III SA/GD 606/24

III SA/Gd 606/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-02-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Alina Dominiak
Jacek Hyla /Sędzia Zastępca/
Janina Guść /przewodniczący/
Maja Pietrasik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Transport
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 61 § 1, art. 61a  §  1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2022 poz 2201
art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a i b, ust. 3
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Asesor WSA Maja Pietrasik (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 lutego 2025 r. sprawy ze skargi T. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 2 września 2024 r., nr SKO Gd/6728/23 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie pozbawiania licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką oddala skargę.
Uzasadnienie
|Sygn. akt III SA/Gd 606/24
Uzasadnienie
Pismem z dnia 24 lutego 2022 r. T. K. (zwany dalej "stroną" lub "skarżącym"), zwrócił się do Prezydenta Miasta Gdańska o pozbawienie kierowcy taksówki o numerze bocznym "[...]", licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, z powodu odmowy kontynuowania przewozu ze względu na obawę o możliwość zabrudzenia pojazdu błotem.
W odpowiedzi organ przesłał pismo z dnia 14 kwietnia 2022 r. w którym zadeklarował przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie oraz wskazał, że cofnięcie licencji na przewóz osób taksówką nie jest czynnością administracyjną dokonywaną na wniosek. W piśmie zawarto także informację o obowiązujących przepisach prawa, to jest o procedurze cofnięcia licencji wynikającej z art. 15 ustawy o transporcie drogowym. Wskazano także, że zgodnie z zapisami uchwały Rady Miasta Gdańska nr LV/1609/18 kierowca taksówki może odmówić wykonania przewozu m in. po drogach nieprzystosowanych do ruchu pojazdów samochodowych, w szczególności pozbawionych nawierzchni twardych lub utwardzonych oraz że celem wyjaśniania tej sprawy przedsiębiorca zostanie wezwany do złożenia wyjaśnień.
Strona wystąpiła do organu odwoławczego z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Przekazując zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, Prezydent Miasta Gdańska w piśmie z dnia 20 czerwca 2022 r. wyjaśnił, że udzielił T. K. wyczerpującej odpowiedzi w piśmie z dnia 14 kwietnia 2022 r., gdzie wnoszący podanie nie był stroną postępowania w sprawie udzielenia licencji, zatem nie byłby stroną postępowania w przypadku ewentualnego jej cofnięcia. Wskazał ponadto, że na podstawie zebranego materiału dowodowego, w tym złożonych przez przewoźnika wyjaśnień i dokumentów organ nie znalazł podstaw do skierowania ostrzeżenia do przedsiębiorcy na podstawie art. 15 ust 2 ustawy o transporcie drogowym. W ocenie organu nie zostały naruszone przepisy porządkowe związane z przewozem taksówkami osób i ich bagażu na teranie Gminy Miasta Gdańska, ustalone uchwałą nr LV/1609/18 z dnia 28 czerwca 2018 r.
Postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku uznało, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności oraz nie prowadzi postępowania w sprawie pozbawienia licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego taksówką.
Strona wniosła następnie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność Prezydenta Miasta Gdańska w sprawie pozbawienia licencji na wykonywanie przewozów, zarzucając, że do tej pory organ nie wydał w sprawie decyzji, ani postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Skargę zarejestrowano pod sygn. akt III SAB/Gd 5/23.
Wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2023 r. sygn. akt III SAB/Gd 5/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę na bezczynność i zobowiązał Prezydenta Miasta Gdańska do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 24 lutego 2022 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Postanowieniem z dnia 16 listopada 2023 r. nr WK-III.7344.949.2022.AK Prezydent Miasta Gdańska, na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) - dalej powoływanej jako "k.p.a.", odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o pozbawienie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką przedsiębiorcy, któremu został przydzielony nr boczny taksówki "[...]".
