III SA/GL 888/24

III SA/Gl 888/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-03-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-10-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Dorota Fleszer /sprawozdawca/
Magdalena Jankiewicz
Marzanna Sałuda /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1610
art. 115a
Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2025 r. sprawy ze skargi M. S. (S.) na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia 16 sierpnia 2024 r. nr 11F/ZWO/24/TS w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji dotyczącej wypłaty ekwiwalentu pieniężnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach na rzecz skarżącego 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 16 sierpnia 2024 r. nr 11F/ZWO/24/TS Komendant Wojewódzki Policji Katowicach (dalej: organ II instancji) roku utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia 17 czerwca 2024 r. Komendanta Miejskiego Policji w B. (dalej organ I instancji) dotyczącą odmowy uchylenia decyzji nr [...] z dnia 7 czerwca 2021 r., która odmawiała M. S. (dalej: skarżący, strona) ponownego przeliczenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.
Z akt sprawy wynika, że Skarżący do dnia 31 lipca 2018 roku pełnił służbę jako funkcjonariusz Policji w Komendzie Miejskiej Policji w B. Został zwolniony ze służby w Policji, a ponieważ nie wykorzystał urlopu wypoczynkowego i dodatkowego, to został mu za ten urlop wypłacony ekwiwalent pieniężny przy zastosowaniu współczynnika wynikającego z art. 115a ustawy o Policji, obowiązującego w dacie zakończenia służby tj. 1/30 miesięcznego uposażenia zasadniczego za każdy dzień niewykorzystanego urlopu.
Skarżący w dniu 27 listopada 2018 r. wystąpił z wnioskiem o ponowne ustalenie wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy z uwzględnieniem różnicy między kwotą należną a wypłaconą, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. w sprawie o sygn. akt K 7/15.
Organ I instancji decyzją nr [...] z dnia 7 czerwca 2021 r., odmówił wypłacenia przeliczenia i wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy stwierdzając, że brak jest podstaw do realizacji przedmiotowego wniosku z uwagi na brak podstaw prawnych do przeliczenia, powołując się m.in. na art.115a ustawy o Policji, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 1610), zwanej dalej ustawą o szczególnych rozwiązaniach, w myśl której ekwiwalent ustala się z zastosowaniem przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku. Zdaniem organu Skarżącemu nie przysługuje prawo do zakwestionowanego ekwiwalentu w wyższej niż dotychczas wysokości, bowiem nie mają do niego zastosowania przepisy prawa przewidujące inny niż wcześniej zastosowany współczynnik, służący do ustalenia tego ekwiwalentu. Od tej decyzji Skarżący nie złożył odwołania.
W dniu 10 maja 2024 r. do Komendy Miejskiej Policji w B. wpłynął wniosek Skarżącego datowany na dzień 6 maja 2024 r., w którym domagał się on uchylenia decyzji nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia 7 czerwca 2021 r., dotyczącej odmowy przeliczenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe w ilości 22 dni do wysokości 1/21 części miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.
Skarżący argumentował zasadność swego wniosku naruszeniem przez Komendanta Miejskiego Policji w B., przy wydaniu wyżej przywołanej decyzji, art.115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 171, z późn. zm.), poprzez wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy przy zastosowaniu przelicznika 1/30 oraz naruszeniem art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto strona powoływała się na wyroki sądów administracyjnych tj. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Komendant Miejski Policji w B., działając jako organ pierwszej instancji, wszczął w sprawie postępowanie administracyjne zakończone wydaniem w dniu 17 czerwca 2024 r., decyzji nr [...] odmawiającej uchylenia własnej decyzji nr [...] z dnia 7 czerwca 2021 r.
Od powyższego rozstrzygnięcia Skarżący w dniu 8 lipca 2024 r. (data nadania) wniósł odwołanie.
