III SA/Gd 53/26

III SA/Gd 53/26 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2026-05-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-01-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Adam Osik /sprawozdawca/
Alina Dominiak /przewodniczący/
Bartłomiej Adamczak
Symbol z opisem
6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 2151
art. 1 ust. 1, art. 12 ust. 3, ust. 5, art. 14 ust. 1
Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi
Dz.U. 2025 poz 1153
art. 40 ust. 1, art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Dz.U. 2026 poz 143
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Asesor sądowy WSA Adam Osik (sprawozdawca) Protokolant: Sekretarz sądowy Mirosława Marszałek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2026 r. sprawy ze skargi B. Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. na uchwałę Rady Miejskiej w Tczewie z dnia 18 grudnia 2025 r., nr XXI/288/2025 w przedmiocie określenia zasad usytuowania na terenie Gminy Miejskiej Tczew miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu 23 grudnia 2025 r. B. Spółka Akcyjna z siedzibą w G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Tczewie nr XXI/288/2025 z dnia 18 grudnia 2025 r. w sprawie określenia zasad usytuowania na terenie Gminy Miejskiej Tczew miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.
Skarga opiera się na następujących zarzutach:
1. naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r., poz. 1153 ze zm.) - dalej: "u.s.g." oraz art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 2151 ze zm.) -dalej: "u.w.t.p.a." poprzez przyjęcie uchwały, która nie reguluje praw i obowiązków przedsiębiorców, którzy posiadają zezwolenie na sprzedaż alkoholu, a lokal znajduje się w odległości mniejszej niż 50 metrów od wskazanych obiektów, a także poprzez brak uzasadnienia dla zmiany odległości z dotychczasowych 20 m do 50 m;
2. naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 14 ust. 1-6 u.w.t.p.a. poprzez zastosowanie rozszerzającego katalogu obiektów chronionych, niż te wskazane w ustawie;
3. braku regulacji przejściowych, w tym odszkodowawczych dla podmiotów gospodarczych, które będą musiały zamknąć lub ograniczyć swoją działalność w związku ze zmianami w przepisach prawa miejscowego;
4. naruszenia przepisów art. 22 Konstytucji RP w zw. z art. 12 ust. 4 u.w.t.p.a. polegającego na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu poprzez podjęcie uchwały w sytuacji, gdy ograniczenie konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne wyłącznie w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, po spełnieniu przesłanek proporcjonalności i nienaruszania istoty wolności działalności gospodarczej,
5. naruszenie art. 12 ust. 5 u.w.t.p.a. poprzez niepełne zastosowanie do stanu faktycznego polegające na pobieżnej i lakonicznej opinii jednostki pomocniczej oraz niedokonania przez organ własnej oceny przedłożonej opinii;
6. naruszenia § 12 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity: Dz. U. z 2026 r., poz. 300) - dalej: "z.t.p." poprzez brak przedstawienia możliwości podjęcia alternatywnych środków umożliwiających osiągnięcie zamierzonego celu;
7. naruszenie art. 66 ust.1 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r., poz. 1480 ze zm.) - dalej: "p.p." polegające na jego niezastosowaniu w sprawie, co poskutkowało niedokonaniem obligatoryjnej analizy możliwości osiągnięcia celu za pomocą innych środków oraz niedokonaniem obligatoryjnej oceny przewidywanych skutków społeczno-gospodarczych uchwały;
8. naruszenie art. 20, art. 22, art. 32 oraz art. 33 Konstytucji RP w zw. z art. 2, art. 12 i art.14 p.p. poprzez naruszenie zasady swobody działalności gospodarczej poprzez wprowadzenie zakazu sprzedaży alkoholu w obszarze wyznaczonym nową uchwałą.
Wskazując na tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w zaskarżonej uchwale rozszerzono odległość z dotychczasowych 20 metrów do 50 metrów (§ 2) oraz rozszerzono katalog obiektów ochronnych (§ 1) dokonując wykładni szerszej niż przewidział ustawodawca. Organ nie dokonał analizy poprzedzonej rozmowami z przedsiębiorcami objętymi zaskarżoną uchwała. Uzasadnienie uchwały, jak i opinie jednostek pomocniczych, pozostają lakoniczne i nie wyjaśniają, dlaczego zwiększenie odległości o 30 metrów doprowadzi do osiągnięcia założonego celu. Skarżąca wskazuje, że odległość mogłaby być zwiększona również do 100 metrów. Tego organ nie wyjaśnia i nie podejmuje polemiki w żadnym zakresie.
W ocenie skarżącej w § 1 uchwały organ podejmuje rozszerzającą i niedopuszczalną na podstawie przepisów prawa wykładnię miejsc obiektów chronionych dodając niewystępujące w ustawie obiekty takiej jak placówki wsparcia dziennego, ogrzewalnie dla bezdomnych, hostel dla uzależnionych, pomoc społeczna dla dorosłych.
Organ pomija to, że całe grono przedsiębiorców utraci źródło zarobkowania, a ich pracownicy pracę, co też jest ważnym interesem publicznym, który należy pogodzić z ochroną zdrowia. Skarżąca od chwili wejścia w życie uchwały będzie musiała zamknąć dwa punkty sprzedaży i zwolnic około 15 osób, wypowiedzieć umowy najmu lokali, ponieść koszty działalności zamknięcia sklepu. Okoliczności tych organ nie bierze pod rozwagę.
Skarżąca podniosła, że w uzasadnieniu uchwały nie ma informacji o powodach jej podjęcia. Tym samym nie została wypełniony § 12 z.t.p., według którego uzasadnienie projektu ustawy, oprócz spełnienia wymagań określonych w ustawach, w regulaminie Sejmu i w regulaminie pracy Rady Ministrów, powinno zawierać także przedstawienie możliwości podjęcia alternatywnych w stosunku do uchwalenia projektowanej uchwały środków umożliwiających osiągnięcie zamierzonego celu, ze wskazaniem, czy środki te zostały podjęte, a w przypadku ich podjęcia - przedstawienie osiągniętych wyników; szczegółowe wyjaśnienie potrzeby wejścia w życie projektowanej uchwały albo jej poszczególnych przepisów w terminie krótszym niż 14 dni od dnia ogłoszenia, jeżeli projekt ustawy przewiduje takie postanowienia. Brak prawidłowo skonstruowanej uchwały. Mając na względzie lakoniczność i brak jakiegokolwiek merytorycznego uzasadnienia uchwały pozwala stwierdzić, że faktycznie go nie ma.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Tczewie wniosła o oddalenie skargi stojąc na stanowisku, że wszystkie zarzuty skargi są niezasadne, zaś uchwała została podjęta w sposób zgodny z przepisami prawa.
Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi Rada Miejska wskazała, że podejmując zaskarżoną uchwałę nie wykroczyła poza upoważnienie ustawowe z art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a. Wskazanie przez organ obiektów chronionych i minimalnych odległości, w jakich od tych obiektów mogą być sytuowane punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oznacza działanie prawidłowo zmierzające do realizacji celu ustawy, tj. ograniczenia dostępności alkoholu. Ustalenie natomiast konkretnych odległości punktów sprzedaży i podawania alkoholu od obiektów chronionych jest dokonywane w ramach przyznanej organowi swobody prawotwórczej. W związku z faktem, że odległość 20 m stała w sprzeczności z intencją ustawodawcy, a także obowiązkami gminy, która powinna podejmować aktywne działania na rzecz ograniczenia dostępności alkoholu, w szczególności dla nieletnich, niezbędna była zmiana tej odległości w sposób wyważony, biorący pod uwagę zarówno obowiązki gminy wynikające z u.w.t.p.a. jak i ewentualne negatywne skutki takiej zmiany dla przedsiębiorców.
W ocenie organu zaskarżona uchwała nie rozszerzyła zamkniętego katalogu obiektów, w których sprzedaż alkoholu jest zabroniona. Zaskarżona uchwała wypełniła normę kompetencyjną z art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a. w zakresie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, która w żaden sposób nie ogranicza uchwałodawcy do określenia usytuowania wyłącznie w odniesieniu do obiektów określonych w art. 14 u.w.t.p.a.
Wskazano, że norma kompetencyjna wyrażona w przepisie art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a. nie obejmuje swoim zakresem regulacji odszkodowawczych na rzecz przedsiębiorców. Trudno jest uznać, że uregulowanie zasad odszkodowawczych mieści się w pojęciu "zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych".
Zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes społeczny. Tymże przepisem ustawy jest właśnie art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a., którego prawo stosowania przez gminę wynika z art. 40 u.s.g. Z powyższego wynika, że Rada była uprawniona do podjęcia przedmiotowej uchwały. Celem zaskarżonej uchwały była ochrona zdrowia i życia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szerokiej dostępności alkoholu. Zasada swobody działalności gospodarczej ustępuje zatem ważnemu interesowi publicznemu w rozumieniu art. 22 Konstytucji.
Wobec nie posiadania przez Gminę Miejską Tczew jednostek pomocniczych, w sprawie nie była wydawana jakakolwiek opinia przez taką jednostkę.
Organ wskazał, że zgodnie z § 143 z.t.p. § 12 tych Zasad stosuje się do aktów prawa miejscowego w sposób odpowiedni, co oznacza, iż stosowana odpowiednio norma prawna w procesie subsumpcji ulega modyfikacjom uwarunkowanym stosowaniem reguł w innej sytuacji, niż określa to dana norma. Regulowana tematyka ograniczenia dostępności alkoholu w celu przeciwdziałania alkoholizmowi nie pozwala na alternatywne podejście wobec przyznanych organowi narzędzi prawnych przez ustawodawcę w u.w.t.p.a., stąd też przedstawienie możliwości podjęcia alternatywnych środków było bezprzedmiotowe. Formalny brak uzasadnienia uchwały lub zarządzenia organu samorządowego (w tym stanowiących akt prawa miejscowego) nie może stanowić samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności tego rodzaju aktu, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.
W ocenie organu przepisy art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 p.p. znajdują zastosowanie wyłącznie w procedurze stanowienia aktów normatywnych określających zasady podejmowania, wykonywania lub zakończenia działalności gospodarczej, zaś zaskarżona uchwała swym przedmiotem, sensu stricto, nie dotykała materii, o których mowa w ww. przepisach prawnych, stąd też zarzut naruszenia tych norm prawnych jest nietrafny. Brak obowiązku stosowania ww. norm prawnych w toku podejmowania zaskarżonej uchwały nie oznacza, iż przedmiotem rozważań projektodawcy jak i radnych w toku posiedzeń komisji nie były analizy możliwości osiągnięcia celu tego aktu za pomocą innych środków, czy też ocena skutków społeczno-gospodarczych, gdyż dyskusja i rozważania w tym przedmiocie były prowadzone, jednakże z uwagi na szczególny cel zaskarżonej uchwały, którym jest ograniczenie dostępności alkoholu oraz przyznane przez ustawodawcę narzędzia prawne - stwierdzono brak możliwości osiągnięcia celu za pomocą alternatywnych rozwiązań. Również i ustawodawca uznał, że podstawowym narzędziem ograniczenia dostępności alkoholu jest wprowadzenie zakazu jego sprzedaży w określonych miejscach (art. 14 u.w.t.p.a.)
Organ wyjaśnił, że polityka społeczna organów samorządu terytorialnego, to wizja porządku w pewnych obszarach stosunków społecznych uwarunkowana obyczajami i sytuacją gospodarczą panującą na danym terenie, które motywując radę gminy do przyjęcia konkretnych rozwiązań prawodawczych, pozostają jednak poza ramami kognicji sądów administracyjnych. Innymi słowy w granicach prawa mieści się cały szereg kombinacji treści prawa miejscowego, które rzeczywiście będą realizowały politykę ograniczonego spożywania napojów alkoholowych przy pomocy normatywnego opisu miejsca, w którym wolno prowadzić sprzedaż i podawać napoje alkoholowe. Sposoby realizacji tej polityki należą niepodzielnie do rady gminy i przesądzają o jej autonomii w kreowaniu instrumentów zapobiegających patologii alkoholowej.
