Pełny tekst orzeczenia III SA/Kr 114/26

III SA/Kr 114/26 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2026-05-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-01-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jakub Makuch /przewodniczący sprawozdawca/
Michał Niedźwiedź
Katarzyna Marasek-Zybura /zdanie odrebne/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, umorzono postępowanie administracyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
Art. 61 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Makuch (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Sędzia WSA Michał Niedźwiedź po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 maja 2026 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 4 grudnia 2025 r., nr 65/ZW2023-O/2025 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania uposażenia w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie na rzecz skarżącego M. J. 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
1. M. J. (dalej "skarżący)", skierowanym do Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie pismem z 28.07.2025 r. zatytułowanym "wezwanie do zapłaty" żądał zapłaty wyliczonych kwot tytułem zaniżonego wynagrodzenia zasadniczego oraz zaniżonych świadczeń za długoletnią służbę – wszystko za styczeń i luty 2023 r. Swoje roszczenie powiązał z treścią art. 41 ust. 1 oraz 3 ustawy z 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej za rok 2023 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 2666; zwanej dalej "ustawą okołobudżetową na 2023 r."). Z ostrożności procesowej podawał przy tym m.in., iż sprawa ta nie jest załatwiana w formie decyzji administracyjnej. Oczekiwał "ustosunkowania się Komendanta do pisma, w szczególności poprzez wypłatę wyrównania świadczeń pracowniczych."
2. W rozpoznaniu tego wniosku Komendant Powiatowy Policji w Krakowie wydał 19.09.2025 r decyzję (nr 5/2025/ZKS), w której odmówił skarżącemu wypłaty wskazanego wyrównania. W motywach decyzji organ wyjaśnił, że Skarżący został zwolniony ze służby z dniem 24.02.2023 r. na podstawie rozkazu personalnego z 7.02.2023 r. Dalej wskazał, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek Skarżącego i brak merytorycznych (prawnych) podstaw do uwzględnienia tego wniosku.
3. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zaznaczył, że roszczenie skierowane do organu I instancji nie miało charakteru administracyjnego, a stanowiło jedynie próbę polubownego przekonania organu do słuszności prezentowanego stanowiska. Podał, że inicjatywa skierowania wezwania do zapłaty stanowi skutek prawomocnych orzeczeń wydawanych przez sądy powszechne, na mocy których przyznano wyrównania byłym funkcjonariuszom, przechodzącym na emeryturę w okresie styczeń-luty 2023 r. Podkreślał właściwość sądów powszechnych w sprawach objętych wniesionym do Komendanta żądaniem akcentując, że wezwanie do zapłaty zostało skierowane w ramach procedury cywilnej, albowiem dochodzone roszczenie ma majątkowy charakter, który choć wynika ze stosunku służbowego, to ma cech wyłącznie zobowiązania cywilnoprawnego. Podawał, że przedmiotem sprawy jest roszczenie majątkowe o charakterze spornym, którego rozstrzygnięcie w przypadku kwestionowania jego zasadności wymaga zastosowania kodeksu cywilnego oraz art. 300 kodeksu pracy. Dowodził obszernie, że w sprawie tej brak podstaw do wydania decyzji.
Skarżący domagał się umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego
4. Decyzją z 4.12.2025 r. (nr 65/ZW2023-O/2025) Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie wyjaśnił między innymi, że sprawy dotyczące uposażeń policjantów należą do zakresu spraw osobowych policjantów. To samo dotyczy rozstrzygania żądań funkcjonariuszy zwolnionych ze służby, jeżeli wynikają ze stosunku służbowego. Stąd też sprawy, dla których podstawą jest art. 41 ust. 1 i 2 ustaw okołobudżetowej na 2023 r., podlegają rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym. W pozostałej części uzasadnienia organ odwoławczy w sposób merytoryczny ustosunkował się do żądania Skarżącego oraz argumentacji przywołanej przez jego pełnomocnika.
5. W skardze do Sądu skarżący zarzucił naruszenie:
a) art. 1 k.p.a. poprzez uznanie, że wezwanie do zapłaty stanowi żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznanych mu świadczeń;
b) art. 1 w zw. z art. 104 par. 1 k.pa. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego wskutek skierowania przez skarżącego wezwania do zapłaty;
c) art. 105 par. 1 k.p.a. poprzez brak umorzenia postępowania administracyjnego;
d) art. 41 ust. 1 i 2 ustawy okołobudżetowej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.
Skarga domagała się uchylenia zaskarżonych decyzji i zasądzenia kosztów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
6. Skarga była zasadna.
7. Kluczowy spór w tej sprawie sprowadza się do oceny dopuszczalności wszczęcia oraz prowadzenia postępowania administracyjnego w rozpoznaniu żądania skarżącego sformułowanego w piśmie z 28.07.2025 r. (pkt 1 części historycznej uzasadnienia). Ocenę tego sporu poprzedzić należy kilkoma uwagami ogólnej natury.