Skarżący zarzucił organowi I instancji, m.in., iż ten bezzasadnie odmówił uchylenia decyzji własnej nr [...] z dnia 7 czerwca 2021 roku w sprawie odmowy przeliczenia i wyrównania ekwiwalentu, za uchyleniem której przemawiają - zdaniem strony - względy interesu społecznego, który w przedmiotowej sprawie, jak argumentuje strona, można sprowadzić do realizacji woli ustrojodawcy wyrażonej w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Ponadto strona w uzasadnieniu odwołania argumentuje, iż tryb uchylenia decyzji wynikający z art.154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.) dalej: kpa można stosować zarówno do decyzji uznaniowych jak i związanych. Teza ta pozostaje w wyraźnej kontrze do uzasadnienia przywołanego przez organ pierwszej instancji w kwestionowanej decyzji, zgodnie z którym mechanizm wzruszania decyzji ostatecznych w oparciu o treść art.154 kpa jest dopuszczalny wyłącznie w odniesieniu do decyzji uznaniowych. Ponadto strona w odwołaniu podnosi, w kontekście art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 roku o wsparciu służb mundurowych, iż zmiana wykładni przywołanego przepisu prawa może stanowić przesłankę do uchylenia decyzji administracyjnej w trybie art.154 kpa.
Organ II instancji, po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania wniesionego w dniu 8 lipca 2024 r. zaskarżoną decyzją nr 11F/ZWO/24/TS z dnia 16 sierpnia 2024 r., utrzymał w mocy decyzję nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia 17 czerwca 2024 r. odmawiającej uchylenia własnej decyzji nr [...] z dnia 7 czerwca 2021 r.
Na decyzję nr 11F/ZWO/24/TS organu II instancji z dnia 16 sierpnia 2024 r. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w dniu 19 września 2024 r. skargę. Zarzucił w niej:
- naruszenie art. 154 § 1 kpa poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i odmowę uchylenia decyzji nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia 7 czerwca 2021 roku w sytuacji kiedy spełnione zostały wszystkie przesłanki formalne przewidziane w przywołanym przepisie prawa.
- błędną wykładnię normy prawnej zawartej w treści art. 9 ust. 1 ustawy o wsparciu służb mundurowych. Zdaniem strony, błędna wykładnia przywołanego wyżej przepisu prawa, dokonana przez organ administracji, polegała na przyjęciu, iż ustawodawca nie przewidział naliczenia policjantom zwolnionym ze służby w Policji przed dniem 06 listopada 2018 roku ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy przy zastosowaniu współczynnika innego niż 1/30 w sytuacji kiedy prawidłowa wykładnia przywołanego przepisu każe przyjmować, iż należy posłużyć się aktualnie obowiązującym współczynnikiem 1/21.
Uwzględniając powyższe pełnomocnik Skarżącego wniósł w skardze o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji ją poprzedzającej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarżący opierał swe żądanie wypłacenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w uzupełniającej wysokości na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15; ogłoszony w dniu 6 listopada 2018 r. w Dz.U. z 2018 r. poz. 2102). W wyroku tym Trybunał stwierdził, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.
Przepis art. 115a ustawy o Policji, będący przedmiotem powyższego wyroku stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.
Przepis ten wprowadzony został w życie ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1084) i obowiązywał od dnia 19 października 2001 r.
Skutkiem wyroku Trybunału była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten nie został zatem wyeliminowany z systemu prawnego w całości.
Skarżący odwołał się w skardze m.in. do orzecznictwa sądów administracyjnych, w których zobowiązano organy Policji do wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.
