III SA/Gd 613/22

III SA/Gd 613/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-12-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-08-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Bartłomiej Adamczak
Jolanta Sudoł
Paweł Mierzejewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Sygn. powiązane
II GSK 638/23 - Wyrok NSA z 2024-01-16
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 139
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1376
art. 40 ust. 4
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę.
Uzasadnienie
"A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. (dalej także jako "strona" albo "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 4 lipca 2022 r. nr SKO Gd/6378/21, którą organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji – Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 11 października 2021 r. nr GZDiZ.NP.647.82.8.2021.ŁG/AK w części dotyczącej administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej (organ pierwszej instancji wymierzył 14.580 zł) i orzekł o jej wymierzeniu wysokości 16.200 zł.
W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Decyzją z dnia 11 października 2021 r. nr GZDiZ.NP.647.82.8.2021.Ł/AK Prezydent Miasta Gdańska wymierzył administracyjną karę pieniężną w wysokości 14.580 zł za zajęcie w dniach 10 - 19 sierpnia 2021 r. pasa drogowego drogi gminnej ulicy [...] w G.(działka drogowa nr [...] obręb [...] ) przed lokalem "B" przy ul. [...] bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie w nim ogródka gastronomicznego o łącznej powierzchni 90 m2.
W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 10 sierpnia 2021 r. podczas kontroli legalności zajęcia pasa drogowego stwierdzono zajęcie w pasie drogowym drogi gminnej ul. [...] w G.(działka nr [...] obręb [...] ) przed lokalem "B" przy ul. [...] bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie w nim ogródka gastronomicznego, o powierzchni 90 m2. Na okoliczność przeprowadzonej kontroli sporządzono protokół wraz z dokumentacją fotograficzną i mapą potwierdzającą umieszczenie ogródka gastronomicznego w pasie drogowym. Organ zaznaczył przy tym, że lokalizacja przedmiotowego ogródka gastronomicznego została ustalona na podstawie mapy ewidencji gruntów, stanowiącej element elektronicznego zasobu Ewidencji Technicznej i Majątkowej Ulic Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni opracowanego m. in. na podstawie zasobów Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno - Kartograficznej Wydziału Geodezji Urzędu Miejskiego w Gdańsku.
Prezydent Miasta Gdańska wskazał, że przed dniem przeprowadzenia kontroli pasa drogowego, to jest 10 sierpnia 2021 r., zarządca drogi nie określił wobec "A" Sp. z o.o., prowadzącej w przedmiotowej lokalizacji to jest w lokalu przy ul. [...] "B" , warunków zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia w nim ogródka gastronomicznego, ani w żadnej innej formie przepisanej prawem nie zezwolił stronie na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w G
Następnie organ wskazał, że pismem z dnia 17 sierpnia 2021 r. zawiadomiono o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w G.(działka drogowa nr [...] obręb [...] ) bez zezwolenia zarządcy drogi i naliczenia z tego tytułu kary pieniężnej oraz zawiadomiono stronę, że w dniu 7 września 2021 r. o godz. 9.00 przy ul. [...] w Gdańsku w miejscu usytuowania przedmiotowego ogródka zostanie przeprowadzony dowód z oględzin (wizja w terenie) w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia.
Organ wskazał, że decyzją z dnia 20 sierpnia 2021 r. GZDiZ.PU.6433.251.2.2021.ŻO zezwolono stronie na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w G. w celu umieszczenia w nim ogródka gastronomicznego o powierzchni 107,00 m2 w terminie od 20 sierpnia 2021 r. do 30 sierpnia 2021 r. oraz ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego w wysokości 8.089,20 zł.
Organ pismem z dnia 2 września 2021 r., w odpowiedzi na pismo strony o zmianę terminu wizji w terenie wyznaczonej na dzień 7 września 2021 r. poinformował stronę, że wyznaczone na dzień 7 września 2021 r. na godz. 9.00 oględziny (wizja w terenie) odbędą się w pierwotnie wskazanym terminie. Organ wskazał, że strona nie wykazała (a tym bardziej nie uprawdopodobniła) przyczyn, z uwagi na które przełożenie oględzin było niezbędne. Organ zaznaczył przy tym, że udział w przeprowadzanych dowodach jest prawem strony a nie obowiązkiem.
