III SA/Gl 260/20

III SA/Gl 260/20 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2020-09-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-05-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Barbara Brandys-Kmiecik
Barbara Orzepowska-Kyć /przewodniczący/
Małgorzata Herman /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
II GSK 519/21 - Postanowienie NSA z 2024-02-08
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2140
art. 18 ust. 1 pk 1 lit. g
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 106 par. 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 września 2020 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym oddala skargę.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, zaskarżonym postanowieniem z [...] r., nr [...], po rozpoznaniu zażalenia dopuszczonego do udziału w sprawie uczestnika - "A" z siedzibą w L., utrzymało w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z [...] r., nr [...], w przedmiocie uzgodnienia udzielenia zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym dla przedsiębiorcy "B" Sp. z o.o. z siedzibą w W..
Z akt sprawy wynika, że Marszałek Województwa [...] w związku z postępowaniem toczącym się z wniosku firmy "B" Sp. z o.o. w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej G.-K., pismem z [...] r. wystąpił do Marszałka Województwa [...] o uzgodnienie wydania zezwolenia, a to w trybie art. 106 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.).
Marszałek Województwa [...] postanowieniem z [...] r. na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g) ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2140, dalej: u.t.d.) w związku z art. 106 § 5 k.p.a., uzgodnił udzielenie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym dla przedsiębiorcy "B" Sp. z o.o. w ramach linii komunikacyjnej G.-K., określonej w załączonym projekcie rozkładu jazdy.
W zażaleniu na to postanowienie, dopuszczone do udziału w sprawie "A" zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, tj. 1) art. 7 i 77 w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia w przedmiocie uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej bez przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego; 2) art. 22a ust. 1 pkt. 2 lit a i b u.t.d.poprzez niedokonanie w toku postępowania uzgodnieniowego sprawdzenia czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych lub czy wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych; 3) art. 11 i art. 107 § 2-5 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu postanowienia szczegółów dotyczących poczynionych przez organ ustaleń, których skutkiem było uznanie, że propozycja realizacji przez przedsiębiorcę wskazanych kursów nie wpłynie na rentowność usług kolejowych na obszarze województwa [...], organizowanych przez Marszałka Województwa [...].
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez skarżącego, powołanym na wstępie postanowieniem z [...] r. utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał na treść art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g u.t.d., zgodnie z którym wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia: w krajowym transporcie drogowym - wydanego, w zależności od zasięgu tych przewozów odpowiednio przez marszałka województwa właściwego dla siedziby albo miejsca zamieszkania przedsiębiorcy, w uzgodnieniu z marszałkami województw właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego województwa. Organ odwołał się również do treści art. 106 k.p.a. W szczególności wskazał, że zgodnie z art. 106 § 1 k.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Z kolei, stosownie do art. 106 § 5 k.p.a. zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie.
Dalej wskazał, że w myśl art. 22a ust. 1 u.t.d., organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1: 1) odmawiają udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym w przypadku, gdy wnioskodawca nie jest w stanie świadczyć usług będących przedmiotem wniosku, korzystając z pojazdów pozostających w jego bezpośredniej dyspozycji; 2) mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku wystąpienia jednej z następujących okoliczności: a) zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników, b) zostanie wykazane, że wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych, c) (uchylona), d) wnioskodawca nie przestrzega warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu lub wykonuje przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem.
W rozpoznawanej sprawie o uzgodnienie udzielenia zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej G.-K. dla przedsiębiorcy "B" Sp. z o.o., Marszałek Województwa [...], postanowieniem z dnia [...] r. uzgodnił udzielenie ww. zezwolenia po przeprowadzeniu stosownego postępowania wyjaśniającego, przede wszystkim w oparciu o przepis art. 18 ust. 1 pkt 1 u.t.d., podkreślając że uzgodnienie o którym mowa w tym przepisie stanowi o możliwości wypowiedzenia się przez organ uzgadniający jedynie na temat tych okoliczności, które są istotne dla udzielenia zezwolenia dla danej linii komunikacyjnej w części obejmującej obszar jednostki samorządu terytorialnego, dla którego organ ten jest miejscowo właściwy.
