Pełny tekst orzeczenia III SA/Gl 1770/21

III SA/Gl 1770/21 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2022-03-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Krzysztof Wujek /przewodniczący/
Małgorzata Herman /sprawozdawca/
Marzanna Sałuda
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 1796/22 - Wyrok NSA z 2025-09-26
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 5 ust. 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Referent-stażysta Julia Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2022 r. sprawy ze skargi W.K. na decyzję Stadionu [...] sp. z o.o. w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] r., nr [...], A Sp. z o.o. z/s w K. reprezentowany przez Prezesa Zarządu (dalej: Spółka, organ), działając na podstawie art. 104 § 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020, poz. 256 z późn. zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 z późn. zm., dalej: u.d.i.p.) odmówił W. K. (dalej: wnioskodawca, skarżący) udzielenia informacji publicznej dotyczącej umów z tzw. B zawartych od dnia 21 listopada 2018 r.
Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskodawca, pismem z 21 grudnia 2021 r., doręczonym organowi 23 grudnia 2020 r., na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p., zwrócił się do Spółki o udzielenie mu informacji dotyczącej umów z tzw. B zawartych od dnia 21 listopada 2018 r., w ten sposób, że na podstawie art. 14 ust. 1 u.d.i.p. wniósł o udzielenie żądanych informacji przez przesłanie kopii zanonimizowanych umów pocztą elektroniczną na podany adres.
Decyzją z [...]r., po uprzednim poinformowaniu wnioskodawcy o wydłużeniu terminu udzielenia informacji, organ odmówił udostępnienia informacji publicznej obejmującej umowy z tzw. B zawarte od dnia 21 listopada 2018 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał na ograniczenia w dostępie do informacji publicznej określone w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., tj. tajemnicę przedsiębiorstwa oraz prywatność osoby fizycznej.
Decyzją z [...]r., w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy na wniosek skarżącego z 8 marca 2021 r., organ utrzymał w mocy dotychczasową decyzję.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z 10 sierpnia 2021 r., sygn. III SA/Gl 560/21, po rozpoznaniu skargi wnioskodawcy na ww. decyzję organu uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu.
W ocenie Sądu decyzja organu została wydana z naruszeniem prawa. W szczególności Sąd wskazał, że uzasadnienie decyzji jest lakoniczne i zdawkowe. Spółka powołała się na zawarcie umów z klauzulą poufności, która powinna się opierać na obiektywnych, rzeczowych i uzasadnionych przesłankach. Obowiązkiem Spółki było prawidłowe uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, bowiem przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie. Jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody.
W ocenie Sądu, Spółka naruszyła powyższe przepisy, ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie nie zawierało przekonującego uzasadnienia. Organ nie wskazał szczegółowo z czego wywodzi przesłankę odmowy udzielenia informacji. Decyzje organu zawierały jedynie ogólnikowe informacje i jako takie wymykały się spod kontroli zwłaszcza, że organ nie przedłożył Sądowi żadnych dokumentów źródłowych, w tym, żądanych we wniosku umów zawierających informacje publiczne.
Sąd zauważył przy tym, że co do zasady umowy cywilnoprawne, na podstawie których osoby je zawierające otrzymają wynagrodzenie ze środków publicznych lub będą czerpać korzyści z rozporządzenia majątkiem publicznym lub będą realizować zadania publiczne podlegają ujawnieniu.
Konsekwencją braku należytego uzasadnienia decyzji, było naruszenie art. 61 ust. 3 Konstytucji oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie w jakim w przepisach tych przewidziano możliwość odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy i prywatność osoby fizycznej.
Zaskarżoną decyzją z [...] r., organ ponownie odmówił udostępnienia skarżącemu udostępnienia informacji publicznej w postaci umów z B zawartych od dnia 21 listopada 2018 r.
