III SA/Łd 478/04

III SA/Łd 478/04 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2005-01-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-05-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Krzysztof Szczygielski
Małgorzata Łuczyńska
Teresa Rutkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6200 Choroby zawodowe
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), Sędziowie WSA Krzysztof Szczygielski, Asesor Małgorzata Łuczyńska, Protokolant asystent sędziego Paulina Hućko, po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. W. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. Nr [...] (znak [...]) z dnia [...], 2. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. na rzecz J. W. kwotę 240 ( dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania
Uzasadnienie
III SA/Łd 478/04
U Z A S A D N I E N I E
Państwowy Powiatowy Inspektorat Sanitarny w Ł. decyzją Nr [...] z dnia [...], wydaną na podstawie § 1 ust. 1 , § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych ( Dz. U. Nr 65, poz. 294, zm. Dz. U. z 1989 r Nr 61, poz. 364) w związku z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach ( Dz. U. Nr 132 , poz. 1115) a nadto w oparciu o orzeczenie lekarskie Poradni Chorób Zawodowych w Ł. z dnia [...] i orzeczenie lekarskie Instytutu Medycyny Pracy w Ł. z dnia [...] - stwierdził u J. W. brak podstaw do uznania choroby zawodowej układu wzrokowego.
Jak wskazano w uzasadnieniu decyzji, badania przeprowadzone przez właściwe jednostki służby zdrowia nie potwierdziły zawodowej etiologii choroby.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła J. W. wnosząc o ponowne rozpoznanie sprawy .
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji .
Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Pracy ( Dz. U. z 1998 r Nr 90 poz. 575 ze zm.), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18.11.1983 r w sprawie chorób zawodowych ( Dz. U. Nr 65, poz. 294, zm. Dz. U. z 1989 r Nr 61, poz. 364) w związku z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach ( Dz. U. Nr 132 , poz. 1115) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983 r w sprawie chorób zawodowych, do uznania choroby zawodowej niezbędne jest: a/ wymienienie choroby w wykazie chorób zawodowych, b/ istnienie związku przyczynowego pomiędzy powstałym schorzeniem, a warunkami pracy osoby ubiegającej się o stwierdzenie u niej choroby zawodowej.
Orzeczenia lekarskie wydane przez uprawnione jednostki organizacyjne służby zdrowia stwierdzają tymczasem, że schorzenia występujące u J. W.- w tym, w szczególności centralne zwyrodnienie siatkówki- uznawane są za choroby samoistne i bez związku z zawodową ekspozycją na czynniki szkodliwe lub uciążliwe środowiska pracy i nie są wymienione w obowiązującym wykazie chorób zawodowych .
Organ podkreślił, że rozpatrzony został cały okres zatrudnienia skarżącej w bankach tj. od 1.10.1974 r do 31.08.2001 r., w tym uwzględniono fakt, że od października 1990 r. podczas wykonywania pracy zaczęła również obsługiwać komputer ( praca przed monitorem ), a na stanowisku kasjera miała kontakt z banknotami, bilonem oraz dokonywała sprawdzania autentyczności walorów płatniczych lampą ultrafioletową.
Zaznaczono, że inspektor sanitarny nie może stwierdzić choroby zawodowej jeżeli właściwa placówka służby zdrowia nie dokonała rozpoznania klinicznego choroby zawodowej i wypowiada się w danej sprawie negatywnie.
W ocenie organu odwoławczego, w sprawie nie zostały spełnione dwie zasadnicze przesłanki z § 1 ust. 1 wskazanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983 r. w sprawie chorób zawodowych: zaistniałe choroby nie są objęte wykazem chorób zawodowych, bowiem etiologia ich jest pozazawodowa ( samoistna) oraz w środowisku pracy skarżącej nie wystąpiły warunki stwarzające ryzyko powstania choroby zawodowej.
