III SA/Kr 1115/05

III SA/Kr 1115/05 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2006-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-09-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Dorota Dąbek /sprawozdawca/
Krystyna Kutzner
Tadeusz Wołek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6200 Choroby zawodowe
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Agnieszka Słaboń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2006 r. sprawy ze skargi M.C. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 3 sierpnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata -R. W. z Kancelarii - K.- Adwokaci Spółka Partnerska, ul. D. [...] koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w kwocie [...],- zł (słownie: [...] złotych), podwyższone o stawkę podatku od towarów i usług przewidzianą dla tego rodzaju czynności w przepisach o podatku od towarów i usług, obowiązujące w dniu orzekania o tych opłatach, a nadto kwotę [...],- złotych (słownie: [...] złotych) z tytułu pozostałych wydatków.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] 2001r., nr [...],Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2001r., Nr [...], którą orzeczono o braku podstaw do stwierdzenia u M.C. chorób zawodowych wymienionych w poz. 7 i 15 wykazu stanowiącego załącznik do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.). W uzasadnieniu decyzji organu I instancji ograniczono się do wskazania, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało brak podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej z powodu braku rozpoznania choroby zawodowej przez upoważnione jednostki służby zdrowia, tj. Ośrodek Medycyny Pracy i Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego.
Z treścią tej decyzji nie zgodziła się M. C. W wyniku rozpatrzenia jej odwołania organ II instancji utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji podniesiono, że zgodnie z przepisami Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych, warunkiem niezbędnym do stwierdzenia choroby zawodowej jest rozpoznanie choroby przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i ustalenie jej związku przyczynowego z wykonywaną pracą. W przedmiotowej sprawie zaś brak jest rozpoznania choroby zawodowej.
W skierowanej do sądu administracyjnego skardze na powyższą decyzję M. C. podkreśliła, że pracowała w Telekomunikacji prawie 38 lat i w 1991 roku przeszła na rentę inwalidzką z powodu choroby gardła oraz niedosłuchu. Nieuznanie jej schorzeń za chorobę zawodową po tylu latach pracy uważa za krzywdzące.
Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wskazując na naruszenie prawa materialnego tj. przepisów Rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych poprzez przyjęcie, że mniejszy niż 30 dB ubytek słuchu nie jest schorzeniem zawodowym oraz na naruszenie prawa procesowego poprzez oparcie decyzji na orzeczeniach biegłych nie zawierających wystarczającego uzasadnienia. Sąd nakazał wyjaśnienie przez organ administracyjny wątpliwości poprzez uzupełnienie opinii lekarskich bądź zasięgnięcie opinii innych jednostek.
W ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym organy rozdzieliły i prowadziły odrębnie sprawę schorzenia słuchu oraz schorzenia głosu. Będąca przedmiotem niniejszego rozpoznania sprawa dotyczy schorzenia głosu. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ administracyjny zwrócił się do biegłych lekarzy o uzupełnienie wydanych opinii lekarskich. Na podstawie uzyskanych opinii lekarskich uzupełniających z [...] 2004r. oraz z [...] 2005r. organ I instancji w dniu [...] 2005r. ponownie wydał decyzję odmawiającą rozpoznania schorzenia zawodowego głosu.
Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ II instancji w dniu 3.08.2005r. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że w okresach od [...] 1956r. do [...]1991r. oraz od [...]1996r. do [...]1998r. M.C. pracowała jako telefonistka w Telekomunikacji Polskiej SA w Krakowie, w narażeniu na nadmierny wysiłek głosowy. Podniesiono także, że M.C. była badana w kierunku chorób zawodowych przez właściwe placówki służby zdrowia. W orzeczeniu lekarskim z dnia [...] .2000r. Ośrodek Medycyny Pracy po przeprowadzonych badaniach orzekł o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej głosu, gdyż u pacjentki rozpoznano przewlekły prosty nieżyt błon śluzowych gardła i krtani, w badaniu laryngologicznym stwierdzono zatem zmiany niecharakterystyczne, nie dające podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu. Przeprowadzone w wyniku odwołania ponowne badania lekarskie w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego również nie doprowadziły do rozpoznania występujących u M. C. schorzenia głosu jako zawodowego. W orzeczeniu lekarskim z dnia [...] 2000r. stwierdzono, że negatywna jest obserwacja w kierunku choroby zawodowej narządu głosu wywołanej nadmiernym wysiłkiem głosowym pod postacią guzków śpiewaczych, przerostu błony śluzowej fałdów głosowych oraz niedowładu fałdów głosowych. Biorąc pod uwagę całokształt obserwacji klinicznej i wyniki badań, nie znaleziono podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, stwierdzając jedynie zaczerwienienie błony śluzowej gardła i krtani. Treść swoich poprzednich rozstrzygnięć podtrzymały orzekające zespoły lekarskie także w swych kolejnych uzupełniających opiniach. W oparciu o nie organ administracyjny uznał brak podstaw do stwierdzenia zawodowego schorzenia głosu.