Organ zauważył, że przedmiotem uzgodnienia w zakresie właściwości danej jednostki samorządu terytorialnego jest w szczególności planowana trasa przejazdu, miejsce, w którym planuje się przystanki, czasy odjazdu i przyjazdu na przystanek, a nie aspekty finansowe i rynkowe związane z powstaniem takiej linii. Organ uzgadniający podkreślił, że z sześciu wskazanych przystanków tylko jeden znajduje się na obszarze województwa [...], a proponowany rozkład jazdy zakłada realizację jedynie 2 kursów dziennie (tam/powrót). W konsekwencji stwierdził, że w obszarze województwa [...] proponowana linia nie wpłynie na rentowność usług kolejowych. Pozostałe podlegające ocenie przesłanki również ocenił pozytywnie, wskazując, że "B" Sp. z o.o. spełnia ustawowe warunki wskazane w art. 22 u.t.d., w szczególności w ust. 3 cyt. przepisu, tj. posiada potwierdzenie korzystania z obiektów dworcowych i przystanków, dokonanego z ich właścicielami lub zarządzającymi, a przedłożony projekt rozkładu jazdy zawiera elementy określone w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 10 kwietnia 2012 r. w sprawie rozkładów jazdy (Dz. U. 2018 r. poz. 202), w szczególności takie jak; droga przejazdu z uwzględnieniem: odległości w kilometrach pomiędzy przystankami komunikacyjnymi, długości poszczególnych odcinków drogi przejazdu na obszarze każdego z województw, przez których obszar przebiega linia komunikacyjna - w przypadku międzywojewódzkich przewozów pasażerskich w transporcie drogowym oraz kategorii dróg na poszczególnych odcinkach linii komunikacyjnej. Ostatecznie w sprawie nie zachodzą przesłanki uniemożliwiające uzgodnienie udzielenia zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej G.-K. dla przedsiębiorcy "B" Sp. z o.o. w zakresie przebiegu linii na obszarze województwa [...].
Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że powyższej oceny Kolegium dokonuje wyłącznie w granicach terytorialnych województwa [...].
Ponadto, w ocenie Kolegium, wydanie postanowienia uzgodnieniowego nie prowadzi do naruszenia art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d., który odnosi się do negatywnej przesłanki udzielenia zezwolenia (odpowiednio uzgodnienia jego udzielenia), tj. wykazania, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych. Organ odwoławczy nie stwierdził żadnych dowodów, a nawet okoliczności wskazujących na istnienie przesłanek negatywnych uniemożliwiających udzielenie zezwolenia. Okoliczność, że przez terytorium województwa [...] przebiega wyłącznie 1 przystanek, przy realizacji dwóch kursów dziennie, w ocenie organu przesądza o tym, że proponowana linia nie może stanowić zagrożenia dla linii stycznych o charakterze niszczącym.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach "A" z siedzibą w L. wniosło o uchylenie postanowień obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie:
1) art. 7 i art. 77 w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia w przedmiocie uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej bez przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego, tj. bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności bez dokonania sprawdzenia, czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych oraz czy wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych,
2) art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. d) i art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) i b) u.t.d. poprzez niedokonanie w toku postępowania uzgodnieniowego sprawdzenia, czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, lub czy wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych,
3) art. 11 i art. 107 § 2-5 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu postanowienia szczegółów dotyczących poczynionych przez organ ustaleń, których skutkiem było uznanie, że propozycja realizacji przez przedsiębiorcę wskazanych kursów nie wpłynie na rentowność usług kolejowych na obszarze województwa [...], organizowanych przez Marszałka Województwa, a także brak oceny, czy projektowana linia komunikacyjna na terenie województwa spełnia oczekiwania w zakresie częstotliwości, jakości, zachowania zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a także czy spełnia oczekiwania i postulaty lokalnej społeczności.
W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że zgodnie z brzmieniem art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d. organ uzgadniający może odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku gdy zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników. Prowadzone przez Marszałka postępowanie uzgodnieniowe powinno zatem swoim zakresem również obejmować badanie opisanych w powołanym przepisie zagrożeń.
