Lexedit
Wróć do analizy orzeczenia
Pełny tekst orzeczenia

III SA/Gl 1123/25

Oryginalna, niezmieniona treść orzeczenia. Jeżeli chcesz przeczytać analizę (zagadnienia prawne, podstawa prawna, argumentacja, rozstrzygnięcie), wróć do strony orzeczenia.

III SA/Gl 1123/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2026-06-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-12-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Barbara Brandys-Kmiecik /przewodniczący/
Beata Machcińska
Marzanna Sałuda /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 338
art. 62
Ustawa z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Machcińska, Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Protokolant Nikola Bartosik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi I sp. z o.o. w B. na czynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie kwalifikacji wniosku o dofinansowanie w ramach naboru uzupełniającego Programu Aktywny Maluch oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi I. sp. z o.o. w B. (dalej: strona skarżąca lub wnioskodawca), datowanej na 28 października 2025 r. jest czynność Wojewody Śląskiego (dalej: Wojewoda lub organ) z 19 września 2025 r. polegająca na odstąpieniu od podpisania umowy o dofinansowanie tworzenia miejsc opieki nad dziećmi do lat 3 i funkcjonowania nowo utworzonych miejsc opieki w naborze uzupełniającym w ramach programu Aktywny Maluch 2022-2029 nr [...] poz. na liście [...]
Stan faktyczny sprawy był następujący:.
Program rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 "Aktywny Maluch" 2022-2029 (dalej: Program) jest realizowany na podstawie przepisów art. 62 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2024 r. poz. 338, z późn. zm.; dalej ustawa o opiece).
4 sierpnia 2025 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej: Minister), działając zgodnie z pkt 12.3. Programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 Aktywny Maluch 2022-2029, ogłosił zmianę Programu oraz ogłosił uzupełniający nabór wniosków o dofinansowanie tworzenia miejsc opieki nad dziećmi do lat 3 i funkcjonowania nowo utworzonych miejsc opieki. Program otrzymał tekst jednolity obowiązujący od dnia ogłoszenia, a jego treść jest publicznie dostępna na stronie internetowej dawcy środków.
5 września 2025 r. w odpowiedzi na powyższe ogłoszenie złożony został wniosek strony skarżącej.
System Rejestr Żłobków nadał wnioskowi numer [...]. We wniosku zostały podane dane osoby uprawnionej do jego złożenia i dokonywania w nim zmian. Na dzień złożenia wniosku, zgodnie z Krajowym Rejestrem Sądowym prezesem zarządu strony skarżącej była B. W., a jednym ze wspólników pozostawała A. J.
Wojewoda przystępując do oceny formalnej wniosku w pierwszej kolejności zweryfikował status strony skarżącej, jako podmiotu upoważnionego do składania wniosku w naborze uzupełniającym do Programu Aktywny Maluch 2022- 2029, tj. oceniły wnioskodawczynię z uwzględnieniem wyłączeń określonych w zapisach Programu.
Weryfikując status strony skarżącej jako wnioskodawcy organ ustalił wystąpienie czterech przesłanek wyłączających wnioskodawcę z możliwości wnioskowania w naborze uzupełniającym do Programu określonych w punktach 8.1.15.2., 8.1.15.4., 8.1.15.5 i 8.1.15.6. Podstawę wyłączenia w takich sytuacjach stanowi pkt 10.1 programu.
Przesłanki odstąpienia od podpisania umowy znajdujące zastosowania w sprawie są następujące:
- w stosunku do wnioskodawcy/ostatecznego odbiorcy wsparcia została wydana decyzja ostateczna w sprawie zwrotu środków dofinansowania otrzymanych przez niego w poprzednich edycjach Programu "MALUCH" lub w Programie Aktywny Maluch 2022-2029, niezależnie od województwa, i wnioskodawca/ostateczny odbiorca wsparcia nie dokonał we wskazanym terminie zwrotu należności wraz z odsetkami, również jeśli w Programie Aktywny Maluch 2022-2029 występuje jako inny podmiot lub członek innego podmiotu, albo jeśli zachodzi sukcesja między beneficjentem/ostatecznym odbiorcą wsparcia, który nie dokonał zwrotu należności wraz z odsetkami w poprzednich edycjach Programu "MALUCH" lub w Programie Aktywny Maluch 2022-2029 a wnioskodawcą/ostatecznym odbiorcą wsparcia(8.1.15.2), zgodnie z przypisem 28 dotyczy to sytuacji, w których w stosunku do wnioskodawcy/ostatecznego odbiorcy wsparcia lub w stosunku do osoby fizycznej będącej wspólnikiem, członkiem organu zarządzającego podmiotu będącego wnioskodawcą/ostatecznym odbiorcą wsparcia, wydano ostateczną decyzję w sprawie zwrotu środków dofinansowania z poprzednich edycji Programu "MALUCH" lub z Programu Aktywny Maluch 2022–2029 i wnioskodawca/ostateczny odbiorca wsparcia nie dokonał w terminie zwrotu należności wraz z odsetkami, a w programie Aktywny Maluch 2022–2029 występuje jako inny wnioskodawca/ostateczny odbiorca wsparcia lub wspólnik, członek organu zarządzającego, przy czym do czasu uregulowania całości zobowiązań;
- w stosunku do wnioskodawcy/ostatecznego odbiorcy wsparcia toczy się postępowanie administracyjne w sprawie określenia zaległości w ramach poprzednich edycji Programu "MALUCH" lub Programu "Aktywny Maluch" 2022- 2029 (jeszcze nie została wydana decyzja), niezależnie od województwa, również jeśli w Programie Aktywny Maluch 2022-2029 występuje jako inny podmiot lub członek innego podmiotu, albo jeśli zachodzi sukcesja między beneficjentem/ostatecznym odbiorcą wsparcia, w stosunku do którego toczy się postępowanie administracyjne w sprawie określenia zaległości w ramach poprzednich edycji Programu "MALUCH" lub Programu Aktywny Maluch 2022-2029 (jeszcze nie została wydana decyzja) a wnioskodawcą/ostatecznym odbiorcą wsparcia (8.1.15.4);
- wnioskodawca nie dochował okresu trwałości przewidywanego przez poprzednie edycje Programu "MALUCH" lub Program Aktywny Maluch 2022-2029, w ramach których otrzymał dofinansowanie i nie dokonał zwrotu ewentualnych należności wraz z odsetkami, niezależnie od województwa, na terenie którego powstała/funkcjonowała instytucja opieki, również jeśli w Programie Aktywny Maluch 2022-2029 występuje jako inny podmiot lub członek innego podmiotu
' albo jeśli zachodzi sukcesja między beneficjentem/ostatecznym odbiorcą wsparcia, który nie dochował okresu trwałości przewidywanego przez poprzednie edycje Programu "MALUCH" lub Program Aktywny Maluch 2022-2029, w ramach których otrzymał dofinansowanie i nie dokonał zwrotu ewentualnych należności wraz z odsetkami a wnioskodawcą/ostatecznym odbiorcą wsparcia (8.1.15.5);
- prowadzone jest w stosunku do wnioskodawcy/ostatecznego odbiorcy wsparcia postępowanie karne w sprawie z art. 270, 271, 286 lub 297 Kodeksu karnego, również jeśli w Programie Aktywny Maluch 2022-2029 występuje jako inny podmiot lub członek innego podmiotu albo jeśli zachodzi sukcesja lub wspólny członek zarządu między beneficjentem/ostatecznym odbiorcą wsparcia, w stosunku do którego prowadzone jest postępowanie karne w sprawie z art. 270, 271,286 lub 297 Kodeksu karnego a wnioskodawcą/ostatecznym odbiorca wsparcia (8.1.15.6). Zgodnie z przypisem 33 Dotyczy to sytuacji, w których w stosunku do wnioskodawcy/ostatecznego odbiorcy wsparcia np. będącego osobą fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą albo w stosunku do osoby wchodzącej w skład podmiotu będącego wnioskodawcą/ostatecznym odbiorcą wsparcia, prowadzone jest postępowanie karne w sprawie z art. 270, 271, 286 lub 297 Kodeksu karnego, a w Programie Aktywny Maluch 2022 –2029 występuje jako inny podmiot np. wspólnik
spółki prawa handlowego
W zakresie przesłanki z punktu 8.1.15.6 organ stwierdził, że pismem z 4 marca 2024 r. zastępca naczelnika Wydziału do Walki z Przestępczością Gospodarczą Komendy Miejskiej Policji w K. przekazał organowi informację o prowadzonym postępowaniu przygotowawczym przeciwko B. W. i innej osobie podejrzanym o czyny z art. 297 § 1 k.k. i art. 286 § 1 k.k. i przedstawieniu im zarzutów dotyczących wypłacenia środków finansowych w ramach wcześniejszych edycji programu Maluch+ 2020 - 2021.
