III SA/Gl 252/04

III SA/Gl 252/04 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2004-04-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2004-03-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Anna Apollo
Małgorzata Jużków
Tadeusz Michalik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6263 Stałe komisje
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Apollo, Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Protokolant st. sekretarz Ewa Olender, po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi Rady Miasta R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały organu gminy w sprawie przeprowadzenia kontroli przez Komisję Rewizyjną Rady w Miejskim Zarządzie Budynków w R.. 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego
Uzasadnienie
W dniu [...] r. Rada Miasta R. działając na podstawie art. 18a ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz § 86 i 87 Statusu Miasta R. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przeprowadzenia kontroli przez Komisję Rewizyjną Rady w Miejskim Zarządzie Budynków w R..
Po uprzednim zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego z dnia [...] r. w dniu [...] r. Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym Nr [...] wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku Nr 142 poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] roku w sprawie przeprowadzenia kontroli przez Komisję rewizyjna rady w Miejskim Zarządzie Budynków w R., jako sprzecznej z przepisem art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.
W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Zauważono, iż analizy zapisu audio sesji Rady Miasta R., która odbyła się w dniu [...] roku wynika, iż sesję Rady Miasta R. otworzył i poprowadził jej obrady T. W.. Natomiast Wojewoda [...] w dniu [...] roku zarządzeniem zastępczym Nr [...] stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego T. A. W.. Zauważono, iż przepis art. 190 ust. 5 ustawy z dnia 16 lipca 1998 roku Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tj. Dz. U. Z 2003 R. Nr 159, poz. 1547) stanowi, że jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w ust. 1 pkt 2a obowiązany jest zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. W tej mierze podniesiono, że mandat T. W. wygasł więc z mocy prawa w dniu [...], a więc –zdaniem organu nadzoru- z powyższego wynika jednoznacznie, iż obrady prowadziła osoba, która nie jest radnym. Zatem z formalno – prawnego punktu widzenia należy więc stwierdzić, iż sesja która odbyła się w dniu [...] roku nie była sesją Rady Miasta R., a tylko nieformalnym zebraniem radnych. Zauważono, iż wobec tego na sesji w dniu [...] roku (nieformalnym zebraniu radnych) nie zapadła w sposób prawem przewidzianym żadna uchwała Rady Miasta R., a konieczność stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] zachodzi jedynie z powodu zapewnienia pewności obrotu prawnego, gdyż w rzeczywistości uchwała ta nie zapadła. Nadto podniesiono, iż uchwała Nr [...] została podpisana przez nieuprawnioną osobę. Uchwałę tę podpisał T. W., który nie jest radnym.
Stosownie do brzmienia § 59 statutu Miasta R. stanowiącego załącznik do chwały Nr xl vi/823/02 Rady Miasta R. z dnia 14 sierpnia 2002 roku w sprawie uchwalenia statutu Miasta R. ( Dz. U. Woj. Śląskiego z 2002 r. Nr 61, poz. 2193) uchwały Rady podpisuje Przewodniczący Rady, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do Wiceprzewodniczącego prowadzącego obrady. Reasumując wskazano, że w świetle powyższych wyjaśnień należy stwierdzić, że przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem obowiązującego prawa, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności.
Uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. Rada Miejska w R. działając na podstawie art. 98 ust. 3 o samorządzie gminnym uchwaliła wnieść do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na wyżej opisane rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...]. W treści skargi z dnia [...] 2004 r. skarżąca Rada Miasta R. domagała się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.
W uzasadnieniu wskazano, że Rada Miasta R. uchwaliła (uchwała Nr [...]) wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego T. W., a zatem zasadnicza kwestia wymagającą rozstrzygnięcia jest zagadnienie prawne dotyczące skutków prawnych wydania zarządzenie zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandaty radnego (w przedmiotowej sprawie – przewodniczącego rady miasta) na podstawie art. 98 a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zdaniem strony skarżącej rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, powiatu czy województwa stanowią określony rodzaj indywidualnego aktu administracyjnego. Są bowiem władczym i jednostronnym rozstrzygnięciem sprawy indywidualnej (przedmiotem rozstrzygnięcia może być kwestia sprzeczności z prawem konkretnej uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego), podejmowanym przez wskazany organ administracyjny na podstawie przepisów ustawowych, a od decyzji administracyjnych odróżnia je występowanie pewnej zależności organizacyjnej między autorem a adresatem aktu, mającej postać określonych uprawnień nadzorczych. Zatem takie rozstrzygnięcie nie może być więc traktowane jak decyzja administracyjna, a wobec tego nie maja do niego zastosowania przepisy k.p.a. regulujące wykonalność (skuteczność) decyzji administracyjnych. Przepis art. 98 ust. 4 nakazuje jedynie odpowiednie stosowanie do rozstrzygnięcia nadzorczego przepisów k.p.a. w kwestii zaskarżania do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. To odesłanie nie obejmuje zatem regulacji k.p.a. dotyczących wykonalności decyzji administracyjnych.