Przeprowadzone rozważania, analizy i oceny, wbrew ocenie skarżącej, nie muszą mieć postaci obszernej, wszechstronnej analizy socjologicznej. Wystarczy, że Rada kieruje się przekonaniami zaczepionymi o bieżąco diagnozowane zagrożenia, zapotrzebowanie i oczekiwania mieszkańców oraz ich wizję "ładu moralnego" (w rozumieniu preambuły do u.w.t.p.a.), choćby wynikającymi z urzędowej wiedzy poszczególnych radnych. W wyniku przeprowadzonych analiz i ocen, a w szczególności ważąc interes publiczny (wyrażony w preambule do u.w.t.p.a.) oraz interes lokalnych przedsiębiorców i biorąc pod uwagę zasadę proporcjonalności, o której mowa jest w art. 67 p.p., podjęto zaskarżoną uchwałę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., prawo do zaskarżania uchwały na jego podstawie przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę gminy własnego interesu prawnego lub uprawnienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przepis ten daje prawo skargi każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą organu gminy, podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej.
Jak wynika z twierdzeń skarżącej objęta została ona zakresem odziaływania zaskarżonej uchwały, albowiem - czego organ nie zakwestionował - prowadziła, w ramach prowadzonej działalności gospodarczej na terenie Gminy Miasto Tczew sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, twierdząc że na skutek podjęcia uchwały będzie zmuszona zlikwidować dwa punkty sprzedaży, wypowiedzieć umowy najmu lokali, ponieść koszty zamknięcia sklepu - a zatem posiada legitymację skargową w niniejszej sprawie.
Przechodząc natomiast do oceny meritum skargi, Sąd podkreśla, że podziela stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę.
Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Konstytucyjnie określony zakres właściwości sądów administracyjnych jest zatem wyznaczony ustawami ("w zakresie określonym w ustawie") i wymaga wyprowadzenia z regulacji ustaw (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 13 stycznia 2014 r., II GPS 3/13; postanowienie NSA z 18 września 2019 r., II GSK 801/19; postanowienie NSA z 25 listopada 2009 r., II FSK 1909/09).
Sąd administracyjny nie może zatem oceniać zgodności kontrolowanej uchwały z innymi kryteriami, w tym z zasadami celowości, rzetelności czy gospodarności, ani oceniać i wartościować stopnia ich praktycznej skuteczności. Nadto należy podkreślić, że kontrolując zaskarżony akt prawa miejscowego sąd administracyjny może uznać, że istnieją podstawy do stwierdzenia jego nieważności tylko w razie uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa (art. art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i w zw. z art. 91 ust. 4 u.s.g.). O istotnym naruszeniu prawa przez akt prawa miejscowego organu gminy można mówić w przypadku jego oczywistej sprzeczności z przepisami prawa (por.m.in. wyrok NSA z 27 lipca 2020 r., II GSK 462/20 i powołany tamże wyrok NSA z 17 lutego 2016 r., II FSK 3595/13).
Sąd podziela argumentację prawną wyrażoną w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 października 2024 r., II GSK 1031/21, z 6 listopada 2025 r., II GSK 979/25 oraz z 6 listopada 2025 r., II GSK 892/25 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że w art. 94 Konstytucji RP przewidziano m.in. że akty prawa miejscowego ustanawiają organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Organ samorządu terytorialnego podejmując uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, dysponuje więc relatywnie szerokim zakresem swobody prawotwórczej. Konstytucja nie wymaga bowiem stanowienia prawa miejscowego na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego. Organy samorządu terytorialnego są dzięki temu bardziej samodzielne niż inne organy wydające akty wykonawcze do ustaw.
Kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa art. 40 ust. 1 u.s.g. Upoważnienie ustawowe do wydania przez radę gminy uchwały określającej zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych zawarte jest zaś w art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a.
Preambuła do ww. ustawy wskazuje, że życie obywateli w trzeźwości jest niezbędnym warunkiem moralnego i materialnego dobra Narodu. Inaczej mówiąc, spożywanie alkoholu generuje liczne problemy w wielu warstwach funkcjonowania społeczeństwa, zatem dostęp do niego winien być reglamentowany.
Z art. 1 ust. 1 u.w.t.p.a. wynika natomiast, że organy administracji rządowej i jednostki samorządu terytorialnego są m.in. obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożycia. Jest to niewątpliwie jednoznaczny w swej wymowie przepis, który nakazuje prowadzenie polityki zmierzającej do redukcji spożycia alkoholu. Jak zawsze jednak istotny jest "duch prawa", który z uwagi na zmienność okoliczności, może być różnie postrzegany, w zależności od czasów i wymagań jakie aktualnie obowiązują. W polityce antyalkoholowej bowiem, żadne działania skrajne jak dotychczas nie przyniosły pożądanego rezultatu. Chodzi zwłaszcza o to, by poprzez kreowanie polityki restrykcyjnej (zakazów i nakazów), nie doprowadzić do rozwoju "podziemia", które zaspokoi zablokowany owymi zakazami i nakazami popyt na alkohol, który niewątpliwie istnieje. Jest to oczywiście stwierdzenie silnie uproszczone, jednakże chodzi w nim o podkreślenie, aby w tak delikatnej i niestety nadal głęboko negatywnie zakorzenionej w świadomości społecznej tematyce jaką jest kultura spożywania alkoholu, nie korzystać z narzędzi skrajnych (zbyt liberalnych, czy zbyt restrykcyjnych), które nie mogą z założenia przynieść zamierzonego skutku, a jedynie krótkotrwałą "poprawę" nie odpowiadającą potrzebom systemowym. Istotnym czynnikiem powinny być zatem działania edukacyjne i profilaktyczne, ich koordynacja i współpraca wielu organów.
Zawarte w ustawie upoważnienie dla rady gminy do wydania stosownej uchwały ma charakter ogólny. Określa jedynie organ wyposażony w kompetencję prawotwórczą oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania. Poza wskazanym powyżej odwołaniem do kryterium konieczności dostosowania do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, ustawowe upoważnienie nie zawiera szerszych wytycznych dotyczących treści aktu prawa miejscowego, a więc precyzyjnych wskazań dotyczących treści uchwał podejmowanych na podstawie tego upoważnienia. Taka konstrukcja nie oznacza jednak "uznania administracyjnego", które jest instytucją odnoszącą się do stosowania prawa administracyjnego w praktyce, a nie stanowienia aktów prawa (w tym przypadku miejscowego).