Na dzień oceny wniosku (19 września 2025) w systemie Rejestr Żłobków postępowanie to nie zostało prawomocnie zakończone. W związku tym zaistniały okoliczności wskazane w pkt 10.1. w związku z pkt 8.1.15.6. i przypisem 33 Programu, tj. postępowanie karne (o czyny z art. 297 § 1 k.k. i art. 286 § 1 k.k. dotyczące edycji "Maluch+" 2020 i 2021) prowadzone w stosunku do osoby (B. W.) wchodzącej w skład (prezes Zarządu) podmiotu będącego wnioskodawcą (I. sp. z o.o.).
W zakresie przesłanek z punktów 8.1.15.2., 8.1.15.4., 8.1.15.5.: Wojewoda stwierdził, że na dzień oceny wniosku w systemie Rejestr Żłobków (19 września 2025 r.) toczą się cztery postępowania administracyjne w stosunku do podmiotu K. sp. z o.o. (obecnie Z. sp. z o.o.), w której członkiem Zarządu oraz wspólnikiem w okresie od 22 grudnia 2015 r. do 14 lipca 2022 r. (zgodnie z informacją upublicznioną w Krajowym Rejestrze Sądowym) była A. J., która zgodnie z Centralnym Rejestrem Beneficjentów Rzeczywistych nadal pozostaje beneficjentem rzeczywistym K. sp. z o.o. (obecnie Z. sp. z o.o.).
Postępowania administracyjne dotyczą wcześniejszych edycji programu Maluch+ 2020–2021. Postępowanie administracyjne o sygnaturze [...] zostało ostatecznie zakończone 29 listopada 2023 r. została wydana ostateczna decyzja w sprawie zwrotu środków dofinansowania, postępowanie administracyjne o sygnaturze [...] zostało ostatecznie zakończone 17 sierpnia 2024 r. kiedy została wydana ostateczna decyzja w sprawie niedochowania okresu trwałości projektu), postępowanie administracyjne o sygnaturze [...] w związku z decyzją Ministra Finansów numer nr [...] jest w toku (trwające postępowanie w sprawie w sprawie zwrotu środków dofinansowania), postępowanie administracyjne o sygnaturze nr [...] jest w toku (trwające postępowanie w sprawie niedochowania okresu trwałości projektu).
W związku tym, zdaniem Wojewody zaistniały okoliczności wskazane w pkt 10.1. w związku pkt 8.1.15.2., 8.1.15.4, 8.1.15.5 (wraz z przypisem 28 - który wskazuje na sukcesję oraz powiązania podmiotowe między Program w Jego obecnej edycji a wcześniejszymi edycjami Programu, tj,. programem "MALUCH") Programu, tj. została wydana ostateczna decyzja administracyjna w sprawie zwrotu środków dofinansowania (dwie decyzje) oraz nadal prowadzone są postępowania administracyjne (dwa postępowania) w sprawie zwrotu środków dofinansowania w stosunku do osoby (A. J.) wchodzącej w skład (wspólnik) wnioskodawcy.
19 września 2025 r. Wojewoda Śląski dokonał w systemie Rejestr Żłobków kwalifikacji wniosku złożonego przez stronę skarżącą i nadał mu status: rozpatrzony negatywnie - odrzucony.
Wojewoda podał przyczynę odrzucenia wniosku wskazując: "podmiot wykluczony z wnioskowania na podstawie pkt 10.1 w związku z pkt 8.1.15.2, 8.1.15.4, 8.1.15.5, Programu".
Następnie 3 października 2025 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej: Minister) dokonał wyboru ostatecznych odbiorców wsparcia będących podmiotami innymi niż gminy spośród wniosków zakwalifikowanych przez wojewodów. Minister nie zażądał dodatkowych wyjaśnień od Wojewody Śląskiego i nie podjął uzasadnionych czynności, w tym zmierzających do zakwalifikowania wniosku stronie skarżącej. Treść ogłoszenia wraz z wynikami naboru uzupełniającego dostępna jest na stronie internetowej pod adresem Ministra.
W datowanej na 28 października 2025 r. skardze zostały zawarte zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej k.p.a.) - poprzez dokonanie czynności z zakresu administracji publicznej bez podstawy ustawowej, w oparciu o postanowienia programu, który nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa, a tym samym z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia,
- art. 62 ust. 1-4a ustawy o opiece - poprzez błędne przyjęcie, że przepisy programu mogą stanowić podstawę prawną wykluczenia wnioskodawcy z postępowania o przyznanie dofinansowania, podczas gdy ustawa określa w sposób wyczerpujący tryb, kryteria i przesłanki udzielenia wsparcia, a jedyną negatywną przesłanką jest figurowanie w rejestrze podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków publicznych o którym mowa w art. 62 ust. 4a ustawy, a strona skarżąca na tej liście nigdy nie figurowała,
- art. 2 Konstytucji RP - poprzez arbitralne i pozbawione podstawy prawnej pozbawienie skarżącej prawa do merytorycznego rozpoznania wniosku oraz prawa do równego traktowania w procedurze naboru, co stanowi naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa i pewności prawa
- art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. - poprzez dokonanie czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa w formie innej niż przewidziana ustawą, bez zachowania trybu i gwarancji przewidzianych dla rozstrzygnięć indywidualnych.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca w pierwszej kolejności wskazała, iż w oparciu o art. 3 par 2. ust 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zaskarżona czynność mieści się w katalogu innych czynności albowiem nie ma charakteru decyzji ani postanowienia, ma charakter zewnętrzny i jest skierowana do podmiotu indywidualnego została podjęta przez organ uprawniony do prowadzenia działalności mieszczącej się w zakresie pojęcia "działalność administracji publicznej"; dotyczy uprawnień i obowiązków skarżącego wynikających z przepisów prawa a to ustawy o opiece
Strona skarżąca wyjaśniła, iż rozpoznanie wniosku i zakwalifikowanie do programu jest czynnością z zakresu administracji publicznej podlegającą kontroli sądu administracyjnego. Wybór podmiotów na rzecz których rozdysponowywane są środki publiczne musi podlegać kontroli sądowej. Samo przekazanie dofinansowania odbywa się na podstawie umowy, jednak etap poprzedzający jej zawarcie ma charakter administracyjnoprawny.
Dalej wskazała, że wyniki podziału środków zostały podane do publicznej wiadomości na stronie internetowej Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w dniu 3 października 2025 r. W ocenie strony skarżącej ta właśnie data wyznacza początek biegu do zaskarżenia czynności.
Dalej powołała się na określoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadę działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa. Wywiodła z niej a także z cytowanych orzeczeń sądów i poglądów doktryny, że organ nie może wywodzić swoich kompetencji z programu, regulaminu ani z przyjętej praktyki administracyjnej. Wyłącznie ustawa-jako akt powszechnie obowiązujący w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji RP - może stanowić źródło upoważnienia do władczego kształtowania sytuacji prawnej jednostki. Programy rządowe lub resortowe, w tym "Aktywny Maluch 2022-2029", mają charakter aktów wewnętrznych, które nie są źródłami powszechnie obowiązującego prawa. Mogą one stanowić jedynie instrukcję dla organów administracji, a nie dla obywateli czy podmiotów gospodarczych. W konsekwencji, postanowienia programu nie mogą być podstawą ograniczenia uprawnień wnioskodawcy, w szczególności nie mogą kreować nowych przesłanek wykluczenia czy odmowy zawarcia umowy, które nie znajdują oparcia w ustawie.