Organ wskazał dalej, że w dniu 7 września 2021 r. w trakcie przeprowadzonych oględzin stwierdzono, że pas drogowy ulicy [...] w G. jest zajęty przez ogródek gastronomiczny na warunkach zgodnych z decyzją nr GZDiZ.PU.6433.251.2.2021.ŻO. Podczas oględzin strona nie była obecna.
Pismem z dnia 15 września 2021 r. organ zawiadomił stronę o zakończeniu postępowania.
Następnie organ przedstawił treść przepisów zawartych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (art. 4, art. 39 i art. 40) oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Wskazał również, ze zgodnie z uchwałą Rady Miasta Gdańska z dnia 24 czerwca 2004 r. nr XXV/750/04 stawka opłaty za zajęcie na prawach wyłączności 1 m2 drogi gminnej w celu umieszczenia ogródka gastronomicznego wynosi 1,80 zł za każdy dzień zajęcia.
W ocenie organu z materiału zebranego w sprawie jednoznacznie wynika, iż strona w dniach od 10 sierpnia 2021 r. do 19 sierpnia 2021 r. poprzez umieszczenie ogródka gastronomicznego przed prowadzoną przez siebie restauracją zajmowała bez zezwolenia zarządcy drogi pas drogowy drogi gminnej ulicy [...] w G
Organ wskazał, że decyzja o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi ma charakter decyzji związanej. Na zarządcy drogi spoczywa prawny obowiązek nałożenia kary na podmiot dokonujący zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi i działanie to nie może być rozpatrywane w formie uznania administracyjnego. Organ stwierdził, że w związku ze związanym charakterem decyzji wymierzającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego nie ma w sprawie zastosowania art. 189d ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego zawierający przesłanki jakie organ powinien brać pod uwagę wymierzając administracyjną karę pieniężną. Kwestia ta jest uregulowana w ustawie o drogach publicznych. Wysokość kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zależna jest bowiem jedynie od stawki opłaty ustalonej przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, powierzchni i terminu zajęcia.
Organ nie dopatrzył się nadto przesłanek odstąpienia od nałożenia kary wymienionych w 189f § 1 pkt 1 i pkt 2 ww. ustawy. W ocenie organu waga naruszenia nie jest znikoma. Przeciwna ocena byłaby możliwa, gdyby naruszenie prawa było związane z ochroną istotnego interesu strony bądź wystąpieniem sytuacji, w której strona podejmuje działania wprawdzie bezprawne, ale w celu zapewnienia ważnych potrzeb egzystencjalnych. Strona umieszczając ogródek gastronomiczny przed prowadzoną przez siebie restauracją czerpała korzyści finansowe z naruszenia. Ponadto strona za umieszczenie ogródka gastronomicznego w dniach od 10 sierpnia 2021 r. do 19 sierpnia 2021 r. nie została ukarana inną prawomocną decyzją.
Końcowo organ przedstawił sposób obliczenia wymierzonej stronie kary za umieszczenie ogródka gastronomicznego w dniach od 10 sierpnia 2021 r. do 19 sierpnia 2021 r. - 10 x (90,00 m2 x 1,80 zł/m2/dzień x 9 dni) = 14.580.00 zł. Organ przyjął, że stawka opłaty za zajęcie wynosi - 1,80 zł, powierzchnia zajęcia 90,00 m2, a liczba dni zajęcia - 9.
Po rozpoznaniu odwołania, zaskarżoną decyzją, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej wysokości administracyjnej kary pieniężnej i wymierzyło stronie karę w wysokości 16.200 zł.
W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy przedstawił treść zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu, a następnie wyjaśnił, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2. 2a lub 2c. Organ przedstawił także treść art. 40 ust. 2, ust. 13, art. 40a ust. 1 ustawy o drogach publicznych.
W ocenie organu odwoławczego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uzasadnia przyjęcie, że okresie od dnia 10 sierpnia 2021 r. do 19 sierpnia 2021 r. w pasie drogowym drogi gminnej ul. [...] w G.(dz. nr [...] obręb [...] ) doszło do zajęcia tego pasa przez umieszczenie w nim ogródka gastronomicznego o łącznej powierzchni 90 m2 przed lokalem "B" przy ul. [...] prowadzonym przez "A" Sp. z o.o.
Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z uchwałą z dnia 24 czerwca 2004 r. nr XXV/750/04 Rady Miasta Gdańska w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych, których zarządcą jest Prezydent Miasta Gdańska na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (tekst jedn.: Dz. Urz. Woj. Pom. z 2020 r., poz. 1813 ze zm.) stawka opłaty za zajęcie na prawach wyłączności 1 m2 drogi gminnej w celu umieszczenia ogródka gastronomicznego wynosi 1,80 zł za każdy dzień zajęcia.
Organ odwoławczy wskazał, że administracyjna kara pieniężna została wyliczona z uwzględnieniem, że zajęcie we wskazanym okresie od 10 sierpnia do 19 sierpnia 2021 r. wyniosło 10 dni - 10 x (90 m2 x 1,80 zł/m2 x 10) = 16.200 zł.
W ocenie organu odwoławczego zaistniała w sprawie przesłanka przełamania zakazu reformationis in peius, o którym mowa w art. 139 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego., zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji rażąco naruszyła art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień.
Skoro w rozpatrywanej sprawie stwierdzono zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w dniu 10 sierpnia to był to pierwszy dzień terminu zajęcia pasa drogowego. Tym samym do 19 sierpnia upłynęło 10, a nie jak ustalił to organ pierwszej instancji 9 dni. Zdaniem organu odwoławczego pominięcie przy rozstrzyganiu oczywistego brzmienia przepisu stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 139 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego i uzasadnia wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się.
W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że wysokość kary za zajęcie pasa drogowego zależna jest jedynie od zajętej powierzchni i terminu. Organ odwoławczy podzielił także ocenę organu pierwszej instancji, że w sprawie nie było podstaw do zastosowania regulacji przewidzianej w art. 189f § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Nie można było bowiem przyjąć, że waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona nie została ukarana za to samo zachowanie inną prawomocną decyzją.
Odnośnie zarzutów odnoszących się do naruszenia dalszych regulacji proceduralnych organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji nie naruszył art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego albowiem wyjaśnił stan faktyczny w sposób dokładny i wyczerpujący. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie budzi wątpliwości co do tego, kto zajął pas drogowy, jak i nie budzi wątpliwości co do terminu, w jakim nastąpiło zajęcie. W ocenie organu odwoławczego oczywistym jest, że zajęcia pasa drogowego mógł dokonać tylko podmiot, który ten lokal prowadzi.
Zdaniem organu odwoławczego ewentualne inne ustalenia w tym zakresie mogłyby być dokonane na podstawie przeciwdowodu, którego strona nie przedstawiła. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w trakcie postępowania strona wystąpiła z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ulicy gminnej [...] w zakresie powierzchni 107 m2, przy czym zajęcie ustalono na 90 m2, czyli w takim zakresie, w jakim pas ten był zajęty bez zezwolenia
Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu przeprowadzenia kontroli zajęcia pasa drogowego przed wszczęciem postępowania administracyjnego wskazał, że czynność ta nie jest regulowana przepisami ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. W ocenie organu wyniki tych czynności mogą stanowić element materiału dowodowego o ile po wszczęciu postępowania strona miała zapewnioną możliwość zapoznania się z wynikami tych czynności i wypowiedzenia się co do ich treści. W ocenie organu odwoławczego warunki te zostały spełnione w realiach sprawy. Wyniki kontroli dokonanej w dniu 10 sierpnia 2021 r. stanowią zatem podstawę faktyczną rozstrzygnięcia.
Organ odwoławczy podkreślił nadto, że zakwestionowana w odwołaniu powierzchnia zajęcia pasa drogowego została ustalona na podstawie pomiarów dokonanych w dniu 10 sierpnia 2021 r. Istotnym jest w ocenie organu odwoławczego to, że powierzchnia zajęcia pasa drogowego została ustalona przez organ pierwszej instancji w ten sam sposób w trakcie kontroli w dniu 7 września 2021 r., która nastąpiła po wydaniu stronie zezwolenia, przy czym organ zwrócił uwagę, że wniosek strony dotyczył obszaru 107 m2. Natomiast z materiału dowodowego nie wynika by strona przed 20 sierpnia 2021 r. rozebrała ogródek gastronomiczny. Organ odwoławczy przyjął, że po przeprowadzonej kontroli i ustaleniu, że doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia strona podjęła próbę "zalegalizowania" tego zajęcia bez fizycznej ingerencji w funkcjonowanie ogródka gastronomicznego. W ocenie organu odwoławczego obszar zajęcia pasa drogowego ustalony został prawidłowo.
