III SA/Kr 1069/04

III SA/Kr 1069/04 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2006-09-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-12-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Dorota Dąbek /sprawozdawca/
Elżbieta Kremer
Piotr Lechowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6200 Choroby zawodowe
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
uchylono decyzję I i II inst w części w pozostałej skargę oddalono
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Elżbieta Kremer WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Monika Musiał po rozpoznaniu w na rozprawie w dniu 12 września 2006 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] 2004r. nr [...] w przedmiocie chorób zawodowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w częściach dotyczących schorzeń przewlekłego zapalenia oskrzeli oraz uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu, 2. w pozostałym zakresie skargę oddala.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] 2004r. r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 KPA w związku z art. 5 punkt 4a Ustawy z dnia 14.03.1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998r., nr 90, poz. 575 z późn. zmianami) oraz § 10 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002r. nr 132, poz. 1115), po rozpatrzeniu odwołania S. M. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...].2004r., znak: [...], o braku podstaw do stwierdzenia chorób zawodowych z poz. 2, 4, 6 i 15 wykazu chorób zawodowych, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W toku postępowania ustalono, że S. M. pracował w latach 1965-99 w Hucie im. [...] w [...] w narażeniu na hałas oraz zapylenie.
S. M. był badany w 2002r. i 2003r. przez [...] Ośrodek Medycyny Pracy, a następnie w 2003r. przez Instytut Medycyny Pracy w [...], które nie stwierdziły schorzeń zawodowych.
W oparciu o te orzeczenia lekarskie Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał decyzję o braku podstaw do stwierdzenia u S. M. chorób zawodowych, którą utrzymał w mocy Wojewódzki Inspektor Sanitarny.
W skardze do Sądu Administracyjnego S. M. zarzucił, że organ źle przeanalizował akta sprawy i wyciągnął błędne wnioski. Wskazał na szczególnie ciężkie warunki, w jakich wykonywał pracę, a liczne schorzenia na które cierpi wiąże właśnie z tymi warunkami pracy. Zarzucił, że organ nie podał na jakich stanowiskach pracował i jakie były na nich zagrożenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że w myśl przepisów rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Skoro zaś żadna z placówek służby zdrowia orzekających w przedmiotowej sprawie nie rozpoznała u skarżącego chorób zawodowych, organ jest tym związany i nie mógł stwierdzić istnienia choroby zawodowej, pomimo że przyjął narażenie na hałas i zapylenie. Podkreślono też, że przedłożoną przez skarżącego dokumentację lekarską przekazano do [...] Ośrodka Medycyny Pracy, który w piśmie z dnia [...] 2004r. się do nich ustosunkował.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do treści art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że jeżeli wydana w granicach sprawy której dotyczy skarga decyzja administracyjna narusza prawo w sposób określony w art. 145 §1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega uchyleniu bez względu na to, czy skarga formułuje zarzuty o naruszeniu prawa.
W ocenie sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne naruszają prawo.
Stosownie do treści § 1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U nr 65, poz. 294 z późno zm.), "za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy.
Zgodnie z treścią § 10 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych, podstawą wydania przez inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest orzeczenie lekarskie wydane przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i wyniki dochodzenia epidemiologicznego. Opierając się na orzeczeniach lekarskich, orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne stwierdziły, że skoro upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia nie znalazły podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, również inspektor sanitarny nie mógł wydać pozytywnej decyzji.
Podnieść jednak należy, że przedmiotowe orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 § 1 kpa (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001r., sygn. akt I S.A. 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I S.A. 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa.
Dlatego właśnie orzeczenia lekarskie wydawane w sprawach chorób zawodowych winny być redagowane i motywowane w sposób zrozumiały dla stron postępowania i organu. Orzeczenie niepełne, niejasne, lakonicznie uzasadnione, nie może być przez organ administracyjny przyjmowane bezkrytycznie. Ich weryfikacja polegać musi na uzupełnieniu orzeczenia, względnie skorzystaniu z opinii innej jednostki. Organ nie może więc oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone.
