III SA/Gl 830/26

III SA/Gl 830/26 - Postanowienie WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2026-10-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-07-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Małgorzata Herman /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman po rozpoznaniu w dniu 5 października 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. S., A. S. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia 25 października 2023 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia drogi do kategorii dróg publicznych postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić stronie skarżącej kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.
Uzasadnienie
Pismem z 28 maja 2026 r. M. S. i A. S. (dalej: skarżący), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na uchwałę Rady Gminy W. z dnia 25 października 2023 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia drogi do kategorii dróg publicznych w części obejmującej zaliczenie do kategorii dróg gminnych nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], położonej w W., obręb R. [...].
Skarżący zarzucili zaskarżonej uchwale:
- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 i art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2025 r. poz. 889) poprzez zaliczenie do kategorii dróg gminnych nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr [...], która nie stanowi własności Gminy W., a której prawnymi posiadaczami są od blisko 100 lat skarżący i ich rodzina - co potwierdzają prawomocne orzeczenia sądowe oddalające wniosek Gminy o stwierdzenie zasiedzenia tej nieruchomości;
- naruszenie art. 7 Konstytucji RP, statuującego zasadę legalizmu działania organów władzy publicznej, poprzez podjęcie uchwały z przekroczeniem granic kompetencji ustawowej i z pominięciem materialnoprawnej przesłanki wynikającej z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych;
- naruszenie art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, statuujących konstytucyjną ochronę prawa własności i innych praw majątkowych, poprzez ingerencję w sferę praw podmiotowych skarżących bez podstawy prawnej i z naruszeniem porządku ustawowego;
- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 336 oraz art. 172 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, poprzez nieuwzględnienie okoliczności wieloletniego, samoistnego posiadania nieruchomości przez skarżących i ich poprzedników prawnych;
- naruszenie zasady zaufania obywateli do organów państwa oraz zasady praworządności poprzez instrumentalne wykorzystanie kompetencji uchwałodawczej i prawotwórczej Rady Gminy w celu osiągnięcia korzystnego dla Gminy skutku w równolegle toczącym się postępowaniu sądowym o uchylenie postanowienia o stwierdzeniu zasiedzenia (skarga o wznowienie postępowania) i w celu uniemożliwienia skarżącym dochodzenia praw na drodze cywilnoprawnej (tj. zasiedzenia nieruchomości).
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących podniósł, że działka o nr [...] pozostaje w nieprzerwanym i samoistnym posiadaniu rodziny skarżących od blisko 100 lat i gdzie zarówno skarżący jak i poprzednicy prawni wykonywali wszystkie atrybuty posiadania samoistnego, w tym dbanie o nieruchomość, pielęgnacja drzew i krzewów, urządzenie i utrzymanie odwodnienia. Nikt inny, poza skarżącymi,
z nieruchomości tej nie korzystał. W 2012 r. Gmina W. złożyła do Sądu Rejonowego w Z. wniosek o stwierdzenie zasiedzenia, na podstawie którego doszło do wydania postanowienia o stwierdzeniu zasiedzenia (sygn. akt [...]), obejmującego również nieruchomość nr [...]. O orzeczeniu tym skarżący dowiedzieli się dopiero we wrześniu 2020 r., wskutek czego w grudniu 2020 r. wnieśli skargę o wznowienie postępowania w tej sprawie. Następstwem wniesionej skargi o wznowienie było podjęcie przez Radę Gminy zaskarżonej uchwały w sprawie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych, włączając do wykazu dróg gminnych również nieruchomość nr [...]. Działania te, zdaniem pełnomocnika skarżących, miały na celu stworzenie w postępowaniu sądowym argumentu prawnego o niedopuszczalności zasiedzenia drogi publicznej, jak również uniemożliwienie skarżącym dochodzenie roszczeń o stwierdzenie zasiedzenia na ich rzecz. Następnie postanowieniem z 2025 r. Sąd Rejonowy w Z., po rozpoznaniu sprawy ze skargi skarżących o wznowienie postępowania, oddalił wniosek Gminy W. o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości nr [...], zmieniając wcześniejsze postanowienie o stwierdzeniu zasiedzenia. Apelacja Gminy od tego postanowienia została oddalona przez sąd drugiej instancji. Postanowienia te są prawomocne. Obecnie natomiast pod sygn. akt [...] toczy się przed Sądem Rejonowym w Z. postępowanie o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości nr [...] na rzecz skarżących.
