III SA/Gl 129/25

III SA/Gl 129/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-11-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-02-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Gołuch /sprawozdawca/
Dorota Fleszer
Magdalena Jankiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 340
art. 15gg, art. 31zo
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), Protokolant Starszy referent Katarzyna Pisula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2025 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 6 grudnia 2024 r. nr SKO.OG-COVID/41.12/42/2024/17954 w przedmiocie określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. z dnia 18 września 2024 r. nr [...], [...].
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 6 grudnia 2024r., nr SKO.OG-COVID/41.12/42/2024/17954 Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej powoływane jako: organ II instancji, Kolegium, SKO), utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. (dalej: organ I instancji, WUP) nr [...], wydaną w dniu 18 września 2024r. w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania, pobranego przez T. B. (dalej: Beneficjent, skarżący, strona, wnioskodawca) prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: "T. Przedsiębiorstwo Produkcyjno - Handlowe T. B. z siedzibą w C.
W podstawie prawnej SKO wskazało: art. 1 ust. 1, art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity - Dz.U. z 2018r. , poz. 570) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz.U. z 2024r. poz. 572),
W uzasadnieniu SKO wskazało, że WUP decyzją z dnia 18 września 2024r. (doręczoną stronie w dniu 23 września 2024r.) określił przypadającą do zwrotu kwotę, pobranego przez skarżącego dofinansowania, powiększonego o wysokość odsetek określonych jak dla zaległości podatkowych, dotyczącego środków pomocowych przekazanych przez WUP w trybie art. 15gg ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. - Dz.U. z 2024r., poz. 340; dalej: "specustawa covidowa") na podstawie wniosku z dnia 27 lipca 2020r. o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (dalej: "FGŚP") na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników nieobjętych przestojem, przestojem ekonomicznym albo obniżonym wymiarem czasu pracy w związku ze spadkiem obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że rozpatrując pozytywnie wniosek strony, WUP w K. przekazał mu w trzech równych transzach (1-24 sierpnia 2020r., II - 24 sierpnia 2020r., III - 25 września 2020r.) po 11498,18 PLN każda z płatności, tytułem ww. dofinansowanie (łącznie 34 494,54 PLN). Dofinansowanie to dotyczyło wynagrodzeń i składek na ubezpieczenia społeczne 8 pracowników, na trzy miesiące począwszy od 1 lipca 2020r. do 30 września 2020r., gdy w tym okresie do ubezpieczenia społecznego było zgłoszonych 9 pracowników. Składając wniosek o dofinansowanie, wnioskodawca złożył oświadczenie, że znane są mu obowiązki wynikające m.in. z art. 15gg ust. 19 specustawy covidowej dotyczące rozliczenia dofinansowania w terminie 30 dni od zakończenia okresu pobierania świadczeń oraz, że zobowiązuje się do ich spełnienia (pkt 7.8 wniosku). W dniu 30 października 2020r. Beneficjent pomocy przekazał do WUP za pośrednictwem portalu www.praca.goy.pl (w formie elektronicznej) dokumenty rozliczeniowe, tj.: formularz rozliczeniowy, wykaz pracowników w oparciu o których złożono wniosek, wykaz pracowników którym przekazano pomoc (tzw. kalkulator rozliczeniowy), listy płac; rachunki z wykonania umów zlecenia potwierdzające opłacenie składek na ubezpieczenia społeczne ZUS oraz zaliczek na poczet podatku dochodowego od osób fizycznych za okres lipiec 2020r. - wrzesień 2020r. W wyniku wstępnej weryfikacji przekazanych dokumentów, WUP stwierdził braki i uchybienia, tj.: błędna datę wniosku w kalkulatorze rozliczeniowym, brak zwrotu środków niewykorzystanych w kwocie z kalkulatora rozliczeniowego. Powyższe zdaniem organu oznaczało, że Beneficjent pomocy nie dokonał rozliczenia środków pomocowych w terminie. Jednocześnie wskazano, że we wniosku (pkt7.5) strona zawarła oświadczenie, iż nie ubiegała się o pomoc w odniesieniu do tych samych pracowników w zakresie takich samych tytułów