Należy w tym miejscu zauważyć, że rzeczywiście w całym szeregu spraw zainicjowanych skargami na decyzje organów Policji odmawiające wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy – z powołaniem się na art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, a zatem rozstrzygnięć takich jak ww. decyzja z 7 czerwca 2021 r. wydana w stosunku do skarżącego, który nie skorzystał z trybu zaskarżenia, zarówno tutejszy Sąd, jak i inne sądy administracyjne uchylały te decyzje, zaś Naczelny Sąd Administracyjny oddalał skargi kasacyjne komendantów wojewódzkich Policji, przyjmując, że wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, w związku z art. 115a ustawy o Policji wskazuje, że nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 ww. ustawy stanowił przeszkodę do stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. nadanym ustawą nowelizującą, do stanów faktycznych zaistniałych przed tym dniem. Stanowisko takie argumentuje się m.in. tym, że: "(...) Biorąc pod uwagę, iż przed dniem 6 listopada 2018 r. do ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop miały zastosowanie różne zasady – odmienne przed dniem i po dniu 19 października 2001 r., treść zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, nie budzi wątpliwości z językowego, aksjologicznego (celowościowego) i systemowego punktu widzenia, jeśli będzie odczytywana jako norma nakazująca stosowanie odmiennych - ze względu na wymiar urlopu w różnych okresach obowiązywania ustawy o Policji – zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Okoliczność, że od 1 października 2020 r. istnieje w polskim porządku prawnym norma zawarta w art. 115a ustawy o Policji (art. 1 pkt 16 ustawy o szczególnych rozwiązaniach zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym) nie ma wpływu na charakter tych zasad. Regulacja ta określająca sposób obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop jest niewątpliwie skorelowana z zasadami ustalania tej należności pieniężnej obowiązującymi od dnia 19 października 2001 r. i ułatwia proces ich obliczania od dnia 1 października 2020 r., a także – zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w sprawach "dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r.". Brak objęcia zakresem obecnej treści art. 115a ustawy o Policji pozostałego okresu obowiązujących od dnia 19 października 2001 r. zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a także treść zdania trzeciego art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, zgodnie z którym przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r., nie wyłączają tych zasad, nie mogą też czynić niewykonalnym prawa do ekwiwalentu ustalanego według tych zasad, tak jak brak analogicznej regulacji nie uniemożliwiał obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop przed dniem 19 października 2001 r. Wysokość tego ekwiwalentu obliczana z uwzględnieniem zasad obowiązujących od dnia 19 października 2001 r. powinna uwzględniać ustawowy wymiar 26 dni kalendarzowych urlopu od tego dnia, a także istotę corocznego płatnego urlopu i istotę ekwiwalentności, tj. okoliczności, które akcentował Trybunał Konstytucyjny w motywach wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. K 7/15 stwierdzając, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji" (por. przykładowo wyroki NSA z 12 grudnia 2023 r., sygn. III OSK 6071/21, z 31 stycznia 2024 r., sygn. III OSK 898/22, z 24 maja 2024 r., sygn. III OSK 905/23).
Sąd zauważył, że organy rozstrzygały przedmiotową sprawę w trybie art. 154 kpa. Jednak, zdaniem Sądu Organ II instancji dopuścił się naruszenia art. 154 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę uchylenia decyzji Komendanta Miejskiego Policji w B. nr [...] z dnia 7 czerwca 2021 roku. Zdaniem Sądu w sprawie bowiem zostały spełnione wszystkie przesłanki tego przepisu. Sąd zauważa, że sprawa dotyczy decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa - decyzja odmawiająca Skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy i dodatkowy stanowiła decyzję, na mocy której Skarżący nie nabył żadnego prawa. I co zdaniem Sądu najistotniejsze - za uchyleniem decyzji przemawiają względy interesu społecznego oraz słuszny interes strony. Sąd zgadza się w tym względzie ze Skarżącym, że względy interesu społecznego w analizowanej sprawie można sprowadzić do realizacji woli ustrojodawcy wyrażonej w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz wypełniania przez Rzeczpospolitą Polską obowiązków wynikających z zasady demokratycznego państwa prawnego, określonej w art. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania.
W związku z powyższym Sąd uznał że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy Policji uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę prawną, stosując tryb z art. 154 kpa, a co za tym idzie przyjmując, że za uchyleniem decyzji przemawiają względy interesu społecznego oraz słuszny interes strony, oraz w szczególności mając na względzie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji (policjant zwalniany ze służby za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby, przyznany za pracę ponad wymiar, otrzymuje ekwiwalent pieniężny) i dokonają wyliczenia i wypłaty skarżącemu części należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji zgodnie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP (pracownikowi przysługuje prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów oraz maksymalnych norm czasu pracy) i stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z 23 lutego 2010 r., sygn. K 1/08 (OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 14), zgodnie z którym prawo to gwarantowane jest w art. 66 ust. 2 Konstytucji w sposób bezwarunkowy, a rekompensata pieniężna za niewykorzystany (płatny) urlop stanowi konieczny substytut otrzymywany w miejsce niewykorzystanego urlopu.
Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję jak w sentencji wyroku.