Organ odwoławczy podkreślił również, że administracyjna kara pieniężna obejmuje działanie polegające na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia. Nie ma przy tym znaczenia, czy zajmujący pas drogowy ogródek gastronomiczny "działa" czy "nie działa" i z jakich powodów. Wskazywana w odwołaniu niepogoda nie ma żadnego znaczenia dla wymiaru administracyjnej kary pieniężnej.
Organ odwoławczy końcowo wyjaśnił, że ul. [...] stanowi drogę gminną. Charakter drogi związany jest z przyjętą klasyfikacją (zob. rozporządzenie nr 4/96 Wojewody Gdańskiego z dnia 19 lipca 1996 r. w sprawie zaliczenia dróg w mieście Gdańsku do kategorii dróg lokalnych miejskich, Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 29, poz. 77 - kopia w aktach sprawy).
W skardze na powyższą decyzję organu odwoławczego skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku "A" Spółka z o.o. zarzuciła zaskarżonej decyzji:
1. naruszenie art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, jego dowolną ocenę, niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy powodujące w szczególności:
- dowolne ustalenie kto zajmował pas drogowy, w jakim okresie był zajęty pas drogowy, zajętej powierzchni, czy zajęta powierzchnia stanowi pas drogowy;
2. naruszenie art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez nałożenie na spółkę kary administracyjnej mimo niedokonania niewątpliwych ustaleń w zakresie przesłanek determinujących jej wymierzenie, podmiotu zajmującego pas drogowy, czasookresu oraz powierzchni zajęcia pasa drogowego;
3. naruszenie art. 81a ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie i rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść strony;
4. naruszenie art. 107 § 3 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji, które nie spełnia wymogów określonych w tym przepisie;
5. przeprowadzenie wizji lokalnej bez udziału strony pomimo pisma usprawiedliwiającego jej nieobecność;
6. naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez ważnej podstawy prawnej;
7. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 80 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez oparcie decyzji na niepełnym materiale dowodowym;
8. naruszenie art. 8 § 1 i art. 107 § 1 - 3 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego polegające na braku rzetelności, staranności, wnikliwego zbadania i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przez organ, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji i braku odniesienia się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów, które przedstawiono w odwołaniu;
9. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, to jest art. 7, 77 § 1 i § 4, 80, 84 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przez zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie wyczerpującego zebrania całokształtu materiału dowodowego;
10. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia to jest art. 7, 77 §, 80 oraz art. 81a § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 40 ustawy o drogach publicznych poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie jakoby ogródek był umieszczony w okresie wskazanym w zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy kontrole miały miejsce jedynie w 2 dniach (w tym jedna kontrola nie w okresie objętym decyzją a w czasie posiadania zezwolenia przez spółkę) zaś w aktach sprawy brakuje jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, że ogródek byt zamontowany w okresach między kontrolami;
11. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na jego treść, to jest art. 77 § 1 w związku z art. 7 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego - poprzez niedokonanie właściwych pomiarów przedmiotowego obiektu i nieudowodnienie, że powierzchnia zajęcia pasa drogowego wynosiła 90 m2, a tym bardziej, że stan ten utrzymywał się przez cały okres zajęcia i oparcie się wyłącznie na domniemaniu w tym względzie;
12. naruszenie art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wyliczenie kary pieniężnej w oparciu o opłatę ustaloną w oparciu o uchwałę Rady Miasta Gdańska, która przekroczyła swoją delegację ustawową i ustaliła stawki opłaty w rozróżnieniu od lokalizacji drogi (czy jest to Śródmieście) i w zależności od pory roku, to jest w oparciu o kryteria nieznane ustawie;
13. naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z art. 40 ust. 8 i 9 ustawy o drogach publicznych poprzez wyliczenie kary na podstawie wysokości opłaty ustalonej uchwałą Rady Miasta Gdańska przy zastosowaniu kryterium nieznanego ustawie to jest w szczególności lokalizacji w centrum miasta;
14. naruszenie art. 139 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez błędne uznanie, iż zachodzi spełnienie przesłanek dających możliwość orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji i umorzenie postępowania oraz o zasadzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła m.in., że przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie dowodowe nie spełnia wymogów określonych w art. 67 i 68 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego bowiem przeprowadzonej przed wszczęciem postępowania administracyjnego kontroli pasa drogowego nie można przypisać charakteru oględzin w rozumieniu art. 67 § 2 tej ustawy. W ocenie skarżącej protokół z 10 sierpnia 2021 r. nie jest dokumentem w rozumieniu wyżej wymienionych przepisów. Samo nazwanie takiego udokumentowania czynności "protokołem" nie nadaje mu takiego charakteru.
