III SA/Gl 104/20

III SA/Gl 104/20 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2020-06-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-02-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Iwona Wiesner /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Herman
Małgorzata Jużków
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 3460/21 - Wyrok NSA z 2024-01-17
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1429
art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 6
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Wiesner (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Zarządu A Spółka Akcyjna w Z. z dnia [...] r. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
B. G. (wnioskodawca, skarżący) wnioskiem z [...] r. zwrócił się do "A" S.A. w Z. (spółka, klub) o udostępnienie informacji publicznej na podstawie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 oraz w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit 3 i f ustawy o dostępie do informacji publicznej z 6 września 2001r. (Dz.U. .2019r. poz. 1429 t.j., dalej: u.d.i.p.) :
1.W zakresie objęcia/nabycia akcji Spółki przez Miasto Z. - ile akcji posiada Miasto i jaki procent ogółu akcji Klubu stanowi przedmiotowy pakiet? Proszę o przedstawienie struktury własnościowej Klubu wraz z podaniem kwot, na jakie opiewają akcje.
2.Czy Miasto Z. zawierało umowy pożyczki, umowy sponsorskie, umowy reklamowe z Klubem? Jeśli tak, to na jakie cele? Jeśli tak, to co zostało sponsorowane? Proszę o udostępnienie treści umów z Miastem w ramach odpowiedzi na powyższe pytania, nie zachodzi konieczność sporządzania osobnego dokumentu (w tym sięgnięcie do materiałów archiwalnych, jeśli zajdzie taka potrzeba).
W uzasadnieniu wniosku podkreślono, że powyższe informacje nie stanowią informacji przetworzonej, co nie implikuje konieczności wykazania u wnioskodawcy interesu prawnego lub faktycznego oraz szczególnie istotnego interesu publicznego. Akcje Spółki są w większości w posiadaniu Miasta Z., co powoduje, że można Klub zakwalifikować do grona podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, w tym o strukturze własnościowej oraz majątku jakim dysponują.
Klub pismem z [...] r. wskazał, że w świetle art. 4 u.d.i.p. Spółka nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, gdyż nie jest władzą publiczną, ani nie wykonuje zadań publicznych. Jest spółką prawa handlowego, prowadzącą działalność gospodarczą.
Wnioskodawca pismem z [...] r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że każdy podmiot, który gospodaruje choćby niewielką częścią mienia publicznego ma obowiązek udostępnienia informacji publicznej. Dotacja udzielona przez miasto na rzecz klubu sportowego jest zawsze związana z wykonywaniem zadań publicznych. Odwołano się do uchwał Rady Miasta Z. z [...] r. nr [...], którą przeznaczono dla Klubu [...] zł z przeznaczeniem na podwyższenie kapitału Spółki, jako refundacja środków, które Spółka przeznaczyła na obsługę emitowanych obligacji.
Decyzją z [...]r. Klub odmówił udostępnienia informacji publicznej podtrzymując stanowisko prezentowane w sprawie. W uzasadnieniu wskazano, że Klub jest spółką prawa handlowego prowadzącą działalność gospodarczą, której przedmiotem jest prowadzenie działalności klubu sportowego. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie podlegają wykładni rozszerzającej, szerzej niż art. 61 Konstytucji RP (uchwała NSA z 11.04.2005r., sygn. akt I OPS 1/05, wszystkie: orzeczeniansa.gov.pl). Samo dysponowanie majątkiem publicznym, bez wykonywania zadań publicznych nie może stanowić podstawy do podlegania obowiązkowi udostępniania informacji publicznej. Informacje, o których mowa w punkcie 1 wniosku są informacjami jawnymi, które podlegają ujawnieniu w Krajowym Rejestrze Sądowym, a zatem nie podlegają ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Wnioskodawca pismem z [...] r. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagając się zobowiązania Klubu do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem. W uzasadnieniu skargi podtrzymano dotychczasowe stanowisko w sprawie. Nadto wskazano, że katalog podmiotów wymieniony w art. 4 u.d.i.p. jest katalogiem otwartym, o czym świadczy wyrażenie ustawowe "w szczególności", a zatem każdy podmiot dysponujący choćby niewielką częścią mienia publicznego ma obowiązek udzielenia informacji (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Skarżący odwołał się również do definicji klubu sportowego zawartej w art. 3 ustawy z 25 czerwca 2010 r. o sporcie ( Dz.U. 127, poz. 857 ze zm.), a w konsekwencji klub sportowy wykonujący zadania publiczne i korzystający ze środków publicznych zobowiązany jest do udostępniania posiadanych informacji publicznych (art. 27 ustawy o sporcie). Skarżący podkreślił również, że żądane informacje nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa (wyrok SN z 8.11.2012r. sygn. akt I CSK 190/12, OSNC 2013/5/67, wyrok NSA z 31.01.2014r. sygn. akt I OSK 267/14 i z 3.03.2014r. sygn. akt I OSK 564/14).
