoich pismach kierowanych do ośrodka pomocy społecznej skarżąca powoływała się na istotne dla sprawy okoliczności m.in. na sytuację zdrowotną i majątkową ojca skarżącej i tym samym nierozpoznanie istoty sprawy;
- art. 9 k.p.a. poprzez nienależyte i niewyczerpujące informowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego;
- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. i 7 k.p.a. poprzez prowadzenie odrębnych postępowań wobec wszystkich zobowiązanych i wydanie odrębnych decyzji, bez zapewnienia skarżącej uczestnictwa w postępowaniu dotyczącym pozostałego zobowiązanego, podczas gdy postępowanie winno obejmować wszystkich zobowiązanych, winna zostać wydana jedna decyzja ustalająca wysokość opłaty i zasady jej ponoszenia przez wszystkich zobowiązanych, a zobowiązani, w tym Skarżąca, winni mieć zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania;
- art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. przez nieuwzględnienie całości materiału dowodowego bez uwzględnienia szczególnych okoliczności mającym znaczący wpływ na wynik sprawy, w tym sytuacji zdrowotnej, rodzinnej i majątkowej ojca skarżącej oraz skarżącej, podczas gdy powyższe okoliczności mogły mieć znaczący wpływ na wynik sprawy, w tym zwolnienie skarżącej z obowiązku ponoszenia kosztów za pobyt ojca w domu pomocy społecznej;
- art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez wydanie decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej w odniesieniu do każdego zobowiązanego odrębnie i niedopuszczenie do takiego postępowania pozostałych zobowiązanych z mocy ustawy, podczas gdy zgodnie z przepisami ustawy oraz dominującym orzecznictwem decyzja ustalająca opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej winna obejmować wszystkich zobowiązanych, którzy są stronami jednego postępowania;
- art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy o pomocy społecznej i art. 64 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnię i niezwolnienie skarżącej z obowiązku ponoszenie opłaty za pobyt ojca skarżącej w domu pomocy społecznej, w sytuacji gdy w sprawie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności przemawiające za całkowitym zwolnieniem skarżącej z obowiązku uiszczania przedmiotowej kwoty.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddaleni skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie utrzymujące w mocy decyzję organu pierwszej instancji o ustaleniu odpłatności skarżącej za pobyt ojca w domu pomocy społecznej.
Materialnoprawną podstawę decyzji wydanych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej).
Zgodnie zaś z art. 60 ust. 1, 2 ustawy o pomocy społecznej, pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3.
Natomiast według art. 61 ust. 1 wskazanej ustawy, obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności:
1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka,
2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,
3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.
Z kolei w myśl art. 61 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą;
1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu;
2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2:
a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium;
b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie;
3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.
Mając powyższe regulacje ustawy o pomocy społecznej na względzie prawidłowo, zdaniem Sądu organ odwoławczy wskazał, że gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Trafnie podkreśliło Kolegium, że wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, gdyż obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie (por. m. in. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1171/09).
Dalej z regulacji tych wynika również, że członkowie rodziny w pierwszej kolejności ponoszą odpłatność za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej na podstawie zawartej z gminą umowy, bądź na podstawie decyzji administracyjnej ustalającej odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej.
Z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy wynika, że skarżąca nie zobowiązała się w drodze umowy do ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. Pismem z dnia 14 września 2021 r. organ wysłał bowiem do skarżącej umowę nr [...] dotyczącą ustalenia wysokości partycypacji w kosztach pobytu ojca w domu pomocy społecznej. Umowę tę skarżąca odesłała do organu niepodpisaną, co uznać należało rzeczywiście za równoznaczne z odmową jej zawarcia.
W świetle zatem postanowień art. 61 ust. 2e ustawy o pomocy społecznej, w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, a taka okoliczność również w stanie faktycznym niniejszej sprawy miała miejsce, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala, w drodze decyzji, organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2.
Uwzględniając zatem powyższe ustalenia i treść wskazywanych przepisów ustawy o pomocy społecznej Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie wysokość opłaty skarżącej za pobyt ojca w domu pomocy społecznej, została określona w prawidłowej wysokości.
Podkreślić przy tym należy, że obowiązek ponoszenia opłaty powstaje od chwili umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Jak bowiem stwierdził NSA w uzasadnieniu uchwały z dnia 11 czerwca 2018 r. - ustawodawca zdecydował, że powstanie ustawowego obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej zostało połączone z takim zdarzeniem prawnym jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Tym samym o ile skonkretyzowanie i zindywidualizowanie tego ustawowego obowiązku, pozwoli na ustalenie osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty i wysokości tej opłaty, to samo zobowiązanie istnieje począwszy od dnia powstania tego obowiązku czyli z dniem umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Stąd też wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i ust. 2 ustawy, w celu ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może obejmować okres przed wydaniem decyzji, albowiem decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej (zob. uchwała NSA z dnia 11 czerwca 2018 r., sygn. akt I OPS 7/17).
