III SA/Gl 406/05

III SA/Gl 406/05 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2006-03-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-03-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Janusz Nowacki /przewodniczący/
Małgorzata Jużków
Małgorzata Walentek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6200 Choroby zawodowe
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie WSA Małgorzata Jużków, WSA Małgorzata Walentek (spr.), Protokolant sekr. sąd. Joanna Spadek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2006r. sprawy ze skargi J. G.-S. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K., na podstawie art. 104 § 1 i 2 k.p.a., art. 5 pkt. 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.), nie stwierdził u J. S. choroby zawodowej – przewlekłe choroby obwodowego układu nerwowego wywołane sposobem wykonywania pracy pod postacią zespołu cieśni nadgarstka - wymienionej w poz. 20/1 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115).
W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że na podstawie orzeczeń lekarskich Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. (nr [...]) oraz Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. (nr [...]) o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u J. S. oraz oceny narażenia zawodowego stwierdzono, że ta pracując w latach 1967 – 1972 na stanowiskach [...],[...] oraz [...], w latach 1972-1973 na stanowisku [...], 1973-1990 na stanowisku [...], w latach 1992-1993 na stanowiskach [...], [...], oraz w latach 1990-1991 i 1993-2003 r. na stanowisku [...]– wykonywała czynności nie związane ze znaczną monotypią ruchów i przeciążeniem w zakresie stawów nadgarstkowych kończyn górnych. Następnie wyjaśniono, że w oparciu o całość dokumentacji dowodowej lekarze orzecznicy Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. w piśmie z dnia [...] 2004 r. podtrzymali swoje stanowisko ujęte w orzeczeniu lekarskim o braku podstaw do rozpoznania u J. S. choroby zawodowej pod postacią zespołu cieśni obrębie nadgarstka. W tej sytuacji orzeczono jak w sentencji.
W odwołaniu od tej decyzji J. S. nie zgodziła się z opinią lekarzy orzeczników o samoistnym powstaniu schorzenia po 35 latach pracy polegającej w większości na ręcznym pisaniu i w różnych warunkach, w tym w godzinach nadliczbowych. Podniosła, że w ocenie ryzyka zawodowego z dnia [...] 2002 r. wskazano na zagrożenie powstania schorzenia cieśni nadgarstka w związku z wykonywaniem pracy na stanowiskach [...]. Między tym dokumentem a oceną narażenia zawodowego z dnia [...] 2003 r. zachodzi brak spójności. Ponadto zaznaczyła, że poz. 20 wykazu chorób zawodowych stanowi o "przewlekłych chorobach układu nerwowego", co wskazuje na długotrwałość procesu chorobowego. W tej sytuacji, zdaniem odwołującej się, w zakresie oceny dotyczącej sposobu wykonywania pracy nie można, jak to uczynili lekarze Instytutu, w oparciu o pismo ostatniego zakładu pracy z dnia [...] 2003 r., brać pod uwagę warunków pracy wyłącznie z ostatniego okresu zatrudnienia. Wniosła o wyjaśnienie, dlaczego organ wszczął postępowanie o "nie stwierdzeniu choroby zawodowej".
Zaskarżoną tu decyzją z dnia [...] r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że dla stwierdzenia choroby zawodowej niezbędnym jest orzeczenie przez placówkę służby zdrowia schorzenia zakwalifikowanego w odpowiedniej pozycji wykazu chorób zawodowych oraz ustalenie związku przyczynowego między środowiskiem pracy a rozpoznana chorobą.
Przeprowadzone dochodzenie epidemiologiczne wykazało, że w okresie zatrudnienia od 1967 do nadal J. S. pracowała na stanowiskach [...] gdzie sposób wykonywania pracy – pisanie ręczne, używanie maszyn [...] oraz obsługa komputerów (pisanie i wprowadzanie danych) nie był związany z monotypią ruchów oraz znaczącym przeciążeniem narządu ruchu w zakresie stawów nadgarstkowych. Uznano więc, że J. S. nie pracowała w warunkach istotnego ryzyka powstania choroby zawodowej – zespołu cieśni nadgarstka. Nadto lekarze specjaliści obu kompetentnych placówek ( I i II szczebla) w konkluzjach orzeczeń potwierdzili rozpoznanie obustronnego zespołu cieśni nadgarstka, lecz uwzględniając dane o narażeniu zawodowym nie uznali etiologii zawodowej i nie zakwalifikowali tegoż schorzenia do poz. 20/1 wykazu chorób zawodowych. Zatem wobec braku narażenia na czynnik szkodliwy w środowisku pracy oraz braku rozpoznania u J. S. choroby zawodowej nie było podstaw do uwzględnienia odwołania.
