III SA/Gd 5/21

III SA/Gd 5/21 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2021-05-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-01-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Bartłomiej Adamczak
Janina Guść /przewodniczący/
Jolanta Sudoł /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
II GSK 1870/21 - Wyrok NSA z 2025-10-28
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2140
art. 4 pkt 1, art. 5b ust. 1, art. 87, art. 92a ust. 1, art. 92a ust. 3
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi D. A. R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 8 października 2020 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 25 czerwca 2020 r., nr [...] 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego D. A. R. 4.017 (cztery tysiące siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 92a ust. 1 w związku z art. 93 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2140 ze zm; dalej powoływanej w skrócie jako "u.t.d."), decyzją z dnia 25 czerwca 2020 r. (nr [...]) nałożył na D. A. R. (dalej także jako: "strona" lub "skarżący") karę pieniężną w wysokości 12.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji.
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 13 stycznia 2020 r. na Al. N. [...] w S. funkcjonariusz Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w S., podczas wykonywania czynności służbowych, dokonał kontroli pojazdu TAXI marki Audi A6 o nr rej. [...], należącego do D. A. R. (zam. w S. przy ul. G. J. W. [...]/[...]). Kontrolowany pojazd był w pełni przygotowany do wykonywania transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką. Posiadał lampę z napisem TAXI. W środku pojazdu zamontowany był taksometr z kasą fiskalną. W trakcie kontroli właściciel pojazdu - D. A. R. nie okazał licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, ani żadnej innej licencji uprawniającej do wykonywania transportu drogowego osób. Kontrolowany kierowca oświadczył, że nie posiada takiej licencji, złożył dokumenty o wydanie stosownego uprawnienia do Urzędu Miasta S., jeszcze go nie otrzymał. Sporządzono dokumentację fotograficzną pojazdu.
Organ wskazał ponadto, że w dniu 28 lutego 2020 r. wpłynęło do niego oświadczenie D. A. R., w którym oświadczył, że nie posiada licencji na przewóz drogowy osób. Nie przewoził żadnych osób, gdyż był w trakcie wyrabiania dokumentów, jeździł w trybie szkoleniowym.
Główny Inspektor Transportu Drogowego Biuro do spraw Transportu Drogowego poinformował organ, że D. A. R. nie zostało wydane żadne uprawnienie. Natomiast Urząd Miejski w S. oznajmił, że D. A. R. nie posiadał i nie posiada uprawnień do wykonywania przewozu drogowego.
Na tej podstawie organ uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do stwierdzenia, że D. A. R. wykonywał transport drogowy z naruszeniem przepisów prawa polegającym na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 u.t.d. Wskazane naruszenie zgodnie z art. 92a ust. 1 w związku z lp. 1.1. załącznika nr 3 do u.t.d. skutkowało nałożeniem na niego kary w wysokości 12.000 zł.
Organ pierwszej instancji zaznaczył, że w realiach rozpoznawanej sprawy nie było podstaw do wyłączenia odpowiedzialności strony w oparciu o art. 92c u.t.d.
Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania D. R., decyzją z dnia 8 października 2020 r. (nr [...]) utrzymał w mocy decyzję zakwestionowaną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego.
Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a."), art. 4 pkt 11 i 22, art. 5 ust. 1, art. 5b ust. 1, art. 87 ust. 1 pkt 1, art. 92a ust. 1, 3 i 7 pkt 1 u.t.d. oraz lp. 1.1 załącznika nr 3 do tej ustawy.
Zdaniem organu odwoławczego, w ustalonym stanie faktycznym, zachodzą przesłanki do uznania, że w chwili kontroli doszło do naruszenia przez stronę przepisów prawa w zakresie obowiązku posiadania uprawnień na wykonywanie transportu drogowego osób.
W ocenie organu odwoławczego z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że w dniu 13 stycznia 2020 r., około godziny 13:45, w S. poddano kontroli drogowej pojazd marki Audi A6 o nr rej. [...]. Kontrolowanym pojazdem kierował D. A. R. Kontrolowany pojazd był w pełni przygotowany do wykonywania transportu drogowego w zakresie przewozu drogowego osób taksówką. Posiadał lampę z napisem TAXI, zaś w środku pojazdu zamontowany był taksometr z kasą fiskalną.