Zaznaczono, że wstrzymanie wykonania uchwały może zgodnie z przepisami art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym mieć formę obligatoryjną, lub w myśl przepisu art. 91 ust. 2 tej ustawy fakultatywną i te przepisy są jedynymi, które dają organowi nadzoru możliwość wstrzymania uchwały organu samorządu terytorialnego, co do której stwierdzono nieważność w całości lub części.
Oznacza to tym samym, iż niemożliwe jest nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności innym środkom nadzorczym, zwłaszcza środkom o charakterze "personalnym, takim jak zarządzenie zastępcze wydane na podstawie art. 98 a ust. 2 omawianej ustawy.
Dalej wskazano, że zgodnie z art. 98 a ust. 3 cyt. już wyżej ustawy do zarządzenia
Zastępczego stosuje się odpowiednio przepisy art. 98. Zaś art. 98 ust. 5 stanowi, iż "Rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia
skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd" Oznacza to miedzy innymi, że gdy zarządzenie zastępcze dotyczy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu przewodniczącego rady gminy lub jego zastępcy, to ten przewodniczący może skutecznie zwoływać sesje rady gminy i im przewodniczyć do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego, a każdy radny co do którego wydano omawiane zarządzenie zastępcze może uczestniczyć w sesjach rady gminy i korzystać w pełni z praw radnego, a zatem także skutecznie głosować.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko, Nadto wskazał m.in., że analiza przepisów art. 98 i art.. 98a ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstaw do twierdzeń, do jakich doszła strona skarżąca iż do zarządzeń zastępczych wojewodów ma zastosowanie art. 98 ust. 5, który jego zdaniem ma zastosowanie tylko w odniesieniu do rozstrzygnięć nadzorczych wojewodów. Należy tu bowiem mieć na uwadze, że stosownie do postanowień art. 98a ust. 3 dotyczącego zarządzeń zastępczych wojewodów przepisy art. 98 stosuje się odpowiednio a nie wprost. Według Wojewody przepis art. 98 ust. 5 nie przystaje do charakteru prawnego zarządzenia zastępczego, dlatego też jego zdaniem nie może być w ogóle stosowany. Konstrukcja prawna prawomocności sprawdza się bowiem w przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym mowa wart. 91 ustawy gminnej. Trudno natomiast stosować art. 98 ust. 5 ustawy gminnej do zarządzeń zastępczych skoro skutek prawny w postaci wygaśnięcia mandatu radnego nastąpił z dniem ziszczenia się ustawowej przesłanki. Od tej daty osoba, która nie zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego przestała być radnym. Tak więc wydane w tej kwestii zarządzenie zastępcze wojewody ma charakter wyłącznie deklaratoryjny, a to zaś prowadzi według Wojewody [...] do wniosku, że zarządzenie zastępcze wywołuje skutki prawne z chwilą jego doręczenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 3 § 2 pkt 7 ustawy. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) wynika, że kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalności organów jednostek samorządu terytorialnego.
Wojewoda w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały jako sprzecznej z przepisem art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.
Wojewoda w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym stwierdził nieważność zakażonej uchwały jako sprzecznej z przepisem art. 19 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym.
Przepis tego artykułu stanowi, że zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady, Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego, Przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenie wiceprzewodniczącego zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem.
Bezsporne w sprawie są okoliczności faktyczne.
Wojewoda [...] w dniu [...] roku zarządzeniem zastępczym NR. [...] stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego T. A. W..
Przedmiotowa uchwałą została zaś podjęta na sesji Rady Miasta w R. w dniu [...] r. Sesji tej przewodniczył Przewodniczący Rady Miasta T. W. i on też podpisał zaskarżoną uchwałę.
Bezsporne jest. Również, iż Rada Miasta R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego T. W..
Zasadnicza kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest zatem okoliczność , czy T. W. Przewodniczący Rady Miasta w R. wobec wydania zarządzenia zastępczego z dnia [...] roku Nr [...] w sprawie wygaśnięcia jego mandatu radnego, mógł skutecznie zwoływać sesje rady gminy i im przewodniczyć do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego.