Powyższa samodzielność prawotwórcza organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego nie oznacza pełnej i niczym nieskrępowanej autonomii. Akty prawa miejscowego, pomimo różnic względem np. rozporządzeń, są nadal aktami podustawowymi, a więc "służebnymi" względem ustaw, na podstawie których są wydawane. Muszą zatem być zgodne z ich przepisami i celem jaki przyświecał ustawodawcy, a więc powołanym już "duchem prawa". Ustalane w uchwałach tego typu jak zaskarżona w sprawie niniejszej, zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, muszą "wykonywać" ustawę, pozostając w zgodzie z jej treścią i celem. Brak w upoważnieniu ustawowym szczegółowych wytycznych dotyczących treści aktu i ograniczenie się tylko do wskazania ogólnej dyrektywy co do sposobu ustalania zasad usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie oznacza bynajmniej całkowitej dowolności organu gminy w stanowieniu prawa miejscowego.
Wobec braku szczegółowych wytycznych dotyczących zasad lokalizacji owych punktów, których w ustawie po prostu brak, należy sięgnąć po zasady ogólne takiego działania, rekonstruowane na podstawie ogólnych celów ustawy, a także przewidziane w Konstytucji, tj. zasadę legalności (art. 7), samodzielności samorządu terytorialnego (art. 163) i stanowienia prawa miejscowego (art. 94).
Przy orzekaniu w tego rodzaju sprawach należy uwzględniać przyznaną konstytucyjnie samorządom terytorialnym samodzielność w stanowieniu prawa miejscowego oraz ustrojową pozycję zdecentralizowanego samorządu, w tym fakt, że powierzone gminom zadania z zakresu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych są ich zadaniami własnymi (por. art. 41 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 u.w.t.p.a.).
Ustawodawca nie precyzuje, jak należy rozumieć pojęcie "zasad usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych". W ogóle nie wymaga, aby wśród określonych zasad usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu znalazły się zasady ustalania odległości pomiędzy punktem sprzedaży alkoholu a innymi obiektami i sposoby ich mierzenia (por. wyrok NSA z 17 maja 2018 r., II GSK 2934/16 oraz z 25 lutego 2020 r., II GSK 1440/19). Pod pojęciem zasad usytuowania przyjmuje się jednak, i traktować to należy jako swoiście ukształtowaną i pożądaną praktykę rozumienia tych przepisów, położenie punktów sprzedaży względem innych obiektów użyteczności publicznej, jak też innych obiektów, które rada danej gminy uzna za zasługujące na szczególną ochronę (por. wyrok NSA z 17 maja 2018 r., II GSK 3190/16). Samo więc wskazanie przez organ gminy obiektów chronionych i minimalnych odległości, w jakich od tych obiektów mogą być sytuowane punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oznacza działanie prawidłowo zmierzające do realizacji celu ustawy, tj. ograniczenia dostępności alkoholu. Ustalenie natomiast konkretnych odległości punktów sprzedaży i podawania alkoholu od obiektów chronionych jest dokonywane w ramach przyznanej organowi swobody prawotwórczej, której nie można jednak rozumieć jako dowolności.
Skarżąca spółka w istocie neguje przyjętą odległość, nie przedstawiając żadnych obiektywnych kryteriów, w jaki sposób miałoby następować sprecyzowanie odległości, a ściślej, jaka odległość i z jakich przyczyn byłaby odpowiednia.
Wobec więc braku ustawowych wytycznych, jak i metodologii pozwalającej w obiektywny sposób ocenić skuteczność przyjętych przez radę gminy rozwiązań (ciężar wprowadzenia tego rodzaju przepisów spoczywa jednak na ustawodawcy powszechnym), ocena zgodności z prawem przepisów uchwały wprowadzającej minimalne odległości usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych, musi być widziana z perspektywy zgodności (niesprzeczności) z określonym przez ustawodawcę celem ustawy. Skoro wielkość minimalnej odległości nie została przez ustawodawcę wyraźnie określona, zaś jest rekonstruowana w drodze stanowienia prawa bądź ewentualnie w drodze sądowej kontroli aktów prawo miejscowe statuujących, to zdaniem Sądu powinna być przez sąd oceniana z uwzględnieniem celu ustawy. Swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych kończy się bowiem tam, gdzie pojawia się obowiązek realnego (w danych warunkach) realizowania celów ustawy. Tworzenie więc zasad, które w sposób oczywisty stać będą w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę, oznaczać będzie naruszenie prawa.
Odnosząc powyższe uwagi do realiów rozpoznawanej sprawy Sąd miał na względzie, że zasadnicze zarzuty skargi koncentrują się wokół przyjęcia większej odległości miejsc sprzedaży napojów alkoholowych od miejsc chronionych niż w uprzednio obowiązującej uchwale oraz przyjętego przez Radę katalogu miejsc chronionych.
Wskazać zatem należy, że w § 1 zaskarżonej uchwały określono, iż miejsca sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 50 metrów od następujących obiektów chronionych: 1) przedszkoli (z wyłączeniem punktów przedszkolnych), 2) szkół, 3) boisk szkolnych, 4) całodobowych placówek opiekuńczo-wychowawczych, 5) placówek wsparcia dziennego, 6) kościołów, kaplic i cmentarzy, 7) placówek leczenia uzależnień, 8) ogrzewalni dla bezdomnych, hostelu dla osób uzależnionych, 9) placówek pomocy społecznej dla dorosłych.