W trakcie kontroli D. A. R. nie okazał licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, ani żadnej innej licencji uprawniającej do wykonywania transportu drogowego osób. Kontrolowany kierowca oświadczył, że nie posiada takiej licencji, ale złożył dokumenty o wydanie stosownego uprawnienia do Urzędu Miasta S., jednak jeszcze jej nie otrzymał.
W toku kontroli organ pierwszej instancji ustalił bezsprzecznie, że podmiotem wykonującym przewóz z dnia kontroli był D. A. R.
[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego ustalił też z urzędu, że D. A. R. nie posiada żadnych uprawnień w zakresie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką udzielonych przez Prezydenta Miasta S. Także Główny Inspektor Transportu Drogowego nie wydawał żadnych uprawnień stronie postępowania. Tym samym bezsprzecznie D. A. R. realizował w chwili kontroli przewóz osób bez posiadania stosowanego do tego uprawnienia.
Organ odwoławczy zaznaczył, że obowiązek posiadania licencji uprawniającej do wykonywania transportu drogowego dotyczy podmiotów faktycznie wykonujących działalność odpowiadającą definicji transportu drogowego zawartej w art. 4 ustawy o transporcie drogowym, nawet w przypadku, gdy taka działalność nie została przez podmiot zgłoszona, jako przedmiot prowadzenia przez niego działalności gospodarczej. W pełni bowiem zachowuje aktualność prezentowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym wykonywanie transportu drogowego musi być traktowane jako działanie faktyczne polegające na przewozie osób lub rzeczy odpowiadające definiowaniu transportu drogowego, z tym jednak, że nie musi stanowić przedmiotu trwale prowadzonej działalności gospodarczej, a tym bardziej ewidencjonowanej.
Zatem, organ odwoławczy, stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że strona wykonywała zarobkowo przewóz osób, o którym mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. Dlatego organ pierwszej instancji prawidłowo zakwalifikował przewóz z dnia kontroli, jako wykonywany bez licencji skutkujący nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 12.000 zł stosownie do treści art. 92a ust. 1, 3 i 7 pkt 1 u.t.d. oraz lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d.
Odnosząc się do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu, organ odwoławczy wskazał, że jego zdaniem, organ pierwszej instancji w sposób kompletny i prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy. Nie można także postawić zarzutu, iż został on oceniony w sposób dowolny na podstawie wybiórczej analizy materiału dowodowego. Organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do obowiązujących przepisów prawa, a także uzasadnił swoje stanowisko wyrażone w decyzji, w sposób wymagany przez normę prawa. Organ odwoławczy wskazał również, że strona nie została pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu i mogła na każdym etapie postępowania wypowiadać się, co do zebranych w sprawie dowodów. Strona została prawidłowo zawiadomiona o wszczęciu względem niej postępowania administracyjnego (zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego zostało skutecznie doręczone dorosłemu domownikowi w dniu 20 lutego 2020 r., co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru). W przedmiotowym postępowaniu strona mogła zatem na każdym etapie prowadzonego postępowania składać wnioski dowodowe, jak i również mogła odnieść się do już zgromadzonego materiału dowodowego.
Organ odwoławczy wskazał końcowo, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie zawiera żadnych przesłanek, które dawałyby możliwość zastosowania art. 92c ustawy o transporcie drogowym. Gdyby strona przestrzegała obowiązujących regulacji prawnych, to do stwierdzonych naruszeń by nie doszło. Wbrew twierdzeniom strony do naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym doszło w wyniku świadomego jej działania, ponieważ w chwili kontroli strona postępowania posługiwała się pojazdem przygotowanym do przewozu osób taksówką.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego D. A. R. wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.
