III SA/Gl 1388/21

III SA/Gl 1388/21 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2022-08-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aleksandra Żmudzińska
Anna Apollo /przewodniczący/
Barbara Orzepowska-Kyć /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne
Ubezpieczenie społeczne
Sygn. powiązane
I GSK 112/23 - Wyrok NSA z 2023-05-11
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 374
art. 31 zq ust. 8
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), Asesor WSA Aleksandra Żmudzińska, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi S. T. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 2 września 2020 r. nr 090000/1397779/2020 w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. (dalej: organ, ZUS) decyzją z 2 września 2020 r. nr 090000/1397779/2020, po rozpoznaniu wniosku S. T. (dalej: strona, skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z 24 czerwca 2020 r. nr [...], odmawiającą stronie prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r.
W podstawie prawnej decyzji organ przywołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej K.p.a.) oraz art. 31 zq ust. 8 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm., dalej ustawa covidowa).
Z akt administracyjnych wynika, że skarżący 14 maja 2020 r. złożył wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. We wniosku wskazał NIP płatnika [...] i zaznaczył, że wnioskuje o zwolnienie z obowiązku opłacenia składek jako płatnik składek za osoby zgłoszone do ubezpieczeń społecznych.
ZUS 3 czerwca 2020 r. wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień, co do zakresu wniosku, wskazując, że wniosek nie zawiera wszystkich elementów pozwalających na ocenę kryteriów do zwolnienia z opłacania składek. ZUS zażądał wyjaśnienia: "Płatnik prowadzący działalność z osobami ubezpieczonymi nie ma osób ubezpieczonych z innych kodów niż prowadzenie działalności lub duchowny".
W odpowiedzi skarżący wskazał, że wniosek wypełnił prawidłowo. Jest wspólnikiem spółki cywilnej, zatrudniającej 5 pracowników, która nie ma osobowości prawnej, a podmiotem praw i obowiązków są jej wspólnicy. Zatem spółka cywilna nie ma zdolności zatrudniania we własnym imieniu pracowników. Podmiotami praw i obowiązków spółki są zatem wszyscy wspólnicy łącznie i to oni są "zbiorowym pracodawcą dla zatrudnionych pracowników". Jedynie wspólnik będący pracodawcą i płatnikiem składek (jak wnioskodawca) może ubiegać się o przedmiotowe zwolnienie, a nie spółka jako osobny podmiot. W ocenie strony niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym (mogącym grozić nawet odpowiedzialnością karną) byłoby ubieganie się przez niego o zwolnienie z opłacania składek jako osoby samozatrudnionej nie będącej jednocześnie pracodawcą, bądź ubieganie się zarówno o zwolnienie z obowiązku opłacania składek jako osoba samozatrudniająca - jak i jako pracodawca w ramach prowadzonej spółki.
Decyzją z 24 czerwca 2020 r. ZUS odmówił stronie prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. ZUS wyjaśnił, że ustalenie prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek następuje na podstawie kompletnego i poprawnie wypełnionego wniosku. Wniosek z 14 maja 2020 r nie pozwolił na ustalenie prawa do zwolnienia, ponieważ ZUS nie mógł zweryfikować, czy strona spełnia wszystkie przesłanki wymienione w art. 31 zo ust. 2 i 4 oraz art. 31 zp ustawy covidowej.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona podkreśliła, że wniosek został złożony prawidłowo. Spółka nie jest przedsiębiorcą, a złożenie wniosku za spółkę cywilną obejmującego osoby wspólników, nie jest technicznie możliwe, gdyż dostępny formularz nie przewiduje takiej możliwości.
Zaskarżoną decyzją ZUS utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i wyjaśnił, że na dzień 29 lutego 2020 r. skarżący nie miał zgłoszonych do ubezpieczeń społecznych innych osób. Zatem powinien złożyć wniosek o zwolnienie z opłacania składek wyłącznie za siebie wskazując kwotę przychodu za pierwszy miesiąc, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek. Mimo wezwania do złożenia wyjaśnień, w wyznaczonym terminie, skarżący nie złożył nowego, poprawnego wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia składek, spełniającego wymogi art. 31 zp ust. 2 i 3 ustawy covidowej. Zdaniem ZUS ustalenie prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek następuje na podstawie kompletnego i poprawnie wypełnionego wniosku. Tymczasem złożony wniosek nie pozwolił na ustalenie prawa do zwolnienia, ponieważ ZUS nie mógł zweryfikować czy skarżący spełnia wszystkie przesłanki gwarantujące prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r.