8. Stosownie do art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. O tym, w jaki sposób może dojść do wszczęcia postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie – w oparciu o zasadę oficjalności, czy skargowości – decyduje przepis prawa materialnego. Jeśli natomiast z normy prawa materialnego nie wynika w sposób wyraźny forma wszczęcia postępowania przyjmuje się, że w przypadkach, gdy przedmiotem postępowania jest nałożenie na stronę obowiązku, to postępowanie administracyjne wszczynane jest z urzędu - w oparciu o zasadę oficjalności, zaś gdy przedmiotem tegoż postępowania jest przyznanie stronie uprawnień - wszczynane jest ono na wniosek. Wszczęcie postępowania prowadzonego na wniosek może nastąpić jedynie wówczas, gdy do właściwego w sprawie organu administracji publicznej zostanie wniesione przez stronę podanie odpowiadające wymaganiom formalnym, a zawarte w tym podaniu żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji administracyjnej lub milcząco (por. WSA w Krakowie w wyroku z 30.04.2026 r.; sygn. akt III SA/Kr 131/26). Należy przy tym dostrzec, że k.p.a. przewiduje także (w art. 61 § 2) możliwość wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie, której jest ono wszczynane na wniosek strony. W takim jednakże przypadku organ administracji publicznej powinien uzyskać zgodę strony dla jego kontynuowania, a zgoda ta musi być wyrażona w sposób jednoznacznie kategoryczny.
Podsumowując powyższe należy wskazać, że jeżeli chodzi o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, wszczęcie postępowania administracyjnego następuje na jej wniosek - zgodnie z zasadą skargowości, której wyrazem jest twierdzenie, że to strona (jednostka) rozporządza swoim prawem.
9. Uwzględniając przedstawione wyżej rozważania zauważyć trzeba, że przepisy prawa materialnego nie regulują sposobu wszczęcia postępowania w przedmiocie wyliczenia wyrównania uposażenia i pozostałych składników uzyskiwanych przez policjanta w związku z odejściem ze służby. Konsekwencją powyższego jest więc stanowisko, że wszczęcie takiego postępowania wymagało wniosku strony (skarżącego).
10. Uwarunkowania sprawy wskazują, że skarżący pismem z 28.07.2025 r. sformułował do organu I instancji "wezwanie do zapłaty". W tak określonej kwalifikacji pisma skarżący podkreślał zarazem, że nie ma żadnych podstaw do wydania decyzji administracyjnej w myśl przepisów k.p.a. Z kolei w odwołaniu skarżący kontynuował argumentację, iż w reakcji na jego "wezwanie do zapłaty" nie zachodziła potrzeba prowadzenia postępowania administracyjnego. Wyjaśniał wprost, że inicjatywa wezwania do zapłaty stanowi skutek orzeczeń wydawanych przez sądy powszechne, na mocy których przyznawano wyrównania były funkcjonariuszom przechodzącym na emeryturę w okresie styczeń-luty 2023 r. Ponadto zwracał uwagę, że Rzecznik Praw Obywatelskich przyznawał, że są podstawy do uzyskania przez Policjantów żądanych wyrównań świadczeń, a w tym względzie pozostaje właściwa jedynie droga przed sądem powszechnym – sądem pracy. Skarżący podkreślał zarazem, że korzystając z tej właśnie ścieżki (sądowej) kierował do Komendanta Powiatowego Policji wezwanie do zapłaty, tj. wezwanie w ramach procedury cywilnoprawnej wskazując, że zgłaszane roszczenie ma charakter majątkowy, sporny, a jego rozstrzygnięcie wymaga zastosowania kodeksu cywilnego i kodeksu pracy. Wskazywał też (pkt 7 odwołania), że w tej sprawie brak przesłanki do wszczęcia postępowania z urzędu, gdyż wniosku takiego nie było (por. punkt 3 części historycznej uzasadnienia).
11. W ocenie Sądu, w przedstawionych wyżej uwarunkowaniach ocenianego przypadku brak było podstaw do tego, aby orzekające organy administracji potraktowały pismo skarżącego stanowiące wezwanie do zapłaty, jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego i oczekiwanie skarżącego ukształtowania jego sytuacji prawnej w tym właśnie trybie. Pismo to wespół z ogółem stanowisk prezentowanych przez skarżącego w sprawie (w szczególności zawartych w odwołaniu) naprowadzało bowiem jednoznacznie na to, iż inicjatywa skarżącego obejmująca zwrócenia się do Komendanta Policji z powyższym żądaniem miała wyłącznie charakter przesądowego wezwania do zapłaty. Bez znaczenia dla oceny kontrolowanej sprawy było to, czy z perspektywy przepisów procedury cywilnej wezwanie takie było nieodzowne do skutecznego złożenia pozwu. Niewątpliwe jest bowiem, że wdrożone przez skarżącego zachowanie (skierowanie wezwania do zapłaty) stanowi typową dla obrotu cywilnoprawnego praktykę nakierowaną na dobrowolne spełnienie świadczenia przez dłużnika. Bez znaczenia jest także i to, czy skarżącemu w istocie przysługiwała (przysługuje) skuteczna przed sądem powszechnym droga do dochodzenia oczekiwanej należności, czy też miarodajna w tym zakresie jest droga administracyjna. Brak bowiem wniosku uprawnionego podmiotu czynił niedopuszczalnym wszczęcie i kontynuowanie postępowania przez organ, zaś ocenę dopuszczalności drogi sądowej winien przeprowadzić właściwy sąd.