W odpowiedzi na skargę "A" S.S.A. w Z. wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko zajmowane w sprawie. Odwołując się do art. 61 Konstytucji RP wskazała, że pojęcie "sprawy publicznej" nie jest zdefiniowane w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a pojęcie to należy łączyć z działalnością organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Działalność osób prawnych może być przedmiotem informacji publicznej jedynie w takim zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej oraz jednocześnie dysponują mieniem komunalnym lub majtkiem Skarbu Państwa. Okoliczność, że Miasto Z. jest akcjonariuszem Spółki nie oznacza, że wszystkie sprawy związane z działalnością Spółki są sprawą publiczną i mogą być uznane za informację publiczną. Istotne jest zachowanie w tajemnicy informacji dotyczących działalności Spółki, w sytuacji prowadzenia działalności gospodarczej, a oczywistym jest, że inne kluby mogłyby wykorzystać takie informacje ze szkodą dla interesów Spółki oraz jej sponsorów, podmiotów finansujących. Majątek Spółki jest jej majątkiem, a nie majątkiem Skarbu Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego, a Spółka działalność prowadzi w oparciu o przepisy Kodeksu spółek handlowych (wyrok NSA z 9.08.2011r. sygn. akt I OSK 877/11).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), obejmują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję "A S.S.A. w Z. o odmowie udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem skarżącego z [...]r. w zakresie wykazania ilości akcji jakie w Spółce posiada Miasto Z., struktury własnościowej oraz wskazanie czy Miasto Z. zawierało ze Spółką umowy pożyczki, sponsorskie, reklamowe, na jakie cele, co było sponsorowane wraz z udostępnieniem treści stosownych umów.
Podstawą wydania kwestionowanej decyzji przez Spółkę, niebędący organem władzy publicznej, był art. 17 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., gdyż Spółka uznała, że dostęp do określonych we wniosku informacji podlega wykluczeniu, gdyż Spółka nie wykonuje władzy publicznej, a ujawnienie żądanych informacji naraziłoby ją na straty.
Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej konkretyzują konstytucyjnie zagwarantowane prawo obywateli do informacji publicznej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia mechanizmu proporcjonalności. Określając konstytucyjne wolności i prawa obywatela, prawodawca dostrzegł potrzebę wprowadzania ograniczeń tych dóbr. Ograniczając pewną sferę wolności i praw konstytucyjnych obywatela, przepisy ustawy należy wykładać w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej), do celu, jaki temu przyświeca (ochrona tajemnicy przedsiębiorcy, ochrona prywatności), który to cel musi być także kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa, porządek publiczny i bezpieczeństwo). Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (zasada proporcjonalności). Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy (art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), zaś w art. 17 ust. 1 u.d.i.p. wskazano tryb postępowania w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej. Przepisem częściowo implementującym na gruncie ustawy przywołaną wyżej normę konstytucyjną jest art. 5 u.d.i.p., który wskazuje, że prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na ochronę informacji niejawnych lub tajemnic ustawowo chronionych (na zasadach określonych w odpowiednich ustawach - ust. 1), a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2). Nie można jednak uznać, aby art. 5 u.d.i.p. zawierał wyczerpujący katalog przyczyn, które w konkretnej sprawie mogą uzasadniać konieczność ograniczenia dostępu do informacji wytworzonych, odnoszących się czy będących w posiadaniu podmiotów publicznych. Istnieją bowiem również inne, niż wymienione w tym przepisie ustawowym, wartości, których ochrona uzasadnia - w świetle art. 61 ust. 3 Konstytucji - zastosowanie tego typu ograniczeń. Art. 61 ust. 3 Konstytucji RP jest adresowany nie tylko do ustawodawcy, umożliwiając wprowadzanie ustawami generalnych i abstrakcyjnych ograniczeń prawa do informacji, lecz również do sądów, które na podstawie analizy okoliczności konkretnej sprawy są upoważnione do uznania, że z uwagi na potrzebę ochrony wolności i praw, porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa istnieje w określonym przypadku konieczność odmówienia udostępnienia informacji.
Krąg podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej nie jest ograniczony wyłącznie do tych, które mieszczą się w pojęciu organów władzy publicznej, lecz obejmuje również inne podmioty, w szczególności, jak o tym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Celem takiej regulacji było zobowiązanie do udzielenie informacji publicznej wszystkich podmiotów gospodarczych, nad którymi kontrolę sprawują Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a więc zarówno tych zorganizowanych w formie np. państwowych osób prawnych, jak i spółek handlowych kontrolowanych przez państwo (wyrok WSA w Gdańsku z 13.11.2018 r. sygn. akt II SAB/Gd 87/18).
Istota art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. sprowadza się do objęcia obowiązkiem udostępnienia informacji publicznej również podmiotów prywatnych realizujących zadania publiczne, lub dysponujących majątkiem publicznym. Jest to konieczne i niezbędne do realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej w dobie decentralizacji administracji publicznej i prywatyzacji wykonywania zadań publicznych. Jak wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, to właśnie przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. stanowi podstawę obowiązku udostępniania informacji publicznych m.in. przez niepubliczne szkoły wyższe, niepubliczne jednostki systemu oświaty (przedszkola, szkoły), stowarzyszenia realizujące zadania publiczne, spółki wykonujące publiczny transport zbiorowy, [...] czy [...], bowiem wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym (wyrok NSA z 9.10.2018r. sygn. akt I OSK 1487/18).
Sam fakt, że Klub realizuje zadania publiczne czy dysponuje majątkiem publicznym w postaci otrzymywania określonych dotacji nie powoduje, że wszystkie posiadane przez niego informacje mają walor publicznych. Dla właściwej kwalifikacji żądania nie jest wystarczające przypuszczenie, że skoro Spółka dysponuje majątkiem publicznym (otrzymuje dotacje z budżetu miasta), to całość prowadzonej działalności musi pozostawać także w związku z tym majątkiem. W taki sposób bowiem można by uzasadnić związek każdej informacji posiadanej przez Klub z wykonywanymi zadaniami publicznymi lub majątkiem publicznym. Nie ulega wątpliwości, że intencją i założeniem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest szerokie rozumienie przedmiotu jej regulacji. Co do zasady wszystko co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, stanowi informacje publiczną. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określa w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy. Art. 1 zawiera bardzo ogólne ujęcie materii poddanej regulacji w tym akcie, natomiast art. 6 konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, lecz nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i informacji. Niezależnie jednak od takiego szerokiego pojmowania informacji publicznej w przypadku każdego żądania niezbędne jest ustalenie, że będąca w posiadaniu adresata wniosku informacja posiada dodatkowy element w postaci "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Odnosić się musi zatem do funkcjonowania państwa i jego organów lub też dotyczyć szerszej grupy obywateli lub gospodarowania mieniem publicznym (wyroki NSA z 2.03.2018r. sygn. akt I OSK 2245/17, z 26.01.2018r. sygn. akt I OSK 438/16).