Zaakcentował, że zagrożenie dla istniejących linii komunikacyjnych należy rozpatrywać także w sensie bezpieczeństwa ruchu. Zbyt krótkie odstępy czasu między odjazdami autobusów rożnych przewoźników powodują zagrożenie dla bezpieczeństwa z uwagi na możliwość dążenia przewoźników do jak najszybszego dojazdu do następnych przystanków w celu przejęcia oczekujących na nich pasażerów, co powoduje nie przestrzeganie rozkładów jazdy oraz zagrożenia życia i zdrowia pasażerów oraz innych uczestników ruchu drogowego.
Dalej skarżący podniósł, że w wyniku wprowadzenia obowiązku uzgodnienia przed wydaniem decyzji w przedmiocie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym (art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g u.t.d.) organ uzgadniający staje się organem uprawnionym i zobowiązanym do oceny, czy nie zachodzą okoliczności uzasadniające odmowę wydania zezwolenia na podstawie art. 22a ust. 1 tej ustawy w świetle warunków, na jakich wnioskodawca domaga się wydania zezwolenia.
Odwołując się do treści z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g) u.t.d., wskazał, iż organem załatwiającym sprawę główną, czyli sprawę zezwolenia, oraz organami uzgadniającymi są marszałkowie województw. Ogólny zakres kompetencji organu decydującego i organu uzgadniającego jest taki sam. O tym, który z marszałków będzie orzekał w sprawie zezwolenia, a który będzie dokonywał uzgodnienia, rozstrzyga położenie siedziby lub miejsca zamieszkania przewoźnika oraz planowany przebieg linii komunikacyjnej. Organ załatwiający sprawę główną, czyli kwestię zezwolenia, oraz organ współdziałający mają taki sam zakres uprawnień i zadań.
Organ uzgadniający powinien zatem odnieść się do prawie wszystkich kwestii związanych z udzieleniem zezwolenia, z wyłączeniem jednak warunków dotyczących samego podmiotu ubiegającego się o zezwolenie.
W opinii skarżącego do organu uzgadniającego należy analiza okoliczności, o których mowa w art. 22a ust.1 pkt 2 lit. a) i b) u.t.d., i ocena informacji zawartych we wniosku, o którym mowa w art. 22 ust. 1 u.t.d., tj. sprawdzenie, czy projektowana linia komunikacyjna będzie stanowiła zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, czy ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych, a także w jaki sposób rozkład jazdy, przebieg trasy, liczba przystanków i odległość między nimi wpłyną na aktualny stan transportu w danym regionie. Gdyby bowiem uzgodnienie nie mogło odnosić się do kwestii objętych zezwoleniem, a jedynie skupiać na "przebiegu planowanej linii komunikacyjnej", to nie istniałaby możliwość wykonania polecenia ustawodawcy, aby zezwolenie następowało w uzgodnieniu z marszałkami województw sąsiednich. Zarzucił, że w niniejszej sprawie brak jest ustaleń organów w tym zakresie.
Skarżący wskazał również na wymogi wynikające z art. 107 § 2-5 w zw. z art. 126 k.p.a., które jego zdaniem nie zostały w niniejszej sprawie dochowane przez organy obu instancji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Pismem z [...]r. uczestnik postępowania – "B" Sp. z o.o. w W., wniósł o oddalenie skargi oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania. Uczestnik podniósł, że w jego ocenie działanie "A" ma na celu obstrukcję możliwości prowadzenia przez stronę swoich interesów (biznesu) i stanowi "urzędowy" sposób na utrudnienie lub nawet sparaliżowanie interesów "B" jako przewoźnika drogowego w transporcie pasażerskim. "A" nie podjęło nawet próby wykazania, że w sprawie niniejszej można mieć do czynienia z realną nieuczciwą konkurencją, czy też zagrożeniem dla konkretnych istniejących już linii regularnych lub rentowności porównywalnych połączeń kolejowych. W ocenie uczestnika postępowania skarżącego w żaden sposób nie wykazało, że na wskazanej trasie istnieją jakiekolwiek inne połączenia, w jakich godzinach, jakie mają przystanki oraz, że uwzględnienie wniosku uczestnika zagrozi tym połączeniom lub rentowności połączeń kolejowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania.