Zaznaczyć należy, że zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym – zasadą aktualności – organ II instancji (Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie), rozpoznając odwołanie skarżącego - powinien uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji przez ten organ, w tym w szczególności rozważyć i ocenić rzeczywistą intencję (wolę) skarżącego, co do oczekiwań sformułowanych w piśmie skierowanym do organu administracji ("wezwanie do zapłaty"). W przypadku zaś stwierdzenia, że skarżący z wnioskiem inicjującym postępowanie administracyjne w ogóle nie wystąpił, organ II instancji powinien uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Wszak w odwołaniu – co już wskazywano wyżej – skarżący jasno i kategorycznie twierdził, że w ogóle nie zwracał się o wszczęcie postępowania administracyjnego, a złożone przez niego wezwanie do zapłaty zostało bezpodstawnie uznane za wniosek o wszczęcie takiego postępowania. W ocenie Sądu, właśnie z uwagi na treść odwołania oraz zawarte w nim stanowcze oświadczenia skarżącego, aktualizowała się kompetencja organu odwoławczego do zweryfikowania stanowiska organu w kwestii wdrożonego trybu załatwienia tej sprawy. Zaznaczyć bowiem należy, że brak wniosku strony, czy też jego cofnięcie w toku postępowania skutkuje bezprzedmiotowością postępowania, a zatem koniecznością jego umorzenia na podstawie art. 105 k.p.a. (por. wyrok NSA z 3.09.2024 r., II OSK 2227/23).
12.1. Mając na względzie zaprezentowane rozważania Sądu uznał, że organ II instancji – z pominięciem treści odwołania skarżącego rozpoznał sprawę i wydał rozstrzygnięcie merytoryczne, nie dokonując uprzedniej rewizji zapatrywania odnośnie do wdrożonego w sprawie trybu. Powyższe nakazywało uznać, że obie kontrolowane decyzji zapadły z naruszeniem art. 61 par. 1 k.p.a., przez co Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r., poz. 143) - w punkcie I. sentencji wyroku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
12.2. Równocześnie, z uwagi na stwierdzony charakter naruszenia prawa, Sąd na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne (punkt II wyroku). Istota umorzenia postępowania na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. nawiązuje do instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty. W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania. Umorzenie postępowania nie zależy więc od woli sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. W tym przypadku, bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego należy upatrywać w braku wniosku o jego wszczęcie.
12.3. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego (w puncie III wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie z dnia 22 października 2015 r.; Dz. U. z 2026 r., poz. 215).
Zdanie odrębne
Uzasadnienie zdania odrębnego
W niniejszej sprawie nie podzielam poglądu, że w niniejszej sprawie brak było wniosku uprawnionego podmiotu, co czyniło całkowicie niedopuszczalnym wszczęcie postępowania administracyjnego.
Podzielam stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyrokach z dnia 24 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 2844/19, 23 lutego 2023 r., sygn. III OSK 3266/21, III OSK 3293/21, III OSK 3337/21, III OSK 3346/21, III OSK 3544/21, III OSK 3655/21, III OSK 3496/21 i III OSK 3736/21, z dnia 28 lutego 2023 r., sygn. III OSK 2816/21, z dnia 2 marca 2023 r., sygn. III OSK 3885/21, z dnia 21 czerwca 2023 r., sygn. III OSK 3379/21, III OSK 3475/21 i III OSK 3486/21, z dnia 18 kwietnia 2024 r., sygn. III OSK 4170/21, III OSK 4251/21 i III OSK 4219/21, z dnia 7 czerwca 2024 r., sygn. III OSK 4132/21 i III OSK 4167/21, czy z dnia 24 czerwca 2024 r., sygn. III OSK 3221/23 (CBOSA), w których NSA wskazał, że wszelkie roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji wynikające z ich stosunku służbowego, a do takich z całą pewnością należy np. ekwiwalent za niewykorzystany urlop, mogą być dochodzone przez policjantów wyłącznie na drodze administracyjnoprawnej i sądowoadministracyjnej. Jak bowiem wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2001 r., sygn. II SA 2591/01 (CBOSA), inne rozumowanie prowadziłoby do pozbawienia funkcjonariuszy Policji ochrony prawnej w dochodzeniu ich roszczeń ze stosunku służbowego, który jest stosunkiem administracyjnoprawnym, i w stosunku do którego nie stosuje się przepisów prawa pracy i nie ma możliwości realizacji takiego rodzaju roszczeń przed powszechnym sądem pracy. W związku z tym, w orzecznictwie nie