W skardze do sądu administracyjnego strona wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, zarzucając naruszenie:
- art. 4 pkt 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z art. 3 Kodeksu Pracy poprzez uznanie, że spółka cywilna jest pracodawcą, podczas gdy spółka cywilna nie ma osobowości prawnej, a stroną każdej z czynności prawnej mogą być jedynie jej wspólnicy;
- art. 7 w zw. z 77 § 1 w zw. z 107 § 3 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechanie ustalenia okoliczności, czy dostępne na stronie ZUS formularze przewidywały możliwość poprawnego wprowadzenia danych płatnika składek prowadzącego działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- art. 77 § 1 K.p.a poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego a w konsekwencji ograniczenie postępowania dowodowego do zgromadzenia w sprawie jedynie decyzji organu I i II instancji;
- art. 78 § 1 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentów, tj. formularzy dostępnych w ramach realizacji art. 31zo ustawy covidowej i tym samym nieustalenie, czy skarżący mógł w inny sposób złożyć wniosek, tj. jako spółka cywilna;
- art. 8 K.p.a. i 107 § 3 K.p.a poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji (stanowiącej de facto powtórzenie treści decyzji organu I instancji) z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnikowych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębienia zaufania obywatela do organów państwa.
W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że istotnym w sprawie jest fakt, że prowadzi działalność gospodarczą w postaci Kancelarii Notarialnej razem ze wspólnikiem także notariuszem w formie spółki cywilnej. W ramach prowadzonej działalności zatrudnia 5 osób. Powołując się na orzecznictwo skarżący wskazał, że w sytuacji, gdy notariusze prowadzą kancelarię w ramach spółki, o której mowa w art. 860 § 1 K.c., należy opowiedzieć się za stanowiskiem, zgodnie z którym pracodawcą są, co do zasady, wszyscy wspólnicy spółki. Zatem podmiotami stosunków cywilnoprawnych i administracyjnoprawnych są, co do zasady, wszyscy wspólnicy spółki, o której mowa w art. 860 § 1 Kc. Wnioskodawca jako pracodawca i wspólnik spółki, zatrudniający 5 osób złożył stosowny wniosek wypełniając formularz RZD blok II pkt 1. Formularz w pkt 1 w rubryce "dane Wnioskodawcy" nie uwzględnia miejsca na podanie danych, tj. NIP i REGON spółki cywilnej. Zatem zgodnie z prowadzoną działalnością wnioskodawca nie mógł inaczej wypełnić druku RDZ. Wzór dostępnych formularzy przewiduje jedynie zwolnienie dla osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą tzw. samozatrudnionych albo zwolnienie dla osób prowadzących działalność gospodarczą zatrudniających pracowników.
Skarżący zarzucił też, że stanowisko ZUS jest sprzeczne z celem ustawy covidowej. Formalny rozdział pomiędzy przedsiębiorcą i pracodawcą obowiązujący na gruncie przepisów o ubezpieczeniach społecznych w przypadku spółek cywilnych i ich wspólników jest sztuczny i wynika ze ściśle literalnej i niezgodnej z celem ustawy covidowej interpretacji jej przepisów przez organy ZUS. Formularz RDZ nie uwzględniający statusu wspólników spółek cywilnych jako przedsiębiorców zatrudniających pracowników jest niedostosowany do regulacji ustawy covidowej, gdyż różnicuje ich niekorzystnie względem przedsiębiorców jednoosobowych.
Zdaniem skarżącego organ II instancji w żaden sposób nie odniósł się do treści złożonego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W uzasadnieniu decyzji znajduje się jedynie lakoniczne stwierdzenie, że spółka cywilna jest jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, zatem posiada status pracodawcy. W pozostałym zakresie treść decyzji jest tożsama z decyzją pierwszoinstancyjną co uniemożliwia jej merytoryczną weryfikację, a także zrozumienie działania organu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Na rozprawie skarżący wnosił i wywodził jak w skardze. Ponadto wskazał, że przedmiotowy wniosek dotyczy zwolnienia przedsiębiorcy. Zaznaczył, ze składał wniosek jako spółka o zwolnienie ze składek pracowniczych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy). Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest odmowa zwolnienia skarżącej jako płatnika z obowiązku opłacania należności z tytułu składek wyłącznie za siebie za okres od marca do maja 2020 r.
Zgodnie z art. 31zo ust. 1 ustawa o COVID-19 na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r., 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych.
Natomiast przepis art. 31zo ust. 2 określa, że na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 i 321), zwanej dalej "osobą prowadzącą pozarolniczą działalność", opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31 zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r.
Słusznie wskazał organ, że poprawnie złożony wniosek stanowi podstawę do wszczęcia postepowania w sprawie zwolnienia od obowiązku opłacania składek.