Skarżący zarzucił Głównemu Inspektorowi Transportu Drogowego naruszenie:
1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a., polegające na braku wszechstronnego rozpatrzenia przez organ wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowej oceny materiału dowodowego, co doprowadziło do niesłusznego przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki do nałożenia kary administracyjnej na podstawie art. 92a w związku z art. 5b ust. 1 i 2 oraz art. 87 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym;
2. art. 92a ustawy o transporcie drogowym poprzez bezpodstawne przyjęcie, że została spełniona przesłanka wykonywania transportu drogowego.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organy nie zweryfikowały tego, czy faktycznie doszło do wykonywania transportu drogowego, a swoje decyzje oparły na domniemaniu. Tymczasem zasadnicze znaczenie dla sprawy ma to, że nie przewoził on żadnych osób, a z jego wypowiedzi nie wynikało, aby w ogóle miał taki zamiar. Skarżący zaznaczył przy tym, że organ nie sprawdził, czy był zarejestrowany w CEIDG, jeśli tak to, w jakim zakresie prowadził działalność gospodarczą. Gdyby to zrobił, to ustaliłby, że nie zarejestrował działalności gospodarczej.
Skoro organy administracji publicznej chciały oprzeć swoje orzeczenia na domniemaniu, to - zdaniem skarżącego - były zobligowane do dokonania dokładnych ustaleń dotyczących jego działań, czego nie uczyniły. Zebrany w toku postępowania materiał dowodowy jedynie wskazywał, że nie zarejestrował on działalności, i nie otrzymał stosownej licencji. Żadne z ustaleń, czy to funkcjonariusza Policji, czy też organu pierwszej i drugiej instancji nie dawały podstaw do przypisania mu prowadzenia działalności w tym zakresie. Z faktu zainstalowania stwierdzonych w pojeździe urządzeń można jedynie wysnuwać pewne domniemania, jednakże sama ta okoliczność nie uzasadnia przypisania mu prowadzenia działalności w zakresie
transportu drogowego osób. Brak innych osób w pojeździe, jego zeznania, a także dokumenty zebrane w toku postępowania dowodowego, w pełni uzasadniają twierdzenie o braku podstaw do nałożenia kary na niego za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji.
Skarżący podkreślił, że przepisy ustawy o transporcie drogowym sankcjonują wykonywanie transportu drogowego, a nie przygotowanie do prowadzenia działalności w tym zakresie. Co więcej, nie ma przepisów zabraniających posiadanie urządzeń potrzebnych do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego osobom nie prowadzącym takiej działalności.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art.119 pkt 2 p.p.s.a. ).
Odnosząc się do zarzutów skargi organ drugiej instancji podniósł m.in., że dokonując naruszenia określonego w lp. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym nie jest konieczne, aby strona w trakcie kontroli przewoziła pasażera. Aby popełnić wymienione naruszenie wystarczy przejazd po drodze publicznej pojazdem wyposażonym w taksometr i kasę fiskalną oraz oznakowanym jako taksówka. Na poparcie swojego stanowiska organ odwoławczy powołał się m.in. na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2454/14. W ocenie organu odwoławczego, brak jest jakichkolwiek wątpliwości co do popełnienia stwierdzonego naruszenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3).
W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi skarżący uczynił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 8 października 2020 r., którą utrzymano w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 25 czerwca 2020 r. nakładającą na niego karę pieniężną w wysokości 12.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2140 ze zm.; powoływanej dalej także jako: "u.t.d."), która określa zasady podejmowania i wykonywania krajowego transportu drogowego, międzynarodowego transportu drogowego, niezarobkowego krajowego przewozu drogowego, niezarobkowego międzynarodowego przewozu drogowego, jak również zasady działania Inspekcji Transportu Drogowego oraz odpowiedzialność za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego podmiotów wykonujących przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, kierowców, osób zarządzających transportem i innych osób wykonujących czynności związane z przewozem drogowym, a także zasady i tryb wyznaczania dworców, w których jest udzielana pomoc osobom niepełnosprawnym i osobom o ograniczonej sprawności ruchowej oraz zasady ochrony praw pasażerów (art. 1 ust. 1 i ust. 2 u.t.d.).
Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.t.d. krajowy transport drogowy to podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podroży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Warunki podjęcia i wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób określa art. 5b ust. 1 u.t.d., stanowiąc, że podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób:
1) samochodem osobowym,
2) pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7
3) i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą,
4) taksówką
- wymaga uzyskania odpowiedniej licencji.
Stosownie do treści art. 87 u.t.d., podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli m.in. kartę kierowcy, wykresówki, zapisy odręczne i wydruki z tachografu, a ponadto wykonując transport drogowy - wypis z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego albo wypis z licencji.