Na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła J. W., żądając jej zmiany przez stwierdzenie istnienia podstaw do uznania choroby zawodowej.
Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie § l ust l rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983 roku w sprawie chorób zawodowych przez błędną jego wykładnię.
W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła cały przebieg swojego zatrudnienia podkreślając, że monitory ekranowe obsługiwała od października 1990 r. Ostatnim miejscem jej zatrudnienia od 02 grudnia 1998 r do 30 listopada 2000 r. był A S.A. w P. , Oddział ul. A 15 w Ł., gdzie pracowała na stanowisku kasjer-dysponent i kasjer, w pełnym wymiarze czasu pracy. Była to praca w systemie dwuzmianowym , często w godzinach nadliczbowych . Równolegle w okresie od 31 grudnia 1998 r. do 30 kwietnia 2000r. była zatrudniona w Banku B S. A. w P. ( przedstawicielstwo przy [...]) w wymiarze etatu 0,166 na stanowisku dysponent-kasjer.
Skarżąca wyjaśniła , że dzienna obsługa monitora ekranowego trwała dłużej niż cztery godziny, przeciętnie osiem godzin, a w zależności od potrzeb również dłużej. Podała, że od stycznia 2000 r. na stałe utrzymuje się u niej zapalenie spojówek obu oczu, od czerwca 2000 r. zostało rozpoznane centralne zwyrodnienie siatkówki obu oczu. Zdaniem skarżącej wiąże się to z wykonywaną pracą i czynnikami szkodliwymi na stanowisku pracy przy obsłudze komputera, monitora ekranowego , lampy ultrafioletowej do sprawdzania banknotów. Ponadto w czasie pracy miała ona kontakt z banknotami i monetami i podczas liczenia była narażona na pyły pochodzące z banknotów i farby drukarskiej oraz na czynniki szkodliwe z monet.
Na badania do Poradni chorób Zawodowych skierowana został przez lekarza z Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Ł. , który podejrzewał, że choroby stwierdzone w okresie zatrudnienia w ostatnim banku, z uwagi na ocenę warunków wykonywanej przez nią pracy, zostały spowodowane działaniem występujących czynników szkodliwych dla zdrowia.
Skarżąca podniosła, że rozpoznane u niej między innymi zmiany zwyrodnieniowe centralnej części siatkówki obu oczu są jej zdaniem wymienione w obowiązującym Wykazie Chorób Zawodowych ( Dz. U z 2002 r Nr 132, poz. 1115) w punkcie 25 /6 .
Ponadto , co najmniej z wysokim prawdopodobieństwem można stwierdzić, że ta choroba wzroku została spowodowana warunkami, w jakich wykonywała pracę przez długi czas, gdyż wielogodzinna wykonywana przez wiele lat praca przy komputerze, monitorze ekranowym i lampie ultrafioletowej do kontrolowania banknotów , może być przyczyną choroby oczu. Dlatego jest niezrozumiałe dlaczego nie stwierdzono związku przyczynowego między warunkami pracy, a obecnym stanem zdrowia. Skarżąca powołała się także na orzeczenia Sądu Najwyższego z 3 lutego 1999 r ( III RN 110/98) i 27 września 2000 r ( II UKN 740/99).
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu, że rozpoznane u skarżącej schorzenie oczu jest wymienione w obecnie obowiązującym wykazie chorób zawodowych zawartym w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. ( Dz. U. Nr 132, poz. 1115) organ odwoławczy stwierdził, że zarówno w pozycji 25-6 aktualnie obowiązującego wykazu chorób zawodowych – “centralne zmiany zwyrodnieniowe siatkówki i naczyniówki wywołane krótkofalowym promieniowaniem podczerwonym lub promieniowaniem widzialnym z obszaru widma niebieskiego" , jak i w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r w punkcie 14 – “choroby układu wzrokowego wywołane zawodowymi czynnikami fizycznymi lub chemicznymi" – schorzenia na jakie cierpi skarżąca nie znajdują odzwierciedlenia.
