III SA/Gl 878/25

III SA/Gl 878/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-11-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-09-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Pawlyta
Dorota Fleszer /sprawozdawca/
Krzysztof Wujek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 107
art. 3e ust. 11
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Asesor WSA Adam Pawlyta, Protokolant Specjalista Izabela Maj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2025 r. sprawy ze skargi Rady Powiatu Tarnogórskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 25 lipca 2025 r. nr NPII.4131.1.490.2025 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie utworzenia Młodzieżowej Rady Powiatu Tarnogórskiego i nadania jej statutu oddala skargę.
Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 25 lipca 2025r., nr NPII.4131.1.490.2025 Wojewoda Śląski (dalej: Wojewoda) stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu Tarnogórskiego z dnia 24 czerwca 2025r., Nr XVI/154/2025 w sprawie utworzenia Młodzieżowej Rady Powiatu Tarnogórskiego i nadania jej Statutu w całości, jako sprzecznej z art. 3e ust. 10 i ust. 11 ustawy o samorządzie powiatowym (dalej: uchwała).
Podstawą prawną wydanego rozstrzygnięcia był art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 107) dalej: ustawa.
W uzasadnieniu Wojewoda podkreślił, iż przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Wobec tego organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym powinien ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w tym upoważnieniu. Przekroczenie kompetencji lub jej niewypełnienie powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały
Wojewoda wskazał, że Rada Powiatu Tarnogórskiego (dalej: Rada Powiatu) nieprawidłowo zrealizowała delegację ustawową zawartą w art. 3e ust. 11 zd. 2 ustawy. Z brzmienia tego przepisu wynika, że Szczegółowe zasady zwrotu kosztów oraz zasady delegowania przedstawicieli młodzieżowej rady powiatu na zorganizowane wydarzenia, na których reprezentują oni młodzieżową radę powiatu, reguluje statut młodzieżowej rady powiatu. Tymczasem w statucie (mimo literalnego brzmienia tytułu jego rozdziału 6 – Zasady zwrotu kosztów oraz zasady delegowania przedstawicieli Rady) brak jest jakichkolwiek regulacji dotyczących zasad delegowania przedstawicieli młodzieżowej rady powiatu na zorganizowane wydarzenia, na których reprezentują oni młodzieżową radę powiatu. Regulacja § 18 statutu dotyczy jedynie zasad zwrotu kosztów, o których mowa w art. 3e ust. 11 zd. 2 ustawy. Skoro ustawodawca w przepisie delegacyjnym dokonał wyraźnego rozróżnienia obu tych kwestii to oznacza, że kompletny statut młodzieżowej rady powiatu powinien, oprócz materii zwrotu kosztów, zawierać również postanowienia odnoszące się do tego kto i na jakich zasadach deleguje przedstawicieli rady młodzieżowej do jej reprezentowania na zorganizowanych wydarzeniach. Tym samym statut pozbawiony został elementu obligatoryjnego, wpływającego na legalność całej uchwały.
W dniu 25 lipca 2025 r. Wojewoda otrzymał pismo Starosty Tarnogórskiego (znak: AZ.0026.34.2025), w którym odniesiono się do zarzutów postawionych w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego. Zdaniem organu Powiatu, z postanowień statutu można wywieść w sposób dorozumiany, iż to przewodniczący deleguje przedstawicieli rady młodzieżowej na zorganizowane wydarzenia.
Wojewoda nie podzielił tego poglądu podtrzymując swoje stanowisko o obowiązku Rady Powiatu uregulowania tej materii w statucie w sposób precyzyjny i kompleksowy, a nie dorozumiany. W jego ocenie jest to uchybienie które zaliczyć należy do kategorii istotnych naruszeń prawa.