W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że cofnięcie licencji na przewóz osób taksówką, nie jest czynnością administracyjną dokonywaną na wniosek. Przesłanki cofnięcia licencji określone zostały w art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 2201 ze zm.) - dalej jako "u.t.d." Tylko w przypadku bezspornego stwierdzenia zaistnienia jednego z naruszeń opisanych w tym przepisie, możliwe jest wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia licencji. Ponadto w przeważającej większości przypadków opisanych w art. 15 postępowanie administracyjne może być wszczęte dopiero przy kolejnym naruszeniu tego samego rodzaju. Przy pierwszym naruszeniu organ ograniczony jest do możliwości skierowania pisemnego ostrzeżenia do przedsiębiorcy, któremu udzielił licencji. Odstąpienie od skierowania pisemnego ostrzeżenia dotyczy przypadku, gdy posiadacz licencji przestał spełniać wymagania, o których mowa w art. 5c ust. 1 pkt 1 lit. a. Prezydent Miasta Gdańska, jako organ licencyjny zobligowany jest poruszać się w granicach obowiązujących przepisów prawa.
Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, tj. okoliczności opisanych w treści wnioskodawcy, jak też złożonych przez kierowcę taksówki wyjaśnień i dokumentów, organ nie znalazł podstaw do skierowania ostrzeżenia do przedsiębiorcy na podstawie art. 15 ust. 2 u.t.d.
W ocenie organu nie zostały naruszone przepisy porządkowe związane z przewozem taksówkami osób i ich bagażu na terenie Gminy Miasta Gdańska. W konsekwencji nie doszło do rażącego naruszenia warunków określonych w licencji lub innych warunków wykonywania działalności objętej licencją określonych przepisami prawa, o którym mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b u.t.d., które stanowiłoby w tym przypadku ewentualną podstawę do innego działania organu. Nie zaistniała również żadna z pozostałych przesłanek opisanych w treści art. 15 ust. 1 i 3 u.t.d., dająca organowi możliwość wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia licencji.
Wobec powyższego należy zastosować art. 61a § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania nie zostały skonkretyzowane w Kodeksie. Należy przyjąć, że są to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. W orzecznictwie oraz literaturze wśród okoliczności stanowiących uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania wskazuje się sytuacje, w których złożony wniosek jest bezprzedmiotowy.
Organ wyjaśnił, że strona żądała wydania decyzji o cofnięciu licencji na przewóz osób taksówką, w sytuacji, gdy przesłanki cofnięcia licencji zostały uregulowane w art. 15 u.t.d. i w przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna ze wskazanych przyczyn. Ponadto, nawet gdyby przesłanki takie zaistniały, stroną postępowania o cofnięcie licencji na przewóz osób taksówką, może być jedynie przedsiębiorca, któremu wydano przedmiotowe uprawnienie.
T. K. wniósł zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji polemizując ze stanowiskiem organu, w tym stwierdził, że przysługuje mu przymiot strony w postępowania o cofnięcie kierowcy licencji na przewóz osób taksówką. Podkreślił, że organ błędnie też wywodzi, że postępowanie w przedmiocie cofnięcia licencji może być prowadzone wyłącznie z urzędu. O tym czy ktoś posiada przymiot strony decydują przepisy prawa materialnego, to jest czy z określonego przepisu wynika własny interes prawny danego podmiotu.
Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wydało postanowienie z dnia 2 września 2024 r. nr SKO Gd/6728/23, którym utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy w całości podzielił stanowisko Prezydenta Miast Gdańska. W szczególności wskazał, że zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pod pojęciem "interes prawny" należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Mieć interes prawny to coś więcej niż mieć interes faktyczny w sprawie. Interes prawny musi wynikać z norm prawa materialnego, regulujących określoną sferę stosunków społecznych. Natomiast z interesem faktycznym mamy do czynienia wtedy, kiedy to dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności organu administracji. Interes prawny musi być własny, co oznacza, że nie można opierać go na sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie charakter związków tych podmiotów byłby nie tylko faktyczny, ale i prawny. Interes prawny do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym ma ten podmiot, na którego sferę prawną wpłynie w sposób bezpośredni wynik tego postępowania, nie zaś podmiot, dla którego wynik ten z innych powodów ma znaczenie.