W świetle powyższego uznała, że wszelkie decyzje o charakterze władczym, w tym wykluczenie podmiotu z możliwości aplikowania o dofinansowanie, wymagają jednoznacznej podstawy ustawowej. Takiej podstawy w niniejszej sprawie brak. Podstawa prawna programu "Aktywny Maluch" i granice upoważnienia ustawowego
Program "Aktywny Maluch 2022-2029" został opracowany na podstawie art. 62 ustawy o opiece. Przepis ten określa zakres kompetencji ministra właściwego do spraw rodziny oraz sposób przekazywania środków finansowych w ramach realizacji rządowych programów rozwoju instytucji opieki nad dziećmi. Już z jego literalnego brzmienia wynika, że upoważnienie ministra ma charakter ściśle określony i zamknięty, a jego celem jest umożliwienie opracowania oraz wdrażania programu wykonawczego służącego realizacji ustawowych zadań państwa w zakresie polityki rodzinnej.
Strona skarżąca uznała, że określona w art. 62 ust. 1 ustawy o opiece kompetencja Ministra w zakresie opracowania resortowych i rządowych programy rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat trzech ich finansowego wsparcia, we współpracy z wojewodami, ma charakter wyłącznie organizacyjno-finansowy, a nie normotwórczy. Zwróciła uwagę na treść art. 62 ust. 2 ustawy o opiece określający, że w programach tych wskazuje się wyłącznie tryb i kryteria wyboru podmiotów, którym przyznaje się dofinansowanie, z uwzględnieniem takich elementów jak jakość usług, zapotrzebowanie na miejsca opieki czy minimalny okres funkcjonowania instytucji. Ustawodawca, w ocenie strony skarżącej nie przewidział przy tym żadnego upoważnienia do tworzenia nowych, negatywnych przesłanek udziału w programie, które skutkowałyby odmową przyznania wsparcia lub odmową zawarcia umowy.
Strona skarżąca powołała się także na art. 62 ust. 4 i 4a w sposób jednoznaczny przesądzają, że środki finansowe przyznawane w ramach programów są przekazywane w drodze umowy zawieranej między wojewodą a wnioskodawcą, a jedyną ustawową przesłanką wyłączającą możliwość aplikowania o wsparcie w ramach Programu jest figurowanie w rejestrze podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że minister lub wojewoda mogą samodzielnie rozszerzać katalog przesłanek wykluczenia poprzez wprowadzanie dodatkowych wykluczeń w treści programu bądź jego regulaminu.
W ocenie strony skarżącej wojewoda, przyznając środki i zawierając umowę z beneficjentem, działa w ramach kompetencji ściśle określonych w ustawie - nie ma natomiast uprawnienia do podejmowania decyzji uznaniowych o charakterze władczym, zwłaszcza takich, które nie znajdują oparcia w przepisach ustawy. Program Maluch może określać jedynie zasady proceduralne, natomiast wszelkie decyzje dotyczące wykluczenia, przyznania wsparcia bądź odmowy wsparcia muszą opierać się na podstawie ustawowej.
Strona skarżąca podkreśliła, że nie jest i nigdy nie została wykluczona z możliwości aplikowania o środki unijne, a zatem nie dotyczy jej przesłanka o której mowa art. 62 ust. 4a ustawy o opiece. W tym kontekście niedopuszczalne jest, aby organ administracji publicznej wykluczył skarżącą z możliwości aplikowania o dofinansowanie, powołując się na postanowienia programu, które nie wynikają wprost z ustawy. Takie działanie wykracza poza granice przyznanego upoważnienia, a w konsekwencji stanowi naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 i 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, które nakazują organom administracji publicznej działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa.
Dalej podniosła, że Program ma charakter programu resortowego, a więc aktu o naturze wewnętrzno-organizacyjnej, służącego wykonaniu zadań ministra właściwego do spraw rodziny. Program taki nie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa, lecz jedynie instrumentem realizacji polityki administracyjnej państwa w danej dziedzinie. Z tego względu jego postanowienia mogą wiązać wyłącznie organy administracji podległe ministrowi lub działające z jego upoważnienia, natomiast nie mogą kreować praw ani obowiązków po stronie obywateli, przedsiębiorców czy innych podmiotów prywatnych.
Zwróciła uwagę, że Wojewoda, działając w ramach realizacji programu, jest jedynie jednostką wspierającą Ministra i wykonuje jego zadania z zakresu administracji rządowej. Wykluczając stronę skarżącą z powołaniem się na punkty programu (np. 8.1.15.2-8.1.15.6), organ nie stosuje prawa, lecz w istocie je tworzy, nadając postanowieniom programu charakter normatywny, którego ustawodawca mu nie przyznał. Takie działanie stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady hierarchii źródeł prawa oraz zasady legalizmu, o której mowa w art. 7 Konstytucji RP. Program resortowy może, w ocenie strony skarżącej, precyzować sposób organizacji realizacji zadań państwa, a nie stanowić źródła prawa wobec obywatela. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do obejścia art. 92 Konstytucji RP, który dopuszcza wydawanie aktów wykonawczych jedynie na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego i w celu wykonania ustawy. Program Maluch takiego charakteru nie posiada - nie jest rozporządzeniem, lecz aktem wewnętrznym. Dlatego też jego postanowienia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy dla wykluczenia ani dla jakiegokolwiek innego działania wobec wnioskodawców, a decyzje organów podejmowane w oparciu o jego treść należy uznać za dokonane bez podstawy prawnej.
Strona skarżąca zarzuciła organowi, że ten w rozpatrywanej sprawie nie rozpoznał wniosku złożonego zgodnie z ustawą o opiece. Na etapie publikacji listy rankingowej zamiast dokonania oceny merytorycznej zamieścił w rubryce "uwagi" informację o wykluczeniu wnioskodawcy. Tego rodzaju adnotacja nie stanowi rozstrzygnięcia w rozumieniu przepisów ustawy, lecz arbitralne oświadczenie o pozbawieniu strony prawa do udziału w procedurze. Organ nie posiadał żadnego upoważnienia ustawowego, które pozwalałoby mu na takie "wykluczenie", a tym bardziej na odstąpienie od obowiązku rozpatrzenia złożonego wniosku.
Zaniechanie rozpoznania wniosku, motywowane jedynie postanowieniami programu, jest zdaniem strony skarżącej działaniem - poza zakresem przyznanych kompetencji. Art. 62 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 przewiduje obowiązek merytorycznego rozpatrzenia każdego wniosku, natomiast art. 62 ust. 4a wskazuje jednoznacznie, że jedyną negatywną przesłanką jest figurowanie w rejestrze podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków publicznych. Organ nie może więc dowolnie rozszerzać katalogu podstaw odmowy czy wykluczenia, powołując się na zapisy programu. W świetle tej zasady wykluczenie podmiotu z procedury naboru dokonane na podstawie wewnętrznych postanowień programu, zamiast w oparciu o przepisy ustawy, należy kwalifikować jako czynność bez podstawy prawnej. Czynność taka nie korzysta z domniemania legalności, nie może wywoływać skutków prawnych i powinna zostać uznana przez sąd administracyjny za bezskuteczną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej odrzucenie, a w razie braku przychylenia się do tego wniosku – o jej oddalenie.
