Lexedit
Wróć do analizy orzeczenia
Pełny tekst orzeczenia

III SA/Gl 43/26

Oryginalna, niezmieniona treść orzeczenia. Jeżeli chcesz przeczytać analizę (zagadnienia prawne, podstawa prawna, argumentacja, rozstrzygnięcie), wróć do strony orzeczenia.

III SA/Gl 43/26 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2026-07-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-01-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Gołuch
Beata Machcińska
Marzanna Sałuda /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Sędzia WSA Beata Machcińska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lipca 2026 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia 4 listopada 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty: zaległego wynagrodzenia za styczeń i luty 2023 r., wyrównania odprawy emerytalnej, wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, wyrównania nagrody rocznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w S. z 16 września 2025 r., nr [...]; 2) umarza postępowanie administracyjne; 3) zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi D.B. (dalej strona lub skarżący) jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach wydana w przedmiocie wypłaty świadczeń związanych z przejściem funkcjonariusza Policji na emeryturę.
Stan sprawy przedstawia się następująco:
1. Pismem z dnia 29 lipca 2025 roku strona, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, skierowała do Komendanta Miejskiego Policji w S. (zwanego dalej organem pierwszej instancji) wezwanie do zapłaty: kwoty w wysokości 681,20 zł brutto tytułem niewypłaconego wyrównania zaległego wynagrodzenia za styczeń 2023 roku wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie liczonymi od dnia 2 stycznia 2023 roku do dnia zapłaty, kwoty w wysokości 681,12 zł brutto tytułem niewypłaconego wyrównania zaległego wynagrodzenia za luty 2023 roku wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie liczonymi od dnia 2 lutego 2023 roku do dnia zapłaty, wypłaty kwoty w wysokości 4086,72 zł brutto tytułem wyrównania odprawy emerytalnej wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie liczonymi od dnia 21 lutego 2023 roku do dnia zapłaty, wypłaty kwoty w wysokości 1264,94 zł brutto tytułem wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie liczonymi od dnia 21 lutego 2023 roku do dnia zapłaty, wypłaty kwoty w wysokości 73,42 zł brutto tytułem wyrównania nagrody rocznej wraz z ustawowymi odsetkami liczonymi od dnia 21 lutego 2023 roku do dnia zapłaty.
Organ pierwszej instancji decyzją z dnia 16 września 2025 r., wydaną na podstawie art. 99, art, 100, art. 101, art.102, art. 104, art. ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (t.j, Dz. U. z 2025 r, poz. 636 ze zm.) - zwanej dalej ustawą o Policji, w związku z art, 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2023 z dnia 15 grudnia 2022 roku (Dz. U. z 2023 roku poz. 256 z zm.) - zwanej dalej ustawą budżetową na rok 2023, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 roku o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (D. U. z 2022 roku poz. 2666 z póżn. zm.) - zwanej dalej ustawą okołobudżetową, art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 roku (Dz. U. z 2022 roku poz. 270) - zwanej dalej ustawą budżetową na 2022 rok, oraz art. 104 § 1, art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 roku poz. 1691, zwanej dalej k.p.a.), odmówił:
— wypłaty kwoty w wysokości 681,12 zł brutto tytułem niewypłaconego wyrównania zaległego wynagrodzenia za miesiąc styczeń 2023 roku wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie liczonymi od dnia 02.01.2023 roku do dnia zapłaty,
-- wypłaty kwoty w wysokości 681,12 zł brutto tytułem niewypłaconego wypłaty wyrównania
zaległego wynagrodzenia za luty 2023 r. wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie liczonymi od dnia 21.02.2023 roku do dnia zapłaty,
— wypłaty kwoty w wysokości 4086,72 zł brutto tytułem wyrównania odprawy emerytalnej wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie liczonymi od dnia 21.02.2023 roku do dnia zapłaty,
— wypłaty kwoty w wysokości 1264,94 zł brutto tytułem wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie liczonymi od dnia 21.02.2023 roku do dnia zapłaty,
— wypłaty kwoty w wysokości 73,42 zł brutto tytułem wyrównania nagrody rocznej wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie liczonymi od dnia 21.02.2023 roku do dnia zapłaty.
Strona wniosła odwołanie od ww. decyzji, zarzucając naruszenie przepisów:
1) postępowania administracyjnego, tj.:
a) art. 1 kpa - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wezwanie do zapłaty, stanowi wniosek o przyznanie wyrównań żądanych świadczeń, a w konsekwencji, podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego,
b) art. 1 kpa w zw. z art. 104 § 1 kpa, w zw. z art. 6 kpa poprzez wszczęcie bez podstawy prawnej postępowania administracyjnego oraz merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w drodze wydania decyzji administracyjnej,
c) art. 105 § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie i niewydanie postanowienia o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość,
2) prawa materialnego, tj.:
a) art. 41 ust. 1 ustawy okołobudżetowej poprzez zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy przepis ten utracił moc z dniem 31 grudnia 2023 roku,
b) art. 99-104 ustawy o Policji poprzez ich błędne zastosowanie w przedmiocie rozstrzygania o wyrównaniu świadczeń na rzecz funkcjonariuszy Policji.