wypłaty na rzecz ochrony miejsc pracy oraz, że nie zamierza skorzystać ze zwolnień w opłacaniu składek na ubezpieczenia społeczne, o którym mowa w specustawie covidowej, przy jednoczesnym braku zaznaczenia opcji o skorzystaniu z ww. zwolnień (pkt 7.6 wniosku). Na podstawie danych z Aplikacji Centralnej ustalono, że Beneficjent pomocy poza pomocą z art. 15gg specustawy covidowej, na tych samych pracowników skorzystał także z pomocy na wynagrodzenia z art. 31zo tej ustawy - za okres trzech miesięcy, w łącznej wysokości 21 906,66 PLN. Informacja ta została zweryfikowana w oparciu o dane z Systemu Udostępniania Danych o Pomocy Publicznej Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, z których wnikało, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych udzielił stronie na podstawie art. 31zo specustawy covidowej zwolnienia z obowiązku opłacenia składek na ubezpieczenia społeczne za okres trzech miesięcy ( w wysokości odpowiednio: 8 624,96 PLN, 6 162,58 PLN, 7 119,12 PLN). Powyższe prowadziło do uznania, że wnioskodawca w wykazie pracowników sporządzonym na dzień złożenia wniosku o świadczenie z art. 15gg specustawy covidowej ujął osoby nieuprawnione. Zważywszy powyższe, w dniu 20 kwietnia 2020r. organ wstępnie zweryfikował rozliczenia, z wynikiem negatywnym. Pismem z dnia 21 sierpnia 2023r. WUP wezwał Beneficjenta pomocy do przedłożenia skorygowanych dokumentów rozliczeniowych oraz zwrotu środków nienależnych, w dodatkowym terminie, pod rygorem dokonania ostatecznej weryfikacji rozliczenia z wynikiem negatywnym i w konsekwencji tego żądania zwrotu całości udzielonego dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości określonej Jak dla zaległości podatkowych, naliczonych od dnia przekazania środków do dnia ich zwrotu. Beneficjent pomocy, w dniu 12 września 2023r. przekazał za pośrednictwem portalu www.praca.goy.pl dokumenty rozliczeniowe: formularz rozliczeniowy, wykaz pracowników których przekazano pomoc (tzw. kalkulator rozliczeniowy). Natomiast w piśmie z dnia 18 września 2023r. Skarżący wniósł o umorzenie odsetek oraz zmianę pracowników w związku z porzuceniem pracy przez pracowników ujętych w wykazie przy wniosku. WUP w K. w wyniku końcowej weryfikacji, stwierdził brak zwrotu środków nienależnych w kwocie z kalkulatora rozliczeniowego, a tym samym uznano, że Beneficjent pomocy nie rozliczył się z udzielonego mu dofinansowania, również w dodatkowym terminie i nie poddał się kontroli. W konsekwencji tego, w trybie art. 15g ust. 17b i pkt 2 w zw. z art. 15gg ust. 21 specustawy covidowej, weryfikację rozliczenia zakończono z wynikiem negatywnym i wezwano Beneficjenta pomocy (pismem z dnia 31 października 2023r.) do zwrotu całości dofinansowania w wysokości 34 494,54 PLN wraz odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania środków do dnia ich zwrotu. Beneficjent pomocy nie dokonał zwrotu dofinansowania w zakreślonym mu terminie. W dniu 24 czerwca 2024r. Dyrektor WUP w K. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu całości dofinansowania wraz z należnymi odsetkami. powiadamiając o tym stronę (zawiadomienie z dnia 24 czerwca 2024r., doręczone stronie w dniu 28 czerwca 2024r.). Jako dowód w sprawie dopuszczono wszystkie dokumenty dotyczące udzielonego wsparcia znajdujące się już wcześniej w posiadaniu WUP. Z uwagi na okoliczność, że wnioskodawca za ten sam okres czasu (tj. 3 miesiące) i w odniesieniu do tych samych pracowników była objęta pomocą w trybie art. 31zo specustawy covidowej (zwolnienie z opłacania składek ZUS za okres od marca 2020r. do maja 2020r.), to nie powinien był ubiegać się o dofinansowanie z art. 15gg powoływanej ustawy (w części dotyczącej składek na ubezpieczenia społeczne pracowników). W przedmiotowej sprawie stało się inaczej. Strona złożyła wniosek o dofinansowanie z art. 15gg specustawy covidowej (dotyczący wynagrodzenia i składki ubezpieczenia społecznego), a także oświadczenie o nie ubieganiu się o pomoc w odniesieniu do tych samych pracowników zakresie tych samych tytułów wypłat na rzecz ochrony miejsc pracy (pkt 7.5 wniosku). Zdaniem organu ta okoliczność świadczy, że dofinansowanie z art. 15gg specustawy covidowej było nienależne (od początku).
