Lexedit
Wróć do analizy orzeczenia
Pełny tekst orzeczenia

III SA/Gl 275/26

Oryginalna, niezmieniona treść orzeczenia. Jeżeli chcesz przeczytać analizę (zagadnienia prawne, podstawa prawna, argumentacja, rozstrzygnięcie), wróć do strony orzeczenia.

III SA/Gl 275/26 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2026-05-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-03-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Gołuch
Beata Machcińska /przewodniczący sprawozdawca/
Dorota Fleszer
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Machcińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Adam Gołuch, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2026 r. sprawy ze skargi A. B. (B.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 13 stycznia 2026 r. nr SKO.IP/41.11/212/2025/19767 w przedmiocie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy C. z dnia 28 listopada 2025 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącego 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi A. B. (dalej "Wnioskodawca" lub "Skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach wydana w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Stan sprawy przedstawia się następująco:
1. W dniu 30 czerwca 2025 r. do Urzędu Gminy C. wpłynął wniosek Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej - sprawozdania z audytu przeprowadzonego w 2025 r. w G. Sp. z o.o. z siedzibą w C., w której Gmina C. posiada 100 % udziałów.
2. Decyzją z dnia 11 lipca 2025 r. znak [...] Wójt Gminy C. (dalej "organ pierwszej instancji" lub "Wójt") odmówił udostępnienia przedmiotowego sprawozdania z audytu z powołaniem się na objęcie go w całości tajemnicą przedsiębiorstwa przez G. Sp. z o.o.
3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "organ odwoławczy" lub "Kolegium") uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia (decyzja z dnia 22 sierpnia 2025 roku znak [...]).
4. Wójt, po uzyskaniu stanowiska spółki – G. Sp. z o.o. odnośnie szczegółowego zakresu i zagadnień objętych tajemnicą przedsiębiorstwa, z wyłączeniem informacji powszechnie dostępnych, postanowił, iż po dokonaniu usunięcia danych wrażliwych, podlegających szczególnej ochronie jako tajemnica przedsiębiorstwa spółki, prześle Wnioskodawcy egzemplarz audytu po dokonaniu wyłączenia z przesłanego odpisu danych wrażliwych - w zakresie wskazanym przez spółkę, których ujawnienie mogłoby narazić spółkę będącą przedmiotem audytu na szkodę, stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa tej spółki.
W następstwie tego wnioskiem z dnia 23 września 2025 r. Wnioskodawca reprezentowany przez pełnomocnika zażądał "uzupełnienia decyzji (...) w następującym zakresie: - udostępnienie pełnej oraz nieocenzurowanej treści audytu przeprowadzonego w G. spółka z o.o. w C. w 2025 r.; - uzupełnienie prawa odwołania."
5. Decyzją z dnia 7 października 2025 r. Wójt Gminy C. - z uwagi na wniosek Wnioskodawcy z dnia 23 września 2025 r. - uwzględniając stanowisko Spółki odnośnie uprzednio objętego ochroną zakresu informacji wrażliwych stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w przesłanym egzemplarzu audytu po usunięciu tych danych wrażliwych, odmówił udostępnienia audytu zgodnie z wnioskiem z dnia 23 września 2025 r., tj. bez objęcia ochroną danych wrażliwych spółki.
Wnioskodawca złożył odwołanie od decyzji Wójta z 7 października 2025 r., które zostało przez Kolegium uwzględnione. Organ odwoławczy, uchylając decyzję Wójta i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, wskazał, że w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji uważa, iż sprawozdanie z audytu (nawet tylko w części) zawiera dane podlegające ochronie z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa, to winien wskazać jakie są podstawy takiej oceny tego organu (odwołanie się tylko do stanowisko Spółki i ogólnikowe stwierdzenie, że się takie stanowisko podziela w tym przypadku nie jest wystarczające). Zdaniem SKO, informacja dotycząca Spółki (pozyskana z audytu) mogłaby zostać uznana za tajemnicę przedsiębiorstwa, ale jedynie, gdyby posiadała ona wartość gospodarczą i była na tyle istotna, że jej ujawnienie miałoby poważne konsekwencje dla konkurencyjności tego podmiotu na rynku, jednakże ta okoliczność wymaga wykazania w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej - czego w przedmiotowej sprawie zabrakło
6. Wójt decyzją z dnia 28 listopada 2025 r., wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U z 2024 r., poz.572, dalej "k.p.a." ) oraz art. 16 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U z 2022 r., poz. 902, dalej "u.d.i.p."), po rozpatrzeniu wniosku Wnioskodawcy z dnia 23 września 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej, tj. sprawozdania z audytu przeprowadzonego w 2025 roku w G. Sp. z o.o. w C. bez uwzględnienia ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa spółki i bez usunięcia chronionych danych wrażliwych stanowiących tę tajemnicę spółki dokonanego w przekazanym uprzednio odpisie audytu, odmówił udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 23 września 2025 r.