W uzasadnieniu decyzji wskazał, że Spółka jest stroną umów cywilnoprawnych z trzema osobami pełniącymi funkcję "B". Są to: A. W., P. F. oraz W. B. Umowy te zostały zawarte zarówno w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, jak i poza nią (stroną jest wówczas osoba fizyczna). Każda z umów została zabezpieczona klauzulą poufności, a to w postaci odpowiednich postanowień zawartych w jej treści bądź osobną umową o zachowaniu poufności. Za informacje poufne uznano wszelkie informacje, a także dokumenty związane z rozpoczęciem współpracy oraz z jej wykonywaniem, w tym treść każdej z ww. umów. Czynności zmierzające do zachowania umów w poufności miały charakter uprzedni. Spółka wskazała na specyfikę umów, których przedmiotem jest niejako użyczanie przez osobę publicznie rozpoznawalną, wizerunku, jak również podejmowanie przez nią działań promujących określony obiekt, firmę, usługę czy towar. Tego rodzaju umowy, a w szczególności zawarte w nich kwestie związane z wynagrodzeniem, chronione są w sposób szczególny, co wynika z faktu, że środowisko osób świadczących tego rodzaju usługi jest hermetyczne, a nadto warunki, na jakich świadczą swe usługi - bardzo zróżnicowane w zależności od poziomu popularności, dziedziny w zakresie której dana osoba zyskała popularność etc. Zapisy tego rodzaju umów są pilnie strzeżone, o czym świadczy fakt, że w Spółce działa trzech ambasadorów i żaden z nich nie zna warunków analogicznej umowy z pozostałymi. W przypadku ujawniania danych z umów ambasadorskich czy influencerskich, osoby, których źródłem dochodów jest sprzedawanie wizerunku, mogłyby zostać narażone na utratę zleceń bądź znaczący spadek propozycji podjęcia dalszych zleceń.
Dalej, odnosząc się do specyfiki obiektów sportowych, organ wskazał, że krąg osób w Polsce, które mogłyby w sposób porównywalny oferować wsparcie wizerunkowe największym obiektom sportowym w Polsce pozostaje niezmiernie wąski, a przez to zasady współpracy z osobami pełniącymi funkcję ambasadorów, posiadają wymierną wartość gospodarczą zarówno dla nich samych, jak i dla Spółki oraz nie są łatwo dostępne dla osób zwykle zajmujących się tego rodzaju informacjami. Ta wymierna wartość gospodarcza wyraża się wprost w wartościach materialnych stanowiących wycenę wizerunku.
Nie jest znana w świecie sportu praktyka ujawniania kontraktów zawieranych przez sportowców i osoby związane ze światem sportu z ich kontrahentami. Informacje tego rodzaju są zawsze ściśle chronione i objęte tajemnicą. Informacja o wartości kontraktu związanego ze sprzedażą wizerunku posiada znaczną wartość gospodarczą dla każdej ze stron kontraktu, w szczególności dla osoby komercjalizującej ten wizerunek. Upublicznienie wartości kontraktu może mieć znaczący wpływ na przyszłe oferty innych zamawiających, a w konsekwencji na przyszłe ewentualne podobne kontrakty (w szczególności wysokość oferowanych i możliwych do uzyskania w toku negocjacji wynagrodzeń).
Dalej organ przywołał treść art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., podnosząc, że ujawnianie informacji dotyczących osoby prywatnej lub przedsiębiorcy może nastąpić jedynie na podstawie ustawy, a w przypadku zderzenia się prawa do prywatności lub do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa z prawem do informacji publicznej, nie można bezwzględnie przyznać priorytetu temu drugiemu prawu. W art. 5 ust. 2 ustawy, ustawodawca wyraźnie określił, w jakich przypadkach prawo do prywatności ulega ograniczeniu i jest to regulacja kompleksowo wyznaczająca granice tego prawa.