Jednakże żądana należność nie została zwrócono w dodatkowo wyznaczonym terminie w związku z czym WUP 18 września 2024r. wydał ww. decyzję o zwrocie całości otrzymanej pomocy (w kwocie 34 494,54 PLN) wraz odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania transz dofinansowania.
Od decyzji organu I instancji skarżący wniósł odwołanie. W odwołaniu zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 15gg ust. 7 i art. 31zo ust. 1 specustawy covidowej poprzez uznanie, że dofinansowania określonego w art. 15gg ustawy nie może skorzystać podmiot, który wcześniej skorzystał ze zwolnienie w opłaceniu składki ubezpieczenia społecznego, o którym mowa w art. 31zo ustawy, gdy oba świadczenia były udzielone za różne okresy czasowe (miesiące).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze po zapoznaniu się z odwołaniem oraz pozostałymi aktami sprawy opisaną na wstępie decyzją z 6 grudnia 2024r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z 18 września 2024r. o zwrocie całości otrzymanej pomocy (w kwocie 34 494,54 PLN) wraz odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania transz dofinansowania uznając, że została ona wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.
W uzasadnieniu ww. decyzji Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie ziściła się okoliczność do wydania decyzji o zwrocie całości ww. środków pomocowych wraz odsetkami, skoro skarżący nie rozliczył środków pomocowych (dofinansowania) w terminie, o którym mowa w art. 15gg ust. 19 specustawy covidowej. a także w terminie dodatkowo, o którym mowa w art. 15gg ust. 23a przedmiotowej ustawy. W takich realiach sprawy, gdy zaistniał obowiązek zwrotu przez stronę całości dofinansowania, nie mogło dojść do powstrzymania się przez WUP od wydania decyzji w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty pobranego dofinansowania. Zgodnie z art. 15gg ust. 23 specustawy covidowej m.in. "nie sporządzenie na dzień złożenia wniosku wykazu pracowników objętych wnioskiem, lub nie poddanie się przez Beneficjenta pomocy kontroli" powoduje obowiązek zwrotu na rachunek bankowy wojewódzkiego urzędu pracy, z którego otrzymano środki, całości otrzymanej pomocy wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków wykorzystanych niezgodnie z warunkami określonymi w ustawie. Ponadto - zdaniem SKO - należy wskazać, że z treści art. 15gg ust. 6 specustawy covidowej wynika, iż dofinansowanie wynagrodzenia i składek na ubezpieczenia społeczne może być maksymalnie udzielone na okres trzech miesięcy. Natomiast z art. 15gg ust. 7 ww. ustawy wynika, że aby wnioskodawca mógł otrzymać pomoc ze FGŚP należy spełnić warunek nie uzyskania w stosunku do tych samych pracowników pomocy w zakresie tych samych tytułów wypłat na rzecz ochrony miejsc pracy. Kolegium podziela pogląd organu pierwszej instancji, prezentowany także przez judykaturę (patrz wyroki WSA w Krakowie: z 13 lipca 2021r, sygn. akt I SA/Kr 384/21; z dnia 7 lutego 2023r., sygn. akt I SA/Kr 1207/22) i doktrynę prawa administracyjnego, że przez pojęcie "takich samych tytułów wypłat" należy rozumieć "wynagrodzenie pracownika składki na ubezpieczenia społeczne od wynagrodzenia". Powyższe oznacza to, że zachodzi niemożność łączenia wypłaty dofinansowania art. 15gg specustawy covidowej z innym świadczeniami (np. wynikającymi z art. 31zo tej ustawy) dotyczącymi tych samych tytułów wypłaty, niezależnie od tego, że okres którego miałaby dotyczyć wypłata przedmiotowego dofinansowania jest inny niż okres na jaki udzielono inne świadczenie. W takim wypadku (tj. zbiegu realizacji kilku świadczeń) dofinansowanie, o którym mowa w art. 15gg specustawy covidowej mogłoby zostać udzielone jedynie jako uzupełnienie do pełnych trzech miesięcy, gdyby dofinansowanie wynagrodzeń pracowników i składek na ubezpieczenia społeczne przyznane w ramach innych świadczeń określonych w tej ustawie, nie obejmowało 3 miesięcznego okresu. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca.
