III SA/Gl 104/23

III SA/Gl 104/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-03-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-02-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Gołuch /sprawozdawca/
Małgorzata Herman /przewodniczący/
Marzanna Sałuda
Symbol z opisem
602  ceny
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
I GSK 960/23 - Wyrok NSA z 2024-08-22
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 559
art. 40 ust2 pkt2,  art. 41 ust. 1,  art. 42
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2019 poz 1461
art. 2 ust. 1,  art. 4 ust. 1,  art. 13 pkt 2
Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant referent - stażysta Magdalena Janik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2023 r. sprawy ze skargi Gminy Żarki na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 9 grudnia 2022 r. nr NPII.4131.1.969.2022 w przedmiocie ustalenia wysokości cen i opłat za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Wojewoda Śląski (dalej: organ nadzoru, wojewoda) rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 9 grudnia 2022 r. nr NP.II.4131.1.969.2022, działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.- dalej zwanej u.s.g.) stwierdził nieważność zarządzenia Nr 66/2022 Burmistrza Miasta i Gminy Żarki (dalej: skarżący, gmina) z dnia 7 listopada 2022 r. w sprawie ustalenia wysokości cen i opłat za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej w gminie Żarki, w całości, jako sprzecznej z art. 4 ust. 2 w związku z ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 679), dalej jako "ustawa o gospodarce" w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (tekst jedn. Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.),dalej jako "Konstytucja RP".
Z akt administracyjnych wynika, że w dniu 7 listopada 2022 r. Burmistrz Miasta i Gminy Żarki wydał zarządzenie Nr 66/2022 w sprawie ustalenia wysokości cen i opłat za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej w gminie Żarki, dalej jako: "zarządzenie".
W podstawie prawnej zarządzenia wskazano m.in. przepis art. 30 ust 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce, oraz uchwałę Nr XXXIX/287/2006 Rady Miejskiej w Żarkach z dnia 30 sierpnia 2006 r. w sprawie udzielenia upoważnienia Burmistrzowi Miasta i Gminy Żarki do ustalania cen i opłat za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej w gminie Żarki.
Wskazane zarządzenie zostało doręczone organowi nadzoru w dniu 10 listopada 2022 r.
W toku badania legalności przedmiotowego zarządzenia organ nadzoru uznał, iż zarządzenie jest niezgodne z prawem.
Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o gospodarce:
1.Jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego
postanawiają o:
- wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek.
Burmistrz w kwestionowanym zarządzeniu powołał się na uchwałę nr XXXIX/287/2006 Rady Miejskiej w Żarkach z dnia 30 sierpnia 2006 r., do przekazania powyższych uprawnień.
W akcie tym organ stanowiący Gminy upoważnił Burmistrza Miasta i Gminy Żarki do ustalania wysokości cen i opłat za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Zdaniem organu nadzoru umocowania tego nie sposób uznać jednak za prawidłowe, bowiem w § 3 uchwały Rada postanowiła o jej wejściu w życie z dniem podjęcia.
W ocenie organu nadzoru w piśmiennictwie i orzecznictwie aktualnie dominuje pogląd, zgodnie z którym uchwały podejmowane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej mają charakter normatywny, w związku z czym wynikające z nich ceny i opłaty obowiązują na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, wiążąc wszystkie podmioty wykonujące gospodarkę komunalną w zakresie usług użyteczności publicznej, jak i odbiorców tych usług lub osoby korzystające z obiektów użyteczności publicznej. Przepis ten tworzy samoistną podstawę prawną do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Zawiera bowiem wszystkie elementy delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego, co wynika z konstrukcji normy prawnej, która na równi z umocowaniem zawartym w przepisach szczególnych (np. w art. 40 usg) stawia umocowanie zawarte w tej normie. W konsekwencji powyższego, zdaniem organu nadzoru uprawnienia, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, w sytuacji powierzenia ich przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy – organom wykonawczym tych jednostek, również realizowane będą w formie aktu prawa miejscowego. Ocena charakteru aktów wydanych przez organy gminy (radę gminy, organ wykonawczy) na podstawie art. 4 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej była przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stwierdził m. in., że niewątpliwie przewidziane w art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej upoważnienie do powierzenia przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego uprawnień z art. 4 ust. 1pkt 2 tego przepisu organom wykonawczym tych jednostek, odbiega od zasady wyrażonej w art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, że akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy (wyjątek dotyczy przepisów porządkowych). Nie może jednak wpływać na ocenę charakteru prawnego uchwał organów stanowiących, gdyż o tym decyduje rodzaj materii regulowanych daną uchwałą (por. wyrok NSA z 7 września 2017 r., sygn. akt II OSK 27/16). Akty organów samorządu oparte na tych podstawach prawnych są aktami prawa miejscowego i jako takie podlegają publikacji w dzienniku urzędowym (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 5 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 459/19).