Osoby pełniące funkcję B, będące stroną przedmiotowych umów, nie są prokurentami spółki, nie reprezentują jej w stosunkach zewnętrznych, nie składają w jej imieniu oświadczeń woli. W takim stanie rzeczy nie sposób uznać, by pełniły funkcje publiczne i z tego względu ich prawo do prywatności czy też ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, ulegałoby ograniczeniu.
Udostępnienie wnioskodawcy umów, o które wnosił, oznaczałoby udostępnienie chociażby informacji o wynagrodzeniu zleceniobiorców Spółki, co stanowiłoby naruszenie prawa tych osób do zachowania w poufności informacji o wynagrodzeniu osiąganym przez te osoby w ramach stosunku zlecenia, niezależnie od tego czy zlecenie jest realizowane w ramach działalności gospodarczej czy też nie. Informacja o wynagrodzeniu osób fizycznych podlega ograniczeniu z uwagi na prawo do prywatności. Organ przywołał orzecznictwo sądowoadministracyjne w podobnych sprawach, a to: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 2 września 2014 r., sygn. akt: II SA/Kr 940/14, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2020 r., sygn. akt: I OSK 1643/18, zgodnie z tezą którego: "Wysokość wynagrodzenia obok takich danych osobowych, jak imię, nazwisko, wiek, wykonywany zawód, stanowi sferę prywatności, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Nagroda przyznana pracownikowi, nawet jeśli ma charakter uznaniowy, jest częścią wynagrodzenia ze stosunku pracy." Wskazał także na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 25 marca 2020 r., w sprawie o sygn. II SAB/Lu 19/20, w którym stwierdzono, że: "Wynagrodzenie uzyskiwane na konkretnym stanowisku w jednostce organizacyjnej gminy jest informacją publiczną, należy do niej stosować przepisy u.d.i.p. Informacja o wynagrodzeniu konkretnej osoby, stanowi element jej prawa do prywatności, będzie jednak podlegała udostępnieniu w zakresie, w jakim dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i ma związek z pełnieniem tej funkcji. Jeżeli informacja o wynagrodzeniu dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną (radny rady gminy), ale nie ma związku z pełnieniem tej funkcji, z uwagi na charakter stanowiska (obsługa), w grę wchodzi wyłączenie dostępu do tej informacji z uwagi na konieczność ochrony prawa do prywatności osoby, której żądana informacja dotyczy. W sytuacji, kiedy żądana informacja jest informacją publiczną, ale zachodzi konieczność ograniczenia prawa do informacji i odmowy udostępnienia informacji, organ zobowiązany musi zastosować formę decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.)".
Dalej organ wskazał, że tajemnica przedsiębiorcy jest jedną z ustawowych przesłanek ograniczenia dostępu do informacji, co wynika wprost z treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, "przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności." Należy przyjąć, że na gruncie ustawy pojęcia tajemnica przedsiębiorstwa i tajemnica przedsiębiorcy są synonimami. Z cytowanego przepisu wynika, że dla przypisania danej informacji walorów tajemnicy przedsiębiorcy wymagane jest spełnienie zarówno przesłanki materialnej, związanej z zawartością informacji, jak i przesłanki formalnej - podjęcie przez przedsiębiorcę stosownych działań dla skutecznego ograniczenia dostępu do informacji publicznej z uwagi na zaistnienie omawianej tajemnicy. W ocenie organu, obydwie te przesłanki zostały w zaistniałym stanie faktycznym spełnione. Umowy o których mowa, zostały zabezpieczone klauzulą poufności, a nadto zleceniobiorcy nie zrezygnowali z prawa do zachowania tajemnicy przedsiębiorcy. Nie ulega również wątpliwości wartość ekonomiczno - negocjacyjna co do danych ujętych w przedmiotowych umowach. Przedmiotem umów jest prawo do korzystania z wizerunku Ambasadorów i właśnie ta specyfika czyni zasadnym rozpatrywanie każdej sytuacji, gdzie brana jest pod uwagę ochrona prywatności bądź tajemnicy przedsiębiorstwa, w sposób indywidualny, z uwzględnieniem szkód jakie może realnie wyrządzić "upublicznienie" tego rodzaju kontraktów względem zleceniobiorców. Wycena wizerunku danej osoby czy podmiotu jest zależna od szeregu indywidualnych czynników i wymyka się ramom obiektywnej oceny w kategoriach jakichkolwiek standardów w zakresie honorarium.