W skardze na tę decyzję M. C. zarzuciła naruszenie wskazówek zawartych we wcześniejszym wyroku WSA. W uzupełnieniu skargi zarzucono, że wydane w sprawie dodatkowe opinie lekarskie nie realizują wytycznych Sądu i nie wyjaśniają należycie istniejących w sprawie wątpliwości, a ponadto zwrócono uwagę na błędną tezę IMP, który stwierdził, że skarżąca nie pracowała w warunkach narażających na nadmierny wysiłek głosowy.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu swojej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi podniesiono, że w ponownie prowadzonym postępowaniu uwzględniono wskazówki Sądu, albowiem uzyskano uzupełniające opinie biegłych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W ocenie sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne naruszają prawo.
Stosownie do §1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.), "za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy.
W pozycji 7 wykazu chorób zawodowych wymieniono "przewlekłe choroby narządu głosu związane z nadmiernym wysiłkiem głosowym (guzki śpiewacze, niedowłady strun głosowych, zmiany przerostowe)". Jeżeli zatem u danej osoby stwierdzone zostanie tego typu schorzenie, stanowi ono chorobę zawodową w rozumieniu cytowanych przepisów, o ile spowodowane zostało działaniem czynników szkodliwych w środowisku pracy.
Zgodnie z treścią § 10 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych, podstawą wydania przez inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest orzeczenie lekarskie wydane przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i wyniki dochodzenia epidemiologicznego. Opierając się na orzeczeniach lekarskich, orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne stwierdziły, że skoro dwie upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia nie znalazły podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, również inspektor sanitarny nie mógł wydać pozytywnej decyzji. Podnieść jednak należy, że przedmiotowe orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 §1 kpa (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001r., sygn. akt I S.A. 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I S.A. 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa. Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywającego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone.
Tymczasem w niniejszej sprawie orzeczenia lekarskie nadal nie spełniają wskazanych powyżej wymogów. Uzasadnienia orzeczeń lekarskich nadal są zbyt lakoniczne. Powoduje to wątpliwości co do powodów, które spowodowały tej treści rozstrzygnięcia. Nie wiadomo, czy biegli lekarze weryfikowali dokumentację lekarską przedstawioną przez stronę. Nie ustosunkowano się także do istniejącej rozbieżności w treści orzeczeń lekarskich tj. Małopolskiego Ośrodka Medycyny Pracy i Instytutu Medycyny Pracy. Ośrodek Medycyny Pracy stwierdził bowiem "przewlekły prosty nieżyt błon śluzowych gardła i krtani", natomiast Instytut Medycyny Pracy stwierdził jedynie "zaczerwienienie błony śluzowej gardła i krtani".
Choroba zawodowa to pojęcie prawne, a nie medyczne. Lekarz nie orzeka więc w kwestii uznania choroby zawodowej, lecz stwierdza jedynie stan chorobowy i jego przyczyny. Natomiast kwalifikacji prawnej schorzenia dokonuje inspektor sanitarny, uwzględniając zagrożenie występujące w miejscu pracy, narażające na dane schorzenie. Podkreślić jednak ze szczególną mocą należy, że informacje co do warunków pracy, którymi dysponowali orzekający w niniejszej sprawie biegli, nie były pełne i zgodne z ustaleniami organu administracyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ administracyjny wyraźnie bowiem stwierdził, iż przyjmuje, że M.C. była przez 37 lat pracy narażona na nadmierny wysiłek głosowy. Natomiast w orzeczeniu uzupełniającym IMP z dnia [...] 2005r. powtórzono po raz kolejny argument, że brak jest w niniejszej sprawie spełnienia kryterium narażenia na nadmierny wysiłek głosowy na stanowisku telefonistki. Naruszono więc jedną z najistotniejszych zasad dotyczących postępowania w sprawie chorób zawodowych, a mianowicie zasadę wynikającą z §7 ust. 4 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych, że orzeczenie lekarskie w sprawie choroby zawodowej wydaje się "na podstawie informacji o zagrożeniach zawodowych, wyników dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy, dokumentacji dotyczącej przebiegu zatrudnienia (...)". Wszelkie ustalenia organu administracyjnego dotyczące przebiegu pracy i warunków szkodliwych powinny być zatem znane orzekającym w sprawie biegłym lekarzom i dopiero na ich podstawie możliwe jest wydanie prawidłowego orzeczenia lekarskiego.
Nie można zatem uznać, że w/w orzeczenia lekarskie mogły stanowić prawidłową podstawę do wydania rozstrzygnięć przez organ administracyjny. W kontekście przedstawionych powyżej zarzutów wydane w niniejszej sprawie opinie lekarskie budzą uzasadnione wątpliwości co do ich wiarygodności. Nie mogły one zatem stanowić postawy do wydanych w sprawie decyzji administracyjnych. Wbrew zarzutom skargi sam fakt, że ponowne opinie wydają ci sami biegli nie oznacza automatycznie niewiarygodności tych opinii, jednakże w niniejszej sprawie, z powodów przytoczonych powyżej, podzielić należy pogląd skarżącego, iż opinie te nie są wiarygodne. Wobec powyższego przyjąć należy, że decyzje organów obu instancji zapadły bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 §1 kpa.
Przeprowadzone zatem w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było dotknięte wadami. Stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchybienia proceduralne, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c tej ustawy, stanowią podstawę do uchylenia decyzji obu instancji.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu. Dopiero wydane w oparciu o takie postępowanie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi.
Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.