W zakresie zasad i trybu ogłaszania aktów normatywnych ustawa o samorządzie gminnym (art. 42) odsyła do regulacji ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461), dalej: "ustawa o ogłaszaniu", która w art. 2 ust. 1 wskazuje, iż ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 ww. ustawy). Niespełnienie w tym zakresie wymogów wynikających z ustawy o samorządzie gminnym oraz z ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych jest istotnym naruszeniem prawa. Urzędowa publikacja aktu prawnego pełni bowiem nie tylko funkcję informacyjną, ale przede wszystkim promulgacyjną. Z funkcją tą związane są takie konstrukcje prawne, jak: domniemanie autentyczności oraz zakaz działania prawa wstecz.
Z tego właśnie powodu przepisy odwołujące się do ogłoszenia aktu prawnego, dotyczą nie jakiegokolwiek ogłoszenia, lecz ogłoszenia urzędowego, które nade wszystko nadaje mu jednocześnie moc obowiązującą.
Zarówno art. 88 Konstytucji RP, jak i powołane przepisy ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, wykluczają możliwość wejścia w życie aktu prawnego o charakterze normatywnym bez ogłoszenia go w ustawowo przewidzianym trybie. Konsekwencją zaniechania ogłoszenia aktu prawa miejscowego w dzienniku urzędowym, jest nieistnienie tego aktu w obrocie prawnym – jako aktu powszechnie obowiązującego na danym terenie.
Tymczasem powołana w podstawie prawnej zarządzenia uchwała nr XXXIX/287/2006 Rady Miejskiej w Żarkach z dnia 30 sierpnia 2006 r., upoważniająca Burmistrza Miasta i Gminy Żarki do wydania przedmiotowego zarządzenia, nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego.
Oznacza to, że nie nabyła ona dotychczas mocy obowiązującej. Wobec powyższego uchwała, która nie zaistniała w obrocie prawnym nie może stanowić podstawy do wydania przez organ wykonawczy przedmiotowego zarządzenia. Organ nadzoru uznał, że Burmistrz działał bez podstawy prawnej, czyli bez upoważnienia do ustalenia opłat określonych w zarządzeniu.
Zaś zgodnie z brzmieniem art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej mogą działać jedynie na podstawie i w granicach przyznanych im uprawnień. Powyższy przepis zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym, jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Z powołanego przepisu Konstytucji wynika, iż organy administracji publicznej obowiązuje zasada: "co nie jest prawem dozwolone jest zakazane". Organom jednostek samorządu terytorialnego wolno bowiem jedynie to, na co zezwalają przepisy prawa i mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia (por. W. Skrzydło, Konstytucja RP. Komentarz. Zakamycze 1999 r., s. 15). Normę zawartą w tym przepisie należy odczytywać jako zakaz domniemywania kompetencji organu, a więc nakaz, dyrektywę interpretacji przepisów kompetencyjnych w sposób ścisły i z odrzuceniem w odniesieniu do organów władzy publicznej zasady:
"co nie jest zakazane, jest dozwolone" (cytat z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 roku, K 20/01, Legalis nr 54123). Innymi słowy, jeżeli organ administracji publicznej podejmuje działanie w sprawie, co do której przepis prawa wyraźnie lub pośrednio nie wskazuje jego właściwości, działanie takie stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady legalizmu.
W związku z powyższym w ocenie organu nadzoru, Burmistrz Miasta i Gminy Żarki wydając przedmiotowe zarządzenie działał bez podstawy prawnej, co stanowi istotne naruszenie art. 4 ust. 2 w związku z ust. 1 pkt 2 ustawy w związku z art. 7 Konstytucji RP, dlatego też organ nadzoru stwierdził nieważność ww. zarządzenia.
Gmina Żarki zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze w całości.