Zdaniem Wójta zasadnym jest uznanie, że następujące fragmenty audytu zawierają dane, które - zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa:
1) Wykazy umów zawartych w latach 2023-2024 - zawierające dane kontrahentów, zakres usług, wartości umów, stawki jednostkowe, rabaty, zestawienia przychodów netto z działalności - w podziale na segmenty usługowe.
2) Ceny usług specjalistycznych w Spółce - odwodnienie osadów, odbiór i zagospodarowanie osadów ściekowych w zakresie w jakim nie zostały ujawnione na stronie ww. Spółki.
3) Szczegółowe dane finansowe Spółki - koszt własny sprzedaży w poszczególnych segmentach, analiza rentowności, zadłużenia, płynności i aktywności, za wyjątkiem danych opisowych i ogólnego wyniku finansowego Spółki.
Zdaniem Wójta Gminy C., powyższe informacje;
1) nie są publicznie dostępne (nie zostały opublikowane w BIP spółki, rejestrach zamówień, ani w dokumentach przetargowych),
2) są objęte klauzulami poufności w umowach zawartych przez Spółkę z kontrahentami,
3) są chronione poprzez wewnętrzne procedury bezpieczeństwa informacji obowiązujące w Spółce (rejestry dostępu, ograniczenia edycyjne, znaki wodne, ND A),
4) mają wartość gospodarczą, ponieważ ich ujawnienie może prowadzić do:
a) ominięcia Spółki jako pośrednika w działalności komercyjnej - kontrahenci mogą być bezpośrednio kontaktowani przez konkurencję lub klientów,
b) osłabienia pozycji negocjacyjnej Spółki - kontrahenci i konkurencja mogliby poznać akceptowane czy stosowane przez Spółkę stawki jednostkowe, co może prowadzić do podwyżek cen lub ofert dumpingowych,
c) ujawnienia struktury kosztowej i modelu marżowego stosowanego wobec klientów rynkowych - co umożliwia konkurencji rekonstrukcję strategii operacyjnej Spółki,
d) ryzyka reputacyjnego - ujawnienie szczegółowych danych finansowych może prowadzić do błędnych interpretacji sytuacji ekonomicznej Spółki przez instytucje finansowe i partnerów handlowych niemających statusu podmiotu publicznego.
Zdaniem Wójta zagrożeniem dla działalności spółki na rynku konkurencyjnym, gdzie działa w otoczeniu rynkowym, nie świadcząc usług na rzecz Gminy, byłoby ujawnienie wyżej wskazanych danych żądanych przez Wnioskodawcę z poniższych powodów:
1. Ujawnienie słabych punktów działalności operacyjnej.
Dane takie jak: koszt własny sprzedaży (KWS), rentowność, zadłużenie, płynność finansowa i wskaźniki aktywności pozwalają na:
- identyfikację najsłabszych segmentów działalności,
- ocenę ryzyka finansowego Spółki,
- określenie zdolności kredytowej i wiarygodności płatniczej. Ujawnienie tych danych może prowadzić do:
- utrudnień w pozyskiwaniu finansowania (np. kredytów, leasingu),
- pogorszenia warunków współpracy z dostawcami i partnerami (np. skrócenie
terminów płatności, żądanie przedpłat),
- utrudnienia w negocjacjach handlowych, gdy kontrahenci znają dokładne dane o kosztach i marżach.