Rada Powiatu zaskarżyła w całości to rozstrzygnięcie nadzorcze zarzucając naruszenie:
1. art. 3e ust. 10 i ust. 11 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w zaskarżonej uchwale nie zostało wykonane w pełni upoważnienie ustawowe wynikające z tego przepisu tj. brak w uchwale obligatoryjnych uregulowań dotyczących zasad delegowania przedstawicieli młodzieżowej rady powiatu na zorganizowane wydarzenia, na których reprezentują oni młodzieżową radę powiatu, co zakwalifikowano jako istotne naruszenie w/w przepisu;
2. art. 79 ust. 1 oraz art. 79 ust. 4 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności uchwały w całości w sytuacji, w której stwierdzenie naruszenia w postaci braku w uchwale uregulowań dotyczących zasad delegowania przedstawicieli młodzieżowej rady powiatu na zorganizowane wydarzenia, na których reprezentują oni młodzieżową radę powiatu na charakter nieistotny, względnie tego rodzaju wadliwość uchwały nie dawała podstawy do stwierdzenia jej nieważności w całości.
Wobec tak skonstruowanych zarzutów Rada Powiatu wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasądzenie od Wojewody na jej rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Rada Powiatu nawiązała do uchwały Rady Miasta Siemianowice Śląskie z dnia 26 czerwca 2025 r. nr 191/2025 w sprawie powołania Młodzieżowej Rady Miasta Siemianowic Śląskich i nadania jej statutu o praktycznie tożsamej treści, której jednak Wojewoda nie zakwestionował. Z tego Rada Powiatu wywiodła o stosowaniu odmiennych mierników i standardów oceny treści tożsamych postanowień uchwał, co prowadzi do niepewności prawa oraz do usuwania z obrotu uchwał tak samo brzmiących jak uchwały wydane przez inne organy, a które organ nadzoru w obrocie pozostawił (nie stwierdzając ich nieważności).
Następnie Rada Powiatu wskazała na regulacje uchwały, które dają możliwość dorozumianego wywiedzenia, iż to przewodniczący deleguje przedstawicieli Rady na zorganizowane wydarzenia, a mianowicie:
• § 1 ust. 1 pkt. 5 – wskazujący, że przez przewodniczącego należy rozumieć przewodniczącego młodzieżowej rady Powiatu Tarnogórskiego;
• § 6 ust. 2 – wskazujący, że przewodniczący wchodzi w skład prezydium Rady;
• § 6 ust. 11 – określający kompetencje przewodniczącego, w tym m.in. reprezentowanie Rady na zewnątrz (pkt. 5);
• § 6 ust. 12 - wskazujący, że w przypadku nieobecności przewodniczącego jego kompetencje i zadania przejmuje wyznaczony przez niego wiceprzewodniczący; w razie braku wyznaczenia, pracami rady kieruje starszy wiekiem wiceprzewodniczący.
W ocenie Rady Powiatu z tych regulacji wynika kierownicza rola przewodniczącego młodzieżowej rady jeśli chodzi o kierowanie pracami rady jako całości. Ponadto skoro prawem przewodniczącego jest reprezentowanie rady na zewnątrz, to z pewnością czynność delegowania przedstawicieli młodzieżowej rady powiatu na zorganizowane wydarzenia mieści się w ramach szeroko pojętej reprezentacji. Faktyczne czynności w tym zakresie mają natomiast charakter techniczny. Oczywistym więc jest, że to przewodniczącemu należy złożyć wniosek o zwrot kosztów z związanych, a formularz takiego wniosku stanowi załącznik do statutu. Nie istnieje bowiem poza ww. podmiotem, żaden inny podmiot do jakiego należałoby taki wniosek skierować. Odpowiednio więc należy przyjmować, że to przewodniczący posiada kompletne kompetencje w w/w sferze, w tym deleguje on przedstawicieli rady na zorganizowane wydarzenia (skoro następnie wobec niego kieruje się wniosek o rozliczenie kosztów udziału w takich wydarzeniach). Założenie więc Wojewody, iż uchwała nie jest kompletna, gdyż delegacja ustawowa określona w art. 3e ust. 11 zd. 2 ustawy nie została w całości zrealizowana, jest błędne. Wręcz przeciwnie, wszystkie obligatoryjne elementy, określone w art. 3e u.s.p., zostały w treści uchwały zawarte.