Zdaniem SKO skarżący wykorzystał maksymalny okres (trzech miesięcy) na jaki możliwe było przyznanie pomocy - korzystając ze zwolnienia z opłacenia składek ubezpieczenia społecznego pracowników za okres marzec - maj 2020r. (tj. pomocy o której mowa w art. 31zo ww. ustawy). W powyższych warunkach (tj. skorzystania ze wsparcia określonego w art. 31zo specustawie covidowej), strona winna była powstrzymać się od składania w dniu 14 lipca 2020r. wniosku o dofinansowanie o którym mowa w art. 15gg specustawy covidowej (w części dotyczącej składek na ubezpieczenia społeczne pracowników). W przypadku, gdyby taki wniosek się pojawił, a wnioskodawca udzielił organowi prawdziwej informacji co do korzystania z pomocy w odniesieniu do tych samych pracowników i w zakresie takich samych wypłaty na rzecz ochrony miejsc pracy (co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca, jeżeli chodzi o składki ubezpieczenia społecznego), to z pewnością spotkałby się on z odmową przyznania ww. świadczenia (w części dotyczącej składek tego ubezpieczenia). Gdy okoliczność skorzystania ze świadczenia (zwolnienia), o którym mowa w art. 31zo - w okresie marzec - maj 2020r (na tych samych pracowników) wyszła na jaw później, tj. już po wypłacie dofinansowania z art. 15gg specustawy covidowej, to przedmiotowe świadczenie podlega zwrotowi wraz z odsetkami liczonymi jak dla należności podatkowych. Zważywszy powyższe - w opinii SKO organ I instancji w sytuacji braku możliwości kumulowania świadczenia z art. 15gg specustawy covidowej z innymi świadczeniami publicznymi (np. określonymi w art. 31zo ustawy - zwolnienie z obowiązku uiszczenia składek na ubezpieczenia społeczne) przyznanymi na ten sam cel oraz dotyczącymi tych samych pracowników, a także niemożności wypłacania tego samego świadczenia wielokrotnie, był w pełni uprawniony - również i z tego powodu - do wydania decyzji z dnia 18 września 2024r., gdy skarżący nie zamierzał dobrowolnie zwrócić pobranej w dniach: 24 sierpnia 2020r. (I i II transza) i 16 września 2020r. (III transza) pomocy z FGŚP (dotyczącej wynagrodzeń pracowniczych i składek ZUS).
Nadto SKO wskazało, iż suma okoliczności tj.: pobranie przez skarżącego dofinansowania z art.15gg specustawy covidowej, gdy wcześniej otrzymał pomoc z art. 31zo tej ustawy, a także nie rozliczenie środków pomocowych dofinansowania w ustawowym terminie (30 dni od zakończenia okresu pobierania świadczenia) oraz w terminie dodatkowym zakreślonym w wezwaniu WUP z dnia 21 sierpnia 2023r. i nie dokonanie zwrotu nienależnego świadczenia (wynikającego ze skorygowanego wniosku i kalkulatora rozliczeniowego) spowodowało, że do zwrotu pozostała cała kwota główna udzielonego dofinansowania wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych.
W skardze do WSA w Gliwicach z13 stycznia 2025r. strona organowi zarzuciła:
1. Dowolne uznanie, iż w sprawie ziściła się okoliczność uzasadniająca zwrot całości środków pomocowych, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 15 gg ust. 7 i art. 31 zo ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID- 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (zwanej dalej specustawą), prowadzi do wniosku przeciwnego.
2. Naruszenie art. 15 gg ust. 7 i art. 31 zo ust. 1 specustawy poprzez ich błędną wykładnię, polegająca na:
- utożsamianiu wyrażenia "pomoc w odniesieniu do tych samych pracowników w zakresie takich samych tytułów wypłat" z pojęciem "zwolnienia z obowiązku opłacania należności,"
- uznaniu, iż podmiot, który skorzystał ze zwolnienia przewidzianego w art. 31 zo ust. 1 specustawy nie mógł ubiegać się o pomoc z art. 15 gg ust. 7 specustawy.
3. Pominięcie treści art. 15gg ust.7a specustawy, który zakazuje stosowania ust 7 do zwolnień z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenie społeczne pracowników.
4. Brak zbadania przez organ II instancji, czy został zachowany trzyletni termin pozwalający na weryfikację dokumentacji rozliczeniowej.
W konsekwencji skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania.
W uzasadnieniu skarżący m.in. wskazał, że organ II instancji utożsamia ze sobą formy pomocy przewidziane w art. 15gg ust 7 i art. 31zo ust. 1 specustawy.