W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano, że dotychczas obowiązująca uchwała Rady Miejskiej w Tczewie z 28 czerwca 2018 r., nr XLIII/384/2018 w sprawie określenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, określała minimalną odległość 20 metrów od punktów sprzedaży napojów alkoholowych do miejsc chronionych. Oznaczało to bardzo bliskie, bezpośrednie sąsiedztwo z takimi obiektami, co kłóciło się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczenia dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do nieletnich i nadużywających alkoholu. Spożywanie napojów alkoholowych w miejscach publicznych oraz innych miejscach dostępnych dla mieszkańców jest zagrożeniem naruszania porządku i zakłócania ciszy nocnej, zjawisk patologicznych, takich jak wandalizm. Przyjęte zasady, mają na celu ograniczenie ich lokalizacji w bezpośrednim sąsiedztwie placówek oświatowych, opiekuńczych, sportowych i obiektów kultu religijnego oraz przeciwdziałaniu nadmiernej koncentracji punktów sprzedaży w jednym rejonie miasta. Obowiązująca ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi precyzuje w art. 14 miejsca, w których zakazane są sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów alkoholowych. Katalog nie jest pełny i nie wyczerpuje wymogów bezpieczeństwa i porządku, jak i oczekiwań mieszkańców. Usytuowanie miejsc, o których mowa w art. 12 ust. 3 w/w ustawy, powinno być dostosowane do potrzeb ograniczenia dostępności alkoholu. Zaproponowane w uchwale odległości usytuowania punktów sprzedaży uwzględniają ochronę miejsc i obiektów przed zagrożeniem, jakie może stwarzać alkohol, ochronę miejsc uznanych, jako szczególnie istotne ze społecznego punktu widzenia.
Kontrolowana uchwała nie narusza prawa w sposób istotny. Przyjęta w uchwale odległość 50 metrów, w miejsce dotychczas obowiązującej odległości 20 metrów, nie oznacza, w ocenie Sądu, na tyle bliskiego sąsiedztwa punktu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od miejsc chronionych, aby nie było to możliwe do zaakceptowania w kontekście realizacji ustawowego obowiązku ograniczania dostępu do alkoholu. Nie ma uzasadnionych powodów do twierdzenia, że wprowadzona przez organ samorządu terytorialnego, w ramach przyznanej mu swobody prawotwórczej, regulacja zmierzająca do realizacji celu ustawy, wykracza poza zakres przyznanej samorządowi samodzielności, stanowiąc istotne naruszenie prawa. Założenie, w żaden sposób zresztą nieuzasadnione (chociażby przez odniesienie się do istniejących uwarunkowań społecznych czy urbanistycznych Gminy Miasta Tczew), że odległość 20 metrów lub inna lecz mniejsza niż 50 metrów, będzie w większym stopniu prowadzić do osiągnięcia celów ustawy, nie może stanowić podstawy prawnej dla zakwestionowania zgodności kontrolowanego aktu prawa miejscowego z upoważnieniem ustawowym. Rozważania zawarte w skardze wskazujące na dowolności w ustaleniu omawianej odległości, oparte na retorycznym wskazaniu, dlaczego zatem Rada nie przyjęła większej odległości, choćby 100 metrów, nie mogą być brane pod uwagę. Kontrolą Sądu skarżąca objęła bowiem uchwałę wprowadzającą odległość 50 metrów, a nie inną, miejsc sprzedaży alkoholu od miejsc chronionych. W ocenie Sądu natomiast, przepisy uchwały wydanej na podstawie ustawy, określające w ramach zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych minimalną odległość 50 metrów pomiędzy punktami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych a wskazanymi w uchwale obiektami chronionymi, nie są same przez się sprzeczne z celem regulacji wynikającym z przepisów ustawy, tj. ograniczaniem spożycia napojów alkoholowych w tej gminie.
Przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że odległość między wskazywanymi przez prawodawcę obiektami w kontekście celów i zadań ustawy musi być odpowiednia tzn. ma stwarzać realną gwarancję utrudnienia dostępu do alkoholu, a tak się dzieje, gdy punkt sprzedaży alkoholu jest na tyle oddalony od miejsca chronionego, że uniemożliwia szybkie do niego dotarcie (por. wyroki Naczelny Sąd Administracyjny z 31 października 2019 r., II GSK 805/19, z 8 stycznia 2010 r., II GSK 1349/19; z 21 maja 2020 r., II GSK 122/20 i II GSK 142/20). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 września 2025 r., II GSK 472/22 przyjął, że: "Warunek ten spełnia taka odległość, która nie ułatwia dostępu do alkoholu, zwłaszcza nieletnim, gdyż wśród obiektów chronionych wymienione są szkoły oraz inne zakłady i placówki oświatowo - wychowawcze. Odległość spełniająca warunek wystarczająco dalekiej od punktu sprzedaży alkoholu to także taka, która utrudnia wzrokowy kontakt z punktem sprzedaży alkoholu, a przez to obserwowanie zjawiska spożywania alkoholu na terenie punktu sprzedaży alkoholu lub terenie, na którym jest on usytuowany, jako swoistej zachęty do jego spożywania. Tych warunków, nie spełnia treść § 1 zaskarżonej uchwały wskazując, że punkt sprzedaży napojów alkoholowych może być usytuowany w odległości nie mniejszej niż 50 metrów od: szkół, przedszkoli i innych placówek oświatowych, budynków kultu religijnego, placówki opieki zdrowotnej."