W skardze zarzuciła rozstrzygnięciu nadzorczemu:
1. naruszenie art. 91 ust 1 u.s.g. poprzez orzeczenie w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego o niezgodności z prawem uchwały nr XXXIX/287/2006 Rady Miejskiej w Żarkach z dnia 30 sierpnia 2006 r., pomimo upływu 30 dni od dnia doręczenia tej uchwały wojewodzie;
2. naruszenie art. 93 ust 1 u.s.g. w zw. z art. 94 ust 1 u.s.g. poprzez jego zastosowanie poprzez kwestionowanie przez organ nadzoru zgodności z prawem uchwały nr XXXIX/287/2006 Rady Miejskiej w Żarkach z dnia 30 sierpnia 2006 r., pomimo braku złożenia w tym zakresie przez Wojewodę skargi do sądu administracyjnego;
3. naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r, (Dz, U, z 1997 r,. Nr 78, poz, 483 ze zm,), dalej jako "Konstytucja RP", poprzez stwierdzenie przez wojewodę nieistnienia w obrocie prawnym uchwały nr XXXIX/287/2006 Rady Miejskiej w Żarkach z dnia 30 sierpnia 2006 r., w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, pomimo tego, iż żaden przepis prawa nie uprawnia organu nadzoru do stwierdzenia nieistnienia w obrocie prawnym uchwały, a właściwym trybem postępowania organu nadzoru winno być stwierdzenie niezgodności z prawem tejże uchwały, co też winno nastąpić w trybie przewidzianym w art. 91 ust. 1 albo art. 93 ust.1 u.s.g., w konsekwencji wojewoda podjął działania z naruszeniem zasady legalizmu;
4. naruszenie art.4 ust.4 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607) poprzez zakwestionowanie przez Wojewodę zgodności z prawem uchwały nr XXXIX/287/2006 Rady Miejskiej w Żarkach z dnia 30 sierpnia 2006 r., bez zastosowania prawem przewidzianego trybu;
W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz obciążenie Wojewodę Śląskiego w Katowicach kosztami postępowania w sprawie.
Uzasadniając skargę Gmina wskazała, że organ nadzoru badając zarządzenie burmistrza i wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, przekroczył przyznane mu prawem uprawnienia do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego, ponieważ nie był uprawniony do stwierdzenia, że wydana uprzednio uchwała nr XXXIX/287/2006 Rady Miejskiej w Żarkach z dnia 30 sierpnia 2006 r., "nie istnieje w obrocie prawnym".
Skarżący wskazał, że zagadnienie prawidłowości ogłoszenia uchwały rady gminy winno zostać przez organ nadzoru ocenione w trybie przewidzianym w art. 91 ust.1 usg, względnie w przypadku upływu terminu przewidzianego w art. 91 ust.1 usg, organ nadzoru uprawniony jest do zaskarżenia uchwały w trybie przewidzianym w art. 93 ust.1 usg.
Nadto organ nadzoru jest obowiązany na podstawie art.7 Konstytucji RP do działania na podstawie i w granicach prawa, co oznacza też zakaz domniemywania kompetencji. Natomiast działanie organu nadzoru w przedmiotowej sprawie stanowiło naruszenie art. 4 ust.4 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego ponieważ nie można kwestionować lub ograniczać kompetencji przyznanych społecznościom lokalnym.
W treści skargi podniesiono też, iż poglądy wojewody oraz doktryny , w zakresie uchwał samorządu terytorialnego stanowiących akty prawa miejscowego podlegają ciągłej ewolucji, co oznacza, że w danym czasie organ nadzoru uznaje niektóre uchwały, a w innym czasie odwrotnie.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.
Organ nadzoru wskazał, że kwestionowane zarządzenie zostało wydane bez podstawy prawnej, ponieważ Rada Miejska w Żarkach nie powierzyła w sposób prawidłowy organowi wykonawczemu tej Gminy uprawnienia do stanowienia o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.
Jednocześnie, zdaniem organu nadzoru, zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwały lub zarządzenia organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Na poparcie słuszności swojego stanowiska Wojewoda przywołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych.
Nadto, zdaniem organ nadzoru, strona skarżąca nie kwestionuje, że uchwała nr XXXIX/287/2006 Rady Miejskiej w Żarkach z dnia 30 sierpnia 2006 r., ma charakter aktu prawa miejscowego i powinna podlegać publikacji.
W związku z powyższym skarga jako bezzasadna winna być oddalona.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity w Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.
Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (t.j. w Dz. U. z 2023 r., poz. 259 zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.").
Do właściwości sądu administracyjnego należy również rozstrzyganie skarg na rozstrzygnięcia nadzorcze organów sprawujących nadzór nad organami jednostkami samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a).