Bardziej lakoniczna formuła postanowień aktu prawnego, zważywszy na możliwość zastosowania reguł wykładni celowościowej, funkcjonalnej, czy systemowej, a nie tylko literalnej, nie wyklucza możliwości wyinterpretowania normy prawnej z postanowień ujętych w uchwale dotyczącej kompetencji przewodniczącego w zakresie delegowania przedstawicieli młodzieżowej rady na zorganizowane wydarzenia. W obiegu funkcjonuje bardzo wiele aktów prawnych o randze ustawowej o treści bardzo lakonicznej, w ramach których określone normy ustala się wyłącznie w drodze wykładni – toteż nie sposób takiej możliwości odmawiać na gruncie aktów prawa miejscowego.
Nie podzielając stanowiska Wojewody co do tego, że uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa Rada Powiatu podniosła, po pierwsze, w niniejszym stanie faktycznym istnieją podstawy, aby w oparciu o przepis art. 79 ust. 4 ustawy przyjąć co najwyżej wystąpienie nieistotnego naruszenia prawa, wobec czego zasadne i akceptowalne byłoby wskazanie przez Wojewodę, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W takim przypadku Rada Powiatu uzyskałaby sygnał do ewentualnego skorygowania wydanego aktu prawnego w konkretnym, wąskim obszarze merytorycznym. Po drugie, ewentualnie Wojewoda winien rozważyć okoliczność, iż nie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności całości uchwały, jeżeli potencjalne naruszenie przepisów nie odnosiło się do zagadnienia, które rzutowałoby na wadliwość całego aktu prawnego. Trudno bowiem zgodzić się z koncepcją, iż złożony akt prawny, o bardzo skomplikowanym charakterze, w całości powinien zostać wyprowadzony z obrotu prawnego w przypadku nie określenia jedynie wąskiej, w istocie, organizacyjnej kwestii.
Ponadto, w świetle art. 79 ust. 1 ustawy o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka Wojewoda w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia. Istotne jest, iż ustawodawca przyjmuje możliwość, aby organ nadzoru nie wykluczał z obrotu danego aktu prawnego w całości, a stwierdził jedynie częściową nieważność w określonym obszarze. Istnieją bowiem formalne podstawy do tego, aby zakładając naruszenie przepisów przez Radę Powiatu zdyskwalifikować jedynie ten obszar uchwały (choć nie objęty konkretną jednostką redakcyjną), w którym merytorycznie zaistniał brak regulacji wymaganej ustawą. Jedynie bowiem ten obszar, a nie wszystkie postanowienia uchwały nie był potencjalnie spójny z wytycznymi wynikającymi z treści delegacji ustawowej zawartej w art. 3e ust. 11 zd. 2 ww. ustawy
W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymując swoje stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie skargi.
W pierwszej kolejności Wojewoda zauważył, że sam fakt, iż w obrocie prawnym funkcjonuje uchwała rady gminy o podobnej (lub nawet tożsamej) treści, jak ta zakwestionowana przez organ nadzoru, nie może stanowić argumentu przemawiającego za uznaniem legalności badanej uchwały. Ocena zgodności z prawem danego aktu ma każdorazowo charakter indywidualny, a organ nadzoru nie jest w jakikolwiek sposób związany oceną prawną dokonaną uprzednio, w odmiennym stanie faktycznym.
Dodatkowo podniósł, że środek prawny w postaci rozstrzygnięcia nadzorczego stanowi tylko jeden z przewidzianych w ustawach samorządowych środków nadzorczych. Poza kompetencją do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego organowi nadzoru przysługuje również prawo do zaskarżenia uchwały w drodze skargi do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 81 ust. 1 ustawy, a w przypadku aktów prawa miejscowego możliwość stwierdzenia nieważności takiej uchwały nie jest ograniczona rocznym terminem (por. brzmienie art. 82 ust. 1 ww. ustawy). Innymi słowy, nieskorzystanie przez Wojewodę z kompetencji do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego nie oznacza, że dana uchwała nie zostanie zaskarżona do sądu administracyjnego. Oba ww. środki prawne mają bowiem charakter komplementarny i mogą być realizowane w sposób równoległy.
