III SA/GL 924/23

III SA/Gl 924/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-03-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Pawlyta
Małgorzata Herman /sprawozdawca/
Marzanna Sałuda /przewodniczący/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 320
art. 40 ust. 12
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Asesor WSA Adam Pawlyta, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2024 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 24 sierpnia 2023 r. nr SKO.GN/41.8/130/2023/13148 w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej w kwestii zajęcia pasa drogowego oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 24 sierpnia 2023 r., nr SKO.GN/41.8/130/2023/13148 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: SKO w Katowicach, organ drugiej instancji) utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta W. decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w W. (dalej: organ pierwszej instancji) z 4 maja 2023 r. nr [...]
w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej w kwestii zajęcia pasa drogowego. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 155 k.p.a. oraz art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 320, dalej: u.d.p.).
Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z 20 stycznia 2023 r. P. sp. z o.o. w W. (dalej: skarżąca Spółka, strona) zwróciło się do Zarządu Dróg Miejskich w W. o zmianę decyzji ostatecznej
z 8 grudnia 2020 r. nr [...] zezwalającej na umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej przy ul. [...] w W.
- w zakresie punktu 2 w ten sposób, że okres od 31 grudnia
2020 r. do 31 grudnia 2021 r. zastępuje się okresem od 31 grudnia 2020 r. do 19 stycznia 2023 r.,
- w zakresie punktu 3 w ten sposób, że dodatkowo ustala się opłatę za umieszczenie urządzenia w okresie od 1 stycznia 2023 r. do 19 stycznia 2023 r. - zgodnie z obowiązującymi stawkami opłat.
W uzasadnieniu wniosku strona podkreśliła, że zmiana decyzji podyktowana jest potrzebą kontunuowania zajęcia pasa drogowego przez te samo urządzenie,
w niezmienionej lokalizacji. Jednocześnie zmiana okresu zajęcia pasa drogowego nie rodzi potrzeby ani obowiązku ponownego ustalenia treści stosunku administracyjnoprawnego ukształtowanego decyzja ostateczną, a wnioskodawca będzie nadal zobowiązany do ponoszenia opłat.
Decyzją z 4 maja 2023 r. nr [...] organ pierwszej instancji odmówił zmiany wskazanej wyżej decyzji. Stwierdził, że wniosek strony o zmianę terminu decyzji ostatecznej nie może zostać uwzględniony, gdyż zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Natomiast w rozpoznawanej sprawie interes społeczny sprzeciwia się wydłużeniu realizacji obowiązku nałożonego decyzją ostateczną z 8 grudnia 2020 r. Wskazano, że wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu strony muszą być ustalone w konkretnej sprawie i muszą uzyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy, a tego strona nie wykazała. Argumentowano również, że zawarta w art. 155 k.p.a. przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony powinna podlegać ocenie według wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady uwzględnienia z urzędu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Oznacza to, że organ uprawniony przez przepisy prawa do rozstrzygnięcia sprawy powinien ją załatwić zgodnie ze słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi on w kolizji z interesem społecznym.
W odwołaniu strona zakwestionowała zasadność rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji podnosząc zarzut naruszenia art. 155 k.p.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę zmiany ostatecznej decyzji z 8 grudnia 2020 r., w sytuacji gdy w okolicznościach faktycznych zaistniałych w sprawie zmianie decyzji nie sprzeciwiają się przepisy szczególne i przemawia za tym interes społeczny oraz słuszny interes strony.
Nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania, zaskarżoną decyzją z 24 sierpnia 2023 r., SKO w Katowicach utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podkreśliło, że decyzja, której zmiany domaga się skarżąca Spółka ma od 26 grudnia 2020 r. status decyzji ostatecznej na mocy której strona nabyła prawo. Tymczasem w aktualnym porządku prawnym nie ma podstaw do zmiany ostatecznych zezwoleń na zajęcia pasa drogowego na podstawie odrębnego przepisu w myśl art. 163 k.p.a. Aktualnie bowiem żaden przepis u.d.p., nie przewiduje podstawy prawnej do dokonywania zmiany lub cofnięcia (czyli uchylenia) udzielonego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W konsekwencji zmiana lub uchylenie ostatecznego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego może być dokonywane na zasadach ogólnych przewidzianych przepisami k.p.a., to jest w trybie art. 155 k.p.a. Zakreślony w ostatecznej decyzji z 8 grudnia 2020 r. termin, w którym strona uprawniona była do zajmowania wskazanego w decyzji pasa drogowego pod kanalizację sanitarną (urządzeniem infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego) za opłatą z tytułu zajmowania pasa drogowego, upłynął jednak 31 grudnia 2021 r.