jest również sporne, że zagadnienia związane z uposażeniem policjanta i jego prawem do innych świadczeń pieniężnych związanych ze służbą, do których należy m.in. prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy, mieści się w pojęciu spraw osobowych, których załatwienie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przyjmuje się, że pozytywne załatwienie sprawy następuje przez podjęcie czynności materialno-technicznej wypłaty przysługującego świadczenia, natomiast odmowa wypłaty policjantowi równoważnika pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, w związku ze zwolnieniem ze służby na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 u.o.P., następuje w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. K 7/15, opubl. w OTK-A 2018/65, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. I OSK 575/11, z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. I OSK 542/13, z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. III OSK 4337/21, CBOSA). Te same zasady odnieść należy do żądania wypłaty wyrównania ekwiwalentu, gdyż jest to również roszczenie finansowe funkcjonariusza, dla którego, jak i dla pozostałych roszczeń związanych z uposażeniem policjanta i innych świadczeń pieniężnych związanych ze służbą, przewidziana jest droga administracyjna. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2021 r., sygn. III OSK 2608/21 (CBOSA) "tylko przełożony, któremu bezpośrednio podlegał zwolniony ze służby, może ustalać uprawnienie do wypłaty ekwiwalentu (w tym do ustalenia liczby dni niewykorzystanego urlopu), a środki na wypłatę mogą pochodzić z budżetu Komendy Stołecznej Policji". "Jednostka poszukująca ochrony prawnej musi mieć gwarancję rozpoznania jej wniosku w procedurze regulowanej prawem procesowym, w formie decyzji, która podlega weryfikacji we właściwym trybie. Takie rozwiązanie przyjęte jest w regulacji materialnego prawa administracyjnego, w której przyznanie jednostce uprawnienia następuje w formie czynności materialno-technicznej, odmowa zaś wymaga zachowania formy decyzji" (B. Adamiak, Przesłanki wyznaczające prawo do procesu w świetle regulacji prawa procesowego administracyjnego [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), Prawo procesowe administracyjne. System Prawa Administracyjnego. Tom 9, wyd. 4, 2020, s. 116). Jednostka powinna mieć gwarancję rozpoznania jej żądania w formie decyzji, wydawanej w procedurze odpowiedniej dla zakresu tego żądania, która następnie podlega kontroli. Przypomnieć przy tym należy, że wszystkie sprawy dotyczące wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy, które rozpoznawane były przez wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny (ponad 2000 wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego i ok. 4000 wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych), inicjowane były przez byłych już funkcjonariuszy, ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypłacany bowiem jest w związku ze zwolnieniem funkcjonariusza, zatem dochodzenie roszczeń z tego tytułu następuje już po zakończeniu służby.
Niewątpliwie stosunek służbowy policjantów, zgodnie z powszechnie prezentowanymi poglądami doktryny, należy do sfery prawa administracyjnego regulującego tzw. niepracownicze stosunki służb mundurowych (por. T. Kuczyński, Stosunki służbowe służb zmilitaryzowanych (mundurowych) [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), Stosunek służbowy. System Prawa Administracyjnego. Tom 11, 2011, s. 14-22). W piśmiennictwie podkreśla się więc, że: "w ramach stosunków służbowych o charakterze formalnym podmioty służbowe, działając jako organy lub pełnomocnicy władzy publicznej, mogą w prawem przewidzianych przypadkach, w związku ze świadczeniem przez funkcjonariusza lub pracownika służby (pracy) dobrowolnie podporządkowanej, związanej z realizacją zadań publicznych państwa, wykonywanej osobiście, w celach zarobkowych, jednostronnie kształtować ich całościowo ujmowany status służbowy z uwagi na kryterium interesu (dobra) służby. Intensywność i granice wskazanego kształtowania zależą od struktury stosunku prawnego wytyczonej normami prawa przedmiotowego. W skład struktury niepracowniczych stosunków służbowych wchodzą przede wszystkim materialnoprawne stosunki podstawowe o charakterze publicznoprawnym (służbowym), które przeważają w jej treści. W wypadku wystąpienia przez funkcjonariusza z żądaniem (roszczeniem) – przybierają one, co do zasady, postać stosunków procesowych prawa administracyjnego".