Uzasadniając wniosek o odrzucenie powołał się na znajdujące się w treści Programu w rozdziale 11 zadania podmiotów uczestniczących w realizacji Programu, w tym ministra ds. rodziny (pkt 11.1.) oraz wojewodów (pkt 11.2.). Zwrócił uwagę, ze pkt 11.2.4. upoważnia wojewodów do klasyfikacji wniosków a pkt 11.1.6. stanowi, że minister dokonuje wyboru ostatecznych odbiorców wsparcia będących podmiotami innymi niż gminy spośród wniosków zakwalifikowanych przez wojewodów przy zachowaniu zasady, że gminy mają zagwarantowane przyznanie środków według algorytmu. Doprecyzowanie czynności ministra ds. rodziny w ramach naboru uzupełniającego stanowi pkt 10.2.: "minister, po dokonaniu czynności przez wojewodę, dokonuje podziału środków (...)".
Zwrócił uwagę że ocena wniosków dokonywana jest w Programie w dwóch etapach, przez różne organy oraz w różnych terminach: Najpierw następuje ocena formalna dokonana przez wojewodę. Zgodnie z załącznikiem nr 5 Harmonogram przebiegu naboru uzupełniającego, termin oceny wniosków przez wojewodów ustalony został na okres od 8 września do 19 września 2025 roku.
Natomiast oceny merytorycznej dokonuje minister, co wnika z punktu 10.2. Programu. Ogłoszenie wyników podziału środków, w tym dane wnioskodawcy zostaną podane do publicznej wiadomości na stronie internetowej Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w zakładce Aktywny Maluch 2022-2029, w terminach określonych w załączniku nr 5 do Programu. Zgodnie z załącznikiem nr 5 Harmonogram przebiegu naboru uzupełniającego, termin ogłoszenia wyników przez ministra ds. rodziny ustalony został na okres od 22 września do 3 października 2025 roku.
W tym kontekście organ zwrócił uwagę, że skarga nie dotyczy czynności dokonanej przez wojewodę, mimo tego że wnioskodawca wskazuje jako organ skarżony wojewodę śląskiego: Strona skarżąca zaskarżyła czynność polegającą na negatywnym rozstrzygnięciu wniosku podmiotu innego niż jednostka samorządu terytorialnego w naborze uzupełniającym w ramach Programu Aktywny Maluch 2022-2029 nr [...] poz. na liście [...] (podmiot wykluczony z wnioskowania na podstawie pkt 10.1 w związku z pkt 8.1.15.2, 8.1.15.4, 8.1.15.5, Programu). To minister właściwy ds. rodziny – a nie wojewoda - ocenia merytorycznie wnioski zakwalifikowane przez wojewodów i to minister ds. rodziny, jako dawca środków, dokonuje podziału środków dofinansowania w ramach Programu. W tym wypadku Minister, dokonując oceny merytorycznej wniosku, w kolumnie BN "Informacja ministra o przyznaniu środków", dla wniosku ujętego w pozycji [...] umieścił komentarz: "nie przyznano". Czynność ta, polegająca na negatywnym rozstrzygnięciu wniosku podmiotu innego niż jednostka samorządu terytorialnego, została dokonana 3 października 2025 r.
Dalej organ podniósł, że o ile skarga miałaby dotyczyć czynności wojewody śląskiego, to nie została złożona z zachowaniem ustawowego terminu. Czynność wojewody śląskiego, czyli dokonanie przez niego kwalifikacji wniosku została przeprowadzona w systemie Rejestr Żłobków. W tym miejscu organ zaznaczył, że nie dokonał oceny (formalnej) wniosku złożonego przez stronę skarżącą. Nie przeszedł do etapu oceny formalnej wniosku, a jedynie ocenił status strony skarżącej, jako podmiotu uprawnionego do składania wniosku w naborze uzupełniającym do Programu Aktywny Maluch 2022-2029, tj. ocenił wnioskodawcę pod kątem wyłączeń określonych w punkcie 10.1. Programu, wypełniając dyspozycję określoną w pkt 10.1. tiret drugie Programu.
Kwalifikacja wniosku dokonana przez Wojewodę polegała w przypadku wniosku Skarżącej na ocenie statusu wnioskodawcy, a nie polegała na ocenie formalnej wniosku. Kwalifikacja wniosku mogła zakończyć się trzema wynikami, które dopuszcza system Rejestr Żłobków, tj. wniosek mógł uzyskać status:
-rozpatrzony pozytywnie,
- rozpatrzony negatywnie
- odrzucony,
-pozostawiony bez rozpatrzenia.
W przypadku strony skarżącej wniosek uzyskał status: rozpatrzony negatywnie- odrzucony, a czynność wojewody polegająca na ocenie statusu wnioskodawcy została dokonana w systemie Rejestr Żłobków 19 września 2025 r.. z zachowaniem terminu określonego w załączniku nr 5 Harmonogram przebiegu naboru uzupełniającego. Informację o kwalifikacji wniosku strona skarżąca uzyskała, w ocenie Wojewody, 19 września 2025 r. również w systemie Rejestr Żłobków, który służy do komunikacji w wnioskodawcami. Skarżąca składając wniosek do Programu oświadczyła, że zapoznała się z jego warunkami oraz oświadczyła, że realizowane zadanie będzie spełniało wymogi w nim wskazane. Tym samym 30 - dniowy termin do wniesienia skargi upływał 20 października 2025 r. Natomiast skarga została nadana 30 października 2025 r. i wpłynęła do wojewody śląskiego 3 listopada 2025 r. Tu Wojewoda powołał się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 czerwca 2025 r. sygnatura I GZ 2027/25 i uznał, że skoro system Rejestr Żłobków służy do komunikacji z organem to doręczona w tym samym trybie informacja o odstąpieniu przez organ od zawarcia umowy o dofinansowanie uznana powinna być za skutecznie doręczoną. I to od tej daty powinny być liczone terminy dotyczące np. złożenia skargi.
Natomiast uzasadniając wniosek o oddalenie skargi Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko w przedmiocie negatywnej kwalifikacji wniosku o dofinansowanie złożonego w ramach Programu.
Podkreślił, że dokonał w Rejestrze Żłobków odpowiedniej kwalifikacji wniosku Skarżącej, który uzyskał status: rozpatrzony negatywnie - odrzucony. Wojewoda wypełnił obowiązek nałożony przez dawcę środków i zweryfikował uprawnienie strony skarżącej do wnioskowania w ramach Programu. Na tym etapie nie miało więc znaczenia, czy strona skarżąca jest czy nie jest ujęta na liście podmiotów wykluczonych z Programu. Jest to bowiem jedynie czynność wtórna ziszczenia się którejkolwiek z przesłanek wymienionych w pkt 8.1.15.2. - 8.1.15.8. Programu, a sam wpis na listę podmiotów wykluczonych jest czynnością techniczną i służy poinformowaniu pozostałych wojewodów o beneficjentach / wnioskodawcach / ostatecznych odbiorcach wsparcia (również jeżeli zachodzi sukcesja, wspólny członek zarządu lub wspólnik), w stosunku do których ziściły się, niezależnie od województwa i edycji programu, przesłanki wskazane w pkt 8.1.15.2. - 8.1.15.8. Programu.
Polemikę z tym poglądem wyraziła strona skarżąca w pismach z 3 lutego 2026 r. i 19 czerwca 2026 r. Zwróciła uwagę, że wniosek w dniu 5 września 2025 r. – jako podmiot inny niż gmina, złożyła nie w Rejestrze Żłobków, do którego nie ma dostępu a w specjalnie dedykowanym podmiotom innym niż gminy systemie PIU Emp@tia i to ten system nadał wnioskowi numer. Do akt załączyła korespondencję innej spółki, z której wynikać ma, że podmiot inny niż gmina nie ma takiego dostępu i wręcz w systemie Rejestr Żłobków brak jest funkcjonalności, która taki dostęp by realizowała. Wobec braku dostępu do Rejestru Żłobków strona skarżąca wiedzę o negatywnej kwalifikacji wniosku przez Wojewodę powzięła na podstawie listy podmiotów dopuszczonych do dofinansowania umieszczonej na stronie Ministra.
