III SA/GL 1418/21

III SA/Gl 1418/21 - Postanowienie WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2022-07-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Barbara Brandys-Kmiecik
Marzanna Sałuda /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Pyszny
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III OSK 2627/22 - Postanowienie NSA z 2022-12-07
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 58  par. 1  pkt 5
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Asesor WSA Piotr Pyszny, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2022 r. sprawy ze skargi L. M. na uchwałę Rady Gminy Istebna z dnia 27 maja 2021 r. nr XXXV/235/2021 w przedmiocie udzielenia wotum zaufania postanawia: odrzucić skargę.
Uzasadnienie
W dniu 27 maja 2021 roku Rada Gminy Istebna podjęła uchwałę nr XXXV/235/2021 w sprawie udzielenia Wójtowi Gminy Istebna wotum zaufania.
Pismem z dnia 21 lipca 2021r. L. M. - Wójt Gminy Istebna – dalej skarżąca – wniosła skargę do WSA w Gliwicach, którą działając w imieniu własnym, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity z 2020 r., poz. 713 ze zm.), dalej u.s.g., zaskarżyła w całości tę uchwałę zarzucając jej naruszenie art. 18 ust. 2 pkt. 4a oraz art. 28aa ust. 9 u.s.g. przez:
1) podjęcie uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania Wójtowi Gminy Istebna, mimo że w toku debaty nad raportem o stanie gminy radni nie zgłaszali uwag co do rzetelności tego raportu ani sposobu jego sporządzenia.
2) podjęcie uchwały o nieudzieleniu Wójtowi Gminy Istebna wotum zaufania, która nie zawiera uzasadnienia, przez co nie sposób zrekonstruować motywów, dla których Rada Gminy Istebna podjęła uchwałę określonej treści, a tym samym poddać ją sądowej kontroli legalności
Wskazując na powyższe zarzuty, wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Wskazała, iż ma interes prawny w wywiedzeniu niniejszej skargi, albowiem pełni funkcję Wójta Gminy Istebna, a zatem skarżona uchwała w sytuacji spełnienia dalszych warunków może doprowadzić do przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania Wójta.
W treści skargi wskazała, iż uchwała w głosowaniu nie uzyskała bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady gminy (za uchwałą było 7 radnych, przeciw 0, wstrzymało się 5, nieobecnych 3 radnych). Mimo to Rada Gminy Istebna przyjęła uchwałę o udzieleniu wotum zaufania Wójtowi Gminy Istebna. Skutkowało to wszczęciem wobec ww. uchwały postępowania nadzorczego przez Wojewodę Śląskiego i ostatecznie rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 5 lipca 2021 roku stwierdzono nieważność tej uchwały w całości.
Zdaniem Skarżącej, opisana wyżej sytuacja jest analogiczna do niepodjęcia przez Radę Gminy Istebna uchwały w sprawie udzielenia Wójtowi wotum zaufania (o czym świadczy wynik głosowania), a tym samym zgodnie z art. 28aa zdanie 2 u.s.g. jest równoznaczna z podjęciem przez Radę uchwały w sprawie nieudzielenie Wójtowi Gminy Istebna wotum zaufania.
Ta z kolei milcząca uchwała jest zdaniem Skarżącej niezgodna z prawem w stopniu dającym podstawę do stwierdzenia jej nieważności.
Skarżąca zaznaczyła, że przebieg debaty nad raportem Wójta o stanie gminy za 2020 rok nie uzasadniał zajęcia przez Radę stanowiska, które można wyinterpretować z wyniku głosowania nad tym dokumentem. W toku debaty bowiem radni nie zgłaszali żadnych krytycznych uwag względem rzetelności raportu Wójta ani wobec sposobu jego sporządzenia (w szczególności spełnienia przez raport jakichś szczegółowych wymogów oczekiwanych przez Radę). W tym kontekście Wójt jako organ wykonawczy Gminy mógł oczekiwać, że w wyniku głosowania Rady po zakończonej debacie, uchwała w sprawie wotum zaufania uzyska wymaganą większość ustawowego składu Rady, a nie stanie się płaszczyzną do manifestowania przez radnych politycznych poglądów.