Strona wniosła o:
1) uchylenie decyzji w całości, 2) stwierdzenie braku właściwości organu administracji publicznej, który wydał zaskarżoną decyzję do orzekania w sprawie, 3) umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego.
Komendant Wojewódzki Policji (dalej organ odwoławczy) decyzją z dnia 4 listopada 2025 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.,
1) utrzymał w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, zaskarżoną decyzję Komendanta Miejskiego Policji w S. nr [...] z dnia 16 września 2025 roku w części dotyczącej odmowy wypłaty wyrównania kwoty 681,12 zł brutto tytułem niewypłaconego wyrównania zaległego wynagrodzenia za styczeń i luty 2023 roku, kwoty w wysokości 4086,72 zł brutto tytułem wyrównania odprawy emerytalnej, kwoty, w wysokości 1264,94 zł brutto tytułem wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, kwoty w wysokości 73,42 zł brutto tytułem wyrównania nagrody rocznej,
2) uchylił, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy wypłaty ustawowych odsetek za opóźnienie od kwoty 681,12 zł brutto tytułem niewypłaconego wyrównania zaległego wynagrodzenia za styczeń i łuty 2023 roku, od kwoty w wysokości 4086,72 zł brutto tytułem wyrównania odprawy emerytalnej, od kwoty, w wysokości 1264,94 zł brutto tytułem wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, od kwoty w wysokości 73,42 zł brutto tytułem wyrównania nagrody rocznej - i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji.
W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji słusznie wyszedł z założenia, iż w obecnym kształcie prawa administracyjnego działania organów administracji, związane z niektórymi uprawnieniami bądź obowiązkami, mogą mieć albo formę czynności materialno-technicznych albo formę decyzji administracyjnej, w zależności od sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli organ administracyjny pozytywnie rozstrzyga sprawę, to dokonuje tego w ramach czynności materialno- technicznej, natomiast w sytuacji, gdy rozstrzyga ją negatywnie, wówczas wydaje decyzję administracyjną odmawiającą przyznania określonego świadczenia. Organ pierwszej instancji słusznie uznał, że wezwanie do zapłaty z dnia 29 lipca 2025 roku powinno być potraktowane jako wniosek strony inicjujący postępowanie administracyjne. Z treści pisma pełnomocnika strony wynika bowiem w sposób jednoznaczny, iż jej żądaniem jest wypłata dla strony wyrównania uposażenia zasadniczego wraz ze wskazanymi dodatkami za styczeń i luty 2023 roku.
Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji, załatwiając sprawę poprzez wydanie decyzji administracyjnej, przyjął prawidłową formę jej rozstrzygnięcia, a zatem zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego poprzez wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, jak też poprzez jej merytoryczne rozstrzygnięcie w trybie decyzji administracyjnej wydanej bez podstawy prawnej oraz odstąpienie od wydania postanowienia w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego ze względu na jego bezprzedmiotowość - nie zasługują na uwzględnienie, podobnie jak zarzut naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie w podstawie prawnej decyzji art. 99-102 i 104 ustawy Policji.
Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji prawidłowo dokonał analizy całokształtu stanu faktyczno-prawnego sprawy, jak też w sposób prawidłowy zastosował przywołane w uzasadnieniu decyzji przepisy - w konsekwencji czego zasadnie odmówił stronie prawa do wypłaty wyrównania uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia za styczeń i luty 2023 roku.
Wprowadzone bowiem przez ustawodawcę rozwiązania prawne gwarantujące
podwyżkę w roku 2023 uposażenia żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej objęły swoim zasięgiem tych funkcjonariuszy, którzy pozostawali w służbie na dzień 1 marca 2023 roku. Artykuł 41 ust. 1 i 2 ustawy okołobudżetowej nie ma charakteru dyskryminującego oraz spełnia wymagania konstytucyjne. Pracodawca, a w tym przypadku ustawodawca, ma prawo wykorzystania dostępnych mu instrumentów finansowych aby zachęcić funkcjonariuszy do pozostania w służbie, jeżeli takie są aktualne potrzeby państwa. Wprowadzenie podwyżki uposażeń dla wszystkich funkcjonariuszy pozostających w dniu 1 marca 2023 roku w służbie nie narusza zasady równości (...)." (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 maja 2025 roku - sygn. akt III SA/Łd 166/25, wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 maja 2025 roku - sygn. akt III S/VŁd 167/25).