W rozpoznawanej sprawie skarżący złożył wniosek RDZ wskazując w nim własny NIP płatnika [...]. W rubryce II pkt 1 wskazał, że jest płatnikiem składek za osoby zgłoszone do ubezpieczeń społecznych. Z korespondencji wewnętrznej przesyłanej pomiędzy pracownikami ZUS (z 20.08.2020 r.) wynika, że skarżący posiadający NIP płatnika [...] nie zatrudnia pracowników.
W tym stanie faktycznym prawidłowo ZUS wezwał skarżącego do sprecyzowania wniosku, co jest zgodne z zasadami ogólnymi K.p.a.
Z brzmienia art. 7 K.p.a. jednoznacznie wynika, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto w myśl art. 9 K.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Zgodzić należy się ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie, iż obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania od wszczęcia do jego zakończenia decyzją (vide: wyrok NSA z 15 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 1686/20). Wprawdzie obowiązki informacyjne ciążące na organie administracji nie mogą być utożsamiane z obowiązkiem świadczenia pomocy prawnej, udzielania porad prawnych bądź instruowania stron o wyborze optymalnego sposobu postępowania, co w konsekwencji czyniłoby z organu pełnomocnika strony (vide: NSA w wyrokach: z 18 maja 2020 r., sygn. I OSK 1649/19, z 16 grudnia 2020 r., sygn. II OSK 1368/18, czy z 9 stycznia 2020 r., sygn. I OSK 3525/18), to nie oznacza jednak, że organ jako gospodarz postępowania, wydanie władczego rozstrzygnięcia nie powinien poprzedzić przeprowadzeniem starannego postępowania wyjaśniającego, które uwzględnia także słuszny interes strony. Organ nie prowadzi bowiem postępowania przeciwko stronie, lecz dąży do wyjaśnienia sprawy w interesie strony, nie może zatem pomijać okoliczności korzystnych dla strony lub rezygnować z wyjaśniania okoliczności mogących przemawiać na jej korzyść (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 2026/19, wszystkie przywołane orzeczenia publ.: CBOSA)).
Oceniając procedowanie organu rozpoznającego wniosek strony skarżącej skonstatować należy, że nie spełnia ono wymogów wynikających z powołanych wyżej przepisów.
Jeszcze raz podkreślić trzeba, że prawidłowo organ wezwał skarżącego do sprecyzowania wniosku, jednakże treść tego wezwania jest całkowicie niezrozumiała.
Żądanie wyjaśnienia: "Płatnik prowadzący działalność z osobami ubezpieczonymi nie ma osób ubezpieczonych z innych kodów niż prowadzenie działalności lub duchowny", jest całkowicie niezrozumiałe i takie sformułowanie wezwania doprowadziło do sporu pomiędzy stroną a organem co do prawidłowości wypełnienia wniosku. Tymczasem w sprawie istotnym było, czy skarżący składa wniosek o zwolnienie z obowiązku uiszczenia składek za okres od marca do maja 2020 r. jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność posiadająca NIP płatnika [...], czy też jako spółka cywilna o odmiennym nr NIP. A skoro składa jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność, to czy zatrudnia pracowników.
Na rozprawie skarżący wskazał, że złożył sporny wniosek jako przedsiębiorca posiadający NIP płatnika [...]. Inny wniosek o zwolnienie z opłacania składek na ubezpieczenie społeczne za okres od marca do maja 2020 r. złożył jako spółka cywilna.
W tym miejscu wskazać przyjdzie, że nie można tracić z pola widzenia celów, jakie przyświecały ustawodawcy wprowadzającemu przepisami ustawy covidowej możliwość ubiegania się o zwolnienie z obowiązku płacenia należności z tytułu składek. Celem tym było umożliwienie przedsiębiorcom przetrwania trudnego czasu pandemii i związanych z nią ograniczeń w funkcjonowaniu prowadzonych przez nich działalności gospodarczych. Wielu przedsiębiorców znalazło się w sytuacji dla nich nowej, wymagającej nie tylko zadbania o zaspokojenie środków dla podstawowej egzystencji ich rodzin, ale również dopełnienia formalności dla nich nieznanych, z których uprzednio nie korzystali. Zatem te cele winny zostać zestawione ze statusem wnioskodawcy.
Wymogom tym organ nie sprostał. Poza tym ustawodawca jednoznacznie nałożył na organy obowiązek przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 K.p.a.) oraz oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a).
Konsekwencją nieprawidłowo sformułowanego wezwania było niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia wyżej wskazanych przepisów prawa procesowego. W tym stanie rzeczy zbędnym było odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi.
Ponownie prowadząc postępowanie organ weźmie pod uwagę rozważania Sądu i ponownie ustali stan faktyczny sprawy. Będzie przy tym miał na uwadze, że skarżący złożył wniosek jako przedsiębiorca posiadający odrębny NIP od spółki cywilnej.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.