Zgodnie zaś z art. 148 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. W przypadku zaś braku podstaw do uwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Podnieść również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd podkreśla nadto, że w odróżnieniu od spraw, w których przedmiotem skargi jest uchwała rady gminy, którą tym samym Sąd uprawniony jest i zobligowany skontrolować, w niniejszym postępowaniu przedmiotem skargi jest jedynie rozstrzygnięcie nadzorcze. W konsekwencji Sąd nie jest władny dokonać samodzielnej oceny formalnej i merytorycznej prawidłowości całości uchwały, winien bowiem jedynie zbadać i ocenić prawidłowość podjętego przez Wojewodę Śląskiego rozstrzygnięcia nadzorczego.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g., który stanowił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 u.s.g.).
Na zasadzie art. 98 ust. 1 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.
W pierwszej kolejności Sąd ustalił zatem, że warunki formalne do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego zostały spełnione. Także warunek formalny z art. 98 ust. 3 u.s.g., skarga spełnia.
Następnym obowiązkiem Sądu było wobec tego ustalenie, czy Wojewoda w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej kompetencji nadzorczej, a tym samym, czy prawidłowo zakwestionował legalność wskazanego w rozstrzygnięciu nadzorczym kontrolowanego zarządzenia.
Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Stosownie zaś z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. W odniesieniu do samorządu gminnego zasada ta znalazła wyraz w art. 2 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 125/18).
Samodzielność gminy jest zatem zasadą konstytucyjną, podlegającą sądowej ochronie i ten fakt powinien wytyczać kierunek wykładni i stosowania przepisów prawa mających zastosowanie w postępowaniu nadzorczym, ponieważ tak w stanowieniu prawa, jak i w jego stosowaniu normy konstytucyjne wyznaczają wzorzec najwyższy.
Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy przez organ nadzoru, jak zostało wyżej wskazane, unormowane są przez przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały, zarządzenia) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (M. Stahl, Z. Kmieciak: "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia, tj. uchwalenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego (ex tunc). W tej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Innymi słowy – stwierdzenie nieważności oznacza uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego wydania.
Zaskarżony akt nadzoru został wydany przez Wojewodę Śląskiego na podstawie przepisu art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym.
Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy rację ma skarżący, iż zarządzenie Nr 66/2022 Burmistrza Miasta i Gminy Żarki z dnia 7 listopada 2022 r. w sprawie ustalenia wysokości cen i opłat za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej w gminie Żarki, nie stanowi aktu prawa miejscowego i tym samym nie podlega ogłoszeniu w dzienniku urzędowym województwa śląskiego, a uchwała nr XXXIX/287/2006 Rady Miejskiej w Żarkach z dnia 30 sierpnia 2006 r., jest jego prawidłową podstawą prawną, czy też słuszne jest stanowisko Wojewody, iż przedmiotowe zarządzenie ma charakter prawa miejscowego co rodzi konsekwencję w postaci niedopuszczalności przyjęcia za prawidłową podstawę prawną ww. uchwały.
W ocenie Sądu przedmiotowe zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy Żarki, należy uznać za akt prawa miejscowego. Wyjaśnić należy, iż brak jest legalnej definicji aktu prawa miejscowego w systemie prawa. Ustawodawca konstytucyjny zalicza je do źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania tych organów. Ustawodawca może wprost przesądzić, iż dany akt jest aktem prawa miejscowego. Brak takiego postanowienia nie oznacza jednak, iż danemu aktowi należy automatycznie odmówić takiego charakteru.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że mimo braku ustawowej definicji aktu prawa miejscowego, to powszechnie przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne, w których ujęto normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny zaś charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi skierowane do adresatów w celu wskazania określonego sposobu zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny wyraża się w tym, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy oznacza, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty odnosić się zatem mają do zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś zrealizować się w wyniku jednorazowego zastosowania. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) występujących poza organami administracji, a będąc źródłami prawa powszechnie obowiązującego mogą regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Stanowią zatem prawo dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego bądź tylko przebywające na terenie jej działania. Podobne stanowisko zajmuje również Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 674/11;CBOSA). Dla uznania uchwały za akt prawa miejscowego wystarczającym jest, aby zawierała ona przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 669/06; CBOSA).
Odnosząc powyższe do ww. zarządzenia stwierdzić należy, iż spełnia ono wymogi, które pozwalają na jego zakwalifikowanie jako aktu prawa miejscowego.