Odnosząc się do kwestii związanych z żądaniem przez pełnomocnika strony naliczenia odsetek od wyrównania uposażenia i świadczeń wymienionych we wniosku pełnomocnika strony, organ odwoławczy wskazał, iż tzw. kwestia odsetkowa w przypadku przedmiotowej sprawy nie może mieć charakteru sprawy administracyjnej, której rozpoznanie należy właściwości organów administracji. Rozpoznanie sprawy o odsetki, nawet w przypadku ich przyznania, nie może nastąpić poprzez wydanie decyzji administracyjnej, a jedynie ich dochodzenie jest możliwe na drodze cywilnoprawnej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 maja 2025 roku - sygn. akt VIII SA/Wa 285/25). Stąd na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w tym zakresie za konieczne w ocenie organu odwoławczego stało się uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odmowy wypłaty ustawowych odsetek za opóźnienie od kwoty 681,12 zł brutto tytułem niewypłaconego wyrównania zaległego wynagrodzenia za styczeń i luty 2023 roku, od kwoty w wysokości 4086,72 zł brutto tytułem wyrównania odprawy emerytalnej, od kwoty, w wysokości 1264,94 zł brutto tytułem wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, od kwoty w wysokości 73,32 zł brutto tytułem wyrównania nagrody rocznej - i w tym zakresie umorzenie postępowania pierwszej instancji z uwagi na fakt, iż organ pierwszej instancji wydał w tym zakresie decyzję bez podstawy prawnej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata zarzucił organowi;
1. Naruszenie art. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a.").oraz art. 63 § 1. k.p.a. w zw. z art. 20 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wezwanie do zapłaty stanowi de facto wniosek o przyznanie wyrównań żądanych świadczeń tj. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania ww. świadczeń, w sytuacji, gdy:
a. przedmiotem żądania są roszczenia o wyrównanie świadczeń, a kwestia ta nie została uregulowana w pragmatyce służbowej - ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 636 z póżn. zm., dalej jako: "Ustawa o Policji").
b. niniejsza sprawa jest ściśle powiązana z roszczeniem ze stosunku służbowego w rozumieniu Kodeksu Pracy;
c. niniejsza sprawa nie może zostać zakwalifikowana jako sprawa administracyjna ze względu na brak upoważnienia z mocy prawa lub na podstawie porozumień Organu do załatwiania spraw merytorycznie w przedmiocie wyrównań świadczeń emerytowanych funkcjonariuszy Policji oraz odsetek od tych świadczeń;
d. brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, ze względu na brak jakiegokolwiek stosunku prawnego (służbowego) ze Skarżącym.
2. naruszenie art. 1 k.p.a. w zw. z art. 104 §1 k.p.a. w zw. z art 6 k.p.a. poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego wskutek skierowania przez Skarżącego wezwania do zapłaty oraz wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy w postaci decyzji administracyjnej, w sytuacji gdy - nie istniały podstawy prawne do wszczęcia postępowania administracyjnego, a tym bardziej wydania decyzji w niniejszej sprawie, co jednocześnie stanowi naruszenie zasady praworządności poprzez działanie bez podstawy prawnej;
3. naruszenie art. 105 §1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na braku wydania przez Organ I i II instancji postanowienia o umorzeniu postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość.
4. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz. U. poz. 2666 z późn. zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy przepis prawa utracił moc z dniem 31 grudnia 2023 r., a więc nie może stanowić podstawy prawnej wydania decyzji;
5. Naruszenie przepisów prawa materialnego- art. 99-101, art. 110, art. 114, art. 115-115a ustawy o Policji poprzez ich błędne zastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy rzeczone przepisy prawa nie dotyczą i nie odnoszą się stricte do kwestii możliwości przyznania wyrównania świadczeń na rzecz funkcjonariuszy Policji.
II. W świetle podniesionych zarzutów skarżący wniósł o:
1. uchylenie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach nr F- ZWO/25/0/25/TS z dnia 04 listopada 2025 r., znak [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Miejskiego Policji w S. nr [...] z dnia 16 września 2025 r. znak [...],
2. na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniósł o dopuszczenie oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentu, a to:
a) rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w S. z dnia 30 grudnia 2022 r. o zwolnieniu ze służby z dniem 20 lutego 2023 r.,
b) decyzji Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o ustaleniu prawa do emerytury i jej wysokości z dnia 28.03.2023 r.