Nadto wskazał, że SKO, podobnie jak organ I instancji, przyjęło, iż formy pomocy przewidziane we wskazanych wyżej przepisach stanowią pomoc w zakresie takich samych tytułów wypłat, a takie stanowisko jest błędne ponieważ zwolnienie z konieczności opłacania składek nie jest tytułem wypłaty, gdyż nie dochodzi tu do transferu żadnych środków pieniężnych. Czym innym jest natomiast wypłata środków na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników (w tym finansowanych przez nich składek) i na opłacaniu składek należnych od pracodawcy od przyznanych świadczeń na podstawie art. 15gg ust. 1 specustawy.
Niezależnie od wskazanych wyżej argumentów skarżący podniósł, iż organ odwoławczy pominął całkowicie treść art. 15 gg ust. 7a specustawy, który rozstrzyga istniejące wątpliwości co do możliwości starania się o pomoc w postaci zwolnienia z opłacania składek oraz w postaci wypłaty środków na poczet wynagrodzeń i składek ubezpieczeniowych.
Zdaniem strony w świetle tego unormowania, przepisu ust. 7 nie stosuje się do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne pracowników, chyba że zwolnienie dotyczy tych samych miesięcy, na które podmiot, o którym mowa w ust. 1, zwrócił się z wnioskiem o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników.
Skarżący wskazał, iż otrzymał środki pieniężne za inne miesiące niż zwolnienie z obowiązku opłacania składek. Tak więc zdaniem strony jest to kolejny argument przemawiający za nietrafnością rozstrzygnięć wydanych przez organy I i II instancji.
Na marginesie skarżący zaznaczył, iż SKO nie zbadało, czy w przedmiotowej sprawie organ I instancji nie utracił kompetencji do weryfikacji dokumentacji rozliczeniowej, której dokonuje się w okresie 3 lat od dnia upływu terminu do złożenia rozliczenia i dokumentacji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości prezentowane dotychczas stanowisko i jego argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c p.p.s.a.).
Przeprowadzona w zakreślonych ramach kontrola sprawy wykazała, w ocenie Sądu, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, a skarga zasługuje na uwzględnienie.
Ustalenia stanu faktycznego poczynione przez organy Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem dokonane zostały z zachowaniem reguł procedury administracyjnej. Przesądzenie o prawidłowości przyjętych za podstawę zaskarżonego orzeczenia ustaleń faktycznych umożliwia więc ocenę procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego.
Ustawa COVID-19 przewidywała różne formy pomocy przedsiębiorcom, którzy znaleźli się w trudnej sytuacji w związku z epidemią SARS-CoV-2. Wsparcie to co do zasady obejmowało ochronę miejsc pracy przy współudziale finansowania przez wskazane w ustawie podmioty wynagrodzeń oraz świadczeń im towarzyszących. Ochrona miejsc pracy stanowiła jeden z celów omawianej ustawy, dlatego poszczególne jej przepisy (w tym przykładowo art. 15g, 15gg i 15zzb) dotyczą dofinansowania wynagrodzenia zatrudnianych przez przedsiębiorcę pracowników, ustalając określone warunki tych świadczeń.
Stosownie do treści art. 15gg ust. 1 ustawy COVID-19, podmioty, o których mowa w art. 15g ust. 1, u których wystąpił spadek obrotów gospodarczych w rozumieniu art. 15g ust. 9, w następstwie wystąpienia COVID-19, mogą zwrócić się z wnioskiem do dyrektora wojewódzkiego urzędu pracy, właściwego ze względu na swoją siedzibę, o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników, o których mowa w art. 15g ust. 4, nieobjętych:
1) przestojem, o którym mowa w art. 81 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy, lub
2) przestojem ekonomicznym w następstwie wystąpienia COVID-19, o którym mowa w art. 15g ust. 5, lub
3) obniżonym wymiarem czasu pracy w następstwie wystąpienia COVID-19, o którym mowa w art. 15g ust. 5.