W dacie zatem wystąpienia przez stronę z wnioskiem z 20 stycznia 2023 r. o zmianę ostatecznej decyzji z 8 grudnia 2020 r. nr [...] oraz w dacie wydania decyzji z 4 maja 2023 r. nr [...] (zaskarżonej odwołaniem) termin na zajęcie pasa drogowego wygasł. Oznacza to, że w chwili kiedy wystąpiono z wnioskiem o zmianę decyzji ostatecznej, a następnie dokonano rozstrzygnięcia tego wniosku, mająca być przedmiotem zmiany decyzja z 8 grudnia 2020 r. nie regulowała już w żaden sposób sytuacji prawnej skarżącej, a jej znaczenie miało charakter historyczny. W tej sytuacji w ocenie SKO w Katowicach organ pierwszej instancji zasadnie odmówił zmiany decyzji we wnioskowanym przez stronę zakresie na podstawie art. 155 k.p.a.
Dalej organ odwoławczy podkreślił, że 31 grudnia 2021 r. upłynął termin obowiązywania wydanej dla strony decyzji zezwalającej na legalne zajmowanie wskazanego w tej decyzji pasa drogowego drogi publicznej. Zatem od 1 stycznia 2022 r. umieszczona legalnie do 31 grudnia 2021 r. infrastruktura kanalizacyjna pozostaje w przedmiotowych pasach drogowych bez koniecznego zezwolenia zarządcy drogi. Ten niezgodny z obowiązującym prawem stan faktyczny strona aktualnie próbuje sanować, składając na podstawie art. 155 k.p.a. wniosek o zmianę decyzji pierwotnie zezwalającej na zajęcie pasa drogowego poprzez wydłużenie okresu legalnego jego zajmowania, próbując w ten sposób "obejść" art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy u.d.p. W istocie zatem strona chcąc uniknąć kary grożącej za tego typu delikt administracyjny wynikający z art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p., w związku brakiem zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego po 31 grudnia 2021 r. i niewystąpieniem z wnioskiem o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w terminie poprzedzającym upływ terminu zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego drogi publicznej. Wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi publicznej jest bowiem uzależnione od złożenia wniosku przez planującego zajęcie pasa drogowego w myśl § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1264, dalej: rozporządzenie z 2004 r.). Wniosek taki składa się do zarządcy drogi przed planowanym zajęcie pasa drogowego, a jego obligatoryjną częścią jest wskazanie planowanego okresu zajęcia pasa drogowego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę zmiany ostatecznej decyzji z 8 grudnia 2020 r., w sytuacji kiedy w okolicznościach faktycznych zaistniałych w sprawie zmianie decyzji nie sprzeciwiają się przepisy szczególne i przemawia za tym interes społeczny oraz słuszny interes strony.
Argumentując zasadność skargi podkreśliła, że składając wniosek o zmianę ostatecznej decyzji dąży do zapewnienia ciągłości zezwolenia, a nie jak błędnie przyjął organ, "obejścia" przepisów o wymierzeniu kary za zajęcie pasa drogowego
z przekroczeniem terminu zajęcia pasa drogowego określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Skarżąca wskazała, że złożyła wniosek o zmianę ostatecznej decyzji ze względu na konieczność kontynuowania zajęcia pasa drogowego przez to same urządzenie, w niezmienionej lokalizacji. Organ nie wziął również pod uwagę tego, że uprawnienie skarżącej na zajmowanie pasa drogowego ma charakter ciągły, dlatego wniosek o zmianę ostatecznej decyzji nie powinien być oceniany, jako próba uniknięcia odpowiedzialności za zajmowanie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Ponadto wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, w sprawie jest możliwe wydanie decyzji zmieniającej zezwolenie na zajęcie pasa drogowego również za okres poprzedzający złożenie wniosku ponieważ uprawnienie skarżącej Spółki do zajęcia pasa drogowego nie wygasło pomimo terminu wskazanego w pierwotnej decyzji. W pasie drogowym znajduje się wybudowana legalnie sieć kanalizacyjna, która nie może być usunięta przez stronę skarżącą pomimo upływu terminu określonego w decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Sieć ta realizuje zadania własne Miasta W., polegające na zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Wnioskowana zmiana nie rodzi też potrzeby ani obowiązku ponownego ustalenia treści stosunku administracyjnoprawnego ukształtowanego decyzją ostateczną ponieważ pomimo zmiany okresu, decyzja tak jak dotychczas będzie kształtować treść praw
i obowiązków skarżącej związanych z pozostawaniem urządzenia w pasie drogowym, w tym do ponoszenia opłat. Skarżąca Spółka podkreśliła jednocześnie, że za zmianą decyzji przemawia zarówno interes społeczny oraz słuszny interes strony przejawiający się w potrzebie kontynuowania zajęcia pasa drogowego ponad pierwotnie ustalony okres w związku z prowadzeniem działalności w przedmiocie zbiorowego zaopatrzenia wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków.