- celem wykazania faktu przejścia Skarżącego na emeryturę, braku istnienia stosunku służbowego o charakterze administracyjnym między Stronami, braku możliwości zastosowania przepisów ustawy o Policji wobec Skarżącego - wobec utraty statusu funkcjonariusza oraz podległości wobec przełożonego, braku możliwości wydania jakiejkolwiek decyzji administracyjnej, rozstrzygającej władczo o przyznaniu wyrównania uposażenia i innych świadczeń oraz odsetek wobec funkcjonariusza, który odszedł ze służby;
3. na podstawie art. 200 p.p.s.a. wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowo administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm prawem przepisanych, z uwzględnieniem zwrotu kwoty 17 zł tytułem opłaty od pełnomocnictwa.
4. rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.), stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami.
Badając sprawę w tak zakreślonych granicach. Sąd stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do charakteru sprawy dotyczącej odmowy wypłaty byłym funkcjonariuszom Policji wyrównania uposażenia oraz pozostałych świadczeń pieniężnych w związku wejściem w życie przepisów ustawy
okołobudżetowej. Sąd podziela pogląd wyrażony przez NSA w ostatnich orzeczenia
dotyczących tej spornej kwestii (zob. wyroki z dnia 15 lipca 2026 r., sygn. akt: III OSK 2540/25 i III OSK 593/26, wyroki NSA z dnia 17 lipca 2026 r. sygn. akt: IlI OSK
750/26, III OSK 401/26 i z dnia 16 lipca 2026 r. III OSK 770/26; CBOSA), że właściwą drogą dochodzenia roszczeń z wniosku o wyrównania wynagrodzenia i wypłaty należnych środków pieniężnych jest droga postępowania administracyjnego, z wyłączeniem kwestii odsetek, co zgodnie z utrwalonym stanowiskiem następuje na drodze cywilnej.
Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę podziela ocenę prawną NSA przedstawioną w ww. wyrokach i uznaje ją za własną, stąd w dalszej części uzasadniania posłuży się nią.
NSA wskazał, że punktem wyjścia dla oceny charakteru zgłoszonego żądania jest stosunek administracyjny łączący funkcjonariusza z organem administracji publicznej. W doktrynie prawa administracyjnego wyjaśniono, że charakter prawny stosunku służbowego, w jakim pozostają między innymi funkcjonariusze Policji, prowadzi do wniosku, że nie jest to stosunek pracy, lecz wyłącznie stosunek administracyjny, powiązany dodatkowo z pełną dyspozycyjnością funkcjonariusza. W konsekwencji zarówno akt mianowania do służby, akt przekształcający stosunek służbowy oraz zwalniający ze służby, należą do kategorii decyzji administracyjnej, ze wszystkimi konsekwencjami procesowymi w tym zakresie (por. T. Zieliński, Stosunek prawa pracy do prawa administracyjnego. Warszawa 1977, s. 180 i nast. oraz T. Kuczyński, Stosunki służbowe służb zmilitaryzowanych (mundurowych), [w:], R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.). System prawa administracyjnego. Tom Stosunek Służbowy, Warszawa 2011, s. 18).
W następstwie uznania tego rodzaju stosunku nie za stosunek cywilnoprawny (stosunek pracy), lecz za stosunek o charakterze administracyjnoprawnym (nazywany także niepracowniczym stosunkiem zatrudnienia lub niepracowniczym stosunkiem służbowym), należy przyjąć, że sprawy o roszczenia wynikające z takiego stosunku nie są sprawami cywilnymi, lecz sprawami administracyjnymi rozpoznawanymi w drodze postępowania administracyjnego z ewentualną skargą do sądu administracyjnego. Dla kategorii niepracowniczego zatrudnienia typu administracyjnoprawnego charakterystyczna jest rezygnacja z generalnych odesłań do prawa pracy i prawa cywilnego w sprawach nieuregulowanych w poszczególnych pragmatykach. Stosowanie do niepracowniczego stosunku służbowego przepisów powszechnego prawa pracy ma wyraźnie określony zakres przedmiotowy sprowadzający się do ustawowego wskazania, które instytucje mogą być zastosowane do tego stosunku. Jest to równoznaczne z uznaniem, że instytucja odesłania co do zasady nie podlega wykładni rozszerzającej. Ze względu na domniemanie zupełności regulacji objętych daną pragmatyką brak jest podstaw do konstruowania odesłania do prawa pracy i prawa cywilnego w innych sprawach niż objęte wyraźnym odesłaniem. Sprawy te powinny podlegać wykładni w ramach pojęć prawa administracyjnego (por. T. Kuczyński, tamże, s. 19-21). Tego rodzaju pogląd prezentowany jest także w doktrynie prawa pracy, gdzie wskazuje się, że stosunek służbowy kreuje zatrudnienie administracyjnoprawne, więc jest stosunkiem o charakterze administracyjnoprawnym. Szczególny status prawny funkcjonariuszy jest uregulowany ustawami zaliczanymi do źródeł prawa administracyjnego. Ustawa regulująca status funkcjonariusza (np. ustawa o Policji), żeby posiadała przymiot pragmatyki służbowej w zakresie regulacji sytuacji prawnej funkcjonariuszy określonej służby mundurowej, nie może zawierać ogólnych odesłań do kodeksu pracy i pozakodeksowego prawa pracy (por. J. Dobkowski, Charakter prawny stosunku służbowego, [w;] K.W. Baran (red.) System prawa pracy. Tom XII. Zatrudnienie administracyjnoprawne, s. 32-36). Oczywiście mogą występować odesłania szczegółowe, ale ogólna regulacja jest regulacją o charakterze administracyjnoprawnym. W konsekwencji przepisy prawa nie przewidują co do zasady możliwości wyboru prawnej formy działania przez podmiot administrujący. Określony typ sprawy jest zatem załatwiany w przewidzianej prawem formie, co do zasady w formie decyzji administracyjnej, lecz także w formie aktu lub czynności, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. M. Wincenciak, Metodologia wykładni norm dotyczących zatrudnienia, [w:] K.W. Baran (red.) System prawa pracy. Tom XII. Zatrudnienie administracyjnoprawne, s. 98-99 oraz 103).