Za bezzasadny strona skarżąca uznała pogląd, że skarga nie dotyczy czynności dokonanej przez Wojewodę. Strona skarżąca prawidłowo oznaczyła Wojewodę jako organ, którego- czynność została zaskarżona, ponieważ to na etapie prowadzonym przez ten organ doszło do negatywnej kwalifikacji wniosku i przypisania wnioskodawcy statusu podmiotu wykluczonego z wnioskowania. Okoliczność, że Minister dokonuje końcowego wyboru odbiorców wsparcia, nic zmienia faktu, że źródłem naruszenia praw wnioskodawcy była wcześniejsza czynność wojewody eliminująca wniosek z dalszej procedury.
W ocenie skarżącej postanowienia Programu mogłyby być interpretowane jako dopuszczające uwzględnianie określonych relacji osobowych i podmiotowych, ich zastosowanie musiałoby następować w sposób ścisły, indywidualny i zgodny z ustawą. Nie można przyjmować, że każde powiązanie osobowe lub organizacyjne automatycznie uzasadnia wyłączenie wnioskodawcy z udziału w naborze. Każda relacja wskazana przez organ musiałaby zostać oceniona odrębnie, w ramach konkretnej przesłanki Programu, z uwzględnieniem jej treści, zakresu, daty oraz skutku prawnego.
W zakresie pkt 8.1.15.6 Programu organ przyjął, że przesłanka wyłączenia została spełniona dlatego, że wobec B. W. prowadzone jest postępowanie przygotowawcze dotyczące czynów z art. 297 § 1 k.k. i art. 286 § 1 k.k., a osoba ta miała wchodzić w skład organu Skarżącej jako prezes zarządu. Taka subsumpcja jest wadliwa już na poziomie podstawowego łącznika między postępowaniem karnym a stroną skarżącą. Dla zastosowania pkt 8.1.15.6 Programu nie wystarcza bowiem samo ustalenie, że wobec określonej osoby fizycznej prowadzone jest postępowanie karne dotyczące wskazanych przepisów Kodeksu karnego. Konieczne jest jeszcze wykazanie, że osoba ta w dacie istotnej dla oceny wniosku rzeczywiście wchodziła w skład podmiotu będącego wnioskodawcą albo że zachodził inny łącznik przewidziany w tym punkcie Programu. Tego organ nie wykazał. Przeciwnie, strona skarżąca wskazała, że w dacie złożenia wniosku B. W. nie była już członkiem jej zarządu, gdyż na to stanowisko R. M. został powołany do zarządu spółki z dniem 1 sierpnia 2025 r., a wniosek został złożony 5 września 2025 r. Oznacza to, że w momencie aplikowania osoba, wobec której organ wywodzi przesłankę z pkt 8.1.15.6 Programu, nie wchodziła już w skład organu strony skarżącej. Organ oparł się na danych ujawnionych w Krajowym Rejestrze Sądowym, pomijając deklaratoryjny charakter wpisu członka zarządu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością do rejestru. Wpis w KRS nie kreuje powołania członka zarządu, lecz ujawnia zmianę, która nastąpiła wcześniej na podstawie właściwej uchwały. Późniejsze ujawnienie R. M. w KRS nie oznacza więc, że dopiero z tą datą stał się członkiem zarządu. Istotna jest data skutecznego powołania, a nie data technicznego ujawnienia zmiany w rejestrze. W konsekwencji organ błędnie przyjął, że B. W. była osobą wchodzącą w skład podmiotu będącego wnioskodawcą.
W zakresie pkt 8.1.15.2, 8.1.15.4 oraz 8.1.15.5 Programu organ powołał się na postępowania administracyjne dotyczące spółki K. sp. z o.o., obecnie Z. sp. z o.o., a następnie wywiódł z nich negatywny skutek wobec strony skarżącej. wyłącznie przez odwołanie się do osoby A. J., która według organu była historycznie członkiem zarządu i wspólnikiem tej spółki, a obecnie jest wspólnikiem Skarżącej. Tak przeprowadzona subsumpcja jest wadliwa, ponieważ organ nie wykazał konkretnego, prawnie relewantnego łącznika pozwalającego przypisać stronie skarżącej skutki postępowań prowadzonych wobec innego podmiotu prawa handlowego.
Przede wszystkim organ, w ocenie strony skarżącej, nie wykazał, aby między K. sp. z o.o. Z. sp. z o.o., a stroną skarżącą zachodziła sukcesja praw i obowiązków. Strona skarżąca nie jest następcą prawnym tego podmiotu, nie przejęła jego zobowiązań, nie kontynuuje jego projektu i nie jest stroną postępowań administracyjnych wskazanych przez organ. Organ używa pojęcia sukcesji i powiązań podmiotowych w sposób ogólny, lecz nie wyjaśnia, jaka konkretnie sukcesja miałaby zachodzić, kiedy miałaby nastąpić, z jakiego zdarzenia prawnego miałaby wynikać i jakie prawa lub obowiązki miałyby zostać przeniesione na stronę skarżącą.
Nie wykazano również żadnego konkretnego powiązania podmiotowego między stroną skarżącą a spółką K. sp. z o.o. Z. sp. z o.o., które mogłoby uzasadniać wyłączenie z wnioskowania. Organ nie wskazał, aby pomiędzy tymi spółkami istniała tożsamość właścicielska, organizacyjna, majątkowa, zarządcza albo funkcjonalna. Nie wskazał też, aby I. sp. z o.o. korzystała z majątku, dokumentacji, projektu, zobowiązań, personelu albo infrastruktury tamtego podmiotu w sposób pozwalający mówić o kontynuacji działalności objętej wcześniejszymi postępowaniami. Sam fakt, że A. J. była w przeszłości związana z inną spółką, a obecnie jest wspólnikiem Skarżącej, nie tworzy jeszcze powiązania podmiotowego uzasadniającego eliminację Skarżącej z naboru.
Według strony skarżącej organ pominął także charakter i zakres historycznego udziału A. J. w spółce K. sp. z o.o. Z. sp. z o.o. A. Ja. nie jest członkiem zarządu tej spółki od 2018 r., a zatem od wielu lat nie miała kompetencji do prowadzenia jej spraw ani reprezentowania jej na zewnątrz. Była udziałowcem mniejszościowym, co samo w sobie nie oznacza sprawowania kontroli nad spółką ani wpływu na sposób realizacji, rozliczania lub utrzymania projektów objętych postępowaniami administracyjnymi. Organ nie wykazał, aby A. J. miała realny wpływ na decyzje tej spółki, na sposób wykonania umów, na sposób rozliczenia dofinansowania albo na okoliczności, które doprowadziły do wydania decyzji lub wszczęcia postępowań wskazanych w odpowiedzi na skargę.
Za istotny strona skarżąca uznała fakt, że A. J. nie zawierała umów, z których organ wywodzi obecnie negatywne skutki, nie dokonywała ich rozliczeń, nie prowadziła spraw spółki w zakresie objętym tymi postępowaniami i jako osoba nieuprawniona do reprezentacji tej spółki nie miała realnej możliwości kwestionowania decyzji administracyjnych wydawanych wobec niej. Postępowania wskazane przez organ dotyczą innego podmiotu prawa handlowego, jego zobowiązań i jego relacji z organami publicznymi. Organ nie może przenosić ich skutków na Skarżącą wyłącznie dlatego, że osoba będąca obecnie wspólnikiem Skarżącej była w przeszłości udziałowcem mniejszościowym innej spółki.
Nie może również przesądzać, zdaniem strony skarżącej, sprawy powołanie się przez organ na Centralny Rejestr Beneficjentów Rzeczywistych. Sam fakt figurowania A. J. w CRBR jako beneficjenta rzeczywistego K. sp. z o.o. Z. sp. z o.o. nie dowodzi jej faktycznego wpływu na prowadzenie spraw tej spółki ani na okoliczności objęte postępowaniami administracyjnymi. Organ nie wykazał, aby A. J. miała możliwość samodzielnego usunięcia swoich danych z rejestru, ani aby zaniechała takiego działania mimo istnienia po jej stronie realnego uprawnienia. Obowiązki aktualizacyjne w tym zakresie obciążają przede wszystkim podmiot obowiązany do zgłoszenia danych, a nie osobę, której dane zostały ujawnione. Wykorzystywanie samego faktu figurowania w CRBR jako podstawy do przypisania Skarżącej negatywnych skutków postępowań dotyczących innej spółki ma charakter stygmatyzujący i nie może zastępować wykazania rzeczywistej przesłanki wyłączenia.