2. Ułatwienie działań konkurencji.
Znajomość struktury kosztów i rentowności umożliwia konkurencji:
- precyzyjne dostosowanie ofert cenowych (np. podcinanie cen w najbardziej rentownych segmentach),
- przejęcie klientów poprzez lepsze dopasowanie oferty do słabych punktów Spółki,
- rekonstrukcję modelu operacyjnego i strategii finansowej.
Zagrożenia ujawnienia cen usług specjalistycznych:
3. Ujawnienie strategii cenowej i kosztowej Spółki.
Ceny jednostkowe za specjalistyczne usługi stanowią kluczowy element strategii handlowej Spółki.
Ujawnienie tych danych umożliwia konkurencji:
- rekonstrukcję modelu kosztowego Spółki,
- oszacowanie marż i opłacalności poszczególnych usług,
- dostosowanie własnych ofert w przetargach lub negocjacjach w sposób umożliwiający przejęcie klientów Spółki.
2. Ryzyko ofert dumpingowych i presji cenowej.
Znajomość konkretnych stawek umożliwia konkurentom składanie ofert poniżej poziomu cenowego Spółki, nawet kosztem własnej rentowności, w celu wyeliminowania jej z rynku.
Może to prowadzić do utraty kontraktów komercyjnych, a także do presji ze strony obecnych kontrahentów, którzy - znając warunki innych umów - mogą żądać renegocjacji cen.
3. Utrata przewagi negocjacyjnej.
W relacjach z dostawcami i odbiorcami, znajomość stosowanych cen i rabatów przez Spółkę osłabia pozycję negocjacyjną Spółki, ponieważ kontrahenci mogą:
- oczekiwać identycznych lub lepszych warunków,
- odmówić współpracy na dotychczasowych zasadach,
- porównywać warunki z innymi podmiotami, co może prowadzić do konfliktów handlowych.
4. Zagrożenie dla ciągłości świadczenia usług.
Ujawnienie cen może skutkować przejęciem kluczowych wykonawców przez konkurencję, oferując im lepsze warunki.
Może to prowadzić do zakłóceń w łańcuchu dostaw, a tym samym do ryzyka operacyjnego i konieczności poszukiwania nowych, droższych dostawców.
W ocenie Wójta dane te posiadają istotną wartość gospodarczą warunkującą możliwość zastosowania ochrony z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorstwa Spółki i objęcie tych informacji ochroną.
Dane te mają wymierną wartość gospodarczą, ponieważ:
- są efektem negocjacji handlowych,
- odzwierciedlają realne koszty i strategie zakupowe,
- są niepubliczne i chronione (objęte umowami o poufności, procedurami ograniczenia dostępu, brakiem publikacji, powszechnej dostępności).
Wobec powyższego Wójt uznał, że powyższe informacje gospodarcze zawarte w żądanym dokumencie mieszczą się w definicji tajemnicy przedsiębiorstwa zawartej w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1233) - znajdującej zastosowanie w niniejszej sprawie, rozumianej jako nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Spełniają wszystkie przesłanki z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a ich ujawnienie może spowodować poważne konsekwencje dla konkurencyjności Spółki.
W związku z powyższym udostępnienie żądanego dokumentu bez dokonanego uprzednio wyłączenia z udostępnienia informacji podlegających szczególnej ochronie i będącej tajemnicą przedsiębiorstwa, nie będącego co istotne dokumentem urzędowym, jest niemożliwe, gdyż naruszałoby to obowiązek zachowania tajemnicy przedsiębiorstwa.
7. W odwołaniu od tej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP - poprzez nieudostępnienie informacji publicznej; 2) art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP - poprzez nieudostępnienie pełnej informacji z raportu niezależnego audytu zleconego w 2025 r. w przedmiocie stanu "G." Spółka z o.o. w C..
8. Kolegium decyzją z dnia 13 stycznia 2026 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji (w wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku strony) - po decyzji Kolegium Odwoławczego z dnia 7 listopada 2025r. - udostępnił Wnioskodawcy w dniu 28 listopada 2025r. sprawozdanie z audytu Spółki, po zatarciu (anonimizacji) treści związanych z: - wykazem umów zawartych przez Spółkę w 2023 r.; - wykazu umów zawartych przez Spółkę w 2024 r.; - zestawienie przychodów netto z działalności; - ceny usługi odwodnienia osadów (za wyjątkiem informacji znajdującej się na stronie internetowej Spółki); - ceny usługi odbioru zagospodarowania osadów ściekowych; - informacji o wyniku finansowym, koszt własny sprzedaży w roku 2023 i 2024; - analiza rentowności; - analiza zadłużenia; - analiza płynności i aktywności.