W konsekwencji tak ukształtowanego systemu administracyjnego stosunku służbowego funkcjonariuszy policji, w literaturze przedmiotu wskazuje się również, że mechanizm ewentualnego "sporu" pomiędzy organem, a policjantem polegać będzie na tym, że adresat aktu (działania) organu administracji publicznej zarzuca temu organowi niezgodność jego aktu z prawem i poddaje ten akt weryfikacji dokonywanej tylko i wyłącznie z punktu widzenia legalności, w postępowaniu administracyjnym lub w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. J. Zimmermann, Z podstawowych zagadnień sądownictwa administracyjnego, [w]: Sądownictwo administracyjne, s. 494.; E. Mazurczak-Jasińska, Uwagi wprowadzające [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), Stosunek służbowy. System Prawa Administracyjnego. Tom 11, 2011, s. 464). Konsekwencją przyjęcia założenia o zasadniczo administracyjnym charakterze stosunku służbowego funkcjonariusza służb mundurowych, jest istniejąca w prawodawstwie zasada, zgodnie z którą sprawy o roszczenia wynikające z tego stosunku, są dochodzone w trybie przepisów postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem możliwości złożenia na ostateczną decyzję przełożonego skargi do sądu administracyjnego. O kognicji sądu powszechnego w sprawach funkcjonariuszy policji powinna bowiem rozstrzygać ustawa. Ustawa o Policji takiego przepisu nie zawiera, w przeciwieństwie do przepisów określających sposób rozstrzygania sporów w zakresie stosunków służbowych, ale służb niemundurowych np. do art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 590); art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1135). art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1712 z późn. zm.)., art. 91c ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 515), bądź też odsyłając w sprawach w nich nieuregulowanych do postanowień Kodeksu pracy (art. 106 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Polskiej Akademii Nauk (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 168)., art. 65 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Polskiej Akademii Nauk (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 168)., art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o kuratorach sądowych (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 200).
Poddanie sporu pod rozstrzygnięcie sądu administracyjnego wymaga wyczerpania drogi instancyjnej w postępowaniu administracyjnym (por. E. Mazurczak-Jasińska, Rozstrzyganie sporów przez sąd administracyjny [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), Stosunek służbowy. System Prawa Administracyjnego. Tom 11, 2011, s. 483-491).
W przypadku zatem zgłoszenia przez funkcjonariusza lub byłego funkcjonariusza żądania wypłaty świadczeń, dla którego to żądania właściwa jest droga administracyjna, organ nie może zaniechać rozpoznania tego żądania, narażałby się bowiem na zasadny zarzut bezczynności. To nie strona bowiem, nawet reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, decyduje o wyborze trybu załatwienia jej żądania, w sytuacji, gdy przepisy prawa nie dają jej takiego wyboru. Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniosek strony wiąże organ co do treści żądania, natomiast podstawy prawne podejmowanej decyzji administracyjnej ustalane są przez ten organ na podstawie własnej oceny. Powołanym przez stronę postępowania przepisom powinno się przypisywać - co do zasady - rolę jedynie propozycji prawnej podstawy rozstrzygnięcia. Organ administracji nie może być związany podaną przez stronę podstawą prawną żądania, albowiem to treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego, która będzie miała zastosowanie w konkretnej sprawie (zob. wyroki z dnia 14 listopada 2006 r., sygn. II OSK 1331/05 czy z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. II OSK 1812/11 CBOSA). To organ administracji publicznej zobowiązany jest do przeanalizowania sprawy i zastosowania właściwego trybu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2013 r., sygn. II GSK 340/12, CBOSA). Postępowanie administracyjne może być wszczęte wyłącznie w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej. O przedmiocie postępowania administracyjnego przesądza regulacja w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Art. 61 § 1 k.p.a. musi być zatem interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2015 r., sygn. II OSK 2465/15, CBOSA). W rozumieniu art. 61 w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. żądanie skierowane do organu administracji publicznej tylko wtedy wszczyna ogólne (jurysdykcyjne) postępowanie administracyjne uregulowane w tym kodeksie, kiedy dotyczy sprawy załatwionej w drodze decyzji administracyjnej, tj., jeżeli przepisy prawa materialnego upoważniają ten organ do rozstrzygnięcia co do wniesionego żądania przez wydanie decyzji administracyjnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2006 r., sygn. II GSK 340/05, CBOSA; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2026, komentarz do art. 61). "Zgodzić należy się z opinią wyrażoną przez B. Adamiak, że nie powinno się przy interpretowaniu art. 61 § 1 i 3 KPA pomijać przepisów wyznaczających przedmiot postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 KPA) oraz przepisów nakładających na organy administracji publicznej obowiązek kontroli właściwości w sprawie (art. 19 w zw. z art. 65 § 1 oraz art. 66 § 1 i 3 KPA). Tylko z uwzględnieniem tych rozwiązań należy interpretować art. 61 § 3 KPA, w tym znaczeniu, że "gdy żądanie w sprawie indywidualnej załatwianej w formie decyzji administracyjnej zostało wniesione do właściwego organu administracji publicznej, z mocy prawa jest on obowiązany podjąć czynności proceduralne postępowania administracyjnego bez konieczności dokonania autorytatywnej konkretyzacji spełnienia tych warunków w formie postanowienia lub decyzji" (zob. glosa krytyczna B. Adamiak do wyroku NSA z dnia 8 października 1999 r., sygn. IV SAB 43/99, niepubl., PS 1994, Nr 11-12, s. 135; R. Stankiewicz [w:] M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 31, C.H.Beck 2023, komentarz do art. 61).