Wojewoda wskazał przy tym, że w obrocie prawnym funkcjonują uchwały dotyczące statutu młodzieżowych rad powiatowych o treści zbliżonej do uchwały Nr XVI/154/2025 Rady Powiatu, które prawidłowo realizują delegację ustawową w zakresie określenia zasad delegowania przedstawicieli młodzieżowej rady na zorganizowane wydarzenia np. uchwała Nr VII/64/2024 Rady Powiatu w Żywcu z dnia 30 września 2024 r. w sprawie wyrażenia zgody na utworzenie Młodzieżowej Rady Powiatu w Żywcu i nadania jej Statutu (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2024 r. poz. 6784).
Dalej Wojewoda nie zgodził się z podniesionym w skardze zarzutem, zgodnie z którym kompetencja do delegowania przedstawicieli rady na zorganizowane wydarzenia mieści się w szeroko rozumianym prawie reprezentowania młodzieżowej rady przez jej przewodniczącego. Skoro ustawodawca w art. 3e ust. 11 ustawy wyraźnie zaznaczył, że kwestia ta powinna zostać uregulowana w statucie, to tym samym przesądził, że stanowi to obowiązkowy element uchwały. Nie jest zatem dopuszczalne wyprowadzanie takiej kompetencji w drodze domniemania. Sama zaś regulacja dotycząca zwrotu kosztów jest odrębnym elementem delegacji, w myśl art. 3e ust. 11 ww. ustawy.
Dodatkowo Wojewoda stwierdził, że pogląd jakoby czynności delegowania miały charakter techniczny albo wykonawczy w stosunku do uchwały byłby zasadny jedynie w sytuacji, w której kwestia ta nie stanowiłaby odrębnego elementu delegacji ustawowej.
Ponadto zastosowanie domniemania nie jest możliwe również dlatego, że radny delegowany na zorganizowane wydarzenie jest reprezentantem młodzieżowej rady, a nie przewodniczącego, co wynika jednoznacznie z brzmienia art. 3e ust. 11 ustawy. Nie można wprowadzać założenia, zgodnie z którym to w gestii przewodniczącego leży kompetencja do delegowania radnego młodzieżowej rady na takie wydarzenie. Możliwe jest bowiem przyjęcie regulacji, zgodnie z którą to młodzieżowa rada podejmuje uchwałę w tej sprawie. Z tego powodu kwestia ta powinna zostać uregulowana w statucie młodzieżowej rady w sposób precyzyjny.
Dodatkowo Wojewoda podkreślił, że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, realizując przysługujące mu kompetencje powinien ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu kompetencyjnym. Przekroczenie kompetencji lub jej niewypełnienie przez radę przy podejmowaniu uchwały powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały odpowiednio: w zakresie, w którym przekroczono przyznane kompetencje albo w całości. Tym samym nie znajduje uzasadnienia pogląd, zgodnie z którym uchybienie Rady polegające na niewypełnieniu elementu ustawowej delegacji stanowi jedynie nieistotne naruszenie prawa.
Wreszcie Wojewoda nie mógł poprzestać na zakwestionowaniu jedynie części uchwały. Niewypełnienie całości delegacji ma bowiem ten skutek, iż do obrotu prawnego wchodzi wadliwa prawnie uchwała, która z uwagi na brak obligatoryjnego elementu nie może być w sposób prawidłowy wykonana. Stwierdzenie nieważności części uchwały może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy uchwała prawidłowo realizuje całość delegacji, a ponadto z brzmienia niezakwestionowanych przepisów wynika, że jest możliwe jej prawidłowe wykonanie. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w analizowanej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 1 i 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm. - dalej jako p.p.s.a.).