W odniesieniu do pkt 8.1.15.2 Programu organ, w ocenie strony skarżącej, powinien był wykazać łącznie, że została wydana ostateczna decyzja w sprawie zwrotu środków, że nie dokonano zwrotu należności wraz z odsetkami we wskazanym terminie oraz że okoliczności te dotyczą podmiotu lub osoby, których sytuacja może zostać zgodnie z programem i ustawą przypisana Skarżącej. Organ ograniczył się jednak do stwierdzenia, że decyzja została wydana wobec K. sp. z o.o. / Z. sp. z o.o. oraz że A. J. była historycznie związana z tym podmiotem. Nie wykazał natomiast, dlaczego decyzja dotycząca innej osoby prawnej miałaby stanowić podstawę wyłączenia strony skarżącej.
Strona skarżąca uznała także, że w odniesieniu do pkt 8.1.15.4 Programu organ powinien był wykazać, że wobec wnioskodawcy albo podmiotu, którego sytuacja może zostać skutecznie przypisana wnioskodawcy, toczy się postępowanie administracyjne w sprawie określenia zaległości. Takiego ustalenia nie dokonano. Postępowania wskazane przez organ nie toczą się wobec strony skarżącej ani wobec A. J. jako strony tych postępowań, lecz wobec innej spółki. Organ nie wykazał, dlaczego postępowania prowadzone wobec tamtego podmiotu mają być traktowane jako postępowania dotyczące Skarżącej. Nie wystarczy ogólne stwierdzenie, że A. J. jest wspólnikiem Skarżącej oraz była historycznie powiązana z inną spółką.
Natomiast w odniesieniu do pkt 8.1.15.5 Programu organ, w ocenie strony skarżącej powinien był wykazać łącznie niedochowanie okresu trwałości oraz brak zwrotu ewentualnych należności wraz z odsetkami, a następnie wykazać, dlaczego skutek takiego naruszenia może zostać przypisany stronie skarżącej. Tymczasem organ powołał się na decyzję i postępowanie dotyczące niedochowania trwałości przez inny podmiot, nie wykazując ani udziału strony skarżącej w tym naruszeniu, ani sukcesji, ani przejęcia zobowiązań, ani wpływu A. J. na działania tamtej spółki w okresie istotnym dla powstania naruszenia.
Za nieprawidłowe uznano również odwołanie się przez organ do przypisu 28 Programu jako ogólnej podstawy przeniesienia skutków wszystkich postępowań dotyczących K. sp. z o.o. / Z. sp. z o.o. na Skarżącą. Przypis ten nie może być traktowany jako samodzielna, blankietowa norma pozwalająca wykluczyć każdy podmiot, w którym występuje osoba powiązana historycznie z inną spółką. Organ powinien był wskazać, który dokładnie wariant z pkt 8.1.15.2, 8.1.15.4 lub 8.1.15.5 ma zastosowanie, jaki konkretny łącznik występuje w sprawie, czy jest to sukcesja, występowanie jako inny podmiot, członkostwo w innym podmiocie, czy inna relacja opisana w Programie, oraz jakie okoliczności faktyczne tę relację potwierdzają. Tego organ nie uczynił.
W istocie organ zastosował jedną ogólną konstrukcję: skoro istnieje jakiekolwiek powiązanie osobowe między stroną skarżącą a osobą, która była kiedyś związana z inną spółką objętą postępowaniami, to strona skarżąca może zostać wyłączona z wnioskowania. Taki sposób stosowania Programu został uznany za niedopuszczalny. Program nie przewiduje ogólnej przesłanki wyłączenia z powodu bliżej nieokreślonych powiązań. Przewiduje konkretne przesłanki, które muszą zostać ustalone osobno, precyzyjnie i w całości. Organ nie może zastępować tych ustaleń ogólnym twierdzeniem o ryzyku, powiązaniu lub historycznym udziale danej osoby w innym podmiocie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga okazała się niezasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Spór między stronami dotyczy następujących kwestii:
-prawidłowego określenia organu skarżonego w sprawie
--terminowości skargi
-przyjęcia zapisów programu jako podstawy prawnej dokonania czynności
-zasadności wyłączenia strony skarżącej z udziału w naborze.
W pierwszej ze spornych kwestii Wojewoda uważa, że to nie on dokonał czynności wykluczenia strony skarżącej z udziału w naborze tylko Minister publikując listę. Jest to ocena błędna.
Program wyraźnie oddziela ocenę formalną dokonaną na pierwszym etapie badania wniosku przez Wojewodę od oceny merytorycznej dokonanej przez Ministra. To do Wojewody dotyczy kwalifikacja wniosku i wywołuje ona skutek prawny w dalszym postępowaniu. To Wojewoda w sposób wiążący i prawnie skuteczny rozstrzygnął o statusie podmiotu ubiegającego się o dofinasowanie pozbawiając go w ogóle możliwości udziału w naborze. Tego typu czynność stanowi władczą ingerencję w sferę praw jednostki i powinna podlegać kontroli sądu. Zatem przedmiot skargi i skarżony organ zostały przez stronę skarżącą określone prawidłowo.
Przechodząc do oceny terminowości skargi podnieść przyjdzie, że zaskarżona kwalifikacja jest czynnością regulowaną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Norma ta obejmuje działania organów administracji publicznej niebędące decyzjami lub postanowieniami. Mogą to być zarówno akty a wiec różnego rodzaju dokumenty zawierające oświadczenia woli jak i czynności, to znaczy niesformalizowane działania faktyczne. Kwalifikacja dokonana przez Wojewodę jest taką właśnie czynnością, nie została ona ujęta w żadnym piśmie adresowanym do strony a jej upublicznienie nastąpiło w momencie ogłoszenia listy beneficjentów na stronie Ministra. Dotyczy to zarówno odstąpienia od zawarcia umowy w przypadku naboru ciągłego (pkt 8 Programu) jak i ustalenia przesłanki wyłączenia na podstawie pkt 10, w obu przypadkach jest to kompetencja Wojewody.
Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.
Zwrócić należy uwagę, że początkowy bieg terminu jest określony odmiennie niż w art. 53 § 1 p.p.s.a, który w odniesieniu do decyzji, postanowień i interpretacji indywidualnych przyjmuje, że termin jest liczony od doręczenia stronie rozstrzygnięcia. Ma tu szczególnie znaczenie w wypadku czynności niesformalizowanych, tak jak to jest w niniejszym przypadku. Ponieważ czynności te nie musza przybierać formy pisemnych oświadczeń, nie można tu mówić o doręczeniu, które jest właściwe do czynności sformalizowanych. Zatem dla oceny terminowości skargi konieczne jest ustalenie terminu dowiedzenia się przez stronę skarżącą o dokonanej czynności.
Sąd orzekający nie podziela poglądu organu, że momentem dowiedzenia się przez stronę skarżącą było dokonanie przez Wojewodę kwalifikacji wniosków w Rejestrze Żłobków 19 września 2026 r. Rejestr ten służy składaniu wniosków o dofinansowanie z programu przez gminy, podczas gdy inne podmioty – takie jak strona skarżąca – korzystają w tym zakresie z portalu PiU emp@tia. Z treści programu nie wynika, by Rejestr Żłobków służył do komunikacji z wszystkimi podmiotami ubiegającymi się o dofinansowanie, strona skarżąca nie wyraziła też zgody na udostępnianie wszystkich informacji za pośrednictwem tego portalu. Tym samym nie można na podstawie dostępnych Sądowi danych przyjąć by dokonanie kwalifikacji w Rejestrze Żłobków było równoznaczne ze skutecznym zawiadomieniem strony skarżącej o tym fakcie. Wiadomość ta została upubliczniona 3 października 2025 r. w momencie ogłoszenia listy podmiotów dopuszczonych do programu i od tego momentu strona skarżąca mogła być świadoma tego faktu, gdyż wiadomość ta stała się powszechnie znana i ogólnodostępna. W ocenie Sądu stanowisko organu nie może zostać zaakceptowane z uwagi na brak wyraźnych uregulowań w treści programu potwierdzających przyjęcie ogólnodostępnego charakteru portalu Rejestr Żłobków. Tym samym Sąd uznaje skargę za wniesioną z zachowaniem terminu.