Należy też przywołać jednolite orzecznictwo Naczelnego Sadu Administracyjnego w sprawach skarg na bezczynność w przedmiocie żądań byłych funkcjonariuszy Policji o wypłatę wyrównania ekwiwalentu urlopowego, zgłaszanych przez nich po zapadnięciu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. K 7/15, w których to sprawach stwierdzona została bezczynność organu Policji. W orzeczeniach tych Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że skarżący mógł żądać wypłacenia wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a organ był zobowiązany do jego merytorycznego rozpoznania. Skoro była podstawa prawna, organ mógł w prawem przewidzianym terminie wydać orzeczenie w sprawie żądania wypłaty wyrównania ekwiwalentu. Komendant Policji mógł rozpoznać żądanie skarżącego, bowiem posiadał niezbędne dane, aby obliczyć wysokość dochodzonego świadczenia w oparciu o uzasadnienie wyroku Trybunału. Nie rozpatrując żądania skarżącego, organ dopuścił się bezczynności. Uzasadniając takie stanowisko NSA wskazywał, że w orzecznictwie nie budzi bowiem wątpliwości, że wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. przez jego wypłatę, odmowa natomiast wypłaty świadczenia następuje w drodze decyzji administracyjnej. Zatem w związku z żądaniem skarżącego, organ powinien go rozpatrzyć w terminie określonym w art. 35 § 2 i 3 k.p.a. Organ mógł więc albo przyznać ekwiwalent za niewykorzystany urlop w drodze czynności materialno-technicznej (poprzez jego wypłatę), albo wydać decyzję administracyjną odmawiającą przyznania tego świadczenia (jeżeli uznał, że żądanie jest bezzasadne). Skierowanie do skarżącego pisma o charakterze informacyjnym, że na chwilę jego sporządzenia brak jest regulacji prawnej, która uprawniałaby organ Policji do ponownego naliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i wypłacenia ewentualnej różnicy pomiędzy świadczeniem otrzymanym po zwolnieniu ze służby w Policji, a świadczeniem na nowo naliczonym, nie realizuje wyżej wskazanych działań, które powinien podjąć organ w rezultacie złożonego żądania (zob. np. wyroki NSA z dnia 2 lipca 2020 r., sygn. I OSK 3258/19, z dnia 10 sierpnia 2020 r., sygn. I OSK 3269/19, I OSK 3287/19 i I OSK 3259/19, z dnia 29 września 2020 r., sygn. I OSK 664/20, z dnia 13 listopada 2020 r., sygn. I OSK 173/20, z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. I OSK 2506/20, z dnia 26 stycznia 2021 r., sygn. I OSK 1354/20, I OSK 1549/20, I OSK 1688/20, I OSK 1708/20 i I OSK 1601/20, z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. III OSK 2832/21, z dnia 2 marca 2023 r., sygn. III OSK 3665/21, z dnia 18 października 2023 r., sygn. III OSK 4268/21, CBOSA).
Przywołana natomiast uchwała Sądu Najwyższego z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. II PZP 1/11 (OSNP 2012/1-2/2) dla uzasadnienia drogi postępowania cywilnego dla tych spraw, nie może być oceniana z pominięciem kluczowego w tej uchwale słowa "zwrot", zgodnie z tą uchwałą bowiem: "w sprawie o zwrot równoważnika pieniężnego za umundurowanie, wypłaconego byłemu funkcjonariuszowi Policji dopuszczalna jest droga sądowa przed sądem powszechnym - wydziałem cywilnym tego sądu". Uchwała ta dotyczy sprawy z powództwa Komendy Wojewódzkiej Policji przeciwko byłemu policjantowi o zwrot równoważnika pieniężnego za umundurowanie wypłaconego funkcjonariuszowi bez podstawy prawnej, a nie jego wypłatę. Powództwo to opiera się na przepisach o bezpodstawnym wzbogaceniu, stąd też wynika właściwość drogi przed sądem powszechnym (cywilnym). Jest to zupełnie inna sytuacja i stosunek prawny, niż w niniejszej sprawie, która dotyczy wypłaty uposażenia i świadczeń z nim związanych, a nie ich zwrotu. W tego rodzaju sprawach tj. dotyczących żądań organu administracyjnego niezwiązanych ze stosowaniem przepisów określających wymiar należności, ale z faktem wypłaty nienależnego świadczenia (np. omyłkowo wypłaconych podatnikom nadpłat podatkowych), sądy administracyjne uznają drogę cywilnoprawną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2011 r., sygn. I FSK 1680/10, powtórzony w wywodach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2014 r., sygn. II FSK 1106/13, CBOSA). Na marginesie jedynie wskazać należy, że równoważnik pieniężny za umundurowanie nie jest też ani uposażeniem, ani świadczeniem z nim związanym, zależnym od wysokości uposażenia, nie jest uregulowany w rozdziale 9 ustawy o Policji "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów". Jest to świadczenie o charakterze kompensacyjnym – zwrot kosztów poszczególnych elementów umundurowania, w które funkcjonariusz musiał zaopatrzyć się sam w związku z ich niewydaniem mu w naturze. Świadczenie to zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 592) w przeciwieństwie do wynagrodzenia i świadczeń z nim związanych, wolne jest od podatku dochodowego.