Nadto w ocenie skarżącej podjęta przez Radę Gminy Istebna uchwała nie zawiera uzasadnienia, podczas gdy istnieje konieczność uzasadnienia uchwały w sprawie nieudzielenia wotum zaufania, którego nie może zastąpić uzasadnienie odpowiedzi na skargę ani przebieg debaty nad raportem utrwalony za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk i udostępniony w sieci Internet .
Rada Gminy w odpowiedzi na skargę ocenę jej zasadności w całości pozostawiła uznania Sądu zaznaczyła jedynie, iż istotnie uchwała w sprawie nieudzielenia Wójtowi Gminy wotum zaufania nie zawiera uzasadnienia niemniej, skoro Rada Gminy głosowała projekt uchwały "o udzieleniu" wójtowi wotum zaufania, to nie mogło do niego zostać sporządzone uzasadnienie zawierające argumenty za nieudzieleniem organowi wykonawczemu wotum zaufania.
Dodała także, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zapadają różne rozstrzygnięcia skarg wnoszonych przez wójtów, burmistrzów i prezydentów miast, nie w każdym przypadku uwzględniające te skargi. Wobec faktu, że żaden z radnych nie był przeciwko udzieleniu wotum Rada Gminy Istebna nie zajęła kategorycznego żądania odnośnie wniesionej skargi licząc, że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie doprowadzi do wyjaśnienia skomplikowanej sytuacji prawnej, jaka ukształtowała się w rezultacie głosowania uchwały w sprawie udzielenia Wójtowi Gminy Istebna wotum zaufania, w szczególności czy istnieje substrat skargi w postaci uchwały Rady Gminy podjętej w trybie, o którym mowa w art. 28aa zdanie 2 ustawy o samorządzie gminnym.
Na rozprawie pełnomocnik skarżącej poniosła iż rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy ISTEBNA NR XXXV/235/2021 w sprawie udzielenia Wójtowi Gminy Istebna wotum zaufania nie zostało zaskarżone skargą kasacyjną .
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga podlega odrzuceniu.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm., dalej jako: "u.s.g."), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Treść tego przepisu wskazuje, że przewidziana w nim ochrona prawna przeznaczona jest dla podmiotów, wobec których organy gminy podjęły działania – w formie uchwały lub zarządzenia – będące ingerencją w sferę ich praw lub wolności. Skuteczne złożenie skargi w tym trybie uzależnione zostało w konsekwencji od tego, czy skarżący wykaże naruszenie – poprzez unormowania kwestionowanej uchwały lub zarządzenia – przysługującego mu interesu prawnego lub uprawnienia.
Jak przewiduje w tym względzie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Brak zatem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia składającego skargę obliguje sąd w takim przypadku do odrzucenia skargi.
Skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet wywodzona przez skarżącego sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi nie tylko wskazać na normę prawa materialnego, z której wywodzi swój interes prawny, ale również wykazać, że zaskarżony akt organu gminy wpłynął ujemnie na jego prawa chronione normami materialnymi lub uprawnienia z tych norm wynikające. Dopiero ustalenie, że skarżący podmiot posiada w tym względzie legitymację do wniesienia skargi, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., II OSK 457/16; powoływane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g. dla ustalenia legitymacji procesowej skarżącego konieczne jest wskazanie normy prawnej, będącej podstawą naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej. "Z powyższego przepisu wynika, że legitymacja do wniesienia skargi jest oparta o kryterium "interesu prawnego", co wymaga istnienia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem.