W ocenie Spółki informacje objęte poufnością mocą umów ambasadorskich przedstawiają wartość gospodarczą (w kontekście oświadczeń tych osób), co więcej podjęto działania mające na celu zachowanie w poufności tychże informacji. Z tego względu brak jest podstaw do ujawnienia przedmiotowej informacji.
Spółka wystąpiła do każdej z trzech osób, będących stronami umów, których udostępnienia domagał się wnioskodawca z zapytaniem czy w związku z wnioskiem rezygnują z prawa do zachowania prywatności/tajemnicy przedsiębiorcy, godząc się tym samym na udostępnienie umów łączących te osoby ze Spółką. Zainteresowani oświadczyli, że nie wyrażają zgody na udostępnienie umów ambasadorskich łączących ich ze Spółką i domagają się dalszej realizacji klauzuli poufności, wynikającej z tych umów.
Wobec powyższego, mając na uwadze prawo do prywatności i tajemnicę przedsiębiorcy Spółka podjęła decyzję o odmowie udostępnienia wnioskodawcy informacji publicznej obejmującej umowy z B, zawarte od dnia 21 listopada 2018 r., bowiem osoby te nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne oraz nie zrezygnowały z przysługującego im prawa ochrony ich prywatności lub tajemnicy przedsiębiorstwa.
Spółka wraz z aktami sprawy przedłożyła kopie umów zawartych [...] r. z A. W., P. F. i W. B., w których usunęła informacje o wysokości wynagrodzenia i osobach kontaktowych oraz kopie umów z [...]r. zawartych z każdą z wymienionych osób o zachowaniu poufności.
Z akt sprawy wynika, że skarżący jako poseł RP przed złożeniem wniosku na podstawie przepisów u.d.i.p., który zainicjował niniejsze postępowanie, przeprowadził w Spółce kontrolę poselską w trybie tzw. Interwencji poselskiej, na podstawie art. 19 ustawy z 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora i domagał się w tym trybie udostępnienia umów zawartych z B.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie Spółki do udzielenia żądanych informacji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji zarzucił nieuzasadnioną odmowę udzielenia informacji publicznej.
Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 13 ustawy o Samorządzie Województwa (t.j. Dz.U. 2020 r., poz. 1668) w sferze użyteczności publicznej województwo może tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, spółki akcyjne lub spółdzielnie, a także może przystępować do takich spółek łub spółdzielni. Wskazał, że jedynym wspólnikiem A jest Województwo [...], co potwierdza aktualny KRS spółki A Sp. z .o.o.
Zarzucił organowi niespójność argumentacji. Podniósł, że w decyzji organ powołał się na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy oraz na prywatność osoby fizycznej, natomiast w protokole z kontroli poselskiej z dnia [...]r. wskazano, że odmowa udostępnienia umów z ambasadorami nastąpiła z uwagi na "ochronę dóbr osobistych ambasadorów". Jednocześnie w czasie kontroli poselskiej odmówiono udostępnienia klauzuli poufności, mimo że zakres kontroli został zaznaczony.
Dalej, skarżący podniósł, że w zakresie swojej działalności A korzysta ze środków publicznych i stanowi jednostkę budżetową, a więc podlega, zgodnie z art. 1 punkt 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U., 2021r., poz. 305) dyscyplinie finansów publicznych. W stosunku do A zastosowanie znajdzie również art. 4 ust. 1 pkt. 4 u.d.i.p. zgodnie z którym obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności (...) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego.
Skarżący wskazał, że zgodnie z przyjętym orzecznictwem, za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów, nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu zadań. Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji.