Podobnie uchwała Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. III PZP 1/05 (OSNP 2006/15-16/227) wpisuje się w stabilną i funkcjonującą już od dłuższego czasu linię orzeczniczą, rozdzielającą (w sposób niekonkurencyjny) właściwość drogi administracyjnej (w tym przed sądem administracyjnym) oraz przed sądem powszechnym. W uchwale tej mowa jest bowiem o odsetkach za opóźnienie w wypłacie uposażenia (nie zaś o uposażeniu). Roszczenie odsetkowe oparte na cywilnoprawnej konstrukcji opóźnienia w spełnieniu świadczenia pieniężnego i należy do drogi przed sądem powszechnym. Żądania odsetkowe, co zasadnie podniósł organ w niniejszej sprawie, nie należą do drogi administracyjnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. I OSK 1467/13, CBOSA).
Jeżeli natomiast skarżący swoje roszczenie dochodzone przed sądem powszechnym opiera na przepisach o bezpodstawnym wzbogaceniu lub innych instytucjach prawa cywilnego, to sprawa taka nie jest z pewnością tożsamą z przedmiotem niniejszego postępowania.
Do czasu zatem skutecznego cofnięcia tego żądania, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie ani przed organem I, a dopiero w odwołaniu od decyzji organu I instancji, organ I instancji zobowiązany był do jego merytorycznego rozpoznania.
W niniejszej sprawie z żadnej części żądania skarżącego (reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika) nie wynikało, aby podstawy tego żądania upatrywać miał w przepisach o bezpodstawnym wzbogaceniu czy też jakiejkolwiek innej instytucji prawa cywilnego, dla których to roszczeń właściwym byłby sąd powszechny. W żądaniu tym brak było także wskazania, że skarżący odmówi przyjęcia świadczenia, jeżeli wypłata nastąpiłaby w trybie czynności materialno-technicznej, tj. czynności dokonywanej przez organ administracyjny (a nie potencjalnego przeciwnika procesowego w procesie przed sądem powszechnym). Dalej wskazać należy, że pełnomocnik skarżącego pismem z dnia 8 sierpnia 2025 r., doręczonym w dniu 13 sierpnia 2025 r. został zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego, a następnie pismem z dnia 3 września 2025 r., doręczonym w dniu 11 września 2025 r. o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 7 dni od doręczenia zawiadomienia. Ani bezpośrednio po doręczeniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania ani w wyznaczonym terminie, pełnomocnik skarżącego nie zgłosił żadnych zastrzeżeń co do wszczęcia postępowania administracyjnego w związku ze zgłoszonym żądaniem, takie stanowisko zostało przez niego zaprezentowane dopiero w odwołaniu od niekorzystnej dla jego mocodawcy decyzji organu I instancji. Nie sposób zatem nie odnieść wrażenia, że pełnomocnik skarżącego próbował równolegle niejako testować zarówno postępowanie administracyjne (i sądowoadministracyjne), jak i cywilne, by następnie, uzyskawszy w postępowaniu administracyjnym niekorzystne dla jego mocodawcy rozstrzygnięcie organu I instancji, twierdzić, że jego zamiarem nie było wszczęcie postępowania administracyjnego i działanie pracodawcy jako organu właściwego do rozpatrywania roszczeń. Dopiero zatem zawarty w odwołaniu wniosek profesjonalnego pełnomocnika skarżącego o umorzenie postępowania, mógł zostać zakwalifikowany jako cofnięcie żądania.