W ocenie organu minimalna ekspozycja na pole elektromagnetyczne monitora komputera, na jakie mogła być narażona skarżąca, nie stwarzała zagrożenia i nie mogła być przyczyną zaistniałych schorzeń.
Na rozprawie, adwokat ustanowiony dla skarżącej w ramach przyznanego prawa pomocy popierał skargę, wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, które nie zostały opłacone ani w całości ani w części. Zarzucił przede wszystkim naruszenie przez organy administracji przepisów postępowania przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy .
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153 poz. 1269 ) - sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem.
Oznacza to , że sąd administracyjny badając legalność zaskarżonej decyzji ocenia, czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron, oraz procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Decyzja zaś lub postanowienie, stosownie do art. 145 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 poz. 1270 ), podlega uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi :
1/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy
2/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania
3/ inne naruszenie przepisów postępowania , jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie, jako podstawę prawną decyzji organy administracji wskazały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r w sprawie chorób zawodowych ( Dz. U. Nr 65, poz. 294, zm. Dz. U. z 1989 r Nr 61, poz. 364 ), choć w dacie wydawania decyzji przez organ I i II instancji obowiązywało już rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach ( Dz. U. Nr 132 poz. 1115), które weszło w życie 3 września 2002 r, uchylając dotychczas obowiązujące rozporządzenie Rady Ministrów z 1983 r.
Zgodnie z powołanym w przez organy administracji § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 lipca 2002 r. postępowanie w sprawie rozpoznania choroby zawodowej lub jej stwierdzenia, rozpoczęte przed dniem wejścia rozporządzenia w życie, jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów.
Z przepisu tego wynika, że możliwość zastosowania przez organ wskazanego już wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r w sprawie chorób zawodowych zależy od tego kiedy rozpoczęte zostało postępowanie w sprawie rozpoznania lub stwierdzenia choroby zawodowej.
Aby więc decyzja w niniejszej sprawie mogła być wydana na podstawie przepisów rozporządzenia RM z 18 listopada 1983 r., postępowanie musiało rozpocząć się przed 3 września 2002 r.
Z załączonych akt administracyjnych ta okoliczność jednak nie wynika w sposób nie budzący wątpliwości. Najwcześniejszym dokumentem jest orzeczenie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy – Poradni Chorób Zawodowych z dnia [...] zawierające informację o skierowaniu skarżącej na badania przez MOMP w Ł. , ale skierowania tego, ani żadnych wcześniejszych dokumentów wskazujących, kiedy rozpoczęło się postępowanie w rozpoznawanej sprawie, nie ma w aktach. Okoliczność ta uniemożliwia praktycznie ocenę legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, gdyż nie można stwierdzić czy organ zastosował w sprawie właściwe przepisy. Ustalenie i rozważenie przez organ tych kwestii winno stanowić punkt wyjścia przy ponownym rozpoznawaniu sprawy.
Niezależnie od powyższych uchybień, zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają zdaniem Sądu przepisy postępowania stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i to bez względu na to, czy w sprawie znajdą zastosowanie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych z 1983 r , czy też przepisy nowego rozporządzenia Rady Ministrów z 2002 r.
W obu przypadkach bowiem warunkiem koniecznym do wydania decyzji o stwierdzeniu przez organy inspekcji sanitarnej choroby zawodowej lub braku podstaw do jej stwierdzenia jest m.in. orzeczenia lekarskie wydane przez właściwe medyczne jednostki lecznicze. Ponieważ orzeczenia zakładów służby zdrowia właściwych do rozpoznawania chorób zawodowych są traktowane w postępowaniu w sprawie chorób zawodowych jak opinie biegłych, muszą być one umotywowane w sposób zrozumiały dla stron, organów orzekających, a także dla Sądu, który nie posiada wiedzy medycznej, a obowiązany jest ocenić, czy wydane na podstawie takich orzeczeń decyzje są zgodne z prawem ( wyrok NSA z 15.04.1998 r I S.A. 2074/97 – nie publikowany). Znajdujące się w aktach orzeczenia wymogów tych nie spełniają.