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, a zarzuty i argumenty skargi nie podważają jego legalności. Kontrolowane rozstrzygnięcie nie jest też dotknięte innymi wadami, które sąd administracyjny jest obowiązany uwzględniać z urzędu jako niezwiązany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (por. art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dodatkowo zauważyć należy, że kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru (wyrok WSA w Gliwicach z 14 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 742/18). Inaczej, przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest legalność aktu, co oznacza konieczność zbadania, czy akt ten, biorąc pod uwagę jego treść, może zostać pozostawiony w obrocie prawnym. Zasada ta obowiązuje również organ nadzoru (wyrok WSA w Warszawie z 29 lipca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 995/05). Zatem badając zgodność z prawem aktu nadzoru sąd upoważniony jest także do oceny, czy w istocie zaskarżona uchwała narusza prawo i czy jest to takie uchybienie, które powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności. W przeciwnym bowiem wypadku kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze naruszałoby gwarantowaną konstytucyjnie samodzielność gminy i wymagałoby usunięcia z obrotu prawnego.
Zaznaczyć należy, że stosownie do art. 79 ust. 1 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 tego przepisu w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. "Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że istnieją dwa rodzaje wad uchwały lub zarządzenia, w postaci "nieistotnego naruszenia prawa" oraz "sprzeczności z prawem", która obejmuje, jak należy sądzić, naruszenia prawa o charakterze istotnym (A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 91 i podana tam literatura). Przez sprzeczność taką należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (wyrok NSA z 29 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 1287/06), przy czym sprzeczność uchwały lub zarządzenia musi być oczywista i bezpośrednia (wyrok WSA w Warszawie z 21 marca 2007, sygn. akt IV SA/Wa 2296/06). W orzecznictwie sądów administracyjnych do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 117/11 oraz wyrok NSA z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 412/11).
Z nieistotnym naruszeniem prawa, które nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty można postawić tezę, że również przy ich zachowaniu zostałaby podjęta uchwała o treści identycznej co zaskarżona. Innymi słowy, chodzi o takie sytuacje, gdy popełnione przy podejmowaniu uchwały naruszenia przepisów proceduralnych nie miały wpływu na jej treść (M. Rzążewska, Zaskarżanie uchwał samorządu terytorialnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa–Zielona Góra 1997, s. 54–55; wyrok NSA z 27 stycznia 1995 r., SA/Rz 58/94, OwSS 1996/3, poz. 87). Za nieistotne naruszenie należy uznać takie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu (wyrok WSA w Szczecinie z 13 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 1174/05).
Na sesji w dniu 24 czerwca 2025r. Rada Powiatu podjęła uchwałę Nr XVI/154/2025 w sprawie utworzenia Młodzieżowej Rady Powiatu Tarnogórskiego i nadania jej Statutu. W toku oceny jej legalności Wojewoda uznał, iż jest ona niezgodna z prawem i w dniu 25 lipca 2025r. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze NPII.4131.1.490.2025 (Dz. Urzęd. Województwa Śląskiego z 2025 poz. 4698).
Jak wynika z treści zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, zostało ono podjęte w terminie wynikającym z art. 79 ust. 1 ustawy. Nie znajdując formalnoprawnych przeszkód do rozpoznania skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach jest zobligowany rozstrzygnąć czy słusznie Radzie Powiatu Wojewoda przypisał zarzucane uchybienia.
Spór w sprawie koncentruje się wokół ustalenia, czy Wojewoda zasadnie stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu z dnia 24 czerwca 2025r., Nr XVI/154/2025 w sprawie utworzenia Młodzieżowej Rady Powiatu Tarnogórskiego i nadania jej Statutu, w całości, jako sprzecznej z art. 3e ust. 10 i ust. 11 ustawy.
Przed przystąpieniem do rozpatrzenia sprawy należy podnieść problematykę samodzielności prawotwórczej samorządu terytorialnego i jej granic. W języku polskim "samodzielność" jest rozumiana jako niezależność, brak uzależnienia, nieuleganie cudzym wpływom (Uniwersalny słownik języka polskiego, t. 4, red. S. Dubisz, s. 275; Mały słownik języka polskiego, Warszawa 1969, s. 733; Mały słownik języka polskiego, Warszawa 2000, s. 896 i 897). Powołać tutaj warto stanowisko NSA, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Każde działanie organu samorządu terytorialnego musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Działanie na podstawie i w granicach prawa to takie działania organu, którego umocowanie wynika z właściwego przepisu prawa. O związaniu zasadą praworządności w zakresie stanowienia prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego stanowi art. 94 Konstytucji RP. (...) Skoro akt prawa miejscowego jest wydawany na podstawie delegacji ustawowej, to tylko przestrzeganie tak zakresu podmiotowego jak i przedmiotowego tej delegacji daje podstawy do uznania danego aktu za zgodny z prawem. (wyrok NSA z 6 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3984/21). Innymi słowy, akty prawa miejscowego nie mają samoistnego statusu – są stanowione i obowiązują w formalnej i materialnej zależności od ustawy. Upoważnienie do ustanowienia aktu prawa miejscowego powinno mieć źródło w normie kompetencyjnej, która jednocześnie zakreśla ogólne ramy swobody regulacyjnej organu prawodawczego. (P. Radziewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 94).