Podmiotom tym przysługują środki z FGŚP na opłacenie składek na ubezpieczenie społeczne pracowników należne od pracodawcy na podstawie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych od przyznanych świadczeń, o których mowa w ust. 1 (art. 15gg ust. 2). Świadczenia, o których mowa w ust. 1 przywołanego przepisu oraz środki, o których mowa w ust. 2, przysługują przez łączny okres 3 miesięcy, przypadających od miesiąca złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 1 (art. 15gg ust. 6). Podmiot, o którym mowa w ust. 1 może otrzymać pomoc z FGŚP wyłącznie w przypadku, jeśli nie uzyskał pomocy w odniesieniu do tych samych pracowników w zakresie takich samych tytułów wypłat na rzecz ochrony miejsc pracy (art. 15gg ust. 7). Przepisu ust. 7 nie stosuje się do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne pracowników, chyba że zwolnienie dotyczy tych samych miesięcy, na które podmiot, o którym mowa w ust. 1, zwrócił się z wnioskiem o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników (art. 15gg ust. 7a). Podmiot, o którym mowa w ust. 1, który złożył oświadczenie dotyczące spełniania warunku spadku obrotów, o którym mowa w art. 15g ust. 9, lub kryteriów, o których mowa w art. 15g ust. 3, niezgodnie ze stanem faktycznym lub nie sporządził na dzień złożenia wniosku wykazu pracowników objętych wnioskiem, lub nie poddał się kontroli, jest obowiązany do zwrotu na rachunek bankowy wojewódzkiego urzędu pracy, z którego otrzymał środki, całości otrzymanej pomocy wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków wykorzystanych niezgodnie z warunkami określonymi w ustawie. W takim przypadku dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy wydaje decyzję o zwrocie (art. 15gg ust. 23). Dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy wzywa podmiot, który nie wywiązał się z obowiązku określonego w ust. 19 lub 20, do wywiązania się z niego w dodatkowym terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem obowiązku zwrotu całości otrzymanej pomocy wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków. Jeżeli podmiot nie wywiąże się z tego obowiązku w dodatkowym terminie, dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy wydaje decyzję o zwrocie (art. 15gg ust. 23a). W przypadku niewywiązania się z obowiązku określonego w ust. 8 podmiot jest obowiązany do zwrotu całego otrzymanego dofinansowania do wynagrodzenia pracownika, któremu wypowiedziano umowę z przyczyn niedotyczących tego pracownika, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków wykorzystanych niezgodnie z warunkami określonymi w ustawie (art. 15gg ust. 23b). Od decyzji dyrektora wojewódzkiego urzędu pracy, o których mowa w ust. 28, przysługuje odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego (art. 15gg ust. 27).
Z kolei zgodnie z art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19 na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek:
1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r.,
2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r.,
3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r.
- zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych.
Istota sporu między skarżącym, a organem sprowadzała się do wykładni art. 15gg ust. 7 ustawy COVID-19. Poza świadczeniem otrzymanym na podstawie art. 15gg ustawy COVID-19 na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków FGŚP na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników w okresie od 1 lipca do 30 września 2020 r., skarżący wcześniej uzyskał świadczenie określone w art. 31zo ustawy COVID-19 w postaci zwolnienia z opłacania składek ZUS w odniesieniu do tych pracowników, za miesiące od marca do maja 2020 r. W okolicznościach niniejszej sprawy organy uznały, że skarżący w sposób niedozwolony uzyskał pomoc przyznaną na podstawie art. 15gg ust. 1 ustawy COVID-19.
W ocenie Sądu redakcja powyższych przepisów, ale też innych przepisów ustawy COVID-19 wskazuje na fakt, że stanowisko organu o maksymalnym terminie dla wszystkich świadczeń przyznawanych na ich podstawie (3 miesiące) nie jest prawidłowe. Przepisy tej ustawy odrębnie wskazują bowiem terminy, na które określone w nich świadczenia mogły zostać udzielone (art. 15g ust. 16, art. 15ga ust. 7, art. 15gg ust. 6, art. 15zzb ust. 5 ustawy COVID-19). Termin 3 miesięcy nie jest, jak wywodzą to organy orzekające w sprawie, terminem wspólnym dla wszystkich świadczeń. Każde z nich korzysta z odrębnej regulacji tej kwestii, chociaż dla niektórych ze świadczeń maksymalny okres ich udzielenia jest analogiczny. Trzymiesięczny termin świadczenia liczony jest każdorazowo od miesiąca złożenia konkretnego wniosku, z odpowiednim zastrzeżeniem, charakterystycznym dla poszczególnych świadczeń (art. 15g ust. 18, art. 15gg ust. 7 i art. 15zzb ust. 12). W przypadku dofinansowania, jakie otrzymał skarżący w niniejszej sprawie, chodzi o zastrzeżenie zawarte w art. 15gg ust. 7.