NSA podał, że powyższe poglądy potwierdza także stanowisko zaprezentowane w wyroku Sądu Najwyższego z 5 września 1991 r., I PRN 39/91, które trafnie charakteryzuje stosunek służbowy łączący funkcjonariusza z Państwem
jako jego pracodawcą. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd Najwyższy podkreślił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o Policji, stosunek służbowy policjanta powstaje w drodze mianowania, które nie jest "mianowaniem" w rozumieniu Kodeksu pracy.
Między stosunkami prawnymi powstałymi na skutek mianowania na podstawie
każdego z powyższych aktów prawnych powstają zasadnicze różnice w ich treści. Istotne cechy tych stosunków prawnych są inaczej uregulowane w obu odrębnych aktach prawnych, tj. w ustawie o Policji i Kodeksie pracy. Dotyczy to w szczególności występujących w stosunku służbowym policjanta elementów o charakterze władczego kształtowania sytuacji funkcjonariusza, które nie występują w stosunku pracy. Policjanci podlegają zarządzeniom i rozkazom służbowym przełożonych, mogącym kształtować i zmieniać bez ich zgody treść istotnych elementów stosunku służbowego (stanowisko, uposażenie, miejsce i czas pracy, zakres podporządkowania, dyspozycyjności), które w stosunku pracy mogą być modyfikowane tylko z uwzględnieniem woli stron i zasady równości obu podmiotów stosunku pracy. Nie wchodzi to w rachubę w stosunku służbowym funkcjonariuszy Policji. Stosunki te oparte są na hierarchicznym podporządkowaniu funkcjonariusza przełożonym służbowym i elementami administracyjnej podległości oraz regulowane są (stosownie do obowiązujących przepisów) metodami w formie czynności prawnych, z zakresu prawa pracy. Wskazują na to uprawnienia władzy służbowej do wyznaczenia funkcjonariuszowi stanowiska służbowego lub z urzędu przeniesienia go na inne stanowisko służbowe, nie wyłączając innej miejscowości. W konsekwencji dochodzenie przez funkcjonariusza Policji roszczeń ze stosunku służbowego przed sądem pracy jest niedopuszczalne.