W ocenie skarżącej z zebranego materiału dowodowego nie wynika nadto zasadność przyjętych ustaleń co do powierzchni zajętego pasa drogowego, okresu zajęcia oraz czy zajęta powierzchnia stanowi część pasa drogowego drogi publicznej. Okoliczności zajmowania przez skarżącą pasa drogowego o powierzchni 90 m2 w okresie od dnia 10 sierpnia do dnia 19 sierpnia 2021 r. zdaniem skarżącej nie zostały przez organ pierwszej instancji w żaden sposób wyjaśnione. Zdaniem skarżącej weryfikacji przyjętych przez organ wielkości nie sposób jest dokonać w oparciu o protokół z dnia 10 sierpnia 2021 r. ani na podstawie dołączonych do niego zdjęć. Na fotografiach nie zaznaczono zajętego przez skarżącą obszaru pasa drogowego. Ponadto protokół podpisała jedna osoba. Nikt inny nie był obecny przy oględzinach oraz sporządzeniu protokołu. W treści protokołu nie wyjaśniono dlaczego uznano taką a nie inną powierzchnię.
Zdaniem skarżącej nie wiadomo również na jakiej podstawie organ pierwszej instancji przyjął okres od 10 sierpnia 2021 r. do dnia 19 sierpnia 2021 r. i czy w okresie tym zachodziło zajęcie pasa drogowego, czy ogródek był zdemontowany w międzyczasie i wystawiony ponownie, czy wystawiano mniej stolików czy w ogóle był w tym czasie codziennie ustawiony. W biznesie gastronomicznym zdarza się okres niepogody, zamknięcia ogródka czy jego demontażu. Z protokołu z dnia 7 września 21 r. nie jest zupełnie wiadomym w jaki sposób ustalono powierzchnię zajętego pasa jako obszar 90 m2. Nie jest wskazany żaden sposób tego wyliczenia. Na fotografiach podobnie nie jest zaznaczony obszar, który uznano za zajęty. Ten pomiar ponownie zatem jest nieweryfikowalny. Ponadto wizja terenu została przeprowadzona bez udziału strony, pomimo iż strona wnosiła pisemnie prośbę o przełożenie wizji na inny termin, gdyż nie mogła być tego dnia obecna. Strona wskazała powody, dla których jej obecność była niemożliwa.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a."), uwzględnienie skargi następuje
w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ
na wynik sprawy (pkt 1 lit. a) – c)), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Przedmiotem kontroli Sądu skarżąca uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, mocą której uchylono decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej wysokości administracyjnej kary pieniężnej i orzeczono o jej wymierzeniu w wysokości 16.200 zł.
Materialną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "u.d.p."), zawierającej regulacje prawne dotyczące zarówno dróg publicznych, jak i wewnętrznych.
W ocenie Sądu organy administracji publicznej prawidłowo uznały, że w realiach sprawy należy wymierzyć skarżącej spółce karę za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w G
Zgodnie z treścią art. 40 ust.12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego:
1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,
2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,
3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c
- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.
W dacie wydania zaskarżonej decyzji art. 40 ust. 4 wskazanej wyżej ustawy stanowił, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień.
W ocenie Sądu z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika bezsprzecznie, że strona zajmowała pas drogowy bez zezwolenia w okresie 10 – 19 sierpnia 2021 r. Świadczą o tym znajdujące się w aktach sprawy dokumenty: protokół kontroli pasa drogowego oraz protokół oględzin, dokumentacja fotograficzna, wydruki mapy z wrysowanym miejscem, na którym ustawiono sporny ogródek gastronomiczny. Ponadto z materiału dowodowego w żaden sposób nie wynika aby przed 20 sierpnia 2021 r. sporny ogródek został rozebrany.