Kluczowe znaczenie dla sprawy ma interpretacja przepisu art. 15gg ust. 7 ustawy COVID-19. Argumentacja organów orzekających w sprawie prowadzi do wniosku, że zwrot "takich samych tytułów wypłat" oznacza, iż w przypadku, gdy np. podmiot ubiegający się o pomoc uzyskał już dofinansowanie na podstawie jednego z przepisów ustawy w postaci dofinansowania wynagrodzenia za pracę i składek ZUS od tego wynagrodzenia dla konkretnych pracowników za okres trzech miesięcy, to już z tego tytułu nie może uzyskać pomocy finansowej w postaci dofinansowania wynagrodzeń tych pracowników i składek ZUS od tego wynagrodzenia za inne okresy. Według powyższej argumentacji zwrot "takie same tytuły wypłat" oznacza wynagrodzenie oraz składki na ubezpieczenia społeczne od tych wynagrodzeń na rzecz ochrony miejsc pracy w sensie generalnym.
Analogiczny problem był już kilkakrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w ramach różnych trybów i rodzajów udzielania pomocy z Tarczy Antykryzysowej COVID-19 dla przedsiębiorców. Ustawa COVID-19 zawiera bowiem różne rodzaje pomocy, jednocześnie określa ona mechanizm kolizyjny dla przyznawania pomocy z różnego tytułu. Oczywistym jest, że z tego samego tytułu przedsiębiorca nie może uzyskać pomocy w różnych trybach przewidzianych w ustawie COVID-19. Rzecz jednak w tym, jak należy rozumieć zwrot "pomoc w zakresie (...) takich samych tytułów wypłat", tzn. czy należy jego rozumienie ograniczyć do samych pracowników bez względu jakiego elementu wypłaty oraz okresu dotyczy.
Nie można zgodzić się z organami orzekającymi w sprawie, że przyznanie dofinansowania na podstawie art. 15gg ustawy COVID-19 na tych samych pracowników przez okres 3 miesięcy eliminuje możliwość przyznania świadczenia na innej podstawie, w tym na podstawie przepisu art. 31zo ustawy COVID-19. Żaden z przepisów w/w ustawy nie wskazuje, że omawiane przepisy wzajemnie się wykluczają, co oznaczałoby, że przyznanie świadczenia na podstawie jednego z nich eliminuje możliwość jego udzielenia na podstawie drugiego (por. wyroki NSA z 2 marca 2022 r., I GSK 21/22, I GSK 19/22, z 27 kwietnia 2022 r., I GSK 284/22; wyrok WSA w Gdańsku z 22 października 2022 r., I SA/Gd 1082/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).
W orzecznictwie NSA wskazuje się, iż w przypadku złożenia wniosków o pomoc finansową na podstawie różnych przepisów ustawy COVID-19, pomoc w postaci dofinansowania wynagrodzenia za pracę oraz należności składkowych od tego wynagrodzenia – przysługuje do wynagrodzeń tych samych pracowników na podstawie poszczególnych wskazanych podstaw prawnych, zatem za więcej niż jeden okres trzymiesięczny (por. przykładowo wyrok NSA z 27 kwietnia 2022 r., I GSK 251/22). Prawidłowa wykładnia przepisu art. 15gg ust. 7 ustawy COVID-19 powinna prowadzić do wniosku, że przepis ten zakazuje wielokrotnego dofinansowywania wyłącznie tych samych świadczeń ponoszonych przez przedsiębiorców w związku z zatrudnianiem pracowników ze środków publicznych. Zawarte w art. 15gg ust. 7 ustawy COVID-19 pojęcie "takich samych tytułów wypłat" należy interpretować w ten sposób, iż obejmują one jednocześnie trzy elementy: tożsamy przedmiot, podmiot oraz okres konkretnego wniosku, na podstawie którego uzyskano dofinansowanie. Zwrot ten oznacza, iż uprawnione jest dofinansowanie wynagrodzeń i składek ZUS tych samych pracowników za inny trzymiesięczny okres. W konsekwencji art. 15gg ust. 7 ustawy COVID-19 nie stoi na przeszkodzie uzyskaniu przez przedsiębiorcę dofinansowania wynagrodzeń i składek ZUS pracowników na podstawie innych przepisów tej ustawy, w sytuacji otrzymania już przez tego przedsiębiorcę dofinansowania wynagrodzeń i składek ZUS tych samych pracowników, jeżeli dofinansowanie to dotyczyło innego okresu.