Kolegium, rozpatrując kolejne odwołanie Wnioskodawcy podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że ujawnienie całości sprawozdania z audytu Spółki (w tym również elementów zatartych w dokumencie przekazanym stronie) może prowadzić do zagrożenia żywotnych interesów Spółki, poprzez osłabienie jej pozycji negocjacyjnej, doprowadzenie do pojawienia się ofert dumpingowych, czy też presji finansowej ze strony potencjalnych partnerów handlowych, co w dalszej kolejności może mieć istotny wpływ na ceny usług świadczonych przez Spółkę na rzecz indywidulanych jej odbiorców z terenu gminy C.
8. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta z dnia 28 listopada 2025 r. Ponadto wniósł o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.
Zarzucił naruszenie:
I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 7, art. 77 § 1 i art, 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę, polegającą na bezkrytycznym przyjęciu, że żądane informacje (wykaz umów, wyniki finansowe, analiza rentowności, ceny usług) stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, podczas gdy organ odwoławczy nie zweryfikował, czy informacje te faktycznie posiadają wartość gospodarczą, której ujawnienie mogłoby zagrozić pozycji Spółki, zwłaszcza biorąc pod uwagę jej monopolistyczny charakter w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków,
2) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia decyzji, które jest ogólnikowe i nie zawiera wskazania faktów, które organ odwoławczy uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł, stwierdzając istnienie tajemnicy przedsiębiorstwa, a jedynie powiela argumentację organu I instancji o hipotetycznych zagrożeniach, co uniemożliwia kontrolę przesłanek odmowy,
3) art. 8 k.p.a. poprzez wydanie przez SKO decyzji rażąco sprzecznej z poprzednim stanowiskiem tego samego organu w tej samej sprawie (decyzje z dnia 22 sierpnia 2025 r. oraz 7 listopada 2025 r.), mimo braku zmiany stanu faktycznego i prawnego.
II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że informacje dotyczące gospodarowania majątkiem publicznym przez spółkę komunalną mogą zostać utajnione jako tajemnica przedsiębiorstwa, w sytuacji gdy informacje te nie posiadają dla Spółki wartości gospodarczej w rozumieniu ustawy (brak konkurencji na lokalnym rynku usług wod-kan),
2) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione ograniczenie prawa obywatela do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, w tym o gospodarowaniu mieniem komunalnym,
3) art. 33 ust. 1 w zw. z art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez ich niezastosowanie i utrzymanie w tajemnicy danych dotyczących gospodarowania środkami publicznymi, podczas gdy zasada jawności gospodarki środkami publicznymi ma charakter nadrzędny, a klauzule umowne wyłączające jawność w tym zakresie są z mocy prawa nieważne.
Argumentacja organu odwoławczego o rzekomym zagrożeniu pozycji rynkowej Spółki jest całkowicie chybiona i oderwana od realiów gospodarczych. G. działa w warunkach monopolu naturalnego na terenie Gminy C. Nie posiada ona konkurencji, z którą musiałaby rywalizować o klienta, ponieważ mieszkańcy nie mają możliwości wyboru innego dostawcy wody czy odbiorcy ścieków. W związku z tym, pojęcie "tajemnicy przedsiębiorstwa" służącej walce konkurencyjnej nie znajduje zastosowania. Spółka nie posiada żadnego unikalnego know-how, które mogłoby zostać przejęte przez konkurencję, gdyż ta konkurencja nie tylko nie istnieje, ale podmioty działające na innych obszarach korzystają z podobnych rozwiązań technologicznych. Ponadto, w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że ze względu zarówno na znaczenie społeczne takich informacji, jak i mając na uwadze interes chronionego przedsiębiorcy, zastrzeżenie tajemnicy stanowi wyjątek od zasady jawności informacji publicznej i z tego względu podmiot zobowiązany do jej udostępnienia nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o jej istnieniu (wyrok z dnia 27 listopada 2025 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, III SA/GI 738/25).