Powyższa decyzja zaskarżona została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach przez J. S.. Skarżąca podniosła, że wykaz chorób zawodowych nie podaje przyczyn ani nie wymienia stanowisk czy zawodów zagrożonych chorobami zawodowymi. Podkreśliła, że ocena ryzyka zawodowego z [...] 2002 r. potwierdza zagrożenie powstania ujawnionego u niej schorzenia na zajmowanym stanowisku. Zarzuciła, że orzeczenia ani decyzje nie są podpisane przez specjalistów z zakresu neurologii i ortopedii. Wniosła o uwzględnienie jej argumentacji wyrażonej w odwołaniach. Ponadto zarzuciła, iż organ odwoławczy nie wyjaśnił, powodów wszczęcia postępowania "o nie stwierdzeniu choroby zawodowej" co, jej zdaniem, świadczy o z góry powziętym założeniu.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz argumenty przytoczone w jej uzasadnieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przepis art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowi, że Sąd w zakresie swojej właściwości sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej.
W myśl art. 145 § 1 tej ustawy w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik prawy – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części.
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona przez Sąd wykazała, że decyzja ta narusza przepisy prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Przesłanki materialnoprawne stwierdzenia choroby zawodowej określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 115), zwane dalej rozporządzeniem w sprawie wykazu chorób zawodowych. Stosownie do § 2 ust 1 powołanego wyżej rozporządzenia przez choroby zawodowe należy rozumieć choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanymi dalej "narażeniem zawodowym". Wystąpienie tych przesłanek lub ich brak organ orzekający jest obowiązany ustalić zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.).
Rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia lub braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje właściwy inspektor sanitarny na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz oceny narażenia zawodowego pracownika (§ 8 ust. 1 cyt. rozporządzenia).
W rozpoznawanej sprawie postępowanie dotyczyło choroby wymienionej w pozycji 20.1 wykazu chorób zawodowych, określonej jako przewlekłe choroby obwodowego układu nerwowego wywołane sposobem wykonywania pracy – zespół cieśni w obrębie nadgarstka.
Właściwym do orzekania o rozpoznaniu lub braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej są lekarze zatrudnieni w jednostkach orzeczniczych, o których mowa o których mowa w § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych.
Jak wynika z materiału sprawy skarżąca była poddana badaniom w dwóch uprawnionych jednostkach orzeczniczych, tj. Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. (orzeczenie z dnia [...] 2003 r.) oraz w Instytucie Medycyny Pracy w S. (orzeczenie z dnia [...] 2004 r.), gdzie rozpoznano u niej obustronny zespół cieśni nadgarstka, a więc chorobę wymienioną w poz. 20.1 wykazu chorób zawodowych, jednakże wykluczono etiologię zawodową tegoż schorzenia. Z uzasadnienia orzeczenia lekarzy jednostki diagnostycznej I stopnia wynika, że przeciw uznaniu zawodowej etiologii przemawiają: stan wyposażenia stanowiska pracy w ostatnim zakładzie pracy (wyposażenie w sprzęt ergonomiczny spełniający wymagania przepisów bhp), obustronny charakter zmian chorobowych u pacjentki praworęcznej, fakt przebycia terapii [...] z powodu [...] w 1998 r. Lekarze Instytutu stwierdzili natomiast, że dane o narażeniu zawodowym uzupełnione o dodatkowe informacje przekazane przez zakład pracy w dniu [...] r. nie pozwalają na uznanie, iż sposób wykonywania pracy [...] związany był ze znaczącą monotypią ruchów i przeciążeniem w zakresie nadgarstków. W ocenie lekarzy brak zatem podstaw do rozpoznania choroby zawodowej rozpoznanego schorzenia które zwłaszcza, jak podkreślono, przy obustronnej lokalizacji może być związane z towarzyszącym okresowi menopauzy zmianom czynności hormonalnej jajników, nadto dodatkowo czynnikiem sprzyjającym mogą być także stwierdzane w przeszłości zaburzenia [...].