Nie miało negatywnego znaczenia w sprawie, że materiał dowodowy został zgromadzony w toku czynności kontrolnych, które zostały przeprowadzone przez organ przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Jakkolwiek kontroli pasa drogowego, przeprowadzonej przed wszczęciem postępowania administracyjnego nie można przypisać charakteru oględzin w rozumieniu art. 85 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a."), to jednak materiały zgromadzone w toku przeprowadzania tych czynności mogą stanowić dowód w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Jest oczywiste, że w sytuacji, gdy pracownicy organu stwierdzą, że doszło do niedopuszczalnego zajęcia pasa drogowego, to mogą sporządzić stosowną dokumentację, stanowiącą podstawę do ewentualnego wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Wszczęcie postępowania następuje na skutek ustaleń dokonanych w toku takich czynności, a po wszczęciu postępowania strona ma możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i jego ewentualnego zakwestionowania. Podkreślenia wymaga, że na żadnym etapie postępowania w rozpoznawanej sprawie, skarżąca nie przedstawiła dowodów potwierdzających dokonanie błędnych ustaleń przez organ w powyższym zakresie.
W ocenie Sądu nie ma wątpliwości, że organ odwoławczy ustalając wysokość nałożonej kary prawidłowo zastosował obowiązujące w tej materii regulacje zawarte w uchwale Rady Miasta Gdańska z dnia 24 czerwca 2004 r. nr XXV/750/04 w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych, których zarządcą jest Prezydent Miasta Gdańska na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Co oczywiste - mając na uwadze zarzuty podniesione względem tej uchwały w skardze - Sąd nie mógł objąć zakresem kontroli zgodności przedmiotowej uchwały z regulacjami ustawowymi, w oparciu o które wskazana uchwała została wydana. W tym postępowaniu skarżąca przedmiotem skargi uczyniła bowiem decyzję wydaną w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Sąd uznał nadto, że w realiach sprawy zaszły podstawy do wydania przez Kolegium decyzji o charakterze reformatoryjnym i wymierzenia kary w wyższej, prawidłowej wysokości. Zauważyć należy, że w skardze skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie wynikającego z art. 139 k.p.a. zakazu reformationis in peius poprzez wydanie decyzji na jej niekorzyść. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ odwoławczy przedstawił okoliczności usprawiedliwiające odstąpienie od zakazu reformationis in peius. Trzeba mieć na względzie, że ustosunkowanie do zarzutu bezprawnego pogorszenia sytuacji prawnej strony odwołującej się i tym samym ocena naruszenia art. 139 k.p.a. wymaga od Sądu odniesienia się do kwestii materialnoprawnych dotyczących przesłanek nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Za rażące naruszenie prawa, dopuszczające możliwość orzeczenia na niekorzyść strony odwołującej się, kwalifikowane będzie przekroczenie przez organ pierwszej instancji prawa w sposób jasny i oczywisty. Rozstrzygając sprawę na niekorzyść strony odwołującej się organ odwoławczy zobowiązany jest szczegółowo wykazać w uzasadnieniu decyzji, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w art. 139 in fine k.p.a. Taka sytuacja zaistniała w ocenie Sądu w niniejszej sprawie, ponieważ decyzja organu pierwszej instancji w sposób oczywisty naruszała art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych.
Odnosząc się z kolei zbiorczo do zawartych w petitum skargi zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w tym poprzez dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz zaniechanie jego zgromadzenia, jak również niewyjaśnienie okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy uznać należy, że zarzuty te również nie zasługują na uwzględnienie. Akta administracyjne przedstawione Sądowi wskazują, że materiał dowodowy zgromadzony w prowadzonym postępowaniu był kompletny i pozwolił na dokonanie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Skarżącej zapewniono przy tym czynny udział w każdym stadium postępowania, a argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest w ocenie Sądu wyczerpująca i w pełni przekonująca.
Uznawszy zatem zarzuty podniesione w skardze za niezasadne jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że zaskarżona decyzja narusza prawo (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.
Wyrok w sprawie Sąd wydał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.