Uzasadniając interes prawny skarżących do wniesienia skargi pełnomocnik zaakcentował, że ma on charakter indywidualny i wynika z norm prawa materialnego: z art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP, z art. 336 i art. 172 Kodeksu cywilnego, jak również z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Skarżący są samoistnymi posiadaczami spornej nieruchomości, a obecnie toczy się na ich rzecz postępowanie o stwierdzenie jej zasiedzenia. Stanowi to tytuł zindywidualizowany - odmienny od jakiegokolwiek interesu o charakterze powszechnym. Ponadto interes prawny ma charakter aktualny i realny, zaskarżona uchwała wpływa bezpośrednio na sytuację prawną skarżących, bowiem została wykorzystana - i nadal może być wykorzystywana - przez Gminę W. jako instrument zmierzający do uniemożliwienia Skarżącym uzyskania pozytywnego rozstrzygnięcia w toczącym się postępowaniu o stwierdzenie zasiedzenia. Zaliczenie nieruchomości do kategorii dróg gminnych ma rodzić skutek w postaci jej kwalifikacji jako drogi publicznej, do której - co do zasady - zasiedzenie jest niedopuszczalne. Naruszenie interesu prawnego jest także bezpośrednie ponieważ akt prawa miejscowego dotyczy nieruchomości znajdującej się w samoistnym posiadaniu skarżących i przesądza - pozornie i niezgodnie z prawem - o jej statusie jako drogi publicznej, mimo iż nieruchomość nie stanowi własności Gminy.
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na brak wykazania przez skarżących interesu prawnego, ewentualnie o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlega odrzuceniu na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. w Dz.U. z 2026 r., poz. 143, w skrócie jako p.p.s.a.) z uwagi na brak legitymacji skarżących do jej wniesienia.
Zgodnie z przepisem art. 101 ust. 1 stawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. w Dz.U. z 2026 r., poz. 662, dalej: u.s.g.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
W interpretacji tego przepisu Sąd podziela poglądy funkcjonujące w orzecznictwie sądów administracyjnych od lat, a których podsumowaniem jest postanowienie NSA z 25 stycznia 2022 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 2707/21 (wszystkie powołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). W postanowieniu tym NSA stwierdził, że warunkiem koniecznym do wniesienia skargi na czynność organu gminy jest naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia. Na kanwie przywołanego przepisu ugruntowało się w orzecznictwie, że kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej, a zaskarżonym aktem. Zatem, interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., wywodzić się musi z prawa materialnego, ale oczywiście prawa materialnego administracyjnego, bowiem skarga ma być wniesiona do sądu administracyjnego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Materialne prawo administracyjne ma zawierać normę przyznającą ochronę prawną podmiotowi i z takiej normy wywodzi się właśnie interes prawny. Skarga bowiem wniesiona na podstawie ust. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi, przy tym nie mogą to być przepisy dotyczące zadań gminy (por. wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2435; z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1665/18, z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt II GSK 1747/17 i inne). Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie pozostawia tu wątpliwości, warunkiem skutecznego wniesienia skargi jest naruszenie interesu prawnego skarżącego, a nie jego subiektywne przeświadczenia o tym, że tak jest.
Interes prawny musi być aktualny i realny, osobisty (własny, indywidualny) oraz dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu. Naruszenie tego interesu nastąpi wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Co ważne, naruszenie to musi być bezpośrednie i zaistniałe, samo zagrożenie naruszenia interesu prawnego nie pozwala na skuteczne powołanie się na tę instytucję prawną. Podkreślić należy, że to na skarżącym spoczywa ciężar wykazania naruszenia interesu prawnego, a naruszenie to musi istnieć w momencie wnoszenia skargi (zob. K. Kaczmarska (w:) P. Drembowski, P. Suwaj (red.), Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz, 2023, wyd. I). Warunek naruszenia interesu prawnego podlega ocenie sądu.
Wychodząc z tych podstawowych założeń Sąd podzielił stanowisko organu administracji o tym, że skarżący nie wykazali swego interesu prawnego, który zostałby naruszony zaskarżoną uchwałą.
W rozpoznawanej sprawie skarżący wywodzą swój interes prawny z okoliczności samoistnego posiadania nieruchomości, która na mocy zaskarżonej uchwały zaliczona została do kategorii dróg gminnych. Natomiast naruszenia tego interesu dopatrują się w uniemożliwieniu zasiedzenia tej nieruchomości, poprzez ujęcie jej w zaskarżonej uchwale w sprawie zaliczenia drogi do kategorii dróg publicznych.