Z kolei w wyroku z 6 listopada 2020 r., II GSK 292/20 Naczelny Sąd Administracyjny dokonując oceny stanowiska Sądu I instancji dotyczącego wyznaczenia minimalnej odległości 20 metrów miejsc sprzedaży alkoholu od miejsc chronionych, wyraził pogląd, iż: "...należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały w części dotyczącej kwestionowanego § 1 ust. 1 doszło do naruszenia przez Radę obowiązku realizacji zadań, o których mowa w art. 1 i art. 2 u.w.t.p.a. Wbrew argumentom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie kwestionował uprawnień Rada Gminy do samodzielnego ustalania odległości punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w zależności od uwarunkowań miejscowych, natomiast uznał, że przyjęta 20-metrową odległość punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od miejsc chronionych, oznacza bardzo bliskie, bezpośrednie sąsiedztwo z takimi obiektami, co w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób małoletnich." W tym samym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że stanowisko to wpisuje się w linię orzeczniczą prezentowaną w szeregu wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Należy zatem przywołać chociażby pogląd zawarty w wyroku z 31 października 2019 r., II GSK 805/19, w którym Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska skarżącej kasacyjnie, że odległość 20 m między punktem sprzedaży alkoholu i obiektem ochronionym jest wystarczająca dla zrealizowania celów ustawy, a wyrażonych w preambule do u.w.t.p.a. i doprecyzowanych w art. 1 u.w.t.p.a. i wyjaśnił (z szerokim powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych), że odległość spełniająca warunek wystarczająco dalekiej od punktu sprzedaży alkoholu to także taka, która utrudnia wzrokowy kontakt z punktem sprzedaży alkoholu, a przez to obserwowanie nierzadkiego zjawiska spożywania alkoholu na terenie punktu sprzedaży alkoholu lub terenie, na którym jest on usytuowany. Jeśli zaś odległość ta jest zbyt krótka to ułatwia ona dostęp do alkoholu, ale i prowadzi do kształtowania określonego (niewłaściwego) sposobu i warunków jego spożywania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na przyjmowane w praktyce odległości między punktem sprzedaży alkoholu a obiektami chronionymi. Analiza orzecznictwa sądowego prowadzi bowiem do wniosku, że odległość ta w poszczególnych przypadkach wynosi 50 m a nawet 60 m między obiektami, z tym, że przy tej odległości sporny był przyjęty przez radę sposób jej mierzenia (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2018 r., II GSK 2934/16, wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2018 r., II GSK 2212/17, Lex nr 249103). Natomiast odległość 10 m, 15 m czy 20 m jest w orzecznictwie uznawana za niewystarczającą dla zagwarantowania celów ustawy (przykładowo wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 września 2019 r., I SA/Bk 321/19, Lex nr 2719827, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 17 maja 2018 r., II SA/Sz 236/18, wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 września 2013 r., III SA/Lu 335/13, wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 grudnia 2017 r., III SA/Łd 755/17 i z dnia 28 marca 2014 r., III SA/Łd 1122/13). Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, z czym Sąd w składzie obecnie orzekającym w pełni się zgadza, że: "Wobec tego przyjęta przez skarżącą kasacyjnie radę odległość 20 m między wskazanymi przez ustawodawcę punktami jest zbyt mała, aby utrudnić dostęp do alkoholu. Nie tylko nie ogranicza ona dostępności do alkoholu, ale i nie tworzy warunków choćby motywujących do powstrzymywania się od jego spożycia, co stoi w oczywistej sprzeczności z ustawowym celem, jakim jest ochrona pewnych miejsc i obiektów przed zagrożeniem jakie może stwarzać alkohol. Odległość tego rzędu czyni zatem realizację celów u.w.t.p.a. iluzoryczną i nieefektywną. Jest to zbyt bliskie, bezpośrednie sąsiedztwo z obiektami chronionymi, co w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczenia dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich."
W ramach oceny, czy w rozpatrywanym przypadku rada gminy wykroczyła poza upoważnienie zawarte w art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a. i tym samym dopuściła się istotnego naruszenia tego przepisu należy zwrócić uwagę, że stosownie do wskazywanego w skardze katalogu miejsc określonych w art. 14 ust. 1 pkt 1-6 u.w.t.p.a., jej cele są realizowane przede wszystkim poprzez zakazy sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w określonych przez ustawodawcę obiektach i miejscach publicznych, a także prewencję zakazującą sprzedaży i podawania alkoholu w miejscach do tego nieprzeznaczonych, osobom nieletnim, czy też nietrzeźwym. Art. 14 ust. 1-2a ww. ustawy statuuje ustawowe zakazy sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na terenach i w miejscach, i w czasie wydarzeń w nim wskazanych, a także w środkach i obiektach transportu publicznego z ustawowymi wyjątkami. Sformułowanie takich zakazów oznacza, że z treści normy wynika zakaz obowiązujący każdego bezpośrednio z mocy ustawy. Sformułowane zakazy mają postać norm sankcjonowanych, co do których odpowiednio w systemie ustawy i prawa istnieją normy sankcjonujące.
Z kolei w myśl art. 1 u.w.t.p.a. organy jednostek samorządu terytorialnego są obowiązane do ograniczania spożycia napojów alkoholowych przede wszystkim poprzez stosowanie działań edukacyjnych i profilaktycznych w zakresie wychowania w trzeźwości. W stanie prawnym, w którym ustawa nie zawiera jasnych wytycznych dotyczących wykorzystania kompetencji określonych w art. 12 ust. 3, zwłaszcza w kwestii norm odległościowych, nie można postawić Radzie zarzutu, że wprowadzając limity odległości od obiektów chronionych i kierując się miejscowymi uwarunkowaniami, w sposób istotny naruszyła art. 12 ust. 3 ustawy. Rada nie naruszyła granic przyznanego jej władztwa w zakresie stanowienia prawa miejscowego na podstawie tego przepisu, wyznaczonych - poza celami ustawy - także wymienionymi powyżej zasadami konstytucyjnymi samodzielności samorządu terytorialnego (art. 163 Konstytucji RP) i stanowienia prawa miejscowego (art. 94 Konstytucji RP).
W ocenie Sądu Rada Miejska w Tczewie podejmując zaskarżoną uchwałę nie wykroczyła poza upoważnienie ustawowe z art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a. i tym samym nie dopuściła się naruszenia prawa, zarówno zwiększając dotychczas obowiązującą odległość miejsc sprzedaży napojów alkoholowych od miejsc chronionych, jak i przyjmując katalog tychże miejsc chronionych.
Wyrażone w ustawie cele związane z ograniczeniem nadmiernej dostępności alkoholu, zwłaszcza dla młodzieży lub osób uzależnionych od alkoholu, nie są tylko postulatami politycznymi, lecz mają charakter wiążących norm prawnych. Na tę ostatnią okoliczność zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 stycznia 1995 r., SA/Kr 2937/94, stwierdzając, że jeżeli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Sąd podkreślił, że przeciwdziałanie alkoholizmowi lub wychowanie w trzeźwości wymaga środków rzeczywiście i faktycznie zmierzających do ograniczenia spożycia alkoholu i jego dostępności. W wyroku z 23 stycznia 1996 r., II SA 2792/95 Naczelny Sąd Administracyjny również stwierdził, że uchwały rad gmin w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania tych punktów winny być podporządkowane realizacji celu ustawy, to jest między innymi ograniczania dostępności alkoholu i tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu. Swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest więc ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Tworzenie takich zasad, które stoją w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa.