Podkreślić w kontekście powyższego należy, że z żadnego przepisu ustawy COVID-19 nie wynika, aby przyznanie pomocy na podstawie jednego przepisu tej ustawy eliminowało możliwość uzyskania dofinansowania na podstawie innej regulacji tego aktu, oczywiście w przypadku spełnienia wskazanych w przepisach warunków przyznawania takiej pomocy.
Stanowisko takie jest również dominujące w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych wydawanych na gruncie stosowania art. 15gg ust. 7 ustawy COVID-19 (por. m.in. wyroki WSA w Gorzowie Wlkp. z 6 marca 2024 r., II SA/Go 759/23, WSA w Poznaniu z 19 czerwca 2024 r., III SA/Po 173/24, WSA w Szczecinie z 14 lutego 2024 r., I SA/Sz 478/24, WSA w Łodzi z 30 stycznia 2024 r., I SA/Łd 844/23).
Podczas interpretacji przepisów ustawy COVID-19 nie można pomijać celu ustawy, jakim jest ochrona miejsc pracy i pomoc przedsiębiorcom w tym zakresie, w tym zachowanie zasady sprawiedliwości podziału środków publicznych w szczególnym okresie pandemicznym. Przedstawiona powyżej interpretacja przepisów ustawy o COVID-19 uwzględniająca zasadę sprawiedliwości społecznej oraz zasadę równości, w ocenie Sądu realizuje wskazane cele.
Potwierdzeniem powyższej argumentacji jest doprecyzowanie art. 15gg ustawy COVID-19, polegające na wprowadzeniu do ustawy dodatkowego art. 15gg ust. 7a, w myśl którego przepisu ust. 7 nie stosuje się do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne pracowników, chyba że zwolnienie dotyczy tych samych miesięcy, na które podmiot, o którym mowa w ust. 1, zwrócił się z wnioskiem o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, o wypłatę ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników. Jednoznacznie zatem ustawodawca w tym przepisie stwierdził, że przepisu ust. 7 nie stosuje się do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne pracowników, chyba że zwolnienie dotyczy tych samych miesięcy. Tym samym regulacja ta potwierdza, że ograniczenie wynikające z art. 15gg ust. 7 dotyczy tego, iż nie można podwójnie dofinansowywać tego samego okresu (por. powołany wyżej wyrok NSA z 27 kwietnia 2022 r., I GSK 251/22).
Uznać zatem należało, że w odniesieniu do pracowników objętych wnioskiem złożonym na podstawie art. 15gg ust. 1 ustawy COVID-19 skarżący nie uzyskał pomocy w zakresie takich samych tytułów wypłat, skoro uprzednio uzyskane wsparcie, na podstawie, art. 31zo dotyczyło innych miesięcy. Nie można tym samym skutecznie obronić sformułowanej przez organy tezy o otrzymaniu przez skarżącego podwójnego dofinansowania, z naruszeniem przepisu art. 15gg ust. 7 ustawy COVID-19.
Wobec powyższych okoliczności uznać należało, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem omówionych wyżej przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 15gg ust. 7 ustawy COVID-19 poprzez ich błędną wykładnię.
Odnosząc się natomiast do argumentu organów obu instancji, iż przesłanką prawną uzasadniająca żądanie zwrotu dofinansowania w wyniku realizacji wniosku strony z dnia 27 lipca 2020r. jest także okoliczność nie spełnienia wymagań określonych w art. 15gg ust. 19 i 20 w dodatkowym terminie określonym w art. 15gg ust. 23a ustawy COVID-19, w ocenie Sądu nie może on uzasadniać legalności wydanych w sprawie decyzji.
U podstaw podejmowanych działań w sprawie przez WUP leżała błędna wykładnia przepisu art. 15gg ust. 7 ustawy COVID 19. W tej sytuacji, gdy działania organu podejmowane od początku były skutkiem nieprawidłowej, nieznajdującej oparcia w prawie interpretacji przepisu normującego zasady przyznania środków pomocowych w ramach ustawy COVID 19 żądanie zwrotu od strony dofinansowania w oparciu o regulacje z art. 15gg ust. 23a nie może zasługiwać na uwzględnienie, zwłaszcza iż ostatecznie strona za pośrednictwem portalu www praca .gov.pl 12 września 2023r. wymagane dokumenty przekazała.
W tym stanie rzeczy zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c).