Całkowicie nielogiczne jest również twierdzenie SKO, jakoby ujawnienie treści audytu mogło wpłynąć na wzrost cen usług dla mieszkańców Gminy C. Ceny za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków nie są kształtowane w oparciu o mechanizmy wolnorynkowe czy tajemne strategie handlowe, lecz podlegają ścisłej regulacji i zatwierdzeniu przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie na podstawie uzasadnionych kosztów wynikających z rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Transparentność kosztów i wykazanie ewentualnej niegospodarności powinno prowadzić do obniżenia kosztów funkcjonowania Spółki, a nie ich wzrostu. Utajnienie nieefektywności działań Spółki działa wprost na szkodę mieszkańców, czyli płatników usług. Konstytucyjne prawo dostępu do informacji publicznej jest bowiem ważnym elementem kontroli przez obywateli działań szeroko pojętej władzy, w tym przede wszystkim sposobu w jaki wydaje ona publiczne środki lub gospodaruje majątkiem publicznym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2025 r., III OSK 34/24).
Organ odwoławczy błędnie utożsamia interes zarządu Spółki z interesem samej Spółki jako przedsiębiorstwa komunalnego. Informacje o złej kondycji finansowej, zadłużeniu czy niekorzystnych umowach nie stanowią wartości gospodarczej w rozumieniu ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, gdyż są to informacje o stanie faktycznym gospodarowania mieniem publicznym. Fakt, że informacje te mogą być wizerunkowo niekorzystne dla osób zarządzających Spółką, nie czyni z nich tajemnicy przedsiębiorstwa podlegającej ochronie prawnej. Ochrona ta nie może służyć ukrywaniu niegospodarności. Ponadto, utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy prowadzi do niedopuszczalnej sytuacji, w której mieszkańcy Gminy, będący de facto właścicielami majątku komunalnego wniesionego do Spółki, zostają pozbawieni prawa do kontroli, w jaki sposób ich majątek jest zarządzany. Spółka komunalna, obracająca w 100% kapitałem publicznym, nie może zasłaniać się tajemnicą przed suwerenem, zwłaszcza w obliczu generowania wielomilionowych strat, które ostatecznie pokrywane są z budżetu Gminy.
Decyzja SKO jest przejawem rażącej niekonsekwencji organu nadzoru, gdyż w decyzjach z dnia 22 sierpnia 2025 r. oraz 7 listopada 2025 r. to samo Kolegium Odwoławcze wskazywało na priorytet jawności życia publicznego i brak dowodów na istnienie tajemnicy przedsiębiorstwa. W zaskarżonej obecnie decyzji, mimo braku zmiany stanu faktycznego i prawnego oraz przy tożsamym materiale dowodowym. Kolegium zajęło stanowisko diametralnie odmienne. Takie działanie narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej i sugeruje dowolność w orzekaniu, uzależnioną nie od przepisów prawa, lecz od uznaniowości urzędniczej.
9. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i potrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Kolegium z dnia 13 stycznia 2026 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta z dnia 28 listopada 2025 r. o odmowie udostępnienia Skarżącemu informacji publicznej (sprawozdania z audytu) z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorstwa.
Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Powyższe ograniczenie koresponduje z zawartym w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP ograniczeniem prawa dostępu do informacji publicznej m.in. ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób oraz podmiotów gospodarczych. W przypadku zatem, gdy wnioskowana informacja publiczna stanowi tajemnicę przedsiębiorcy, podmiot, do którego złożono wniosek, jest zobowiązany do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia żądanej informacji w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
Przepisy u.d.i.p. nie zawierają legalnej definicji pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy". Celem zdefiniowania tego pojęcia zarówno orzecznictwo sądowoadministracyjne, jak i doktryna, odwołują się do definicji legalnej "tajemnicy przedsiębiorstwa" zawartej w art. 11 ust. 2 z ustawy dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz.U.z 2022 r., poz. 1233, dalej "u.z.n.k."). Stosownie do treści tego przepisu, przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. Przy wykładni niezdefiniowanego pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy" zawartego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., należy zatem posiłkować się treścią art. 11 ust. 2 u.z.n.k.