Wskazany wyżej art. 14 ust. 1 u.w.t.p.a. określa ustawowe zakazy, nie wprowadzając natomiast wytycznych dla rad gmin w zakresie przyjętych w uchwale wydawanej na podstawie art. 12 ust. 3 tej ustawy, rodzajów miejsc chronionych. Natomiast określenie w uchwale katalogu miejsc chronionych zawiera się w upoważnieniu ustawowym do uregulowania zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.
Zdaniem Sądu aby zakwestionować przyjęty przez organ uchwałodawczy katalog miejsc chronionych, a także odległość miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od tych miejsc, niezbędne jest przywołanie konkretnych okoliczności, które miałyby wykluczać przyjętą regulację. Takich obiektywnych przyczyn, w jaki sposób przyjęta w zaskarżonej uchwale regulacja miałaby zaprzeczać celom i istocie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, skarżąca nie przytoczyła, a Sąd również tego rodzaju względów nie dostrzega. Wymienione w § 1 pkt 1-9 zaskarżonej uchwały obiekty chronione są tego rodzaju, że po pierwsze skupiają znaczną liczbę ludności, a po drugie część z nich jak placówki oświatowe, gromadzą dzieci i młodzież, zaś placówki prowadzone w celu udzielenia wsparcia osobom potrzebującym, czy uzależnionych, są miejscem przebywania osób potencjalnie szczególnie narażonych na nadużywanie alkoholu. Okoliczności powyższe uzasadniają przyjętą przez Radę regulację prawną.
Delegacja ustawowa zawarta w art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a. nie zawiera kwestii związanych z zapewnieniem przejściowych regulacji o charakterze odszkodowawczym skierowanych do przedsiębiorców, którzy wskutek zapisów uchwały podjętej na tej podstawie prawnej będą zmuszeni zamknąć lub ograniczyć swoją działalność. Określenie tego rodzaju regulacji stanowiłoby o wykroczeniu poza upoważnienie ustawowe. Dla oceny legalności zaskarżonej uchwały nie ma zatem znaczenia okoliczność ewentualnego poniesienia kosztów związanych ograniczeniem czy likwidacją punktu sprzedaży napojów alkoholowych. Może to oczywiście w sensie faktycznym stanowić niedogodność dla skarżącej, niemniej nie stanowi ona okoliczności prawnej prowadzącej do wzruszenia podjętej uchwały. Ewentualne odszkodowanie z tego tytułu może być przedmiotem odrębnego postępowania przed sądem powszechnym.
Podjęta uchwała, wbrew stanowisku skarżącej, nie narusza zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej przewidzianej w art. 20 Konstytucji i art. 2 p.p. Jak wskazano w orzecznictwie sądów administracyjnych, zasada wolności działalności gospodarczej sprowadza się przede wszystkim do możliwości podejmowania prowadzenia działalności gospodarczej, a więc działalności nastawionej na zysk, wyboru prawno-organizacyjnych form działania, swobodnego podejmowania decyzji gospodarczych oraz zakończenia działalności. Z uprawnieniami tymi korespondują obowiązki państwa stworzenia instytucji prawnych gwarantujących korzystanie z nich. (por. A. Tuleja, Konstytucja, Komentarz, WK 2019, t. 2 do art. 20). Wolność działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego (por. wyroki NSA z dnia 20 marca 2007 r. sygn. akt II GSK 364/06, z dnia 29 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1843/09). Podlega ona ograniczeniom na zasadach ogólnych (art. 31 ust. 3 Konstytucji), zmodyfikowanych treścią art. 22 Konstytucji. Zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne w drodze ustawy i ze względu na ważny interes publiczny. Zasada ta ma wymiar uniwersalny, tzn. dotyczy wszystkich funkcjonujących podmiotów gospodarczych. Oznacza to, iż w przypadkach i na warunkach określonych w art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wolność działalności gospodarczej może być ograniczana. Konstytucja dopuszczając ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności stanowi, że może nastąpić to tylko w ustawie i tylko wówczas, gdy ograniczenia są konieczne w demokratycznym Państwie w celu zapewnienia jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, ochrony własności i praw innych osób. Tym samym prawodawca przewidział sytuację, gdy konieczne będzie stopniowanie ochrony poszczególnych wolności i praw obywatelskich. Wśród dóbr podlegających szczególnej ochronie, która uzasadnia ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności obywatelskich wymieniony został m.in. porządek publiczny oraz ochrona zdrowia. W związku z tym ograniczenie w korzystaniu z wolności obywatelskich, w tym z wolności działalności gospodarczej, może nastąpić, gdy jest to konieczne dla zapewnienia np. porządku publicznego lub jeżeli wymaga tego ochrona zdrowia. Istotne przy tym jest, by ograniczenie konstytucyjnej wolności nie naruszało jej istoty. Ograniczenie sprzedaży napojów alkoholowych do miejsc położonych w odległości co najmniej 50 metrów od miejsc chronionych nie narusza samo w sobie zasady wolności działalności gospodarczej, bowiem nie godzi w istotę tej wolności, jaką jest sama możliwość wykonywania działalności gospodarczej. Ograniczenie swobody działalności gospodarczej polegającej na sprzedaży napojów alkoholowych przez wprowadzenie przestrzennego ograniczenia prowadzenia takiej sprzedaży mieści się w pojęciu ochrony zdrowia publicznego i porządku publicznego, bowiem działanie takie niewątpliwie oddziałuje i przyczynia się do wzmocnienia i ochrony tych wartości. Podkreślić należy, że w omawianym przypadku podmiot prowadzący działalność gospodarczą polegającą na sprzedaży napojów alkoholowych nie jest pozbawiony możliwości prowadzenia takiej działalności, a jedynie dotykają go - w zakresie możliwości prowadzenia takiej działalności gospodarczej w określonym miejscu - ograniczenia powodowane "ważnym interesem publicznym" (ochroną zdrowia publicznego czy też porządku publicznego). Samo ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na sprzedaży napojów alkoholowych w określonych miejscach nie narusza zatem istoty konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej, a jedynie dopuszczalnie - w świetle Konstytucji RP - ogranicza tę działalność. Przepisem ustawowym, nakazującym uwzględniać ważny interes publiczny, jest art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a., obligujący radę gminy do podjęcia przedmiotowej uchwały, której celem wyrażonym w ustawie jest ochrona zdrowia i życia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szerokiej dostępności alkoholu.