Z kolei zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 do 12000 zł za każde naruszenie.
Suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć 12.000 zł (art. 92a ust. 3 u.t.d.).
Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403:
1) popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9;
2) popełnionych przez przewoźnika drogowego w związku z wykonywaniem transportu drogowego określa lp. 10
- załącznika nr 3 do ustawy (art. 92a ust. 7 u.t.d.).
W myśl lp. 1.1 załącznika nr 3, karą pieniężną w wysokości 12.000 zł sankcjonowane jest wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji.
Organu obu instancji przyjęły, że ustalony w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny, stanowiący podstawę nałożenia na skarżącego kary pieniężnej określonej w lp. 1.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, nie budzi ich wątpliwości i stanowi wystarczającą podstawę do wydania decyzji w tym przedmiocie.
Natomiast zdaniem skarżącego organy obu instancji nie dokonały dokładnych ustaleń dotyczących wykonywania przez niego transportu drogowego. Organy oparły swoje orzeczenie wyłącznie na domniemaniu. Domniemaniu zbudowanym na fakcie zainstalowania w kontrolowanym samochodzie urządzeń wymaganych w przypadku transportu drogowego. W dniu kontroli nie przewoził osób, tym bardziej odpłatnie. Nigdy nie rozpoczął działalności w tym zakresie.
W pierwszej kolejności zgodzić się należy z organem odwoławczym, że z przepisów ustawy o transporcie drogowym nie można wyprowadzić wniosku, że przewóz osób lub rzeczy bez licencji podlega sankcji tylko wtedy, gdy dokonujący przewozu podmiot prowadzi działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego o wszelkich cechach wynikających z przepisów o działalności gospodarczej i jej ewidencjonowaniu.
Wyjaśnić w tym miejscu należy, w szczególności w kontekście podnoszonego przez skarżącego zarzutu, że nie zarejestrował działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego, że zaniechanie zarejestrowania prowadzonej działalności gospodarczej, w tym uzyskania stosownych licencji, nie wyłącza odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz za popełnione naruszenia. W wyroku z dnia 20 stycznia 2009 r. (sygn. akt II GSK 670/08) Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że z przepisów ustawy o transporcie drogowym nie można wyprowadzić wniosku, że przewóz osób lub rzeczy bez licencji podlega sankcji tylko wtedy, gdy dokonujący przewozu podmiot prowadzi działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego o wszelkich cechach wynikających z przepisów o swobodzie działalności gospodarczej i jej ewidencjonowaniu. Gdyby taka była wola ustawodawcy, nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji byłoby w praktyce niemożliwe, gdyż jedną z podstawowych cech działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego jest właśnie jej prowadzenie na podstawie licencji. Wykonywanie transportu drogowego podlegające sankcji traktowane musi być jako działanie faktyczne, polegające na przewozie osób lub rzeczy, odpowiadające definiowanemu transportowi drogowemu, z tym jednak, że nie musi stanowić przedmiotu trwale prowadzonej działalności gospodarczej, a tym bardziej ewidencjonowanej.
Innymi słowy - jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z 16 maja 2013 r. (sygn. akt II SA/Op 529/12) - wykonywanie transportu drogowego będzie zachodziło nawet wówczas, gdy podmiot nie jest przedsiębiorcą i nie prowadzi trwale działalności gospodarczej w rozumieniu art. 2 i art. 4 ust. 1 ustawy z 2 lipca
2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (obecnie na podstawie ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców), czyli działalności zarobkowej w sposób zorganizowany i ciągły na własny rachunek, nie figuruje w ewidencji działalności gospodarczej lub rejestrze przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym, lecz faktycznie świadczy odpłatnie usługę przewozu osób lub rzeczy (nawet jednorazowo) odpowiadającą definicji transportu drogowego zawartej w art. 4 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym.