Z orzeczeń obu placówek medycznych nie wynika jaka dokumentacja, poza bezpośrednim badaniem, stanowiła podstawę ich wydania, brak jest także skierowania wystawionego przez lekarza MOMP i odniesienia się do wskazanego tam rozpoznania.
Orzeczenia nie wyjaśniają też jakie choroby narządu wzroku mogą być wywołane warunkami w jakich pracowała skarżąca i dlaczego schorzenia stwierdzone u skarżącej nie mogą być uznane za wywołane tymi czynnikami. Enigmatyczne stwierdzenie, że analiza narażenia zawodowego , przebiegu schorzenia narządu wzroku oraz wyniki badań nie upoważniają do przyjęcia etiologii zawodowej tych schorzeń, nie może być uznane za wystarczające. Taki wniosek zawarty zarówno w orzeczeniu lekarskim Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy jak i orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy w Ł. wymaga uzasadnienia, które umożliwiłoby organowi administracji dokonanie oceny tego dowodu , a sądowi sprawdzenie czy ocena dokonana została zgodnie z art. 80 k.p.a.
Organ nie wyjaśnił także na jakiej podstawie ustalił, że w środowisku pracy nie wystąpiły warunki stwarzające ryzyko powstania choroby zawodowej. Zawarta w odpowiedzi na skargę ocena, że ekspozycja na pole elektromagnetyczne monitora komputera była w przypadku skarżącej minimalna i nie stwarzała zagrożenia, nie została poprzedzona żadnym postępowaniem wyjaśniającym i nosi cechę dowolności. Pominięty został ponadto fakt narażenia skarżącej na promieniowanie emitowane przez monitor komputera czy urządzenie do sprawdzania banknotów.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, po ustaleniu , jaki stan prawny będzie miał zastosowanie w sprawie, organ administracji winien niewątpliwie wyjaśnić powyższe kwestie i zażądać stosownego uzupełnienia orzeczenia przez Instytut Medycyny Pracy .
Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 lutego 1999 r – sygn. II SA/Wr 1452/97 ( ONSA 2000/2/63), orzeczenie jednostki organizacyjnej właściwej do rozpoznawania chorób zawodowych ma charakter opinii biegłego. Wprawdzie w kodeksie postępowania administracyjnego nie określono wymagań jakim powinna odpowiadać opinia biegłego, ale z samej istoty tego dowodu wynika, że oprócz konkluzji powinna zawierać uzasadnienie zajętego stanowiska z odniesieniem się nie tylko do wyników badań przeprowadzonych przez daną jednostkę, ale również do innych zebranych dowodów, zwłaszcza gdy wynikają z nich odmienne oceny.
Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonującego uzasadnienia /.../( wyrok NSA z 5.11.1998 r. I S.A.1200/98 – nie publikowany). Przytoczone wyżej poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego są w pełni aktualne w rozpoznawanej sprawie.
W ocenie Sądu, wskazane powyżej uchybienia uzasadniają postawienie zarzutu nie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a tym samym naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. przez organy obu instancji.
Organ winien też mieć na uwadze, że zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne i prawne winno wyczerpująco informować stronę o motywach, którymi kierował się organ załatwiając sprawę. Może ona bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane jej są przesłanki powziętej decyzji .
Uzasadnienie powinno odzwierciedlać tok rozumowania organu, a więc zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną wykładnię zastosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) oraz art. 135 wskazanej już wcześniej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [ p.p.s.a.], uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji . O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 c) i § 19 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r . w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm. )
Z uwagi na brak przymiotu wykonalności , orzekanie w trybie art. 152 p.p.s.a . o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd uznał za bezprzedmiotowe.