Zaskarżona uchwała nie narusza art. 12 ust. 5 u.w.t.p.a., albowiem Miasto Tczew nie posiada wyodrębnionych jednostek pomocniczych, stąd nie mogła i nie była wydawana jakakolwiek opinia przez taką jednostkę.
Jako nietrafny uznać należy również kolejny zarzut dot. naruszenia § 12 z.t.p. Stosownie do § 12 z.t.p., projekt ustawy, oprócz spełnienia wymagań określonych w ustawach, w regulaminie Sejmu i w regulaminie pracy Rady Ministrów, powinien zawierać: 1) przedstawienie możliwości podjęcia alternatywnych w stosunku do uchwalenia projektowanej ustawy środków umożliwiających osiągnięcie zamierzonego celu, ze wskazaniem, czy środki te zostały podjęte, a w przypadku ich podjęcia – przedstawieniem osiągniętych wyników; 2) szczegółowe wyjaśnienie potrzeby wejścia w życie projektowanej ustawy albo jej poszczególnych przepisów w terminie krótszym niż 14 dni od dnia ogłoszenia, jeżeli projekt przewiduje takie postanowienia. Unormowanie to podlega odpowiedniemu stosowaniu do aktów prawa miejscowego z mocy § 143 z.t.p.
Zdaniem Sądu nie podlegał zastosowaniu § 12 ust. 1 z.t.p., bowiem przepis § 143 z.t.p. wymagał jego odpowiedniego zastosowania. Sam zaś § 12 ust. 1 z.t.p. zakłada, że to organ prawodawczy rozstrzyga czy podejmie akt normatywny, czy też nie (i wówczas zda się na inne, nienormatywne, alternatywne w stosunku do uchwalenia aktu, metody oddziaływana na rzeczywistość społeczną). Tymczasem delegacja ustawowa zawarta w art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a. jest regulacją bezwzględnie obowiązującą, nie pozostawia bowiem radzie gminy wyboru między uchwaleniem prawa miejscowego w sprawie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy art. 12 u.w.t.p.a. tworzą obowiązek podjęcia uchwały przez radę gminy w sprawach objętych upoważnieniem ustawowym (wyrok z 21 maja 2024 r., II GSK 455/21). Zatem art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a. sprawił, że odpowiednie stosowanie § 12 pkt 1 z.t.p. do uchwały rady gminy o maksymalnej liczbie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, polegało na zupełnym odstąpieniu od stosowania tej regulacji. Rada nie miała obowiązku formułowania uzasadnienia wskazującego alternatywne metody wpływu na sprzedaż napojów alkoholowych w gminie, bowiem art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a. narzucił Radzie tylko jeden mechanizm – podjęcie uchwały określającej zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.
W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała nie nosi cechy dowolności, powody jej podjęcia zostały przedstawione w przytoczonym wyżej uzasadnieniu uchwały, w którym Rada wyłożyła przyczyny, dla których zdecydowano o zwiększeniu minimalnej odległości miejsc sprzedaży napojów alkoholowych od miejsc chronionych do 50 metrów. Organ przywołał zasadnicze cele ustawy oraz wskazał, że dotychczasowa odległość 20 metrów oznaczała bardzo bliskie, bezpośrednie sąsiedztwo tych miejsc, a regulacja przyjęta w zaskarżonej uchwale ma na celu ograniczenie lokalizacji miejsc sprzedaży alkoholu w bezpośrednim sąsiedztwie placówek oświatowych, opiekuńczych, sportowych i obiektów kultu religijnego oraz przeciwdziałanie nadmiernej koncentracji punktów sprzedaży w jednym rejonie miasta. Zdaniem Sądu argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu uchwały prowadzi do wniosku, że Rada zmierzała, podejmując uchwałę, do zachowania wymaganej równowagi między swobodą działalności gospodarczej a bezpieczeństwem, zdrowiem, wolnościami obywatelskimi oraz komfortem życia mieszkańców, z punktu widzenia wymogów porządku publicznego. W uzasadnieniu zwrócono bowiem uwagę, że spożywanie napojów alkoholowych w miejscach publicznych oraz innych miejscach dostępnych dla mieszkańców jest zagrożeniem naruszania porządku i zakłócania ciszy nocnej, zjawisk patologicznych, takich jak wandalizm. W ocenie Sądu niewątpliwie przyjęta regulacja może przyczynić się do ograniczania tego rodzaju negatywnych zjawisk.
Podkreślenia wymaga również to, że pismem z 9 grudnia 2025 r. Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Tczewie pozytywnie zaopiniowała projekt zaskarżonej uchwały.
Rada Miejska w Tczewie nie naruszyła wskazanych w skardze przepisów ustawy – Prawo przedsiębiorców. Zgodnie z art. 66 p.p. przed rozpoczęciem prac nad opracowaniem projektu aktu normatywnego określającego zasady podejmowania, wykonywania lub zakończenia działalności gospodarczej dokonuje się: 1) analizy możliwości osiągnięcia celu tego aktu normatywnego za pomocą innych środków; 2) oceny przewidywanych skutków społeczno-gospodarczych, w tym oceny wpływu na mikroprzedsiębiorców, małych i średnich przedsiębiorców oraz analizy zgodności projektowanych regulacji z przepisami ustawy; Wyniki oceny i analiz, o których mowa w ust. 1, zamieszcza się w uzasadnieniu do projektu aktu normatywnego lub w ocenie skutków regulacji, stanowiącej odrębną część uzasadnienia projektu aktu normatywnego.
Art. 66 p.p., jak wynika z jego brzmienia, jest adresowany do wskazanych w art. 118 ust. 1 Konstytucji RP wszystkich podmiotów posiadających uprawnienia do wszczęcia procesu legislacyjnego, nie zaś do organów jednostek samorządu terytorialnego. W aktualnym stanie prawnym prawo do zainicjowania procesu legislacyjnego, czyli tzw. inicjatywa ustawodawcza, przysługuje: posłom, Senatowi, Prezydentowi, Radzie Ministrów. Stąd też Rada Miejska nie miała obowiązku sporządzenia analizy i oceny określonej w ww. przepisie.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako bezzasadną oddalił.