Organ odwoławczy miał obowiązek dokonania oceny wiarygodności sporządzonych w sprawie orzeczeń lekarskich w granicach wskazanych w art. 80 k.p.a. Orzeczenia te są bowiem opiniami w rozumieniu art. 84 k.p.a. i podlegają ocenie tak jak każdy inny dowód w sprawie, zatem powinny być ocenione w aspekcie rozpatrzenia całego materiału dowodowego - art. 77 § 1 k.p.a. Tymczasem organ obowiązkowi temu uchybił.
W pierwszej kolejności przyjdzie stwierdzić, że orzeczenie Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. zostało wydane przy niepełnym materiale dowodowym dotyczącym narażenia zawodowego skarżącej w całym okresie zatrudnienia. Tym samym doszło do naruszenia zasad postępowania w tej materii wymagających, by przed wydaniem orzeczenia lekarze zapoznali się z wynikami dochodzenia epidemiologicznego. Wskazuje na to § 6 ust. 1 przywołanego na wstępie rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych, zgodnie z którym wydając orzeczenie lekarze powinni dysponować dokumentacją przebiegu zatrudnienia oraz oceną narażenia zawodowego. Jednostka orzecznicza I stopnia dysponowała natomiast wyłącznie danymi o narażeniu zawodowym z ostatniego miejsca zatrudnienia, gdzie skarżąca przez siedem lat pracowała na stanowisku [...]. Toteż wyprowadzony na tej podstawie wniosek, iż stan wyposażenia stanowiska pracy przemawia przeciw uznaniu zawodowej etiologii schorzenia, bez uwzględnienia sposobu wykonywania pracy w tym zakładzie, jak również na podobnych stanowiskach w pozostałych zakładach pracy jest wątpliwy.
Jeśli zaś chodzi o orzeczenie lekarzy Instytutu, to należy zauważyć, iż jakkolwiek lekarze po zapoznaniu się z uzupełnionym materiałem dowodowym w zakresie narażenia zawodowego w piśmie z dnia [...] 2004 r. podtrzymali swoje stanowisko zawarte w tym orzeczeniu, to jednak, zdaniem Sądu, budzi ono uzasadnione wątpliwości. Lekarze Instytutu przyjęli, że skarżąca wykonywała czynności związane z monotypią ruchów, która w ich ocenie nie była znacząca, ponadto czynności te nie wiązały się z przeciążeniem w zakresie nadgarstków. W ocenie Sądu nie uzasadniono tak ogólnie sformułowanego stanowiska, które następnie organy sanitarne bezkrytycznie przyjęły uznając brak narażenia zawodowego. Ponadto, co istotne, lekarze obu placówek wykluczyli zawodową etiologię schorzenia ze względu na jego obustronny charakter. Należy jednak zauważyć, że w aktach sprawy znajduje się kopia wyniku badania EMG z dnia [...] 2002 r., w opisie którego stwierdzono zaawansowany zespół cieśni garstka po stronie prawej. Dopiero kolejne badanie z dnia [...] 2003 r. przeprowadzone po zabiegu operacyjnym prawej ręki wykazało obustronny średniozaawansowany zespół cieśni nadgarstka. Powyższe wskazuje na różny stopień zaawansowania tej choroby w nadgarstkach obu rąk przed zabiegiem operacyjnym. Jednakże lekarze orzecznicy w żaden sposób nie wypowiedzieli się w tej kwestii. Natomiast wynik badania oraz okoliczność przeprowadzenia zabiegu operacyjnego nadgarstka prawej ręki zdają się przeczyć twierdzeniu lekarzy, że choroba skarżącej, nie jest związana ze sposobem wykonywania pracy. Wręcz przeciwnie powyższe mogłoby wskazywać na istotne obciążenie prawej dłoni w zakresie nadgarstka. Tym bardziej, że z dochodzenia epidemiologicznego wynika, że skarżąca przez ponad trzydzieści lat pracując na stanowiskach [...] wykonywała w większości czynności obciążające dłoń w stawach nadgarstkowych ręki prawej (pisanie ręczne, posługiwanie się maszyną [...]). Stopień obciążenia prawej ręki w poszczególnych okresach zatrudnienia był zróżnicowany zarówno ze względu na sposób i czas wykonywania czynności, jak np. prowadzenie [...], czy też praca w okresach sprawozdawczych wymagająca długotrwałego [...]. W tej sytuacji twierdzenie o samoistnym charakterze schorzenia wydaje się być nieuzasadnione, a przynajmniej przedwczesne.