Art. 98a ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stanowiący podstawę do wydania zarządzenia zastępczego w ust. 3 nakazuje odpowiednio stosować przepisy art. 98 tej ustawy. Z kolei wspomniany art. 98 w ust. 5 stanowi, że rozstrzygnięcie nadzorcze staje się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd.
Zarządzenie zastępcze jest jednym z instrumentów nadzoru nad działalnością gmin sprawowanego zgodnie z art. 86 w/w ustawy ustrojowej przez wojewodę. Wspomniany ustęp 3 art.98a stanowi, że przepisy art. 98 tej ustawy stosuje się odpowiednio. Ten ostatni przepis dotyczy trybu zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięć organu nadzorczego dotychczas gmin oraz kwestii ich prawomocności. Uregulowanie ust. 3 art. 98 a ustawy, o której mowa wskazuje, że wymieniu w nim przepis art. 98 ma odpowiednie zastosowanie do zarządzeń wydanych przez wojewodów na podstawie art. 98 a ust. 2 w całym –przy odpowiedni jego stosowaniu – normatywnym zakresie, a więc także i ust. 5 tej normy – stanowiący , że rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd ma tu również odpowiednie zastosowanie. Ustawodawca bowiem nie ograniczył odpowiedniego stosowania art. 98 do sytuacji określonych w art. 98 a tylko do od niektórych postanowień tej normy, co należy uznać za zrozumiałe jeśli zważy się, że zarządzenie zastępcze jest również tak jak rozstrzygnięcie nadzorcze instrumentem nadzoru sprawowanego przez wojewodę nad działalnością gmin. To zaś oznacza, że tak jak rozstrzygnięcia tak i zarządzenia zastępcze będące jak zaznaczono instrumentem nadzoru sprawowanego przez wojewodów stają się prawomocne i tym samym prawnie skuteczne dopiero – jak stanowi ust. 5 art. 98 – z upływem terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd.
Trafne jest zatem stanowisko strony skarżącej, że przyjęta przez art. 98 ust 5 ustawy o samorządzie gminnym konstrukcja prawomocności rozstrzygnięcia nadzorczego mająca poprzez art. 98 ust. 3 zastosowanie i do zarządzenia zastępczego wojewody ma ten skutek, że w sytuacji wniesienia - jak w rozpatrywanej sprawie – skargi do czasu rozpoznania sprawy przez Sąd zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze – a tym samym i zarządzenie zastępcze nie może uzyskać przedmiotu prawnej skuteczności, a zatem i wykonalności . Jest to swoista forma wstrzymania tego rodzaju aktu (zarządzenia zastępczego) z mocy ustawy.
Stanowisko to znajduje również oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie z dnia 20 kwietnia 2004 r., sygn. akt. OZ 69/04).
W rozpoznawanej sprawie, Rada Miasta R. wniosła w terminie trzydziestodniowym skargę na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z [...] r., również sąd administracyjny pierwszej instancji jeszcze nie odrzucił, ani też nie oddalił skargi. To zaś oznacza, że zarządzenie zastępcze nie jest jeszcze prawomocne i nie jest wykonalne (podobne stanowisko zaprezentował NSA w postanowieniu z 1 czerwca 200r., sygn. II SA 1331/00, publ. Lex 414553).
Skoro tak, to nietrafny jawi się zarzut Wojewody wyrażony w zaskarżonym akcie o narzuceniu przez Radę Miasta R. przepisu art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, że przewodniczący rady co do którego wydano zarządzenie zastępcze w myśl art. 98 a ust. 2 tej ustawy o wygaśnięciu jego mandatu, pomimo zaskarżenia tego aktu nadzoru (zarządzenia zastępczego ) do sądu administracyjnego, nie mógł wykonywać czynności przewidzianych w art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.
W tym stanie rzeczy zaistniały podstawy do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, zgodnie z treścią art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). O kosztach orzeczono po myśli przepisu art. 200 i 205 § 2 cyt. wyżej ustawy. Sąd nie uwzględnił w całości wniosku strony skarżącej o przyznanie jej kosztów zastępstwa adwokackiego.
W tutejszym Sądzie zawisło bowiem kilkanaście spraw ze skargi Rady Miasta R. na rozstrzygnięcia nadzorcze organu , jak i skargi na te akty oparte są zasadniczo taki sam stan faktyczny i prawny, a zatem nakład pracy pełnomocnika w kolejnych sprawach, w których wnoszono skargi i tej samej treści, co w pierwszej sprawie nie uzasadniał przyznania mu kosztów w maksymalnej wysokości.