Za nieuzasadnioną uznał odmowę udzielenia informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej. Podkreślił, że w orzecznictwie powszechnie przyjęty jest pogląd zgodnie z którym w przypadku kolizji prawa do informacji z prawem do ochrony danych osobowych, należy przyznać priorytet prawu do informacji.
Ponadto zarzucił, że A nie może w sposób dowolny wskazywać, co stanowi, a co nie stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa. Przyjęcie za słuszne takiego stanowiska wypaczałoby idee istnienia prawa do uzyskania informacji publicznej i czyniło możliwym dowolne manipulowanie zakresem informacji, które mogą zostać udostępnione obywatelom. Jednocześnie zaznaczył, że z art. 35 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) wynika zasada domniemania niezastrzeżenia klauzuli dotyczącej wyłączenia jawności w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych. Wywodzić z tego należy, że powołanie na tajemnicę przedsiębiorstwa uznać należy za sytuację wyjątkową, która powinna zostać poparta szeregiem działań, badań i rzetelnych argumentów, których w odmowie udzielonej przez A zabrakło.
W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Organ przyznał, że w odniesieniu do Spółki spełniony jest podmiotowy i przedmiotowy zakres stosowania przepisów u.d.i.p. Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy nie budzi wątpliwości, że A Sp. z o.o. jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem, obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został m.in. na osoby prawne, w których jednostki samorządu terytorialnego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z kolei, objęte wnioskiem skarżącego informacje dotyczące umów z tzw. B, zawartych od dnia 21 listopada 2018 r. posiadają walor informacji publicznej dotyczą bowiem publicznej sfery działania i finansowania ze środków publicznych.
Dalej stwierdził, że stanowisko organu uzasadniają ograniczenia w dostępie do informacji publicznej przewidziane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., tj. ochrona prywatności osoby fizycznej i tajemnica przedsiębiorstwa.
Wskazał przy tym, że umowy zawarte z tzw. B zawierają zobowiązania stron do zachowania w tajemnicy treści umów, faktu oraz przebiegu prowadzonych negocjacji oraz przekazywanych dokumentów. Ponadto, żadna strona umowy nie wyraziła zgody na ujawnienie jej treści.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga okazała się niezasadna.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny, natomiast istota sporu między stronami sprowadza się do tego, czy w trybie przepisów u.d.i.p Spółka jest zobowiązana do udostępnienia skarżącemu żądanych umów cywilnoprawnych. Organ odmówił zaskarżoną decyzją udostępnienia skarżącemu zawartych umów powołując się na ograniczenia w dostępie do informacji publicznych określone w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Podkreślić należy, że niniejsza sprawa została zainicjowana wnioskiem skarżącego o udostępnienie informacji publicznej złożonym w trybie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Skarżący w piśmie z 21 grudnia 2020 r. wniósł o przesłanie mu kopii zanonimizowanych umów z B od dnia 21 listopada 2018 r. Zatem z treści wniosku wynika wprost, że skarżący po pierwsze domagał się dostępu do informacji publicznych w trybie u.d.i.p. tj. jak "każdy" uprawniony obywatel, a po drugie domagał się doręczenia zawartych umów w całości (zanonimizowanych). Skarżący podniósł w skardze, że jako Poseł RP, przed złożeniem ww. wniosku przeprowadził w Spółce kontrolę poselską, w wyniku której nie udostępniono mu żądanych informacji ze względu na ochronę dóbr osobistych ambasadorów co jest niespójne z argumentacją przedstawioną w niniejszej sprawie, w której wskazano na przesłanki określone w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przedłożone przez organ akta sprawy pozwoliły stwierdzić, że skarżący w pierwszej kolejności skorzystał ze swoich uprawnień określonych w przepisach ustawy z 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1799). Jest to zupełnie odrębna regulacja i tryb postępowania, które nie są przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z 7 marca 2019 r., sygn. I OSK 2911/18, dostępny w bazie CBOiS).