Tymczasem wydane w niniejszej sprawie opinie lekarskie dotyczące schorzenia słuchu i schorzenia oskrzeli, na których obydwa orzekające w sprawie organy administracyjne oparły swe rozstrzygnięcia, nie spełniają tych wymogów, w szczególności zaś nie zawierają pełnego, przekonywującego i jednoznacznego uzasadnienia. Powoduje to wątpliwości co do powodów, które spowodowały tej treści rozstrzygnięcie. Pomimo zatem kategorycznych stwierdzeń o rozpoznaniu schorzenia i jednocześnie niezakwalifikowaniu go jako zawodowego, nie uzasadniono tego poglądu w sposób nie budzący wątpliwości. Uzasadnienia są niezwykle lakoniczne, jednozdaniowe.
W niniejszej sprawie organy administracyjne nie zwróciły także uwagi na istniejącą rozbieżność w treści orzeczeń lekarskich tj. [...] Ośrodka Medycyny Pracy w [...] i Instytutu Medycyny Pracy w [...] odnośnie dwóch chorób zawodowych tj. schorzenia oskrzeli i schorzenia słuchu.
Odnośnie schorzenia oskrzeli [...] Ośrodek Medycyny Pracy stwierdził istnienie przewlekłego zapalenia oskrzeli bez cech niewydolności oddechowej i wentylacyjnej układu oddechowego. Wynika z tego zatem, że u pacjenta rozpoznano zapalenie oskrzeli, ale nie uznano jego zawodowego charakteru. Natomiast w uzasadnieniu orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy w [...] stwierdzono m.in., że "u badanego brak jest podstaw do rozpoznania przewlekłego zapalenia oskrzeli w ogóle - w wywiadzie pacjent podaje jedynie kaszel suchy". Organy administracyjne nie zwróciły się do organów orzeczniczych lekarskich o wyjaśnienie tej sprzeczności, w ogóle się do tego nie ustosunkowały. Nie można zatem uznać, że organy administracyjne wykonały ciążące na nich obowiązki dokonania wszechstronnej oceny opinii biegłych, na której oparły swe rozstrzygnięcie. Naruszone zatem zostały zasady wynikające z art. 80 kpa, organ nie dokonał bowiem należytej oceny zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych.
Analogiczny zarzut podnieść należy także wobec orzeczeń lekarskich dotyczących choroby słuchu. Także i w tym wypadku nie ma pełnej spójności w treści orzeczeń lekarskich. W orzeczeniu [...] Ośrodka Medycyny Pracy w [...] ograniczono się jedynie do stwierdzenia obustronnego obniżenia czułości słuchu, które nie powodując upośledzenia społecznej wydolności nie może być uznane za chorobę zawodową. Natomiast w orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy w [...] powtórzono analogiczny argument, dodatkowo zaś wskazano wielkość niedosłuchu (odpowiednio 1 dB i 9 dB) oraz stwierdzono w lewym przewodzie słuchowym narośl kostną. Także i co do tych niezgodności organy administracyjne nie zwróciły się do organów orzeczniczych lekarskich o wyjaśnienie i w ogóle się do tego nie ustosunkowały.
Należy zatem stwierdzić, że decyzje organów obu instancji zapadły bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 § 1 kpa.