W niniejszej sprawie przeprowadzona przez Sąd kontrola we wskazanym wyżej zakresie wykazała, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z [...] r., jak i poprzedzające je postanowienie Marszałka Województwa [...] z [...]r. w przedmiocie uzgodnienia wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na rzecz "B" Sp. z o.o. z siedzibą w W. zostały wydane z poszanowaniem prawa procesowego i materialnego.
Oceniając zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach i poprzedzające je postanowienie Marszalka Województwa [...] w sprawie uzgodnienia udzielenia zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej G.-K., wydanych w postępowaniu prowadzonym na wniosek Spółki "B", podkreślić należy, że postępowanie główne o wydanie zezwolenia toczy się przed Marszałkiem Województwa [...]. Marszałek Województwa [...] był jedynie organem wypowiadającym się w ramach uzgodnienia, w trybie art. 106 k.p.a. i to w zakresie, w jakim planowana linia komunikacyjna przebiega przez obszar jego właściwości. Z przesłanego Marszałkowi Województwa [...] przez Marszałka Województwa [...] planowanego przez "B" Sp. z o.o. rozkładu jazdy na planowanej trasie wynika, że na obszarze województwa [...] znajduje się tylko jeden przystanek, a proponowany rozkład jazdy zakłada realizację jedynie 2 kursów dziennie (tam i powrót). Organ stwierdził zatem, że planowana linia nie wpłynie na rentowność usług kolejowych
Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi art. 18 ust. 1 pkt 1 lit g) u.t.d. Zgodnie z powołanym przepisem wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia marszałka województwa właściwego dla siedziby albo miejsca zamieszkania przedsiębiorcy, w uzgodnieniu z marszałkami województw właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej – na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego województwa.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołał także art. 106 k.p.a., zgodnie z którym (§ 1), jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba, że przepis prawa przewiduje inny termin (§ 3). Organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (§ 4). Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (§ 5).
W rozpatrywanej sprawie "B" Sp. z o.o. w W. wystąpiła o udzielenie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii przebiegającej przez obszar czterech województw, w tym przez obszar województwa [...], gdzie zaplanowano jeden przystanek w K.. W związku z tym, Marszałek Województwa [...] jako organ właściwy do wydania zezwolenia został zobligowany do uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej z Marszałkiem Województwa [...].
Powołany wyżej przepis art. 18 ust. 1 u.t.d. ma przede wszystkim charakter kompetencyjny i określa organy właściwe do wydawania zezwoleń. Uzgodnienie, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 lit d¹-g) u.t.d. stanowi o możliwości wypowiedzenia się przez organ uzgadniający na temat tych okoliczności, które są istotne dla udzielenia zezwolenia na danej linii komunikacyjnej w części obejmującej obszar jednostki samorządu terytorialnego, dla którego organ ten jest właściwy miejscowo. Organ wydający zezwolenie obowiązany jest uwzględnić stanowisko organu uzgadniającego przy rozstrzyganiu wniosku strony. To, że wymagane uzgodnienie w zakresie planowanego przebiegu linii komunikacyjnej ma dla organu wydającego zezwolenie charakter wiążący wynika, jak trafnie podkreślił organ, z redakcji przepisu, który określa, że wykonywanie przewozów regularnych wymaga zezwolenia właściwego organu wydanego "w uzgodnieniu" z odpowiednimi organami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej. Zatem nie chodzi tylko o uzyskanie niewiążącej organ opinii, ale o wiążące uzgodnienie przebiegu linii komunikacyjnej przez obszar konkretnego województwa. Decyzja wydana w postępowaniu głównym nie może być sprzeczna ze stanowiskiem organu uzgadniającego. Wynikający z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit d¹-g ) u.t.d. obowiązek współdziałania organów oznacza, że konieczność zajęcia stanowiska przez organ współdziałający stanowi wymóg formalny wydania prawidłowej decyzji przez organ uprawniony do merytorycznego załatwienia sprawy. Obowiązek współdziałania wpływa na zakres uprawnień organów współdziałających w ten sposób, że organ współdziałający, nie będąc właściwym do wydania decyzji w sprawie, ma obowiązek zbadania sprawy pod określonym kątem, a organ posiadający kompetencje do załatwienia sprawy co do istoty (wydania lub odmowy wydania zezwolenia), nie może wszystkich okoliczności sprawy oceniać samodzielnie.
