III SA/GL 966/24

III SA/Gl 966/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-04-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Pawlyta /sprawozdawca/
Magdalena Jankiewicz
Marzanna Sałuda /przewodniczący/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g i art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.; art. 43 u.s.g.
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147 par. 1 p.p.s.a.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Asesor WSA Adam Pawlyta (spr.), Protokolant Ewelina Cyroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia 21 maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia wkładu pieniężnego przez gminę do spółki prawa handlowego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2) zasądza od Rady Miejskiej w S. na rzecz strony skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Skargą z 21 października 2024 r. Wojewoda [...] (dalej: organ nadzoru; Wojewoda; skarżący) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z 21 maja 2024 r. w sprawie wniesienia wkładu pieniężnego do spółki S Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w S., w całości, jako sprzecznej z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm.; dalej: Konstytucja RP), w związku z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g i art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 18 września 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.; dalej: u.s.g.).
W uzasadnieniu organ nadzoru stwierdził, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem, gdyż brak było podstaw do podjęcia przez Radę Miejską w S. uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na wniesienie wkładu pieniężnego do Spółki S Sp. z o.o. Zdaniem organu nadzoru decyzja w tym przypadku pozostawiona została przez ustawodawcę organowi wykonawczemu (tu: Burmistrzowi Miasta i Gminy S.), jako czynności dokonywanej w ramach gospodarowaniem mieniem komunalnym. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. do zadań wójta należy gospodarowanie mieniem komunalnym. Mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw, o czym stanowi art. 43 u.s.g.
W skardze zawarto również wniosek o zasądzenie od Gminy S. kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w S. (dalej: Rada) poinformowała, że podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchylenia uchwały Nr [...] z 21 maja 2024 r. na podstawie której zaskarżona uchwała utraciła moc prawną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. z 19 sierpnia 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jst i terenowych organów administracji rządowej.
Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Z art. 91 ust. 4 u.s.g. wynika bowiem, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, lecz tylko wskazuje się, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Nie stwierdza się również nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.).
Skargę w sprawie wywiódł Wojewoda, jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 u.s.g, w stosunku do gminy. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.).
Organ nadzoru w terminie zakreślonym przez przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Tym samym Wojewoda prawidłowo przyjął, jako podstawę skargi w niniejszej sprawie, przepis art. 93 ust. 1 u.s.g. Organ nadzoru, realizując swoje kompetencje na podstawie powyższej regulacji, nie jest przy tym krępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (por. postanowienie NSA z 23 czerwca 2005 r., II OSK 513/05, Legalis nr 609205). Wojewoda nie był również obowiązany do uprzedniego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa w odniesieniu do zaskarżonej uchwały (por. postanowienie NSA z 11 kwietnia 2006 r., I OSK 152/06; Legalis nr 83317).
Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Zatem ww. przepis upoważnia Radę do określenia zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jako dotyczących spraw majątkowych gminy przekraczających zwykły zarząd. Chodzi przy tym wyłącznie o zasady, a więc o ustalanie ogólnych reguł postępowania przy wnoszeniu, cofaniu i zbywaniu udziałów. Przy czym przez pojęcie "zasady" należy rozumieć zbiór podstawowych reguł postępowania organu dla organu wykonawczego z pominięciem szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej przez gminę reprezentowaną przez jej organ wykonawczy (por. wyrok NSA z 3 sierpnia 2016 r., I OSK 3307/15, Legalis nr 1511783).
Natomiast przepis ten nie upoważnia rady do podejmowania uchwał w sprawach indywidualnych. Organ stanowiący nie posiada bowiem kompetencji do decydowania w kwestii przeznaczania bądź zakazu przeznaczania określonych nieruchomości do zbycia, ponieważ zgodnie z brzmieniem cytowanego przepisu, jak i art. 25 ust. 1 us.g. to wójt (burmistrz, prezydent miasta) gospodaruje nieruchomościami należącymi do gminnego zasobu nieruchomości. Wykonywanie uprawnień, jakie wynikają z posiadania przez gminę udziałów w spółkach kapitałowych należy bezspornie do sfery majątkowej jednostki samorządu terytorialnego, a więc wójta, burmistrza, czy prezydenta miasta (por. wyrok WSA w Gliwicach z 29 kwietnia 2024 r., III SA/Gl 235/24, Legalis nr 3076098).
Aktywa w postaci udziałów w spółce kapitałowej są składnikami majątkowymi gminy, wchodzącymi w skład mienia gminnego, w rozumieniu art. 43 u.s.g., a zatem rada gminy (miasta) jest uprawniona wyłącznie do ustalania ogólnych reguł gospodarowania mieniem w zakresie wnoszenia, cofania lub zbywania udziałów i akcji, natomiast samo gospodarowanie tym mieniem - w tym również objęcie udziałów, kapitał zakładowy i jego podział na poszczególne udziały o określonej wartości, jak też sposób jego pokrycia należy do kompetencji organu wykonawczego gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta).
Reasumując przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g. nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do wyrażania zgody na powyższe w drodze indywidualnych uchwał (por. także: wyrok NSA z 17 kwietnia 2002 r., II SA/Wr 2716/00; wyrok NSA z 17 kwietnia 2002 r., II SA Wr 2716/00; wyrok WSA we Wrocławiu z 13 grudnia 2007 r., III SA/Wr 457/07).
Skoro przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g. dokonuje podziału kompetencji dotyczących tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich, jak też określania przez wójta zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów, to jakiekolwiek materialne odstępstwa od nich muszą być traktowane jako sprzeczne z zasadą podziału władz organów administracji publicznej na stanowiące i wykonawcze (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 września 2020 r., I SA/Wa 1397/20, Legalis nr 2620702). Rada nie może zatem podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, lub też wskazywać organowi właściwemu sposobu ich wykonywania, gdyż jest to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze (argument z art. 169 Konstytucji RP).
W takiej sytuacji konieczne okazało się stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od daty jego podjęcia (por. wyrok WSA w Warszawie z 7 marca 2017 r., II SA/Wa 2197/16, wyrok WSA w Opolu z 24 stycznia 2019 r., II SA/Ol 859/18, wyrok WSA w Gdańsku z 9 stycznia 2019 r., II SA/Gd 693/18; CBOSA). Natomiast utrata mocy ww. uchwały z 21 maja 2024 r., o której wspominała Rada w odpowiedzi na skargę, w niniejszej sprawie wywiera skutek prawny ex nunc, to znaczy dopiero od chwili wejścia w życie uchwały Nr [...] z 19 listopada 2024 r. Istniał zatem przedmiot skargi, jak również nie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego (por. wyrok WSA w Gliwicach z 6 listopada 2024 r., III SA/Gl 508/24).
Uwzględniając powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości określonej w sentencji uznając, że doszło w tym przypadku do istotnego naruszenia prawa uzasadniającego wyeliminowanie wskazanego aktu z obrotu prawnego.
Natomiast o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Obejmowały one wyłącznie zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez profesjonalnego pełnomocnika Wojewody.