Należy również zauważyć, że uzasadnienia wydanych w niniejszej sprawie orzeczeń lekarskich zawierają tezy sprzeczne z prawem. Podkreślić trzeba, że choroba zawodowa to pojęcie prawne, a nie medyczne. Lekarz nie orzeka więc w kwestii uznania choroby zawodowej, lecz stwierdza jedynie stan chorobowy i jego przyczyny. Natomiast kwalifikacji prawnej schorzenia dokonuje inspektor sanitarny, uwzględniając zagrożenie występujące w miejscu pracy, narażające na dane schorzenie. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. §1 ust. 1 cytowanego powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.). Jak wynika z treści orzeczenia [...]OMP w [...], jedynym powodem odmówienia uznania rozpoznanego u skarżącego ubytku słuchu za chorobę zawodową była wielkość ubytku słuchu - uznano, że rozpoznany u badanego ubytek słuchu (choć z orzeczenia nie wynika, jakiej jest on wielkości) nie uzasadnia rozpoznania choroby zawodowej. Stwierdzono mianowicie, że "rozpoznano obustronne obniżenie czułości słuchu, które nie powodując upośledzenia społecznej jego wydolności, nie może być z lekarskiego punktu widzenia uznane za chorobę". Analogiczny pogląd wyrażono też w orzeczeniu IMP w [...]
Uznano zatem za zasadny pogląd, że dopiero większy ubytek słuchu odpowiada pojęciu choroby, podczas gdy niewielkie obniżenie ostrości słuchu nie pociąga za sobą skutków społecznych i zdrowotnych mogących stanowić o chorobie narządu słuchu. Tymczasem w utrwalonym orzecznictwie Sądu Najwyższego, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok SN z 4 czerwca 1998r., sygn. akt III RN 36/98, OSNAPiUS 1999r., nr 6, poz. 192; także wyrok z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) przyjęty został pogląd, że brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z pojęcia choroby zawodowej "uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu" ze względu na stopień uszkodzenia słuchu. Takiego ograniczenia omawianej choroby nie przewidywały obowiązujące w chwili wydawania zaskarżonej decyzji przepisy prawa materialnego, wskazując jedynie ogólnie, że chorobą zawodową jest "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu". Każde zatem uszkodzenie słuchu przekraczające fizjologiczne uszkodzenie słuchu związane ze starzeniem się organu słuchu jest chorobą zawodową, jeżeli wywołane jest hałasem występującym w środowisku pracy. Orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne przyjęły cytowane powyżej poglądy zarówno [...]OMP w [...], jak i IMP w [...] dotyczące progu wielkości uszkodzenia słuchu. Zostały one dosłownie zacytowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i przyjęte za podstawę do odmówienia stwierdzonemu ubytkowi słuchu charakteru zawodowego. Mając to na uwadze uznać należy, że wydane w niniejszej sprawie decyzje zarówno organu II instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Stanowi to, stosownie do treści art. 145 §1 pkt 1 litera a, podstawę do ich uchylenia.
Należy też ocenić, że niewystarczające w niniejszej sprawie jest enigmatyczne ustosunkowanie się do przedłożonych przez skarżącego wyników badań. Organ administracyjny przesłał wprawdzie te wyniki do biegłych ([...]OMP), ale w odpowiedzi uzyskano jedynie bardzo ogólne pismo z dnia [...].2004r., bez powołania konkretnych wyników badań i szczegółowego ustosunkowania się do nich. Tak ogólna odpowiedź nie może być uznana za wystarczającą, wiarygodną i przekonywującą. Organ powinien był wezwać biegłych do jej uzupełnienia, bądź zasięgnąć w tej sprawie opinii innego zespołu biegłych.
Należy zatem uznać, że postępowanie administracyjne nie zostało przeprowadzone należycie, nie można bowiem uznać, że organ wyczerpał wszelkie możliwości zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Także zatem i w tym zakresie postępowanie powinno być uzupełnione.
Przeprowadzone zatem w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było dotknięte wadami. Stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchybienia proceduralne, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c tej ustawy, stanowią podstawę do uchylenia decyzji obu instancji w części dotyczącej schorzenia słuchu oraz przewlekłego zapalenia oskrzeli.
W pozostałym zakresie skarga została oddalona stosownie do treści art. 151 w/w ustawy, Sąd nie dopatrzył się bowiem naruszenia przepisów prawa.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu. Dopiero wydane w oparciu o takie postępowanie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi.
Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.