Problematyka związana m.in. z przyznawaniem i cofaniem licencji na wykonywanie przewozów pasażerskich taksówką została uregulowana w przepisach ustawy o transporcie drogowym (por. art. 15 u.t.d.). W świetle tych przepisów wszczęcie postępowania w sprawie cofnięcia licencji na przewóz osób taksówką powinno być poprzedzone uprzednim ostrzeżeniem wskazującym podmiotowi posiadającemu licencję stwierdzone uchybienia oraz zobowiązującego go do ich usunięcia (nie dopuszczania się ich ponownie w przyszłości) pod rygorem wszczęcia z urzędu odpowiedniego postępowania. Postępowanie takie może być wszczęte wyłącznie z urzędu dopiero na skutek niewykonania przez podmiot posiadający licencję zaleceń wskazanych w ostrzeżeniu i ponownego dopuszczenia się naruszeń. Stroną takiego postępowania byłby tylko i wyłącznie podmiot, któremu licencji udzielono, nie zaś skarżący którego informacje mogą stanowić wyłącznie bodziec do podjęcia z urzędu odpowiednich czynności przez właściwy organ.
Oznacza to, że nawet zgłoszenie przez osobę trzecią określonych uchybień nie skutkuje niejako automatycznie tym, że przedsiębiorcy posiadającemu licencję do wykonywania przewozu osób taksówką zostanie udzielone ostrzeżenie a tym bardziej, że niejako automatycznie i z pominięciem ww. etapu zostanie wobec niego wszczęte postępowanie i licencja na wykonywanie przewozów taksówką zostanie cofnięta. Postępowanie w sprawie cofnięcia licencji może być wszczęte z przyczyn oczekiwanych przez skarżącego wyłącznie z urzędu (a nie na wniosek) dopiero w sytuacji, gdyby właściwy organ uznał je za zasadne, wystosował ostrzeżenie a przedsiębiorca nie usunąłby uchybień wskazanych w ostrzeżeniu - tj. ponownie się ich dopuścił. Tylko przedsiębiorca posiadający licencję byłby stroną w takim postępowaniu .
Organ odwoławczy podsumował, że skoro skarżący nie może być stroną w postępowaniu w sprawie cofnięcia licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego taksówką, to nie może skutecznie domagać się jego wszczęcia, czy to z urzędu, czy na wniosek. Zwrócił przy tym uwagę, że do tożsamych wniosków doszedł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w prawomocnym wyroku z dnia 10 sierpnia 2023 r. sygn. akt III SAB/Gd 5/23.
T. K. zaskarżył postanowienie organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jego uchylenie
Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił:
1. naruszenie art. 61 § 1 w związku z art. 28 k.p.a. będące skutkiem błędnej interpretacji art. 15 ust. 1 pkt 2a i b u.t.d. - w zakresie tego zarzutu skarżący wskazał, że obowiązek eliminowania z rynku przewoźników, którzy nie spełniają wymagań uprawniających do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego albo rażąco naruszają warunki określone w licencji i przepisach związkowych, generuje po jego stronie uprawnienie żądania, aby Prezydent Miasta Gdańska dopełnił tego obowiązku.
2. naruszenie art. 80 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy - w zakresie tego zarzutu skarżący wskazał, że postawił zarzut z art. 15 ust. 1 pkt 2a i b u.t.d., a organ decyzyjny na tę okoliczność ograniczył się do ustalenia, że przewoźnik, obawiając się, że zabłoci sobie samochód działał w granicach uprawnień wynikających z uchwały Rady Miasta Gdańska z 28 czerwca 2018 r. nr LV - 1609 - 18 ograniczając postępowanie dowodowe do ustalenia okoliczności, które istotnie wskazywały, że przewoźnik mógł zabłocić sobie samochód
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu 22 lutego 2022 r. taksówkarz odmówił kontynuowania kursu, który skarżący mu zlecił. W ocenie skarżącego uczynił to w obawie, że zabłoci sobie samochód. W rezultacie 84 - letnia kobieta, schorowana i kaleka, musiała brnąć do domu pod górę i po błocie na dystansie ok. 50 metrów.
Skarżący podkreślił, że merytoryczną podstawą jego wniosku z dnia 24 lutego 2022 r. o pozbawienie kierowcy taksówki o numerze bocznym "[...]" licencji na wykonywanie przewozów taksówką przez Prezydenta Miasta Gdańska było rażące naruszenie warunków określonych w licencji oraz innych ustalonych przepisami prawa warunków wykonywania działalności objętej licencją, a także niespełnianie wymagań uprawniających do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego (zaufanie).