Przedmiotowe zarządzenie organu wykonawczego gminy wydane na podstawie uchwały ma charakter generalny - bo zawarte w nim normy definiują adresata przez wskazanie pożądanych cech oraz abstrakcyjny - bo nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowania mają mieć miejsce w pewnych powtarzalnych okolicznościach, a nie w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto mają one charakter normatywny - bo zawierają postanowienia wyznaczające adresatom sposób zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia oraz zewnętrzny - bo skierowane są również do podmiotów pozostających poza strukturą administracji. Dokonując ich kwalifikacji należy uwzględnić, że adresatem nie jest sama administracja. Regulują one w sposób jednostronny kwestie opłat związanych z korzystaniem z mienia komunalnego. Słusznie zauważył organ nadzoru, że adresaci ocenianego aktu zostali określeni generalnie a nie indywidualnie, i odnosi się do sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych.
W ocenie Sądu powyższe stanowisko należy przyjąć także w odniesieniu do uchwały w sprawie zarządzenia.
Sąd podziela stanowisko organu nadzoru w zakresie obowiązku ogłoszenia ww. uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, uzależniając od tego faktu termin wejścia w życie.
Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia przez organ nadzoru art. 91 ust 1 u.s.g. poprzez orzeczenie w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego o niezgodności z prawem uchwały nr XXXIX/287/2006 Rady Miejskiej w Żarkach z dnia 30 sierpnia 2006 r., pomimo upływu 30 dni od dnia doręczenia tej uchwały wojewodzie, Sąd zauważył, iż organ nadzoru stwierdził nieważność zarządzenia Nr 66/2022 Burmistrza Miasta i Gminy Żarki z dnia 7 listopada 2022 r., wydanej na podstawie ww. uchwały Rady Miejskiej w Żarkach z dnia 30 sierpnia 2006 r., która nie była prawidłowo promulgowana. Natomiast fakt nieskorzystania przez Wojewodę ze środka nadzoru pomimo upływu 30 dni od dnia doręczenia tej uchwały wojewodzie w niczym nie ogranicza wojewody w zakresie wykonywanego nadzoru nad przedmiotowym zarządzeniem Burmistrza.
Podsumowując, w ocenie Sądu zarządzenie jest aktem prawa miejscowego, a zatem podstawy publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym stanowią przepisy art. 40 ust 2 pkt 2, (oraz art. 41 ust 1 i art. 42) u.s.g.
Sąd zauważył, iż art. 40 ust. 2 u.s.g. zawiera katalog gminnych aktów prawa miejscowego jak również definiuje te akty. Stanowi, że gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie:
1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych,
2) organizacji urzędów i instytucji gminnych,
3) zasad zarządu mieniem gminy,
4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.
Sama ustawa ustrojowa wskazuje zatem, które spośród uchwał rady gminy normujących organizację gminnych jednostek organizacyjnych mają rangę prawa miejscowego. Mienie komunalne ma charakter publiczny, tj., powszechnie dostępny (ogólnie dostępny dla społeczności lokalnej), odróżniający je od mienia prywatnego, co wzmacnia pogląd, że akt regulujący dostęp do mienia komunalnego ma normatywny charakter prawa miejscowego, podlega zatem publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2 u.s.g.).
Zaś warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (art. 88 Konstytucji RP). Przyjęcie, iż zarządzenie stanowi akt prawa miejscowego implikuje konieczność ogłoszenia takiego zarządzenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, o czym stanowi art. 42 usg.
Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy).
W ocenie Sądu przedmiotowe zarządzenie ma charakter zewnętrzny, gdyż jego adresatami są podmioty zewnętrzne, usytuowane poza strukturami administracji publicznej.
Nadto w opinii Sądu gmina jest upoważniona do wydawania zarządzeń w formie aktów prawa miejscowego. Ustawa o samorządzie gminnym jednoznacznie określa katalog gminnych aktów prawa miejscowego, stanowiąc, że gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy, zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Wynika stąd, iż ta ustawa ustrojowa wskazuje (wiąże się z jej oczywistym, niebudzącym żadnych wątpliwości brzmieniem), które akty rady gminy, mają rangę prawa miejscowego.
Tymczasem przedmiotowe zarządzenie nie zostało też ogłoszone w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co niewątpliwie naruszyło art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559) w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko organu nadzoru, zgodnie z którym Burmistrz Miasta Żarki nie miał ustawowego umocowania do podjęcia zarządzenia z dnia 7 listopada 2022 r. w sprawie ustalenia wysokości cen i opłat za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej w gminie Żarki, uznanego za akt prawa miejscowego ponieważ uchwała nr XXXIX/287/2006 Rady Miejskiej w Żarkach z dnia 30 sierpnia 2006 r. nie była jego prawidłową podstawą prawną.
W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.