Tak rozumiana tajemnica przedsiębiorcy zawiera dwa elementy: materialny (sprowadzający się do posiadania przez informacje określonej wartości dla przedsiębiorcy, np. informacje, których ujawnienie mogłoby mieć istotny wpływ na jego sytuację ekonomiczną i konkurencyjność) oraz formalny (wola utajnienia danych informacji przez przedsiębiorcę). Oba te elementy - przesłanki uznania określonej informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa - mają charakter obiektywny. Stwierdzenie ich istnienia nie może się opierać wyłącznie na przekonaniu samego przedsiębiorcy, wymaga odwołania się do konkretnych okoliczności faktycznych.
Co istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy powinno zatem zawierać argumentację polegającą na przytoczeniu okoliczności wskazujących, że informacja zasługująca na ochronę ma dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą i że przedsiębiorca podjął odpowiednie kroki zapewniające zachowanie jej poufności. Nie jest wystarczające samo oświadczenie przedsiębiorcy, że informacje stanowią dla niego wartość gospodarczą. W tej sytuacji, organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia tych informacji powinien wyjaśnić, dlaczego konkretne informacje posiadają dla danego przedsiębiorcy określoną wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża (por.m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3176/15 oraz z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 2143/13). Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej musi ponadto wykazać, że zachowanie tej tajemnicy w korelacji do konstytucyjnej zasady jawności informacji publicznej, ma większą doniosłość, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji (zob. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2026 r., sygn. akt III OSK 2387/25; CBOSA).
Akta administracyjne sprawy zawierają zanonimizowane sprawozdanie z audytu przeprowadzonego w 2025 r. w G. sp. z o.o. bez dokumentów i informacji, na podstawie których została przeprowadzona analiza. Wykaz takich dokumentów został umieszczony na ostatniej stronie audytu.
Sąd, dysponując jedynie wersją zanonimizowaną, bez dokumentów źródłowych, z oczywistych względów nie może przeprowadzić pełnej kontroli wydanej decyzji. Podkreślić należy, że organ wszystkie swoje twierdzenia o zdarzeniach prawnych istotnych w danej sprawie powinien wykazać poprzez załączenie do akt sprawy dokumentów obrazujących daną okoliczność, gdyż wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na dowodach zdobytych przez organ i przezeń sprawdzonych, a istotnym naruszeniem tej zasady byłoby orzekanie na podstawie danych znanych osobiście organowi, ale niemających oparcia w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy (zob. E. Iserzon, J. Starościak, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty wzory, formularze", Warszawa 1970, s. 155, i powołane tam orzeczenia Naczelnego Trybunału Administracyjnego, który np. w orzeczeniu z dnia 1 kwietnia 1924 r., L. rej. 516/23, ZW 348, stwierdził, że niemożność stwierdzenia w aktach administracyjnych okoliczności decydujących dla oceny legalności orzeczenia stanowi wadliwość postępowania; analogicznie A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Lex 2014, Komentarz do art. 80, teza 4).
Wskazane braki materiału dowodowego świadczą o naruszeniu przez organ art. 107 § 3 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Niezależnie, Skarżący zasadnie zarzucił naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia decyzji, które jest ogólnikowe i nie zawiera wskazania faktów, które organ odwoławczy uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł, stwierdzając istnienie tajemnicy przedsiębiorstwa, a jedynie powiela argumentację organu I instancji o hipotetycznych zagrożeniach, co uniemożliwia kontrolę przesłanek odmowy.
Uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji mają charakter ogólny i nie odnoszą się do okoliczności faktycznych, w jakich działa G. sp. z o.o. Argumentacja organów jest na tyle abstrakcyjna, że może dotyczyć każdego podmiotu działającego w warunkach konkurencji. Tymczasem w audycie wskazano, że spółka powołana została między innymi w celu poboru uzdatniania oraz sprzedaży i przesyłania wody, gospodarowania ściekami, utylizacji odpadów gospodarczych i przemysłowych.
Faktem notoryjnym jest że gminna spółka wodociągowa co to zasady nie działa w warunkach wolnorynkowych - mieszkańcy nie mają możliwości wyboru dostawcy wody. Taka spółka jest więc monopolistą danej gminy lub jej części, a tym samym nie działa w tym zakresie w warunkach konkurencji. Ceny za wodę i ścieki nie są kształtowane przez rynek, lecz muszą zostać zatwierdzone przez państwowy organ Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie.