Skarżący interes prawny wywodzi z art. 15 ust. 1 pkt 2a i b u.t.d. Wskazuje w tej kwestii, że jest to bez wątpienia przepis materialnoprawny, który nakłada na organ bezwzględny obowiązek cofnięcia licencji w przypadku stwierdzenia naruszeń, o których mowa w art 15 ust. 1 pkt 2a i b u.t.d. Zakładając racjonalnego ustawodawcę, celem tego przepisu jest bowiem intencja zapewnienia pasażerom usług należytej jakości, przez eliminowanie z rynku przewoźników, którzy tego nie gwarantują. Obowiązkiem eliminacji ustawodawca obarczył organ decyzyjny, co w ocenie skarżącego generuje po jego stronie uprawnienie, aby żądać dopełnienia tego obowiązku.
Skarżący wskazuje, że Kodeks postępowania administracyjnego, co wynika w ocenie skarżącego z redakcji art. 61 § 1 i 2 opiera się o zasadę skargowości, ponieważ w pierwszej kolejności wymienia żądanie strony. Skarżący stanął na stanowisku, że od zasady skargowości ustawodawca dopuścił dwa wyjątki: gdy postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu, oraz gdy może być wszczęte wyłącznie na wniosek określonego podmiotu, któremu przysługują uprawnienia strony. W obu przypadkach decyduje expressis verbis przepis prawa materialnego.
Reasumując, w ocenie skarżącego dla cofnięcia licencji żaden przepis materialnoprawny nie zastrzega, że postępowanie to może być wszczęte wyłącznie z urzędu. Zdaniem skarżącego z uwagi na treść art. 61 § 1 k.p.a. jego wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie cofnięcia licencji był całkowicie uprawniony, zważywszy cel jakiemu ma służyć przepis art 15 ust. 1 pkt 2a i b u.t.d.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, gdzie kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w świetle ww. kryterium, stwierdził, że nie narusza ono przepisów prawa.
Przedmiotem oceny Sądu było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 2 września 2024 r., utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 16 listopada 2023 r. o odmowie wszczęcia na wniosek skarżącego postępowania w przedmiocie cofnięcia wskazanej przez skarżącego osobie licencji na wykonywanie przez nią transportu drogowego taksówką.
Podstawę wydania postanowienia przez organ pierwszej instancji był art. 61a § 1 k.p.a. zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, a więc żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
W tej sprawie skarżącemu odmówiono wszczęcia postępowania na złożony przez skarżącego w dniu 24 lutego 2024 r. wniosek, w którym domagał się pozbawienia wskazanego przez skarżącego taksówkarza licencji na wykonywanie przewozów. Odmowę wszczęcia postępowania argumentowano w tej sprawie dwutorowo. Wskazywano po pierwsze, że postępowanie w przedmiocie cofnięcia licencji na wykonywanie przewozów taksówką może być wszczęte jedynie z urzędu. Po drugie argumentowano, że skarżący nie jest stroną postępowania, jakie na podstawie art. 15 u.t.d. można z urzędu prowadzić w przedmiocie cofnięcia licencji na wykonywanie przewozów taksówką.
Stanowisko T. K. wyraża się zaś w twierdzeniach przeciwnych. Skarżący uważa, że posiada przymiot strony postępowania w przedmiocie cofnięcia licencji taksówkarskiej innej osobie, ponieważ ma prawo domagać się od organu licencyjnego wypełniania ciążącego na tym organie obowiązku eliminowania nierzetelnych taksówkarzy z rynku. Skarżący stoi także na stanowisku, że postępowanie w przedmiocie cofnięcia licencji taksówkarskiej może być wszczęte na wniosek. W tym zakresie skarżący wskazuje, że w jego ocenie żaden przepis prawa nie zastrzega, że postępowanie w przedmiocie cofnięcia licencji może być wszczęte wyłącznie z urzędu.
Zdaniem Sądu stanowisko skarżącego w obu wskazanych aspektach jest nieprawidłowe i nie znajduje oparcia w treści obowiązujących przepisów prawa, w tym w treści art. 15 ust. 1 pkt 2a i b u.t.d., ani w treści art. 61 § 1 k.p.a.
Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie w całości podzielił wynikające z rozważań zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt III SAB/Gd 5/23 stanowisko o braku możliwości wszczęcia na wniosek postępowania w przedmiocie cofnięcia licencji taksówkarskiej, jak i stanowisko, że obok organu licencyjnego, stroną postępowania o cofnięcie licencji jest tylko podmiot posiadający licencję, względem której rozważa się jej cofnięcie w trybie administracyjnym.
Wskazany wyrok został wydany na skutek skargi T. K. na bezczynność Prezydenta Miasta Gdańska w rozpoznaniu jego wniosku z dnia 24 lutego 2022 r. o wszczęcie postępowania w przedmiocie cofnięcia licencji taksówkarskiej innej osoby.
Postanowienia organów podlegające ocenie Sądu w aktualnie zawisłym postępowaniu, zostały wydane zatem właśnie na skutek uwzględnienia ww. skargi na bezczynność. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd wskazał bowiem, że rozpatrzenie załatwienia sprawy indywidualnej z zakresu administracji publicznej zasadniczo następuje w formie decyzji. W przypadku jednak ustalenia przez organ, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania z przyczyn podmiotowych (np. brak interesu prawnego) lub przedmiotowych (np. brak podstawy materialno-pranej, dopuszczalność wszczęcia postępowania tylko z urzędu) organ powinien odmówić wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a k.p.a. Jeżeli zatem w obowiązującym stanie prawnym Prezydent Miasta Gdańska nie dysponował podstawą prawną do wszczęcia z wniosku T. K., a następnie do prowadzenia z jego udziałem postępowania administracyjnego w przedmiocie pozbawiania kierowcy licencji na wykonywanie przewozów, to obowiązany był podjąć przewidziane prawem działania, zwłaszcza gdy uznał, że skarżący nie może być stroną.
W uzasadnieniu wyroku o sygn. akt III SAB/Gd 5/23 wyrażono przy tym stanowisko, że pomimo, że Prezydent Miasta Gdańska nie podjął formalnie na tamtym etapie jeszcze rozstrzygnięcia w sprawie, to słusznie zauważył, że z zapisów ustawy o transporcie drogowym, wynika, że inicjatywa do wszczęcia postępowania w przedmiocie cofnięcia licencji spoczywa wyłącznie na organie administracji publicznej oraz że skarżący nie posiada interesu prawnego aby domagać się wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawach innych osób w przedmiocie tak przyznania, jak i cofnięcia licencji przewoźnika.
Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie stanowisko to w pełni podziela i przyjmuje za własne.
Sąd uwzględnił w tym zakresie, że zasady podejmowania i wykonywania transportu drogowego, w tym udzielania i cofania udzielonych już licencji, regulują przepisy ustawy o transporcie drogowym.
Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.t.d. licencję, o której mowa w art. 5b ust. 1 i 2 (a więc także licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, o której mowa w art. 5b ust. 1 pkt 3 u.t.d.) cofa się:
1) w przypadku gdy:
a) wydano prawomocne orzeczenie zakazujące przedsiębiorcy wykonywania działalności gospodarczej objętej licencją,
b) przedsiębiorca nie podjął działalności objętej licencją w ciągu 6 miesięcy od dnia jej wydania, pomimo wezwania organu licencyjnego do jej podjęcia;
2) jeżeli jej posiadacz:
a) nie spełnia wymagań uprawniających do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego,
b) rażąco naruszył warunki określone w licencji lub inne warunki wykonywania działalności objętej licencją określone przepisami prawa,
c) odstąpił licencję lub wypis z licencji osobie trzeciej,
d) zaprzestał wykonywania działalności gospodarczej objętej licencją, a w szczególności nie wykonuje, na skutek okoliczności zależnych od niego, transportu drogowego co najmniej przez 6 miesięcy,
e) rażąco narusza przepisy dotyczące czasu pracy kierowców lub kwalifikacji kierowców;
5) jeżeli posiadacz licencji na wykonywanie transportu drogowego w zakresie pośrednictwa przy przewozie osób wykonuje czynności takiego pośrednictwa na rzecz podmiotu nieposiadającego odpowiedniej licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1
Cofnięcie licencji w przypadkach określonych w ust. 1 pkt 2 lit. a, b, d oraz lit. e poprzedza się pisemnym ostrzeżeniem przedsiębiorcy, że w przypadku ponownego stwierdzenia naruszenia tych przepisów wszczyna się postępowanie w sprawie cofnięcia licencji. Przepisu nie stosuje się, gdy posiadacz licencji przestał spełniać wymagania, o których mowa w art. 5c ust. 1 pkt 1 lit. a. (art. 15 ust. 2 u.t.d.)
