III SA/Gl 764/26

III SA/Gl 764/26 - Postanowienie WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2026-09-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-06-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Gołuch /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Gołuch po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dnia 7 września 2026 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 11 maja 2026 r. nr 121 w przedmiocie: ustalenia właściwego ustawodawstwa w zakresie ubezpieczeń społecznych odrzucić skargę.
Uzasadnienie
Pismem z 22 maja 2026 r. J. P. wniosła, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. z dnia 11 maja 2026 r. nr 121, którą organ ponownie zweryfikował w zakresie ustalenia właściwego ustawodawstwa z uwagi na równoczesne prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Polski i wykonywanie pracy najemnej na [...] w okresie od 1 lipca 2015 r. do 30 czerwca 2017 r.
W odpowiedzi na skargę organ poinformował, że niniejsza skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna, gdyż kontrola legalności decyzji o odmowie ponownego ustalenia właściwego ustawodawstwa nie podlega kontroli sądów administracyjnych tylko sądów powszechnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, że po złożeniu skargi Sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do odrzucenia skargi, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.")
Skarga jest niedopuszczalna.
Z treści art. 3 § 1 i § 2 pkt 1–9 p.p.s.a wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne (pkt 1); postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2); postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie (pkt 3); inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111 z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1131, 1423, 1820 i 1863), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4); pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających (pkt 4a); opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii (pkt 4b); akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5); akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6); akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7); bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8); bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9).
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a ustawy p.p.s.a.).
Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę tych sądów w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Przy czym skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego w przypadkach określonych w pkt 8 i 9 powołanego artykułu i dotyczy sytuacji, w których organy nie podejmują nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidulanych.
Nie każdy zatem przejaw braku działalności organów podlega jurysdykcji sądu administracyjnego.
Przytoczone regulacje wskazują, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w powołanych przepisach.
Zwrócić należy uwagę, że w rozpoznawanej sprawie zostało zaskarżone postępowanie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie ustalenia zastosowania właściwego ustawodawstwa z uwagi na równoczesne prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Polski i wykonywanie pracy najemnej na Słowacji w okresie od 1 lipca 2015 r. do 30 czerwca 2017 r.
Dla oceny dopuszczalności rozpoznawanej skargi, podstawowym zagadnieniem jest zatem ustalenie sposobu ukształtowania przez ustawodawcę prawa do sądu w tego rodzaju sprawach.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2026 r., poz. 468, z późn. zm. - zwanej dalej K.p.c.) sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych są sprawami cywilnymi, do których rozpoznania, stosownie do przepisu art. 2 K.p.c. powołane są sądy powszechne, chyba że przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów. Dodać w tym miejscu można, że zgodnie z art. 177 Konstytucji RP, sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów, natomiast stosownie do art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji RP, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie.
Z kolei, katalog spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych, objętych właściwością sądów powszechnych, określają przepisy art. 476 § 2 i 3 K.p.c., które wskazują, że są to sprawy dotyczące ubezpieczeń społecznych, emerytur i rent, a także innych świadczeń w sprawach, w których wniesiono odwołanie od decyzji organów rentowych, a także sprawy wszczęte na skutek niewydania przez organ rentowy decyzji we właściwym terminie, a także sprawy, w których wniesiono odwołanie od orzeczenia wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, sprawy o roszczenia ze stosunków prawnych między członkami otwartych funduszy emerytalnych a tymi funduszami lub ich organami oraz sprawy ze stosunków między emerytami lub osobami uposażonymi w rozumieniu przepisów o emeryturach kapitałowych a Zakładem Ubezpieczeń Społecznych. Analogiczne unormowanie zawiera również art. 180 § 2 K.p.a., stanowiący, że przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy wynikające z przepisów o ubezpieczeniach społecznych, o zaopatrzeniach emerytalnych i rentowych, o funduszu alimentacyjnym, a także sprawy wynikające z przepisów o innych świadczeniach wypłacanych z funduszów przeznaczonych na ubezpieczenia społeczne.
Z powyższymi przepisami proceduralnymi koresponduje art. 83 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2026 r., poz. 199), zwanej dalej ustawą, stanowiący, że Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności:
1) zgłaszania do ubezpieczeń społecznych,
1a) ustalania płatnika składek
2) przebiegu ubezpieczeń,
3) ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek,
3a) ustalania wymiaru składek na Fundusz Emerytur Pomostowych i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu tych składek,
4) ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych
5) wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych.
6) odmowy skierowania na rehabilitację leczniczą w ramach prewencji rentowej.
Od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego.
Powołany przepis ustanawia zatem podstawową zasadę, że weryfikacja decyzji ostatecznych wydawanych w przedmiocie ubezpieczeń społecznych dokonywana jest przez sąd powszechny, który rozpoznaje wniesione w tym zakresie odwołania. Wyjątek od powyższej zasady określa art. 83 ust. 4 ustawy, według którego odwołanie do sądu powszechnego nie przysługuje w przypadku decyzji ZUS przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.
Oznacza to, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych dotyczących przyznania lub odmowy przyznania świadczeń w drodze wyjątku oraz w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wyłączona jest właściwość sądów powszechnych, a w konsekwencji tylko tak określony wycinek spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych podlega kognicji sądów administracyjnych.
Podkreślić należy, że Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt II UZP 2/10, (opubl. OSNP 2010/17-18/216, LEX nr 564501) stanął na stanowisku, że sprawa dotycząca podlegania (bądź niepodlegania) ubezpieczeniom społecznym, w tym ustawodawstwu polskiemu w zakresie zabezpieczenia społecznego stanowi sprawę cywilną.
Wobec powyższego kwestia podlegania przez skarżącą określonemu ustawodawstwu w zakresie zabezpieczenia społecznego stanowi sprawę cywilną. W tej sytuacji przedmiotowa skarga na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna, bowiem zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sądy administracyjne są właściwe w sprawach skarg na bezczynność organów jedynie w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego przepisu, czyli aktów wydawanych w sprawach administracyjnych. Opisany w skardze stan faktyczny dotyczy sprawy, w której wyłączono sądowoadministracyjnym tryb zaskarżenia.
Na marginesie Sąd zwraca uwagę, że skarżąca została prawidłowo pouczona w decyzji z dnia 11 maja 2026 r., nr 121, że od niniejszej decyzji przysługuje jej odwołanie do Sądu Okręgowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w R..
Mając powyższe na względzie uznać należało, że wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach niniejsza skarga, nie należy do właściwości sądu administracyjnego i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., co orzeczono jak w sentencji.