Odnośnie kompetencji organu uzgadniającego, należy wskazać, że w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że: chodzi wyłącznie o te "istotne okoliczności", które dotyczą planowanej linii komunikacyjnej. Przedmiotem uzgodnienia (..) może być wyłącznie planowany przebieg linii komunikacyjnej. Nie ma wystarczających podstaw do twierdzenia, że przy takim uzgodnieniu należy analizować sytuację rynkową i ewentualne konsekwencje uruchomienia nowej linii na określonej trasie, a także inne przesłanki należące do sfery rozważań organu wydającego zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym (R. Strachowska "Ustawa o transporcie drogowym. Komentarz" Wydanie III - komentarz do art. 18 i powołany tam wyrok WSA w Poznaniu z 8 czerwca 2006 r., sygn. IV SA/Po 1439/04 Sam. Teryt. 2007, nr 4 s.72). Stanowisko takie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela. Powyższe oznacza, że przedmiotem uzgodnienia w zakresie właściwości danej jednostki samorządu terytorialnego, w tym wypadku województwa [...], jest w szczególności planowana trasa przejazdu, miejsca, w którym planuje się przystanki, czasy przejazdu i przyjazdu na przystanek. Sąd nie podziela tym samym odmiennego poglądu prezentowanego w orzecznictwie, w tym m.in. w wyroku WSA w Lublinie z 23 czerwca 2016 r. III SA/Lu 1695/15, że to organ uzgadniający staje się organem uprawnionym i zobowiązanym do oceny, czy nie zachodzą okoliczności uzasadniające odmowę wydania zezwolenia na podstawie art. 22a ust. 1 u.t.d. w świetle warunków, na jakich wnioskodawca domaga się wydania zezwolenia, tzn. w świetle warunków wynikających z załączników do wniosku.
W przypadku spraw z wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, o tym jakie ustalenia faktyczne są potrzebne do merytorycznego rozstrzygnięcia stanowi art. 22a ust. 1 u.t.d., który określa obligatoryjne i fakultatywne przesłanki odmowy udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów. Przesłanki te zostały enumeratywnie określone w tym przepisie. Stosownie do powołanego przepisu, organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 u.t.d., a więc wydające zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych:
1) odmawiają udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym w przypadku, gdy wnioskodawca nie jest w stanie świadczyć usług będących przedmiotem wniosku, korzystając z pojazdów pozostających w jego bezpośredniej dyspozycji;
2) mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku wystąpienia jednej z następujących okoliczności:
a) zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników,
b) zostanie wykazane, że wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych,
c) (uchylona),
d) wnioskodawca nie przestrzega warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu lub wykonuje przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem.
Zdaniem Sądu, treść przytoczonego przepisu wyraźnie i jednoznacznie wskazuje, że adresatem powyższej regulacji, który ma obowiązek rozważenia, czy nie zachodzą przesłanki negatywne do udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych jest wyłącznie organ wydający zezwolenie, nie zaś organ uzgadniający przebieg planowanej linii komunikacyjnej przez obszar swojej właściwości. To organ wydający zezwolenie, w tym wypadku Marszałek Województwa [...], ma dokonać analiz rynkowych i ocenić wpływ planowanej linii pod kątem, czy nie będzie ona stanowić zagrożenia dla już istniejących linii regularnych. Nie ma natomiast żadnych podstaw, aby takiej analizy wymagać od organu wydającego uzgodnienie, tym bardziej że analiza dotyczyć miałby tylko pewnego odcinka trasy, co może uniemożliwić lub przynajmniej utrudniać prawidłową ocenę i wyciąganie logicznych wniosków. Takie możliwości ma natomiast organ wydający zezwolenie, posiadający informacje o całym przebiegu linii komunikacyjnej i jej wpływie na inne linie (por. wyroki NSA: z 24 czerwca 2019 r. w sprawie sygn. akt II GSK 299/17, z 5 grudnia 2019 r., sygn. II GSK 2309/17 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych www. orzeczenia.nsa.gov.pl- dalej CBOSA).