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W ocenie Sądu, wykonywanie przez skarżącego mandatu posła RP nie stało na przeszkodzie w uruchomieniu przezeń innego, "zwykłego" trybu dostępu do informacji na zasadach ogólnych określonych w przepisach u.d.i.p. Są to jak wyżej wskazano dwa całkowicie odrębne tryby dostępu do informacji publicznych, które wzajemnie się nie wykluczają. W ocenie Sądu przepisy u.d.i.p. nie naruszają przepisów ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora, jeśli poseł na podstawie art. 2 ust. 1 tej ustawy jak każdy uprawniony z mocy ustawy, wystąpi o dostęp do informacji. Wniosek o udostępnienie skarżącemu informacji publicznej wyraźnie wskazywał na przepisy u.d.i.p. Wskazana przez wnioskodawcę podstawa prawna i zakres żądania determinowały dalsze postępowanie w sprawie.
W rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostaje, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia posiadanej informacji publicznej.
Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne a w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z przepisu tego wynika więc, że organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej nie jest wyłącznie organ władzy publicznej, lecz każdy podmiot wykonujący zadania publiczne, tj. zadania realizowane powszechnie i użyteczne dla ogółu, służące zarazem osiąganiu celów wskazanych w Konstytucji RP i ustawach, lub dysponujący majątkiem publicznym (zob. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podmiotem takim może być więc np. spółka prawa handlowego, która zajmuje się wykonywaniem zadań publicznych (zob. wyrok NSA z 8 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3156/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). A Sp. z o.o. jest osobą prawną, która jako spółka prawa handlowego wykonuje zadania publiczne i gospodaruje mieniem publicznym. Jak wynika z Krajowego Rejestru Sądowego, jedynym wspólnikiem i stuprocentowym udziałowcem jest Województwo [...].
Ponadto należy stwierdzić, że umowy cywilnoprawne zawierane przez Spółkę stanowią co do zasady informację publiczną.
Zgodnie bowiem z treścią art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przy czym sprawą publiczną jest działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i wskazanych samorządów: gospodarczego i zawodowego oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 23). Ponadto, jak wskazuje treść art. 6 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: majątku, którym dysponują podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej tj. podmioty z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit f) a także o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit c) oraz o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit a – c oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit d).
Prawo do informacji publicznej nie jest jednak prawem nieograniczonym i nie każda umowa cywilnoprawna, zwłaszcza w całości, podlega ujawnieniu. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Należy dodać, że ograniczenia przewidziane w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy nie zmieniają samej istoty informacji i nie skutkują tym, że traci ona walor informacji publicznej. Informacja, która nie może być udostępniona ze względu na przepisy o tajemnicy ustawowo chronionej lub prawo do prywatności, nie przestaje być informacją publiczną, pozostaje nią nadal, chociaż nie może zostać ujawniona. Podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w takiej sytuacji jest zobowiązany wydać decyzję, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., tj. odmówić udostępnienia informacji (por. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 1898/15). Taką też decyzję wydał organ.
W rozpatrywanej sprawie stronami żądanych przez skarżącego umów cywilnoprawnych są osoby znane nie tylko z imienia i nazwiska, ale również popularne w świecie sportu. Poza sporem jest, że nie są to osoby pełniące funkcje publiczne w rozumieniu ustawy. Jedna z osób zawarła umowę jako osoba fizyczna, a dwie jako przedsiębiorcy w ramach prowadzonej jednoosobowo działalności gospodarczej. Strony zobowiązały się w treści umów do zachowania poufności co do wszystkich informacji związanych z realizacją umów. Dodatkowo strony zawarły umowy o zachowaniu poufności. Ponadto każda z osób oświadczyła, że nie wyraża zgody na udostępnienie osobom trzecim treści umów. W tych okolicznościach sprawy, odmowa udostępnienia skarżącemu pełnej treści umów okazała się uzasadniona, bowiem ich doręczenie skarżącemu nawet w zanonimizowanej formie pozwoliłyby na identyfikację zleceniobiorcy i sprzeniewierzyłoby się woli stron, które ze względu na swoistą specyfikę przedmiotu umów nie chciały ujawniać ich treści.