Na rozprawie skarżący podniósł, że przedmiotowa spółka komunalna wykonuje zadania publiczne, nie działa na rynku zewnętrznym i na rynku doprowadzania wody i oczyszczania ścieków nie ma żadnej konkurencji.
Ta istotna dla sprawy okoliczność została całkowicie przez organy pominięta.
Przeciwnie, w uzasadnieniach wydanych decyzji organy przedstawiły G. sp. z o.o. jako podmiot działający w warunkach wolnorynkowych.
Należy zauważyć, że celem u.z.n.k. jest ochrona swobody działalności gospodarczej przez zapewnienie prawidłowości funkcjonowania i działania podmiotów gospodarczych w warunkach wolnej konkurencji do dostępu do rynku na równych prawach. Jednym z przewidzianych tą ustawą instrumentów zwalczania i zapobiegania nieuczciwej konkurencji w działalności gospodarczej jest właśnie ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa. Zastosowanie przepisu art. 11 ust. 2 u.z.n.k., definiującego pojęcie tajemnicy przedsiębiorstwa, również w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej musi zatem mieć na uwadze wynikające z tego uwarunkowania. Określone informacje podlegają bowiem ochronie w ramach tajemnicy przedsiębiorstwa, jeżeli mają dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą w tym znaczeniu, że ujawnione mogłyby być wykorzystane przez innego, konkurencyjnego przedsiębiorcę kosztem interesów posiadacza informacji, z narażeniem go na dający się oszacować i wykazać uszczerbek ekonomiczny. Inaczej mówiąc, sens i potrzeba ochrony określonych informacji w ramach tajemnicy przedsiębiorstwa istnieje wówczas, gdy ujawnienie tych informacji może negatywnie wpłynąć, przynajmniej potencjalnie, na interesy przedsiębiorcy, pogarszając czy zagrażając jego pozycji ekonomicznej względem konkurentów rynkowych.
Tymczasem w wydanych w sprawie decyzjach organy nie wyjaśniły dlaczego konkretne informacje posiadają dla spółki komunalnej określoną wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża. Organ zobowiązany jest wykazać, że przedmiotowy audyt zawiera dane, których udostępnienie zagrozi pozycji spółki komunalnej na konkurencyjnym rynku, bowiem w ten sposób dojdzie do ujawnienia danych mających dla niej konkretną wartość gospodarczą, których poznanie przez podmioty prowadzące działalność konkurencyjną skutkować będzie wymiernymi stratami dla niej. Natomiast trudno uznać, że usługa dostarczania wody mieszkańcom może zostać zakwalifikowana jako usługa świadczona w warunkach wolnej konkurencji.
W ocenie Sądu zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentacja, dotycząca wystąpienia przesłanki materialnej tajemnicy przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie jest zatem przekonywująca.
Organ nie wykazał również, czy wystąpiła przesłanka formalna tajemnicy przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wprawdzie znajdujący się w aktach administracyjnych zanonimizowany audyt został opatrzony pieczątką: "Poufne tajemnica przedsiębiorca", jednak organ nie wykazał, że podjął odpowiednie czynności w celu uniemożliwienia zapoznania się z nimi osobom nieupoważnionym. Tylko ogólnie podał, że informacje są chronione poprzez wewnętrzne procedury bezpieczeństwa informacji obowiązujące w Spółce (rejestry dostępu, ograniczenia edycyjne, znaki wodne, ND A), lecz tego nie wykazał.
Rozpoznając wniosek Skarżącego organy będą związane oceną prawną Sądu i rozważą, czy i ewentualnie które poszczególne dokumenty objęte wnioskiem obrazują wydatki Spółki komunalnej relewantne z perspektywy prowadzenia działalności gospodarczej i wartościowe dla jej konkurentów, czy też są to dokumenty wyłącznie związane z realizacją zadania publicznego. Aby informacje/dokumenty mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, muszą zaistnieć dwa elementy: materialny i formalny, w rozumieniu przedstawionym przez Sąd. Co istotne, ocena tych elementów musi się odnosić do konkretnych okoliczności faktycznych.
Z powyższych względów, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta z dnia 28 listopada 2025 r.