Podstawę prawną programu stanowi art. 62 ust. 1 ustawy o opiece. Stanowi on, że minister właściwy do spraw rodziny może opracowywać resortowe oraz rządowe programy rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 oraz finansowo wspiera te programy. Opracowanie i realizacja programów odbywa się we współpracy z wojewodą. Zgodnie natomiast z ust. 2 tego przepisu Programy, o których mowa w ust. 1, określają tryb i kryteria wyboru podmiotów korzystających z nich, w szczególności uwzględniając: 1) jakość lub zakres oferowanych usług; 2) zapotrzebowanie na usługi świadczone przez te podmioty; 3) minimalny okres funkcjonowania instytucji lub miejsc opieki dofinansowanych w ramach programów; 4) brak instytucji lub miejsc opieki w danej gminie; 5) wywiązywanie się przez podmiot ze zobowiązań, o których mowa odpowiednio w art. 35 ust. 1 lub art. 47a.
Sąd nie zgadza się z wyrażonym przez stroną skarżącą poglądem jakoby program ogłaszany przez Ministra Rodziny miał charakter wyłącznie techniczny. To w tym programie określane są kryteria wyboru, przy czym wyliczenie zawarte w art. 62 ust. 2 ustawy o opiece ma charakter wyłącznie przykładowy. Kryteria te mogą być zarówno pozytywne jak i negatywne. Z całą pewnością istnienie jakichkolwiek uzasadnionych wątpliwości tak względem podmiotu ubiegającego się o dofinansowanie jak względem osób go reprezentujących, narosłych na tle wcześniejszych postępowań może zostać przyjęte jako negatywna przesłanka przyznania dofinansowania temu podmiotowi, również wówczas gdy nie spełnia on formalnych przesłanek umieszczenia w rejestrze określonym w art. 210 u.f.p. Program określa również tryb postępowania, w tych ramach może przyznawać tak Ministrowi jak i wojewodom kompetencje władcze w ramach naboru względem podmiotów w nim uczestniczących. Podmioty przystępując do naboru mocą własnego oświadczenia wyrażają zgodę na objęcie tą procedurą, tym samym wchodząc w tym zakresie w obszar władztwa organów. Program tego rodzaju nie jest aktem powszechnie obowiązującym, ale może stanowić podstawę indywidualnych rozstrzygnięć w ramach delegacji określonej w art. 62 ustawy o opiece. Tym samym wbrew stanowisku strony skarżącej przyjęcie zapisów programu jako podstawy prawnej dokonanej czynności było całkowicie dopuszczalne.
To co jest istotne dla oceny zgodności z prawem przyjętej czynności, to fakt, że nabór, w którym został złożony wniosek ma charakter naboru uzupełniającego. Taki nabór może być ogłoszony albo gdy nie wszystkie środki objęte programem zostały rozdysponowane w naborze ciągłym (mającym ze swej istoty charakter otwarty) albo gdy pojawiły się środki dodatkowe. Jest on inaczej określony niż nabór ciągły. W wypadku naboru ciągłego zgodnie z pkt 8.1.15 wojewoda może odstąpić od podpisania umowy z wnioskodawcą, względem którego zachodzą określone poniżej przesłanki, natomiast przy naborze uzupełniającym szczególna regulacja zawarta w pkt 10.1 wyłącza taki podmiot z wnioskowania. Oznacza to, że zawarcie umowy z takim podmiotem jest niedopuszczalne a za organ właściwy do dokonania takiej oceny uznać należy Wojewodę jako podmiot aktywny na tym etapie oceny procedowania wniosku.
Należy zwrócić uwagę, że podział na nabór ciągły i dofinansowany wynika nie z przepisu rangi ustawowej lecz z programu. Takie rozróżnienie mieści się w delegacji zawartej w art. 62 ust. 1 i 2 ustawy o opiece a tym samym nie narusza przepisów tej ustawy, w tym również art. 62 ust. 4a stanowiącego, że o przyznanie środków finansowych, o których mowa w ust. 1a, w ramach realizacji programów, o których mowa w ust. 1, mogą ubiegać się podmioty, o których mowa w art. 8 ust. 1, które nie figurują w rejestrze podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, o którym mowa w art. 210 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Nabór ciągły jest naborem ze swojej istoty otwartym, natomiast w wypadku naboru uzupełniającego kryteria wyboru mogą być bardziej zaostrzone. Sąd nie podziela poglądu strony skarżącej by art. 62 ust. 4a ustawy o opiece zawierał jedyne negatywne kryterium wnioskowania, skoro w zakresie innych kryteriów art. 62 ust. 2 ustawy o opiece odsyła do uregulowań programu. Ponieważ nabór uzupełniający ma charakter bonusowy możliwe jest rozszerzenie w tym zakresie negatywnych przesłanek przyznania dofinansowania.
Materialne przesłanki wyłączenia natomiast wynikały z przyjęcia negatywnych przesłanek dofinansowania związanych z członkami zarządu – A. J. (pkt 8.1.15.2, 8.1.15.4 8.1.15.5) i B. W. (pkt 8.1.15.6).
W wypadku A. J. zarzuty związane są z prowadzonymi postępowaniami dotyczące podmiotu o nazwie Z. sp. z.o.o. (wcześniej K. sp. z o.o.), w którym pełniła ona funkcję członka zarządu oraz wspólnika. Postępowania administracyjne względem tego podmiotu dotyczą wcześniejszych edycji programu Maluch+ 2020 – 2021. Należy podkreślić, że zgodnie z Krajowym Rejestrem Sądowym postępowanie administracyjne o sygnaturze [...] zakończył się ostatecznie 29 listopada 2023 r. gdzie została wydana ostateczna decyzja w sprawie zwrotu środków dofinansowania, postępowanie administracyjne o sygnaturze [...] zakończyło się ostateczne 17 sierpnia 2024 r. gdzie została wydana ostateczna decyzja w sprawie niedochowania okresu trwałości projektu, postępowanie administracyjne o sygnaturze [...] w związku z decyzją Ministra Finansów numer nr [...] jest w toku (trwające postępowanie w sprawie w sprawie zwrotu środków dofinansowania), postępowanie administracyjne o sygnaturze nr [...] jest w toku (trwające postępowanie w sprawie niedochowania okresu trwałości projektu). A. J. pełniła funkcję prezesa zarządu i wspólnika w okresie objętym zakresem tamtych postępowań zgodnie z zapisem wynikającym z Krajowego Rejestru Sądowego .