Według ugruntowanego w orzecznictwie stanowiska z istoty upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Upoważnienie ustawowe określa materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania, a niekiedy także inne sprawy związane z wydawaniem i wejściem w życie przepisów prawa (wyrok NSA z 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 372/16). W konsekwencji – na co zwrócił uwagę NSA - uchwalając akt prawa miejscowego organ stanowiący gminy, musi mieć na względzie, iż akt ten winien być wydany nie tylko na podstawie ustawy, ale i w granicach w niej przewidzianych (wyrok NSA z 22 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 738/11, LEX nr 988170). Istnieje zatem ścisły związek pomiędzy zakresem upoważnienia ustawowego a treścią aktu prawa miejscowego. Organ stanowiący, podejmując akty prawne (zarówno akty prawa miejscowego jak i akty, które nie są zaliczane do tej kategorii aktów prawnych) w oparciu o normę ustawową, musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 230/11, wyrok WSA w Gliwicach z 3 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 484/18).
W rozpatrywanej sprawie sporną jest nie tyle kwestia, czy Rada Powiatu określiła w uchwale zasady delegowania przedstawicieli młodzieżowej rady powiatu na zorganizowane wydarzenia, na których reprezentują oni młodzieżową radę powiatu, o których mowa w art. 3e ust. 11 zd. 2 ustawy, bo nawet skarżąca Rada Powiatu nie kwestionuje braku regulacji z tego zakresu w uchwale. Spornym stało się to, czy owe zasady muszą być określone wprost czy też dopuszczalnym jest ich ustalenie w drodze wnioskowania przy wykorzystaniu wykładni systemowej i funkcjonalnej - kompetencji przewodniczącego młodzieżowej rady powiatu do delegowania jej przedstawicieli na zorganizowane wydarzenia.
W ocenie Sądu zakres przedmiotowy upoważnienia ustawowego w części określonej w art. 3e ust. 11 zd. 2 ustawy jest jednoznaczny. Wyraźnie została w nim wyznaczona właściwość rady powiatu do określenia w statucie młodzieżowej rady powiatu zasad delegowania jej przedstawicieli na zorganizowane wydarzenia, na których reprezentują oni młodzieżową radę powiatu. A skoro, tak to ma być ona przez organ zrealizowana. W ocenie Sądu wyłącza to możliwość jej zastępowania wnioskowaniem, czego chce Rada Powiatu, tym bardziej że ustalając statut młodzieżowej rady powiatu Rada Powiatu tworzy przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Z tego też powodu nie jest możliwa kwalifikacja stwierdzonego uchybienia jako nieistotnego naruszenia prawa, ponieważ brak kompletnego wykonania upoważnienia ustawowego takiego rodzaju uchybieniem nie jest.
Sąd zaznacza przy tym, że nie ma przyzwolenia na deprecjonowanie przez Radę Powiatu znaczenia przedmiotowego zakresu upoważnienia ustawowego i sprowadzanie go do nie mających istotnego znaczenia rozwiązań o charakterze organizacyjno-technicznym.
Niewyczerpanie przez Radę Powiatu pełnego zakresu przedmiotowego przekazanego jej przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, musi doprowadzić do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, bez względu na to, czy w pozostałym zakresie jest ona zgodna z prawem. Wobec tego Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela stanowisko Wojewody, wyrażone w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz w odpowiedzi na skargę, co musiało skutkować oddaleniem skargi.
Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.