Zatem, mając na uwadze powyższe rozważania, przyjąć należy, że wykonywanie transportu drogowego będzie zachodziło nawet wówczas, gdy podmiot nie jest przedsiębiorcą i nie prowadzi trwale działalności gospodarczej, czyli działalności zarobkowej w sposób zorganizowany i ciągły na własny rachunek, nie figuruje w odnośnych ewidencjach i rejestrach, lecz rzeczywiście wykonuje odpłatnie (i choćby jednorazowo) usługę przewozu osób lub rzeczy, odpowiadającą definicji transportu drogowego zawartej w art. 4 pkt 1 ustawy. Bez znaczenia zatem - wbrew zarzutowi podniesionemu w skardze - pozostaje więc okoliczność braku zgłoszenia do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEDiG) przez skarżącego działalności w zakresie transportu drogowego.
W niniejszej sprawie na skarżącego została nałożona kara pieniężna w wysokości 12.000 zł, stanowiąca sankcję określoną w lp. 1.1. załącznika nr 3 ustawy, tj. za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji.
Tym samym okoliczność naruszenia przez skarżącego obowiązku objętego dyspozycją powyższej normy prawa materialnego powinna znajdować jednoznaczne potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy, a także nie powinna nasuwać jakichkolwiek wątpliwości. Fakt nie posiadania w dniu kontroli przez skarżącego wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub wymaganej licencji nie był przez niego kwestionowany (okoliczność poza sporem).
Należy jednak podkreślić, że wykonywanie transportu drogowego podlegające sankcji pomimo tego, że jak już zaznaczono nie musi stanowić przedmiotu trwale prowadzonej działalności gospodarczej, traktowane musi być jako działanie faktyczne polegające na przewozie osób lub rzeczy - odpowiadające definiowanemu transportowi drogowemu, na co trafnie wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Oznacza to, że nałożenie w takim przypadku kary pieniężnej bezpośrednio jest związane z działaniem faktycznym - polegającym na przewozie osób lub rzeczy.
Wobec poczynionych powyżej uwag nie można zaakceptować w realiach niniejszej sprawy kategorycznego stwierdzenia organu odwoławczego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że strona skarżąca "bezsprzecznie realizowała w chwili kontroli przewóz osób bez posiadania stosownego do tego uprawnienia".
Przede wszystkim - fakt wykonywania przewozu osób - nie znajduje jakiegokolwiek potwierdzenia w treści protokołu kontroli z dnia 13 stycznia 2020 r., nr [...], sporządzonego przez sierż. sztab. K. S., stanowiącego podstawowy dowód w niniejszej sprawie. Niewątpliwie, protokół ten jest dokumentem urzędowym (art. 76 § 1 k.p.a.) który korzysta, jak przyjmuje się w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, z uprzywilejowanej i kwalifikowanej mocy prawnej oraz domniemania wiarygodności ustaleń w nim zawartych.
Przy czym nie może ujść uwadze, że z protokołu kontroli nie wynika nawet czy pojazd stał czy też został zatrzymany, czy ktoś z niego wysiadał, nie wiadomo również w jakim stanie były znajdujące się w pojeździe taksometr z kasą fiskalną (brak jakichkolwiek oględzin w tym zakresie). Nie wyjaśnia tych okoliczności również notatka służbowa sporządzona dnia 13 stycznia 2020 r.
Należy zaznaczyć, że w niniejszej sprawie nie doszło także do przesłuchania kontrolowanego kierowcy - skarżącego.
Jednak, co ważne dla rozpoznania niniejszej sprawy, to już na etapie kontroli skarżący podniósł, że nie wykonywał przewozu osób (swoje zachowanie tłumaczył oczekiwaniem na licencję). Także w oświadczeniu z dnia 26 lutego 2020 r., które zostało złożone przez niego w toku postępowania administracyjnego, skarżący stanowczo zaprzeczył, aby wykonywał przewóz osób. Tym samym skarżący zanegował wystąpienie istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. W zaistniałej sytuacji, zdaniem Sądu orzekającego, organy nie mogły nałożyć na skarżącego kary pieniężnej w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, skoro materiał ten nie potwierdzał w ogóle faktu wykonywania przez skarżącego przewozu, a sam skarżący tej okoliczności nie tylko że nie potwierdził lecz jej zaprzeczył.