Nie oznacza to jednak, że Spółka dysponująca majątkiem publicznym może zasłaniać się ograniczeniami w dostępie do informacji o środkach publicznych jakie ogółem przeznacza na realizację zawartych umów. W ocenie Sądu taka informacja, dotycząca wysokości środków publicznych przekazywanych na promocję marki A nie korzysta z ochrony i poufności, zatem powinna na wniosek zostać ujawniona w sposób gwarantujący zachowanie prywatności i tajemnicę przedsiębiorcy. Informacja nie powinna jednak prowadzić do zidentyfikowania strony umowy, która ma prawo korzystać z ochrony prywatności lub tajemnicy przedsiębiorcy. Treść wniosku skarżącego i żądanie w nim zawarte dotyczyło jednak przesłania umów w całości, a nie poszczególnych informacji czy sumy informacji.
Ustawodawca, uznał prawo do prywatności osoby fizycznej (za wyjątkiem funkcjonariuszy publicznych) lub tajemnicę przedsiębiorcy za wartości wyżej chronione niż prawo do informacji publicznej, o czym stanowi art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Ze względu na ustawowe ograniczenia, o ile sama informacja o wysokości wydatkowanych środków publicznych na promocję i reklamę powinna zostać ujawniona w trybie przepisów ustawy, o tyle udostępnienie pełnej treści zawartych umów, o co wnosił skarżący narusza prawo stron tych umów do nadania im poufnego charakteru i nieujawniania osobom trzecim.
Przepisy u.d.i.p. nie zawierają definicji pojęcia tajemnica przedsiębiorcy. Na potrzeby stosowania u.d.i.p. przyjmuje się, że definicję pojęcia tajemnica przedsiębiorstwa, zawiera przepis art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Są to zatem nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, jak również organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.
Przepisy u.d.i.p. gwarantują ochronę danych stanowiących np. tajemnicę przedsiębiorcy i zezwalają na odmowę udostępnienia określonych informacji z uwagi na ww. tajemnicę, lecz jej istnienie musi być w konkretnych przypadku rzeczywiste i niewątpliwe. Opierając decyzję na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy, konieczne jest więc wykazanie, że dane, których udostępnienia na podstawie przepisów u.d.i.p. żąda wnioskodawca, nie mogą zostać ujawnione ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Tajemnica przedsiębiorcy musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zgodzić się z organem, że udostępnienie treści umów naruszyłoby interes przedsiębiorcy, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i doprowadziłoby do naruszenia tajemnicy przedsiębiorcy, zarówno Spółki, jak kontrahentów. Postanowienia zawartych umów, nietypowych w obrocie prawnym, mają wartość negocjacyjną i gospodarczą, a także handlową i ekonomiczną.
Podsumowując, Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie zaistniały przesłanki ograniczające dostęp do informacji publicznych tj. ochrona prywatności i tajemnica przedsiębiorcy i uzasadniające odmowę udzielenia informacj w określony we wniosku sposób. Zarzut naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. jest nieuzasadniony, ponieważ uzasadnienie zaskarżonej decyzji zwiera wszystkie elementy konieczne określone w tym przepisie.
Wydając zaskarżoną decyzję organ nie naruszył przepisu art. 153 p.p.s.a., bowiem Sąd rozpoznający skargę na pierwszą decyzję Spółki zwrócił uwagę na ogólnikowość uzasadnienia decyzji, ponadto nie dysponował aktami sprawy jak również umowami i nie przesądził zarazem, czy w sprawie należy udostępnić, czy też odmówić udostępnienia informacji na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Uwzględniając powyższe rozważania Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.