W ocenie NSA analiza przepisów pragmatyki służbowej funkcjonariuszy Policji, dokonana w kontekście i przy uwzględnieniu powyższych poglądów potwierdza, że właściwą drogą dochodzenia ich praw jest co do zasady droga postępowania administracyjnego. Należy zauważyć, że w ustawie o Policji w treści przepisów, które odnoszą się do stosunku służbowego i różnego rodzaju uprawnień funkcjonariuszy ustawodawca używa określenia "decyzja" (np. art. 32 ust. 2, art. 39b ust. 1-3 i art. 39c ust. 1-4, art. 45 ust. 3, art. 55 ust. 1-2, art. 120b ust. 3, art, 120c ust. 3. Z kolei w art. 94a ust. 10 ustawy o Policji sprawy sporne ze stosunku najmu w sposób wyraźny, a tym samym na zasadzie wyjątku poddaje pod rozstrzygnięcie sądom powszechnym. Artykuł 81 ust. 1 ustawy o Policji zawiera z kolei delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, z uwzględnieniem właściwości i specyfiki służby w jednostkach organizacyjnych Policji, trybu nawiązywania, zmiany i rozwiązywania stosunku służbowego policjanta, zadań kierowników komórek organizacyjnych właściwych w sprawach osobowych, treści rozkazów personalnych o mianowaniu policjanta na dane stanowisko służbowe lub o zwolnieniu policjanta ze służby, trybu wydawania świadectwa służby i opinii o służbie policjanta, ich wzorów, terminów żądania sprostowania świadectwa i opinii oraz terminu dokonania takiego sprostowania. Na podstawie tej delegacji zostało wydane rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz.U. z 2023 r. poz. 2269). W rozporządzeniu tym
zawarto definicje "spraw osobowych" policjantów i wskazano, że takimi sprawami są
"sprawy związane z nawiązaniem, zmianą i rozwiązaniem stosunku służbowego oraz wynikającymi z jego treści prawami i obowiązkami policjantów" (§ 1 pkt 4 rozporządzenia). Wśród przykładowo ("w szczególności") wymienionych "spraw osobowych" wskazano m. in. na mianowanie, wyznaczenie lub powołanie na stanowisko służbowe, zwolnienie i odwołanie z tego stanowiska oraz należne na nim
uposażenie (§ 3 ust. 1 pkt 2). Jednocześnie prawodawca zastrzegł, że sprawy osobowe załatwia się na piśmie w formie rozkazu personalnego, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej (§ 3 ust. 3 ), a formy rozkazu personalnego nie stosuje
się do udzielania urlopów i zwolnienia od zajęć służbowych (§ 3 ust. 4). Powyższe
jednoznacznie dowodzi, że kwestia uposażenia funkcjonariusza i innych świadczeń
pieniężnych z nim związanych to sprawa osobowa załatwiana w drodze decyzji administracyjnej. Przyjmuje się natomiast, że jej pozytywne załatwienie następuje przez podjęcie czynności materialno-technicznej wypłaty, a jedynie odmowa wymaga
wydania decyzji (por. poglądy prawne przytoczone i wyrażone na tle art. 115a ustawy o Policji dot. równoważnika pieniężnego za niewykorzystany urlop - wyrok TK z 30 października 2018 r., K 7/15, opubl. w OTK-A 2018/65, wyroki NSA z 15 listopada 2011 r., I OSK 575/11, z 15 kwietnia 2014 r., I OSK 542/13, z 12 kwietnia 2022 r., III OSK 4337/21). Na powyższe nie ma wpływu fakt zwolnienia ze służby. Okoliczność, że wraz ze zwolnieniem ze służby ustaje stosunek służbowy funkcjonariusza, nie oznacza, że w zakresie roszczeń wynikających z tego stosunku dochodzi do powstania stosunku cywilnego lub stosunku pracy w rozumieniu Kodeksu pracy. Źródłem świadczeń dochodzonych przez byłego policjanta jest bowiem nadal stosunek o charakterze administracyjnym wynikający z pełnionej (choć już zakończonej) służby w Policji i z tą służbą ściśle związany. Sprawa uposażenia i jego wysokości wiąże się ściśle z nawiązaniem stosunku służbowego (sprawą osobową policjanta). Wyraźnym potwierdzeniem tej tezy jest również treść art. 107 ustawy o Policji, dotyczącego przedawnienia roszczenia i znajdującego się w Rozdziale 9 ("Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów"). Wynika z niego między innymi, że "organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami". Nie ulega wątpliwości, że przepis ten stosuje się zarówno do uposażenia policjanta (którego wyrównania w tej sprawie domaga się skarżący), jak i innych świadczeń pieniężnych, takich jak świadczenia związane ze zwolnieniem ze służby (art. 108 ust. 1 pkt 6 ustawy o Policji). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustawodawca celowo posłużył się w tym przypadku pojęciem "organ właściwy do rozpatrywania roszczeń", a nie "sąd właściwy", ponieważ sprawy osobowe, w tym związane uposażeniem i świadczeniami pieniężnymi wynikającymi z nawiązania i rozwiązania stosunku służbowego policjanta, załatwiane są w ramach stosunku o charakterze administracyjnoprawnym, a więc przez właściwy organ Policji. Brak jest w ustawie o Policji wyraźnego odesłania do drogi cywilnej w tym zakresie, tak jak ma to miejsce w powołanym już art. 94a ust. 10 ustawy o Policji.
Zdaniem NSA powyższe poglądy przemawiające na korzyść drogi administracyjnej w sprawie pozostają też w spójności z dwoma uchwałami Sądu Najwyższego. Według uchwały z 5 grudnia 1991 r., I PZP 60/91 (OSNCP 1992 z. 7-8 poz. 123) droga sądowa dochodzenia roszczeń pieniężnych związanych ze zwolnieniem ze służby w Policji jest niedopuszczalna.