W ocenie Sądu okoliczności wskazane przez skarżących nie świadczą jednak o istnieniu (a tym bardziej naruszeniu) po stronie skarżących interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały 25 października 2023 r., a jedynie o istnieniu interesu faktycznego, który w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g nie jest wystarczający do uznania legitymacji skarżącego.
Uchwała jednostki samorządu terytorialnego w przedmiocie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych z pewnością może naruszać interes prawny podmiotu posiadającego tytuł prawny do nieruchomości objętej taką uchwałą. Tymczasem skarżący nie wykazali tytułu prawnorzeczowego do działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]. Ubieganie się o nabycie nieruchomości na podstawie art. 172 k.c. (nabycie własności nieruchomości w drodze zasiedzenia) nie stanowi uprawnienia prawnorzeczowego chronionego prawem materialnym ani nie upoważnia do wysuwania roszczeń o nabycie nieruchomości i z tego powodu nie może być źródłem interesu prawnego, z naruszeniem którego związana jest możliwość zaskarżenia aktu prawa miejscowego do sądu administracyjnego. Tak rozumiany interes jest pozbawiony atrybutu realności i nie może być kwalifikowany jako interes prawny (por. postanowienie NSA z dnia 24 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 730/24). Wywodzenie istnienia interesu prawnego z niestwierdzonej postanowieniem sądu powszechnego okoliczności nabycia prawa do nieruchomości w drodze zasiedzenia nie może być uznane za istnienie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., a więc interesu o charakterze realnym, indywidualnym, dotyczącym wprost i bezpośrednio podmiotu skarżącego. Zaznaczyć przy tym należy sąd administracyjny nie jest właściwy w sprawach dotyczących stwierdzenia nabycia własności nieruchomości poprzez zasiedzenie. Nie dysponuje również żadnymi narzędziami procesowymi umożlwiającymi weryfikację dowodów świadczących o samoistnym posiadaniu nieruchomości przez określoną osobę i innych przesłanek zasiedzenia.
W tym zakresie właściwy jest sąd powszechny i jak wynika z akt sprawy postępowanie o stwierdzenie zasiedzenia na rzecz skarżących nieruchomości o nr [...] toczy się już przed Sądem Rejonowy w Z.
Jednocześnie wskazać należy, że wbrew twierdzeniom zwartym w skardze, ujęcie danej nieruchomości w uchwale o zaliczeniu niektórych dróg do kategorii dróg gminnych nie stanowi automatycznie przeszkody do jej zasiedzenia. Co prawda wykładnia językowa art. 2a ustawy o drogach publicznych prowadzi do wniosku, że drogi publiczne stanowią rzeczy wyłączone z obrotu prawnego. Zgodnie bowiem z tym przepisem drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Jednakże w orzecznictwie wskazuje się, że samo zaliczenie danej nieruchomości do jednej z tych kategorii i oznaczenie jej w ewidencji gruntów symbolem "dr" nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest drogą. Stwarza to bowiem jedynie usuwalne domniemanie faktyczne, że na nieruchomości urządzona jest droga. Zainteresowani posiadacze mogą wykazywać, że w rzeczywistości nieruchomość ma inne przeznaczenie. Innymi słowy, warunkiem sine qua non uznania nieruchomości za drogę publiczną, z konsekwencją co do braku możliwości zasiedzenia, jest to, aby dana nieruchomość rzeczywiście była wykorzystywana jako droga (por. M. Balwicka-Szczyrba, L. Jantowski [w:] Kodeks cywilny. Komentarz aktualizowany, red. A. Sylwestrzak, LEX/el. 2024, art. 172.). Sam fakt, że w ewidencji gruntów dany grunt oznaczony jest jako droga, nie wyklucza możliwości jego zasiedzenia, jeżeli w rzeczywistości jako droga nie był i nie jest wykorzystywany i znajdował się w posiadaniu samoistnym osoby roszczącej sobie prawo do nieruchomości z tytułu zasiedzenia (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 6 marca 2015 r., sygn. akt III CSK 196/14). Stąd też, w ocenie Sądu, objęcie przez organ stanowiący gminy, w uchwale o zaliczeniu określonych dróg do dróg publicznych, konkretnej nieruchomości, co do której inny podmiot pozostaje w przekonaniu o jej samoistnym posiadaniu, nie narusza jego interesu prawnego w rozumieniu określonym w art. 101 ust. 1 u.s.g., do czasu stwierdzenia przez sąd powszechny nabycia jej własności przez ten podmiot. W momencie wnoszenia skargi nie dysponuje on bowiem tytułem prawnym do nieruchomości.
Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a, odrzucił skargę.
O zwrocie wpisu od skargi w wysokości 300 zł Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.