Zauważyć także należy, że art. 106 § 3 k.p.a. przewiduje, że organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, w sprawie o uzgodnienie wydania zezwolenia, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, a nie później niż w terminie dwóch tygodni (u.t.d. nie przewiduje innego terminu). Tak określony przez ustawodawcę termin na wydanie postanowienia wskazuje, że postępowanie poprzedzające wydanie postanowienia uzgadniającego wydanie zezwolenia dotyczy ściśle tylko tych aspektów, które wskazane są jako zadania organu opiniującego i nie może być interpretowane rozszerzająco. Chociaż art. 106 § 4 k.p.a. przewiduje możliwość przeprowadzenia w razie potrzeby postępowania wyjaśniającego to nie oznacza to prowadzenia obszernego postępowania dowodowego, oraz marketingowych ustaleń, gdyż takie postępowanie przed organem współdziałającym ma charakter pomocniczy i wyjątkowy. Tymczasem dokonanie ustaleń, a następnie oceny, czy projektowana linia stanowić będzie rzeczywiste zagrożenie finansowe lub organizacyjne dla linii już istniejących, wymaga przeprowadzenia postępowania w szerokim zakresie.
W rozpatrywanej sprawie, wbrew stawianym zarzutom, organ przeprowadził postepowanie wyjaśniające w zakresie pozwalającym na rozstrzygnięcie, jak również zapewnił stronom i uczestnikowi prawo czynnego udziału w postępowaniu. Uczestnik przystępując do sprawy nie wykazał żadnej inicjatywy dowodowej koncentrując się wyłącznie na zwalczaniu wniosku strony ubiegającej się o zgodę na przewóz osób.
W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g) i art. 22a ust. 1 pkt 2 lit a) i b) u.t.d. przez niedokonanie w toku postępowania uzgodnieniowego sprawdzenia czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych jest całkowicie nieuzasadniony. Zdaniem Sądu z powyższych przepisów wprost wynikają obowiązki dla organu wydającego zezwolenie i dla organu uzgadniającego wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów. Przedmiotem uzgodnienia ma być wyłącznie przebieg planowanej linii komunikacyjnej, a nie aspekty rynkowe i finansowe związane z powstaniem takiej linii. Czyni to także niezasadnym zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. dotyczący niewyjaśnienia wszystkich okoliczności w tym zakresie, jak również zarzut dotyczący naruszenia art. 11 i art. 107 § 2-7 w zw. z art. 126 k.p.a.
Na uwzględnienie nie zasługują również pozostałe zarzuty podniesione w skardze. Skarżący został dopuszczony do udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji na mocy postanowienia Marszałka Województwa [...], co jest poza sporem, a zatem miało prawo uczestniczenia w postępowaniu przed organami obu instancji na prawach strony i z tego prawa korzystało poprzez składanie zażaleń na wydawane rozstrzygnięcia.
Zaznaczyć przy tym należy, że ani w zażaleniu, ani w skardze do Sądu skarżący nie wskazał na żadną konkretną okoliczność, która powinna być przedmiotem oceny organów w niniejszej sprawie. Wszystkie zarzuty mają charakter ogólny i teoretyczny. Skarżący przytacza przepis i przesłanki dające postawy do odmowy udzielenia zezwolenia, tymczasem jak to zostało wskazane powyżej w toku postępowania uzgodnieniowego jego przedmiotem może być wyłącznie przebieg planowanej linii komunikacyjnej, natomiast sprawdzenia, czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych należy do kompetencji organu rozstrzygającego wniosek o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów; to ten organ bada aspekty rynkowe i finansowe związane z powstaniem linii komunikacyjnej. Takie stanowisko wynika również z pisma Dyrektora Departamentu Transportu Drogowego z Ministerstwa Infrastruktury.
Podsumowując Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
Odnosząc się natomiast do wniosku uczestnika o zasądzenie kosztów postępowania sądowego wyjaśnić należy, że pozostaje on w sprzeczności z wyrażoną w art. 199 p.p.s.a. zasadą, iż strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Nie istnieją zaś jakiekolwiek przepisy szczególne, uzasadniające zasądzenie od skarżącej na rzecz uczestnika postępowania kosztów za postępowanie przed sądem pierwszej instancji i to niezależnie od wyniku sprawy.
Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.