Interes prawny powinien być indywidualny, osobisty, własny i dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej skarżącego, a więc musi istnieć przepis prawa, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Skoro niezbędną przesłanką korzystania prawa do Sądu w trybie art. 101 u.s.g. jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego, to przepis ten nie może być samoistną podstawą prawną do wniesienia skargi w interesie publicznym. Zatem z treści art. 101 u.s.g. nie można wywieść, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) będący organem wykonawczym jest legitymowany do wniesienia skargi na uchwały rady gminy. W toku wykonywania zadań gminy i wykonywania przysługujących im kompetencji organy gminy nie mają bowiem własnego interesu prawnego. Nie można uznać, że podjęcie przez radę gminy uchwały w przedmiocie udzielenia wotum zaufania wójtowi doprowadza w sposób bezpośredni, do zmiany zakresu praw lub obowiązków osoby pełniącej stanowisko wójta. Rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie wotum zaufania, nie realizuje wobec wójta zadań organu administracji publicznej , nie przyznaje uprawnień, ani nie nakłada obowiązków, a jedynie spełnia funkcje kontrolne wobec niego jako organu wykonawczego. Wskazany przepis nie odnosi się zatem do naruszenia interesu prawnego jednego organu gminy przez inny organ gminy. (por. Postanowienie NSA z 14 stycznia 2022r. sygn. akt III OSK 4896 / 21).
Brak jest także podstaw do stwierdzenia istnienia interesu prawnego, który nadto miałby zostać naruszony podjęciem uchwały o udzieleniu wotum zaufania, po stronie skarżącej pełniącej stanowisko wójta gminy. Interes prawny do zaskarżenia takiej uchwały nie wynika ani z faktu wyboru na stanowisko wójta, ani z art. 28aa u.s.g. Z przepisu tego nie wynikają dla wójta, burmistrza lub prezydenta miasta żadne indywidualne uprawnienia lub obowiązki. Jest to typowy przepis kompetencyjny uprawniający radę gminy do przeprowadzenia głosowania nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania po przeprowadzeniu debaty nad raportem o stanie gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania – co jest skutkiem z mocy prawa. Uchwała taka nie wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki osoby, będącej piastunem organu. Oceny tej nie zmienia argument podnoszony przez skarżącą, że możliwość podjęcia uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania w następnym roku może prowadzić do podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta – art. 28aa ust.10 u.s.g. , w czym skarżąca widzi naruszenie jej interesu prawnego. Jednak z całą pewnością nie jest to interes prawny lecz interes faktyczny polegający na potencjalnej możliwości podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta. Są to zdarzenia przyszłe kreujące wyłącznie potencjalne skutki. W konsekwencji nie sposób uznać, by zaskarżona uchwała odbierała, ograniczała jakiekolwiek prawo skarżącej, jako osoby fizycznej piastującej stanowisko Wójta Gminy Istebna wynikające z przepisów prawa, bądź też nakładała na skarżącą nowy obowiązek lub zmieniała obowiązek dotychczasowy. Skutkiem podjęcia spornej uchwały nie jest np. odwołanie z funkcji Wójta, ani nawet nie jest równoznaczne z podjęciem inicjatywy przeprowadzenia referendum w przedmiocie odwołania Wójta.
Nadto z treści art. 28aa ust. 10 u.s.g. nie wynika oblig podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum w przedmiocie odwołania wójta gdyż z jego treści wprost wskazano iż rada gminy może podjąć w przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta.
Skoro interes prawny wymieniony w art. 101 ust. 1 u.s.g. polega na powiązaniu między sytuacją prawną podmiotu i określoną normą prawną, to związek powinien mieć charakter aktualny, realny i indywidualny. Wymogu tego nie spełnia jedynie hipotetyczne, oddziaływanie normy prawnej na sytuację prawną danego podmiotu. Skoro skutkiem uchwały o nr XXXV/235/2021 w sprawie udzielenia Wójtowi Gminy Istebna wotum zaufania nie jest jego odwołanie, czy jakiekolwiek ograniczenie jego kompetencji, to nie sposób uznać, aby interes prawny osoby pełniącej funkcję Wójta został naruszony stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g.
Podsumowując, przedmiotowa uchwała Rady Gminy w Istebnej z dnia 27 maja 2021 r. nr XXXV/235/2021 w przedmiocie udzielenia Wójtowi Gminy Istebna wotum zaufania nie narusza uprawnień skarżącej, nie nakłada na nią obowiązków ani nie ogranicza jej uprawnień jako Wójta, wobec czego skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.