Podobnie w uchwale Sądu Najwyższego z 26 maja 1995 r. I PZP 13/95 (OSNP 1995/23/286) stwierdzono, że droga sądowa do dochodzenia przez funkcjonariusza Policji przed sądem powszechnym uposażenia i innych świadczeń pieniężnych przewidzianych w rozdziale 9 ustawy o Policji jest niedopuszczalna. Przywoływana niekiedy w innych tego rodzaju sprawach, uchwała Sądu Najwyższego z 6 lipca 2011 r., II PZP 1/11 (OSNP 2012/1-2/2) dla uzasadnienia drogi postępowania cywilnego dla tych spraw, nie może być oceniana z pominięciem kluczowego w tej uchwale słowa "zwrot", zgodnie z tą uchwałą bowiem: "w sprawie o zwrot równoważnika pieniężnego za umundurowanie, wypłaconego byłemu funkcjonariuszowi Policji dopuszczalna jest droga sądowa przed sądem powszechnym - wydziałem cywilnym tego sądu". Uchwała ta dotyczy sprawy z powództwa Komendy Wojewódzkiej Policji przeciwko byłemu policjantowi o zwrot równoważnika pieniężnego za umundurowanie wypłaconego funkcjonariuszowi bez podstawy prawnej, a nie jego wypłatę. Powództwo to opiera się na przepisach o bezpodstawnym wzbogaceniu, stąd też wynika właściwość drogi przed sądem powszechnym (cywilnym). Jest to jednak zupełnie inna sytuacja i stosunek prawny, niż w niniejszej sprawie, która dotyczy wypłaty uposażenia i świadczeń z nim związanych, a nie ich zwrotu. Dodatkowo wyjaśnić należy, że równoważnik pieniężny za umundurowanie nie jest też ani uposażeniem, ani świadczeniem z nim związanym, zależnym od wysokości uposażenia, nie jest uregulowany w rozdziale 9 ustawy o Policji “Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów". Jest to świadczenie o charakterze kompensacyjnym - zwrot kosztów poszczególnych elementów umundurowania, w które funkcjonariusz musiał zaopatrzyć się sam w związku z ich niewydaniem mu w naturze. Podobnie też uchwała Sądu Najwyższego z 26 stycznia 2006 r., III PZP 1/05 (OSNP 2006/15-16/227) wpisuje się w ugruntowaną linię orzeczniczą rozdzielającą (w sposób niekonkurencyjny) właściwość drogi administracyjnej (w tym przed sądem administracyjnym) oraz przed sądem powszechnym. W uchwale tej mowa jest bowiem o odsetkach za opóźnienie w wypłacie uposażenia (nie zaś o uposażeniu). Roszczenie odsetkowe oparte na cywilnoprawnej konstrukcji opóźnienia w spełnieniu świadczenia pieniężnego i należy do drogi przed sądem powszechnym. Żądania odsetkowe nie należą do drogi administracyjnej (por. wyrok NSA z 3 lutego 2015 r., I OSK 1467/13).
W świetle powyższej argumentacji, zarzuty naruszenia art. 99 ust. 1, art. 106 ust. 3 i art. 99 ust. 2-4 ustawy o Policji poprzez ich błędną wykładnię oraz art. 105 § 1 k.p.a. polegającego na braku umorzenia postępowania, mimo że było ono bezprzedmiotowe, albowiem skarżący nie był funkcjonariuszem Policji, okazały się nieusprawiedliwione.
Jednocześnie generalne uznanie, że właściwą drogą dochodzenia roszczeń z wniosku o wyrównania wynagrodzenia i wypłaty należnych środków pieniężnych jest droga postępowania administracyjnego, nie przesądza jednak, że wydane w sprawie decyzje są legalne. Organy obu instancji naruszyły bowiem art. 61 § 1 i 3 oraz 104 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Wynika to z tego, że zgodnie z art. 61 § 1 i 3 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Przepisy nie wskazują wprost, który ze sposobów wszczęcia
postępowania znajduje zastosowanie w konkretnej sprawie administracyjnej. O tym
więc, czy w danym rodzaju postępowania obowiązuje zasada skargowości, czy zasada oficjalności, co do zasady przesądzają przepisy prawa materialnego.
Natomiast w razie gdy norma prawa materialnego expressis verbis nie przesądza, czy sprawa podejmowana jest na wniosek, czy z urzędu, przyjmuje się, że gdy przedmiotem jest przyznanie uprawnienia - postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości, zaś gdy przedmiotem jest nałożenie obowiązku - postępowanie wszczynane jest z urzędu (por. wyroki NSA: z 24 maja 2001 r., IV SA 599/99, z 25 października 2006 r., II OSK 1257/05, z 27 lutego 2007 r., II OSK 314/06, z 3 marca 2006 r., I OSK 991/05, z 5 kwietnia 2006 r., II GSK 28/06, a także: R. Stankiewicz [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red). Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 8, 2023, art. 61, Nb 2).