W odpowiedzi na skargę SKO w Katowicach podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Skarga podlega oddaleniu.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Istotą sporu w kontrolowanej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy organ pierwszej i drugiej instancji zasadnie przyjął, że w rozpoznawanej sprawie interes społeczny sprzeciwia się wydłużeniu realizacji obowiązku nałożonego w ostatecznej decyzji z 8 grudnia 2020 r. na umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej przy ul. [...] w W., a dalej czy w ogóle jest możliwe dokonanie w trybie art. 155 k.p.a. zmiany dotychczasowego zezwolenia w zakresie okresu zajęcia pasa drogowego, który upłynął przed wystąpieniem o tę zmianę przez zajmującego pas drogowy.
W świetle przepisu art. 155 k.p.a., dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, niezbędne jest spełnienie czterech przesłanek: istnienie decyzji ostatecznej, za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji oraz brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Przy czym należy dodać, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki określone w art. 155 k.p.a. uzasadniające uchylenie bądź zmianę decyzji.
Ponadto decyzje wydawane na podstawie art. 155 k.p.a. mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są w żaden sposób zdefiniowane. Wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu strony muszą być więc ustalone w konkretnej sprawie i muszą uzyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy, a zawarta w art. 155 k.p.a. przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony powinna podlegać ocenie według wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady uwzględnienia z urzędu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Oznacza to, że organ uprawniony przez przepisy prawa do rozstrzygnięcia sprawy, powinien ją załatwić zgodnie ze słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi on w kolizji z interesem społecznym.
W rozpoznawanej sprawie SKO w Katowicach prawidłowo ustaliło, że określony w ostatecznej decyzji 8 grudnia 2020 r., nr [...] termin,
w którym strona skarżąca uprawniona była do zajmowania wskazanego w tej decyzji pasa drogowego przy ulicy [...] kanalizacją sanitarną (za opłatą z tytułu zajmowania pasów drogowych) upłynął 31 grudnia 2021 r. Bezsporna pozostaje również okoliczność, że strona wystąpiła 20 stycznia 2023 r. o zmianę wskazanej decyzji. Zatem już w chwili kiedy wystąpiono z wnioskiem o jej zmianę decyzja z 8 grudnia 2020 r. niewątpliwie nie regulowała w żaden sposób sytuacji prawnej skarżącej. Strona oczekuje zatem, aby w istocie zostało jej udzielone zezwolenie na zajęcie pasa drogowego (poprzez zmianę pierwotnego zezwolenia) na okres sprzed daty złożenia o to wniosku. Takiej zmianie zezwolenia sprzeciwiają się jednak przepisy szczególne dotyczące wymierzania kar za przekroczenie terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy (art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p.). Sąd podziela zatem argumentację prawną SKO w Katowicach, że w trybie art. 155 k.p.a. z wnioskiem o zmianę decyzji (zmianę terminu do którego zezwolenie obowiązuje) można wystąpić tylko w czasie, gdy zezwolenie jeszcze obowiązuje, to jest gdy istnieje przedmiot postępowania. Z upływem terminu obowiązywania dotychczasowego zezwolenia decyzja wygasa z mocy prawa i należy w takiej sytuacji wystąpić z wnioskiem o wydanie nowego zezwolenia, które może obowiązywać najwcześniej od dnia złożenia wniosku. Powyższe jednoznacznie wskazuje na prawidłowość postępowania organów administracji publicznej przy wcześniejszym informowaniu, a następnie rozstrzyganiu mającym miejsce w niniejszej sprawie.
Rozważając możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. SKO w Katowicach prawidłowo również oceniło, że żądana przez stronę zmiana decyzji z 8 grudnia
2020 r. jest sprzeczna z interesem społecznym skoro o zmianę decyzji skarżąca wystąpiła dopiero w styczniu 2023 r., czyli ponad rok po upływie okresu, na który udzielono zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Próba uniknięcia odpowiedzialności za zajmowanie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi nie może być w takich okolicznościach rozpatrywanego przypadku uznana za słuszny interes strony. Co więcej, słuszny interes strony nie może być sprzeczny z interesem społecznym, którym jest zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, jak i zasada legalności działania zawarta w art. 6 k.p.a. (por. wyrok NSA z 15 lutego 2018 r., II OSK 1809/17, Legalis nr 1719115). Organ pierwszej i drugiej instancji prawidłowo również ustalił, że uwzględnienie wniosku skarżącej z 20 stycznia 2023 r. stoi w sprzeczności z interesem społecznym, a w szczególności z zasadami wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego.
W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a, oddalił skargę.