Przepis art. 15 ust. 3 u.t.d. wskazuje zaś, że licencja o której mowa w art. 5b ust. 1 i 2 może być cofnięta, jeżeli jej posiadacz:
1) nie przedstawił, w wyznaczonym terminie, informacji i dokumentów, o których mowa w art. 8 ust. 2 i 3, art. 14 ust. 2 i art. 83;
2) rażąco lub wielokrotnie narusza przepisy w zakresie dopuszczalnej masy, nacisków osi lub wymiaru pojazdu;
3) zalega w regulowaniu, stwierdzonych decyzją ostateczną lub prawomocnym orzeczeniem, zobowiązań:
a) celnych, podatkowych lub innych zobowiązań na rzecz Skarbu Państwa z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego,
b) wobec kontrahenta;
4) samowolnie:
a) zmienia wskazania urządzeń pomiarowo-kontrolnych lub tachografów zainstalowanych w pojeździe, z wyłączeniem licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozów osób taksówką,
b) zmienia lub usuwa dane zapisane w tachografie cyfrowym lub na karcie kierowcy i karcie przedsiębiorstwa.
Skarżący upatruje swojego interesu prawnego do bycia stroną postępowania, jak
1. możliwości wszczęcia postępowania na wniosek, konkretnie w treści art. 15 ust. 1 pkt
2. lit a i lit b cyt. ustawy. Są to dwie odrębne podstawy prawne, z których wynika, że licencję cofa się jeżeli jej posiadacz nie spełnia wymagań uprawniających do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego (lit a) albo gdy rażąco naruszył warunki określone w licencji lub inne warunki wykonywania działalności objętej licencją określone przepisami prawa (lit b).
Analiza przedstawionych regulacji ustawowych wskazuje, że postępowanie w przedmiocie cofnięcia licencji, obligatoryjnie lub fakultatywnie, wszczyna się z urzędu w sytuacji podejrzenia wystąpienia którejkolwiek kazuistycznie wymienionych w art. 15 ust. 1 i ust. 3 u.t.d. przesłanek. Z treści wskazanych przepisów wynika, że inicjatywa do wszczęcia postępowania w przedmiocie cofnięcia licencji, również w przypadku podstaw z art. 15 ust. 1 pkt 2 lit a i lit b cyt. ustawy, spoczywa wyłącznie na organie administracji publicznej.
W szczególności, wbrew przekonaniu skarżącego, aby uznać, że redakcja przepisu dotyczy włącznie wszczęcia postępowania z urzędu, nie jest konieczne aby przepis ten zastrzegał to expressis verbis, to jest aby musiał zawierać w swojej treści słowa "z urzędu". W tej sprawie nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Sądu, że użyte w art. 15 ust. 1 u.t.d. pojęcie "licencję cofa się" odnosi się tylko do organu licencyjnego i w tym zakresie wskazuje na możliwość wszczęcia postępowania o cofnięcie licencji tylko z urzędu. Trudno zresztą uznać, aby druga strona postępowania o cofnięcie licencji mogła być zainteresowana wszczęciem i prowadzeniem tego postępowania. Zdaniem sądu, poza organem licencyjnym, stroną postępowania w tym przedmiocie może być jedynie podmiot będący posiadaczem licencji, który posiada interes prawny uprawniający do udziału w postępowaniu. To do niego adresowane są bowiem przepisy regulujące przyznawanie i cofanie licencji na przewóz, na nim wszakże spoczywają określone ustawą obowiązki i powinności. Skarżący, jako klient będącego przewoźnikiem przedsiębiorcy, takiego przymiotu niewątpliwie nie posiada, albowiem nie jest on adresatem przepisów regulujących zasady podejmowania i wykonywania transportu drogowego. W zaistniałej sytuacji nie można również wywodzić interesu prawnego z ewentualnych roszczeń cywilnoprawnych, to jest z tytułu zarzucanego przewoźnikowi niewłaściwie wykonanej umowy przewozu. Ewentualne naruszenie przez przewoźnika przepisów regulujących wspomniany stosunek cywilnoprawny może stanowić co najwyżej podstawę do dochodzenia praw na zasadach ogólnych, nie oddziałuje zaś na sferę postępowania w przedmiocie cofnięcia licencji jej posiadaczowi. Nie stanowi też źródła interesu prawnego dla skarżącego, przepis art. 15 u.t.d. rozumiany jako przepis regulujący obowiązki organu, które wyrażają się w ograniczeniu uprawnień innej kategorii podmiotów niż skarżący.