Podkreślić należy, iż orzeczenie jednostki właściwej do rozpoznania chorób zawodowych, co umknęło organowi odwoławczemu, ma charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., nie może zatem ograniczyć się do ogólnych stwierdzeń, ale powinno być wszechstronnie uzasadnione i wyjaśniać wątpliwości w sposób przekonujący. Zdaniem Sądu uzasadnienie zawarte w orzeczeniach lekarskich jednostek diagnostycznych nie spełnia wymogów opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., co oznacza, że we wskazanym zakresie postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia.
Ponadto organ odwoławczy w zakresie ustalenia przesłanki związku przyczynowego między stanem zdrowia skarżącej a warunkami pracy ograniczył się do stwierdzenia, że czynności jakie wykonywała skarżąca nie były związane ze znaczącym przeciążeniem narządu ruchu w zakresie stawów nadgarstkowych. Na tej podstawie uznał, że skarżąca nie pracowała w warunkach istotnego ryzyka powstania choroby zawodowej-zespołu cieśni nadgarstka. Organ nie uzasadnił swojego stanowiska. Odwołał się do opinii placówek diagnostycznych, które jak wykazano budzą uzasadnione wątpliwości, choć to na nim ciążył obowiązek rozważenia i oceny kwestii narażania zawodowego w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy.
Dotychczasowe rozważania uprawniają do sformułowania oceny, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., bowiem nie podjęto niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie rozpatrzono całego materiału dowodowego, co skutkować musiało naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a.
Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako wydaną z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie uwzględnić przedstawiona argumentacje oraz uzupełnić materiał dowodowy we wskazanym wyżej kierunku. Organ zwróci się do lekarzy Instytutu, którzy wydali w tej sprawie orzeczenie o jego uzupełnienie w zakresie wyżej naprowadzonym w oparciu o całość dokumentacji medycznej skarżącej oraz o ustalenia dotyczące sposobu wykonywania przez nią pracy w całym okresie zatrudnienia. Na tej podstawie lekarze powinni jednoznacznie wypowiedzieć się co do przyczyn schorzenia, czy czynności jakie przez ponad 30 lat skarżąca wykonywała mogły spowodować stwierdzony u niej zespół cieśni nadgarstka, zważywszy na zróżnicowany stan zaawansowania schorzenia w nadgarstkach obydwu rąk. Opinia lekarzy powinna zawierać dokładne, wyczerpujące a zarazem czytelne dla organu, a przede wszystkim dla strony, która nie dysponuje wiedzą medyczną, uzasadnienie zajętego stanowiska. W razie konieczności wydanie opinii powinno być poprzedzone konsultacją z zakresu neurologii.
Następnie organ podda wnikliwej analizie zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz oceni go pod kątem wiarygodności i spełnienia przesłanek warunkujących stwierdzenie choroby zawodowej u skarżącej, w konsekwencji czego wyda decyzję, którą uzasadni zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. Organ będzie miał na względzie konieczność oceny wszystkich przeprowadzonych dowodów, w tym opinii lekarzy, które podlegają takiej samej ocenie jak każdy inny dowód.
Końcowo przyjdzie wskazać, że organ w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania posłużył się niezbyt fortunnym zwrotem o wszczęciu postępowania "w sprawie o nie stwierdzenie choroby zawodowej", w niedopuszczalny sposób przesądzając tym samym treść rozstrzygnięcia, co słusznie podniosła skarżąca.