Oczywiście, Sąd orzekający podziela pogląd wyrażony przez organy, że brak pasażera w czasie kontroli nie musi uzasadniać przyjęcia, że kierowca, który znajduje się w pojeździe oznakowanym jako TAXI, nie wykonuje przewozu czy też nie prowadzi działalności objętej licencją. Niemniej, fakt wykonywania przewozu musi zostać przez organy potwierdzony i powinien znaleźć odzwierciedlenie w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. Nawet w sytuacji, gdy kierowca w trakcie kontroli nie przewozi pasażera (tzw. "pusty pojazd") wykonywanie przez niego przewozu osób powinno wynikać z całokształtu okoliczności konkretnej sprawy, pozwalających na jednoznaczne ustalenia w tym zakresie np. znajdowanie się pojazdu oznakowanego jako TAXI na postoju dla taksówek czy paragony fiskalne potwierdzające wykonywanie usług. Dodać można na marginesie, że jak wynika ze strony internetowej google maps (dostępnej pod adresem: https://www.google.pl/maps) skarżący został zatrzymany do kontroli niedaleko swojego miejsca zamieszkania (2 min. pieszo), a miejsce zatrzymania nie stanowiło postoju taksówek (ze zdjęć dostępnych na tej stronie internetowej gogle maps nie wynika, aby w okolicy był wydzielone miejsce na postój taksówek).
W tym spornym aspekcie sprawy, odnosząc się do powołanych przez organy wyroków sądów administracyjnych (organ pierwszej instancji wskazywał w uzasadnieniu decyzji na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 343/12, natomiast organ drugiej instancji w odpowiedzi na skargę powoływał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2454/14) trzeba podnieść, że wyroki te zapadły w odmiennych okolicznościach, w których sam fakt wykonywania przewozu zasadniczo nie był kwestionowany oraz znajdował potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. I tak, w sprawie sygn. akt VI SA/Wr 2454/14 strona przyznała, że poruszała się samochodem oznaczonym jako taksówka oraz wykonała trzy kursy, a podczas kontroli zabezpieczono kopie paragonów fiskalnych. Także w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 343/12 zatrudniony w firmie skarżących kierowca zeznał, że przewozi pasażerów i jest upoważniony do wydawania paragonów fiskalnych i faktur Vat, zaś skarżący podnosili m.in., że przewóz osób wykonują jedynie incydentalnie. W tych sprawach, mieliśmy niewątpliwie do czynienia z rzeczywistym wykonywaniem przewozu osób, co pozwalało organom na nałożenie kary pieniężnej.
Mając powyższe rozważania na uwadze, w ocenie Sądu orzekającego, zgromadzone w niniejszym postępowaniu dowody nie pozwalają na jednoznaczną odpowiedź na pytanie, czy skarżący w istocie faktycznie wykonywał transport drogowy bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji, który to czyn objęty jest sankcją określoną w określoną w lp. 1.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Dokonane przez organy inspekcji transportu drogowego w oparciu o niepełny materiał dowodowy ustalenia faktyczne doprowadziły zatem do przedwczesnego, a zarazem nieuprawnionego przyjęcia, że skarżący wykonywał transport drogowy bez wymaganej licencji. Trzeba pamiętać, że ustawodawca w omawianym przypadku sankcjonuje faktyczne działanie - polegające na wykonywaniu przewozu osób lub rzeczy. Sam fakt znajdowania się na pojeździe znaku TAXI czy posiadania taksometru z kasą fiskalną, nie może automatycznie przesądzać, że kierowca podejmuje i wykonuje przewóz osób, wobec braku innych potwierdzających tą okoliczność dowodów, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie wyjaśniono dostatecznie podstawowej okoliczności istotnej dla jej rozstrzygnięcia, przez co naruszono przepisy postępowania zawarte w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji również przepisy prawa materialnego, przytoczone na wstępie rozważań prawnych. Ustalony stan faktyczny nie mógł bowiem doprowadzić do prawidłowej subsumcji dokonanych ustaleń pod określoną normę prawa materialnego skutkującą nałożeniem kary pieniężnej.
Wytyczne dotyczące dalszego postępowania w niniejszej sprawie, wynikają z dokonanych rozważań.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny dążyć do uzupełnienia postępowania dowodowego w celu nie budzącego wątpliwości ustalenia, czy skarżący wykonywał przewóz osób odpowiadający definicji transportu drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.t.d. Tylko bowiem w przypadku jednoznacznego ustalenia w tym zakresie organy będą uprawnione do nałożenia kary pieniężnej.
W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).