Wbrew ocenie skarżącego również z art. 61 § 1 k.p.a. nie wynika aby postępowanie w przedmiocie cofnięcia licencji było wszczynane na wniosek, ani tym bardziej, że skarżący mógłby być - jako wnioskodawca - stroną tego postępowania. Powołany przepis o charakterze procesowym istotnie stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Ma jednak charakter ogólny, systematyzujący i w żadnym wypadku nie oznacza, aby każde postępowanie administracyjne, w każdym przedmiocie i zawsze było dostępne w tych dwóch formach, to jest mogło być wszczynane zarówno z urzędu, jak i na wniosek. O tym rozstrzygają przepisy prawa materialnego odnoszące się do konkretnych obowiązków i uprawnień.
W tej sprawie nie można było więc pominąć przywołanych wyżej przepisów ustawy o transporcie drogowym, z których jak zasadnie przyjęły organy nie wynika, aby postępowanie w przedmiocie cofnięcia licencji było wszczynane na wniosek. Taka redakcja przepisów prawa materialnego dotyczących cofnięcia licencji dla przewoźników, jak przyjęta w art. 15 u.t.d., potwierdza, że w sytuacji gdy przedmiotem postępowania administracyjnego jest cofnięcie uprawnień, jako zasadę należy przyjąć, że postępowanie takie toczy się z urzędu, skoro też przepis nie zawiera żadnych zastrzeżeń co do inicjatywy wszczęcia tego rodzaju postępowania.
Niewątpliwie jednak, co dostrzeżono także w tej sprawie, sygnały od obywateli mogą przełożyć się na powzięcie przez organ licencyjny wątpliwości co do wypełniania warunków licencji i wszczęcia w takiej sytuacji z urzędu postępowania w przedmiocie cofnięcia licencji. Z tych względów wyjaśniono skarżącemu, że organ w związku z wnioskiem skarżącego z dnia 24 lutego 2022 r. podjął czynności wyjaśniające, aby ustalić czy doszło do naruszenia przepisów przez przewoźnika. Ponieważ czynności wyjaśniające w ocenie organu wykazały, że do naruszenia przepisów nie doszło, wobec przewoźnika nie wystosowano pisemnego upomnienia o którym mowa w art. 15 ust. 2 u.t.d.
Wobec tego faktu, w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo wyjaśniono skarżącemu, że postępowanie ze wskazywanych przez niego przyczyn może być wszczęte tylko z urzędu (a nie na wniosek) i też dopiero w sytuacji, gdyby właściwy organ uznał je za zasadne, wystosował ostrzeżenie, a przedsiębiorca nie uznałby uchybień wskazanych w ostrzeżeniu, to jest ponownie się ich dopuścił. W tym postępowaniu tylko posiadający licencję, a nie skarżący byłby stroną. Powyższe stanowisko znajduje umocowanie w treści art. 15 ust. 1 i 2 u.t.d.
Z tych względów Sąd ocenił, że w tej sprawie wystąpiły przesłanki do wydania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W przepisie tym wprost wskazuje się na konieczność jego zastosowania gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną w sprawie a także, gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowania nie może być wszczęte. Wskazane przesłanki wystąpiły w tej sprawie. Skarżący nie mógł się domagać wszczęcia na wniosek postępowania, które może być wszczęte jedynie z urzędu. Stanowi to obok braku posiadania przez skarżącego przymiotu strony w postępowaniu o cofniecie licencji, łącznie występującą, uzasadnioną przyczynę, z powodu której Prezydent Miasta Gdańska był zobligowany do odmowy wszczęcia postępowania w takim przedmiocie (cofnięcie licencji innej osobie) i w takiej formie (na wniosek), w jakiej domagał się tego skarżący.
Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
-----------------------
2