Z danych zawartych w KRS wynika, że kapitał zakładowy Klubu wynosi [...] zł, a liczba akcji wszystkich emisji to [...] przy nominalnej ich wartości [...] zł, a Spółka złożyła roczne sprawozdanie finansowe [...] r. Skarżący powołuje się na treść uchwały nr [...] Rady Miasta z [...] r. mocą której przeznaczono kwotę [...] zł na podwyższenie kapitału Spółki jako refundację środków, które przeznaczyła na obsługę emisji akcji. Jednocześnie z oficjalnej strony internetowej Klubu wynika z jakimi podmiotami Spółka współpracuje na poziomie biznesowym. Wobec powyższego należało stwierdzić, że dane objęte punktem 1 wniosku, jak to wskazała Spółka, należą do informacji powszechnie dostępnych w Krajowym Rejestrze Sądowym, a w konsekwencji nie wymagają do ich udostępnienia formy wymaganej przez przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że działalność klubu sportowego może być prowadzona w formie spółki akcyjnej, której zasady funkcjonowania reguluje ustawa z 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz.U.2019r., poz. 505 t.j.) w dziale II spółka akcyjna, co nie stoi w sprzeczności z powołanym w skardze art. 3 ustawy o sporcie. Powyższe jednakże nie zwalnia Spółki od prowadzenia swoich spraw biznesowych zgodnie z regułami określonymi dla podmiotów gospodarczych, w tym z zachowaniem poufności i konkurencyjności, szczególnie w zakresie współpracy z innymi podmiotami na niewątpliwie szczególnym rynku jakim jest prowadzenie klubu sportowego. Spółka zatem słusznie podkreśliła, że kwestia udostępnienia informacji publicznej nie może wynikać jedynie z faktu, że większościowym akcjonariuszem jest jednostka samorządu terytorialnego, a ujawnienie danych biznesowych mogłoby narazić Spółkę jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą na niepowetowane straty. Podkreślenia wymagało, że majątek spółki akcyjnej nie jest majątkiem jej akcjonariuszy, a samej spółki, nie jest więc majątkiem jednostki samorządowej, nie do niej należy zarząd tym majątkiem jak również kontrola sposobu prowadzenia działalności gospodarczej. Kwestie te regulują stosowne przepisy Kodeksu spółek handlowych.
Wobec powyższego należało stwierdzić, że nie każde żądanie udostępnienia informacji publicznej winno skutkować nieograniczonym doń dostępem. Ograniczenia te wynikają bowiem zarówno z przepisów rangi konstytucyjnej jak i ustawowej. Skarżący w punkcie 4 uzasadnienia skargi odwołał się do stanowiska doktryny, które należało podzielić, jednakże ocena ta winna ulec korekcie w przypadku podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, takich jak klub sportowy. Materia umów cywilnoprawnych zawieranych przez spółkę prawa handlowego, a do takich odnosił się punkt 2 wniosku, co do zasady, pozostaje poza przedmiotowym zakresem działania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero wykazanie, że umowa taka służy czy ma na celu wykonanie zadania publicznego lub jest związana, bądź odnosi się do dysponowania majątkiem publicznym, dawałoby jej przymiot "publicznej", a tym samym i prawo do jej uzyskania (wyrok NSA z 2.03.2018r., sygn. akt I OSK 2245/17). Natomiast kwestie ilości i wartości akcji oraz akcjonariatu wynikają ze stosownych dokumentów, do których każdy, a zatem również skarżący, ma dostęp za pośrednictwem Krajowego Rejestru Sądowego. Stanowisko zawarte w skardze nie zasługiwało zatem na uwzględninie
Biorąc powyższe pod uwagę skargę jako niezasadną na mocy art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.