Przekładając powyższe ustalenia na stan niniejszej sprawa należy wskazać, że przedmiotem niniejszego postępowania niewątpliwie było przyznanie uprawnienia skarżącemu, a zatem postępowanie w tego rodzaju sprawie powinno być zainicjowane złożeniem przez niego odpowiedniego wniosku.
Z akt sprawy wynika (Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuścił dowód z dokumentów dołączonych do skargi), że Skarżący w piśmie z 29 lipca 2025 r., wezwał organ do zapłaty wyrównania uposażenia za styczeń i luty 2023 r. w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania na podany rachunek bankowy. W odwołaniu od decyzji ponowił żądanie podnosząc iż skierował do Komendanta Miejskiego Policji w S. wezwanie do zapłaty w ramach procedury cywilnoprawnej a dochodzone roszczenie ma charakter majątkowy o cechach wyłącznie zobowiązania cywilnoprawnego. W toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżący konsekwentnie wskazywał na cywilny, a nie administracyjny charakter jego żądania, wnioskując w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji o jej uchylenie, stwierdzenie braku właściwości organu, który ją wydał i umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. W ocenie Sądu treść powołanych dokumentów prowadzi do wniosku, że skarżący zmierzał do dochodzenia roszczeń przed sądem cywilnym W tej konkretnej sprawie należy zatem uznać, że pismo skarżącego nie stanowiło wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a. Okoliczność ta uszła uwadze organom Policji, co w konsekwencji doprowadziło do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego bez stosownego wniosku. W takim układzie należy przyjąć, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 61 § 1 i 3 oraz art. 104 k.p.a. Organ wszczął bowiem postępowanie, a następnie wydał decyzję administracyjną bez wymaganej prawem aktywności procesowej jej adresata, concreto - bez koniecznego wniosku inicjującego postępowanie administracyjne. W tym kontekście podkreślić należy, że nie jest rolą organu administracyjnego "dostosowywanie" oświadczeń woli podmiotu kierującego do niego określone żądanie, w szczególności organ nie jest upoważniony do determinowania administracyjnoprawnego trybu jego rozpoznania w sytuacji, gdy strona tego nie żąda i nie oczekuje.
Jednocześnie generalna ocena, że do rozstrzygnięcia żądania wypłaty prawidłowej wysokości uposażenia właściwa jest droga administracyjna nie mogła mieć wpływu na wykładnię woli skarżącego co do tego, że oczekiwał on rozwiązania sporu w reżimie prawa cywilnego (niezależnie od prawidłowości i dopuszczalności takiego oczekiwania). Organ nie był upoważniony do wszczęcia postępowania, w którym wydano zaskarżoną decyzję z urzędu. Oceny tej nie zmienia także okoliczność, że skarżący wniósł odwołanie, ponieważ aktywność podjęta na etapie postępowania odwoławczego nie może wstecznie uzupełniać przesłanek determinujących dopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego, a konkretnie wpływać na wykładnię oświadczenia woli wyartykułowanego w wezwaniu do zapłaty. Skarżący słusznie podnosi, że w związku z zaistniałymi wątpliwościami, organ Policji, działając zgodnie z dyrektywą wynikającą z art. 7 art. 9 k.p.a., powinien wezwać do sprecyzowania żądania, aby było ono pozbawione wątpliwości co do zamiaru i intencji strony. W doktrynie wskazuje się bowiem, że nieprecyzyjność, czy wątpliwości co do treści podania należy uznać za jego swoisty brak formalny, wymagający wezwania wnioskodawcy do sprecyzowania żądania (por. R. Stankiewicz [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red). Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 8, 2023, art. 64, Nb 2).
Powyższe oznacza, że zarzuty naruszenia art. 104 k.p.a. w związku z art. 6 k.p.a.,. zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach, a ich naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Natomiast na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia art. 63 § 1 k.p.a. odnoszące się jedynie do sposobu wniesienia podania. Jeżeli bowiem jak w niniejszej sprawie, w istocie nie doszło do złożenia odpowiedniego wniosku (podania) o wszczęcie postępowania, a wystosowano jedynie "wezwanie do zapłaty", o cywilnym charakterze, to nie było podstaw do zastosowania wskazanej powyżej regulacji.
Mając powyższe na względzie. Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzją i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w S.
Sąd, na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie administracyjne, co czyni zbędnym ocenę zasadności zarzutu naruszenia art. 41 ustawy okołobudżetowej.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 215). Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę składa się wynagrodzenie adwokata w kwocie 480 zł.