Z zapisów powołanej przez organ w podstawie odstąpienia od podpisania umowy regulacji
a) pkt 8.1.15.2 Programu wynika m.in., że wojewoda może odstąpić od podpisania umowy z wnioskodawcą bądź rozwiązać z ostatecznym odbiorcą wsparcia umowę w ramach Programu gdy w stosunku do wnioskodawcy/ostatecznego odbiorcy wsparcia została wydana decyzja ostateczna w sprawie zwrotu środków dofinansowania otrzymanych przez niego w poprzednich edycjach Programu "MALUCH" lub w Programie Aktywny Maluch 2022–2029, niezależnie od województwa, i wnioskodawca/ostateczny odbiorca wsparcia nie dokonał we wskazanym terminie zwrotu należności wraz z odsetkami, również jeśli w Programie Aktywny Maluch 2022–2029 występuje jako inny podmiot lub członek innego podmiotu, albo jeśli zachodzi sukcesja między beneficjentem/ostatecznym odbiorcą wsparcia, który nie dokonał zwrotu należności wraz z odsetkami w poprzednich edycjach Programu "MALUCH" lub w Programie Aktywny Maluch 2022–2029 a wnioskodawcą/ostatecznym odbiorcą wsparcia;
b) pkt 8.1.15.4 Programu wynika m.in że wojewoda może odstąpić od podpisania umowy z wnioskodawcą bądź rozwiązać z ostatecznym odbiorcą wsparcia umowę w ramach Programu gdy w stosunku do wnioskodawcy/ostatecznego odbiorcy wsparcia toczy się postępowanie administracyjne w sprawie określenia zaległości w ramach poprzednich edycji Programu "MALUCH" lub Programu "Aktywny Maluch" 2022–2029 (jeszcze nie została wydana decyzja), niezależnie od województwa, również jeśli w Programie Aktywny Maluch 2022–2029 występuje jako inny podmiot lub członek innego podmiotu), albo jeśli zachodzi sukcesja między beneficjentem/ostatecznym odbiorcą wsparcia, w stosunku do którego toczy się postępowanie administracyjne w sprawie określenia zaległości w ramach poprzednich edycji Programu "MALUCH" lub Programu Aktywny Maluch 2022–2029 (jeszcze nie została wydana decyzja) a wnioskodawcą/ostatecznym odbiorcą wsparcia;
c) pkt 8.1.15.5 Programu wskazuje m.in., że wojewoda może odstąpić od podpisania umowy z wnioskodawcą bądź rozwiązać z ostatecznym odbiorcą wsparcia umowę w ramach Programu nie dochował okresu trwałości przewidywanego przez poprzednie edycje Programu "MALUCH" lub Program Aktywny Maluch 2022–2029, w ramach których otrzymał dofinansowanie i nie dokonał zwrotu ewentualnych należności wraz z odsetkami, niezależnie od województwa, na terenie którego powstała/funkcjonowała instytucja opieki, również jeśli w Programie Aktywny Maluch 2022–2029 występuje jako inny podmiot lub członek innego podmiotu albo jeśli zachodzi sukcesja między beneficjentem/ostatecznym odbiorcą wsparcia, który nie dochował okresu trwałości przewidywanego przez poprzednie edycje Programu "MALUCH" lub Program Aktywny Maluch 2022–2029, w ramach których otrzymał dofinansowanie i nie dokonał zwrotu ewentualnych należności wraz z odsetkami a wnioskodawcą/ostatecznym odbiorcą wsparcia.
W kontekście zarzutów skargi i stanowiska strony prezentowanego w replice z 3 lutego 2026 r. i 19 czerwca 2026 r. zwrócić należy uwagę, że wszystkie ww. podpunkty Programu, z których każdy stanowi odrębną i niezależną od innych podstawę do odstąpienia od zawarcia umowy są sformułowane - pod względem podmiotowym – szeroko, a mianowicie odnoszą się wprost do odbiorcy wsparcia (tzn. gdy jest on bezpośrednim beneficjentem pomocy), albo też pośrednio gdy tylko "występuje jako inny podmiot lub członek innego podmiotu" (zgodnie z przypisem nr 24: Dotyczy to sytuacji, w których w stosunku do wnioskodawcy/ostatecznego odbiorcy wsparcia lub w stosunku do osoby fizycznej będącej wspólnikiem, członkiem organu zarządzającego podmiotu będącego wnioskodawcą/ostatecznym odbiorcą wsparcia, wydano ostateczną decyzję w sprawie zwrotu środków dofinansowania z poprzednich edycji Programu "MALUCH" lub z Programu Aktywny Maluch 2022–2029 i wnioskodawca/ostateczny odbiorca wsparcia nie dokonał w terminie zwrotu należności wraz z odsetkami, a w programie Aktywny Maluch 2022–2029 występuje jako inny wnioskodawca/ostateczny odbiorca wsparcia lub wspólnik, członek organu zarządzającego).
W tym kontekście warto zwrócić uwagę, że osoba prawna działa przez swoje organy, tj. przez osoby fizyczne pełniące ich funkcję, ujawnione we właściwym rejestrze. Ratio legis pkt. 8.1.15.2, 8.1.15.4 i 8.1.15.5 jest wyłączenie z możliwości zawarcia umowy podmiotów które nie dają gwarancji właściwego dysponowania środkami objętymi programem w przyszłości z uwagi na swoje wcześniejsze postępowanie. Nadużycia dokonane przez osoby prawne są faktycznie nadużyciami osób działających w ich imieniu. Należy zwrócić uwagę, że zapisy programu nie różnicują sytuacji prawnej wspólników lub członków zarządu z uwagi na liczbę posiadanych udziałów czy faktyczną aktywność w prowadzeniu spraw osoby prawnej.
Zasadnie organ powołał się na instytucję Centralnego Rejestru Beneficjentów Rzeczywistych regulowaną przepisami ustawy z dnia 1 marca 2018 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu (Dz. U. z 2025 r., poz. 644). Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy pod pojęciem tym należy rozumieć każdą osobę fizyczną sprawującą bezpośrednio lub pośrednio kontrolę nad klientem poprzez posiadane uprawnienia, które wynikają z okoliczności prawnych lub faktycznych, umożliwiające wywieranie decydującego wpływu na czynności lub działania podejmowane przez klienta, lub każdą osobę fizyczną, w imieniu której są nawiązywane stosunki gospodarcze lub jest przeprowadzana transakcja okazjonalna. Zwrócić uwagę, że na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy zgłoszenia beneficjentów rzeczywistych dokonują – w wypadku spółki z .o. o. – osoby upoważnione do jej reprezentacji, zatem trudno podzielić zarzut skargi jakoby A. J. znajdowała się w tym rejestrze bez swojej wiedzy czy zgody lub też by została zgłoszona przez inny podmiot niż sama ta spółka. Należy zwrócić uwagę, ze A. J. w sposób niewątpliwy utożsamiała się z podmiotem K. /Z. skoro wniosła w imieniu własnym skargę do tutejszego Sądu, zarejestrowaną pod sygnaturą III SA/Gl 286/25, polegającą na wpisaniu podmiotu Z. Sp. z o.o. (dawniej K. Sp. z o.o. w K.) na listę podmiotów wykluczonych, który to fakt znany jest Sądowi z urzędu.
Końcowo Sąd wskazuje, że w pełni podziela ocenę prawną i argumentację zawartą w wyrokach sądów administracyjnych dotyczących innych wniosków skarżącej o dofinansowanie, złożonych w ramach Programu Aktywny Maluch 2022 -2029. Tytułem przykładu powołać należy m.in. wyrok tut. Sądu w sprawie o sygn. akt III SA/Gl 1084/24 jak również wyrok WSA w Olsztynie sygn. akt I SA/Ol 415/24. Oba te sądy uznały, że powiązania skarżącej z podmiotami figurującymi w rejestrze podmiotów wykluczonych uzasadniają odstąpienie od zawarcia umowy. Czynność wojewody podjęta w niniejszym postępowaniu w ramach naboru uzupełniającego jest równoznaczna z takim odstąpieniem w warunkach naboru ciągłego.
W wypadku B. W. Sąd przyznaje, że w momencie składania wniosku (5 września 2025 r.) nie była już prezesem zarządu strony skarżącej. Strona skarżąca przedstawiła uchwałę z 1 sierpnia 2025 r dokonującą zmiany w składzie jej zarządu, tym samym skutecznie obalając przyjęte przez organ domniemanie prawdziwości danych zawartych w Krajowym Rejestrze Sądowym. Ale okoliczność ta jest dla wyniku sprawy bez znaczenia, wobec zasadności zastrzeżeń dotyczących A. J.
Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów proceduralnych podanych przez stronę nie tylko dlatego, że zaskarżona czynność nie jest decyzją administracyjną podlegająca przepisom k.p.a. Jak wskazano wyżej zaskarżona czynność opierała się na zapisach programu znajdujących umocowanie w art. 62 ustawy o opiece i w pełni realizujących wymogi tej normy ustawowej.
Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.