Wskazać także należy, że uznając drogę postępowania cywilnego za właściwą dla dochodzonych przez siebie roszczeń, skarżący nie musiał kierować żądania zapłaty do organu. Zgodnie bowiem z art. 187 § 1 pkt 3 ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 1568, dalej: k.p.c.) pozew powinien zawierać informację czy strony podjęły próbę mediacji lub innego pozasądowego sposobu rozwiązania sporu, a w przypadku, gdy takich prób nie podjęto, wyjaśnienie przyczyn ich niepodjęcia. Już z samej treści tego przepisu wynika, że wezwanie do zapłaty nie jest niezbędne do wytoczenia powództwa, wystarczy bowiem, że powód wyjaśni, dlaczego nie podjął próby pozasądowego rozwiązania sporu, choć nawet brak takiego wyjaśnienia nie uniemożliwia nadania sprawie biegu. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że "brak informacji o czynnościach powoda w zakresie podejmowania próby polubownego załatwienia sporu przed skierowaniem sprawy na drogę postępowania sądowego nie stoi na przeszkodzie nadaniu biegu pozwowi, przewodniczący nie wzywa powoda pod rygorem zwrotu pozwu do jego uzupełnienia. W konsekwencji brak ten wyłącza stosowanie sankcji zwrotu pozwu (art. 130 § 1 zd. 1 KPC)" (A. Zieliński, K. Flaga-Gieruszyńska [w:] K. Flaga-Gieruszyńska, A. Zieliński, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, wyd. 13, Legalis 2025, komentarz do art. 187). "Nałożony na powoda obowiązek podania informacji co do przedsądowego postępowania ugodowego został przez ustawodawcę zaliczony do wymogów formalnych pozwu, którego niedochowanie nie skutkuje jednak niemożnością nadania sprawie dalszego biegu. Z tych względów powód, który nie zawarł w pozwie rozważanej informacji, nie będzie wzywany do uzupełnienia braków pozwu w tym zakresie, a sam pozew nie będzie mógł być z tego powodu zwrócony (art. 130 § 1 KPC). Informacja o podjętych przez strony próbach pozasądowego zakończenia sporu lub zaniechaniu ich podjęcia, którą powód powinien zawrzeć w pozwie, ma umożliwić sądowi dokonanie oceny realnych możliwości zakończenia sporu sądowego w drodze mediacji, a tym samym celowości skierowania stron do mediacji (więcej na ten temat zob. A. Budniak-Rogala, Wymóg obligatoryjny pozwu z art. 187 § 1 pkt 3 k.p.c. - de lege lata i de lege ferenda, w: J. Olszewski, Ł. Błaszczak, R. Morek (red.), Arbitraż i mediacja - perspektywy prywatnoprawna i publicznoprawna. Księga pamiątkowa ku czci profesora Jana Łukasiewicza, Rzeszów 2018, s. 93 i n. wraz z powołaną tam obszernie literaturą)" (E. Rudkowska-Ząbczyk, A. Fruk [w:] E. Marszałkowska-Krześ, I. Gil (red.), Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, wyd. 37, Legalis 2025, komentarz do art. 187). "W uzasadnieniu projektu tej nowelizacji (Druk sejmowy VII kadencji, Nr 3432) wskazano: "(...) brak informacji o działaniach związanych z polubownym rozwiązaniem sporu na etapie przesądowym nie zostanie obarczony sankcją zwrotu pozwu. Ponieważ brak informacji o skorzystaniu z polubownych metod rozwiązania sporu nie uniemożliwia nadania sprawie dalszego biegu, przewodniczący nie będzie wzywał powoda do uzupełnienia braków formalnych pozwu, a także nie będzie mógł zastosować sankcji zwrotu pozwu - zgodnie z art. 130 § 1 KPC. Informacja zawarta w pozwie ułatwi sędziemu dokonanie wstępnej oceny, czy sprawa może zostać skierowana do mediacji w toku postępowania sądowego. Brak podjęcia próby polubownego rozwiązania sporu lub informacji na ten temat w pozwie może mieć wpływ na postępowanie na dalszych etapach". (...) Wyrażono nawet pogląd, że pkt 3, dodany do art. 187 § 1 KPC, wprowadza zbędny formalizm, utrudniający powodowi dochodzenie roszczeń [zob. I. Kunicki, w: A. Góra-Błaszczykowska (red.), Kodeks, t. IA, art. 187, Nb 60], z czym w pewnym sensie można się zgodzić, aczkolwiek brak tego elementu nie powinien skutkować negatywnie dla wnoszącego pozew, w szczególności nie ma tu zastosowania art. 130 KPC [podobnie M. Jędrzejewska, K. Weitz, w: T. Ereciński (red.), Kodeks, t. I, art. 187, Nb 24; A. Zieliński, w: A. Zieliński (red.), Kodeks, art. 187, Nb 18]" (T. Szanciło [w:] T. Szanciło (red.), Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz. Art. 1–45816. Tom I, wyd. 2, 2023, komentarz do art. 187). "Powód wezwany do uzupełnienia istniejących braków formalnych, uzupełnił je z wyjątkiem podania, czy strony podjęły próbę mediacji lub innego pozasądowego sposobu rozwiązania sporu, a w przypadku gdy takich prób nie podjęto, wyjaśnić miał przyczyny ich niepodjęcia. Brak tej informacji z pewnością nie uniemożliwia nadanie sprawie biegu, w związku z czym nie było uzasadnione stosowanie art. 130 k.p.c. i zarządzenie zwrotu pozwu" (postanowienie Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. I ACz 823/16, LEX nr 2076754).
Z powyższych przyczyn nie podzielam stanowiska Sądu wyrażonego w uzasadnieniu wyroku Sądu z dnia 22 maja 2026 r. w tym zakresie.