Skoro ojciec skarżącej, jak wynika z akt administracyjnych decyzją z dnia 20 maja 2021 r. nr [...] (k. 58 akt administracyjnych) został umieszczony w domu pomocy społecznej, a decyzją z dnia 6 maja 2021 r. nr [...] został do domu pomocy społecznej skierowany, to ustalenie w drodze decyzji opłaty, konkretyzującej z mocy prawa obowiązek opłaty, nie budzi zastrzeżeń.
Wbrew więc twierdzeniom skargi przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji nie wykazała, by przy ich wydawaniu organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego w stopniu skutkującym koniecznością ich uchylenia.
Ustalenia organów prowadzący postępowanie, będące podstawą rozstrzygnięcia, zostały dokonane na podstawie trafnej analizy dowodów. Ponadto prawidłowa była ocena prawna odniesiona do stwierdzonego w sprawie stanu faktycznego. Zarzuty skargi naruszenia zatem artykułów: 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2022 r., poz. 2000, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) okazały się zatem bezpodstawne.
Nie zasługiwała również na uwzględnienie argumentacja skargi sprowadzająca się do tego, że ojciec skarżącej jest osobą nieświadomą, niezdolną do kierowania swoim postępowaniem i do podejmowania czynności prawnych w kwestii pobytu w domu pomocy społecznej. Wbrew zarzutom skarżącej, okoliczność ta nie miała wpływu na zaistnienie i zakres obowiązku ponoszenia wymienionej opłaty. W tym, przedmiotowym postępowaniu kontroli co do zgodności z prawem podlegała tylko decyzja o ustalenia skarżącej opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej, a nie decyzje wydane uprzednio w odrębnych postępowaniach administracyjnych, poprzedzających niniejsze. Sąd nie bada więc w tym postępowaniu legalności decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej, mimo, że skierowanie do domu pomocy społecznej jest zależne od zaistnienia warunków z art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz od zgody samego zainteresowanego, ani nie bada też decyzji o umieszczeniu w domu pomocy społecznej. Na k. 9 akt administracyjnych znajduje się oświadczenie ojca skarżącej wyrażające zgodę na skierowanie do domu pomocy społecznej, a z akt, jak i z uzasadnienia decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej wynika, że zaszły przesłanki z art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Postawione zarzuty organom w tym zakresie są zdaniem Sądu chybione, podobnie jak pozostałe zarzuty wskazane w skardze, w tym naruszenia art. 10 k.p.a. i art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez wydanie decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej w odniesieniu do każdego zobowiązanego odrębnie i niedopuszczenie, jak twierdzi skarżąca, do takiego postępowania pozostałych zobowiązanych z mocy ustawy.
Po pierwsze skarżąca zawiadomieniem z dnia 1 września 2021 r. została powiadomiona o toczącym się z urzędu postępowaniu w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej (k. 20 akt administracyjnych). Nie można skutecznie więc postawić organom zarzutu, że o postępowaniu tym nie wiedziała, gdyż analiza akt administracyjnych wskazuje, iż zawiadomienie to zostało skutecznie doręczone dorosłemu domownikowi, a po drugie, skarżąca korespondowała z organem, czy to drogą e-mailową, czy to wnosząc pismo procesowe np. z dnia 19 października 2021 r. (k. 46 akt administracyjnych, w którym nie zgadza się z adnotacjami służbowymi, czy pismo z dnia 3 grudnia 2021 r., k. 60 akt administracyjnych. Brała w nim więc czynny udział. Sąd nie dopatrzył się więc naruszenia art. 10 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zauważyć też należy, że istotą postępowania niniejszego było skonkretyzowanie powstałego z mocy prawa obowiązku poniesienia opłaty za pobyt ojca skarżącej w domu pomocy społecznej, a nie ustalenie stanu jego zdrowia, czy też stanu świadomości.
W ocenie Sądu nie miał też wpływu na treść rozstrzygnięcia zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez wydanie decyzji ustalającej opłatę za pobyt w DPS w odniesieniu do każdego zobowiązanego odrębnie. W zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił bowiem w sposób przekonywujący, że w tym wypadku opłata została ustalona proporcjonalnie do ilości osób zobowiązanych (2 osoby). Zgodnie z dominującym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, choć niejednolitym w tym przedmiocie, organ powinien prowadzić postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich osób zobowiązanych w tej samej kolejności do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Postępowanie to jednakże może zakończyć się wydaniem dwóch odrębnych decyzji administracyjnych kierowanych w stosunku do każdego zobowiązanego, w sytuacji gdy organ ustala opłatę proporcjonalnie do liczby osób zobowiązanych. Sąd uznał więc, że w tym względzie nie można upatrywać niewłaściwego działania organów. Nie dopatrzył się też w tym działaniu uchybienia mającego wpływ na treść rozstrzygnięcia.
W postępowaniu o ustalenie opłaty nie analizuje się przesłanek zwolnienia. W świetle orzecznictwa najpierw organ winien ustalić opłatę, a w odrębnym postępowaniu zajmować się dopiero kwestią ewentualnego zwolnienia osoby z jej ponoszenia. Kwestia ta została też dostatecznie wyjaśniona w przywołanej przez Kolegium uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2018 r., sygn. akt I OPS 7/17.
Skarga nie mogła więc wywrzeć zamierzonego skutku.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) oraz art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.