III SA/Gd 408/19

III SA/Gd 408/19 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2019-09-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-06-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Bartłomiej Adamczak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
II GSK 6/20 - Wyrok NSA z 2023-03-03
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2019 poz 58
art. 92a-92c oraz zał. 3 do ustawy
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2019 r. sprawy ze skargi "A" Spółki Akcyjnej w G. na decyzję Inspektora Transportu Drogowego z dnia 11 kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem prawa oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 11 kwietnia 2019 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 12 lutego 2019 r. o nałożeniu na A. S.A. w G. kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.
W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Decyzją z dnia 12 lutego 2019 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego - działając na podstawie art. 92a ust. 1 i ust. 3 oraz art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 58 ze zm. – dalej powoływanej jako: "u.t.d.") oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli z dnia 21 lutego 2019 r. [...] - nałożył na A. Spółkę Akcyjną w G. karę pieniężną w wysokości 6.300 zł za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.
W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 21 stycznia 2019 r. w miejscowości S. na drodze krajowej nr 1 inspektorzy transportu drogowego zatrzymali do kontroli pojazd marki S. o numerze rejestracyjnym [...] oraz naczepę marki W. o numerze rejestracyjnym [...]. Zespół pojazdów był kierowany przez Z. P. W momencie kontroli kierowca wykonywał międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy w imieniu i pod kierownictwem przedsiębiorcy – A. S.A. w G. (zwanej dalej "stroną", "skarżącą").
Na podstawie protokołu kontroli z dnia 21 lutego 2019 r. kontrolujący stwierdzili następujące naruszenia: 1/ niewłaściwą obsługę lub odłączenie homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujące nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi; 2/ niespełnienie wymogu dzielonego dziennego okresu odpoczynku: skrócenie drugiej części odpoczynku dzielonego o czas do 1 godziny oraz o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin; 3/ skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku tygodniowego o czas do 2 godzin, o czas powyżej 2 godzin do 4 godzin oraz o czas powyżej 4 godzin. Były to naruszenia określone odpowiednio w lp. 6.2.1.; lp. 5.9.2. i 5.9.3. oraz lp. 5.6.1. i 5.6.2. - załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.
Ukarana spółka odwołała się od decyzji organu I instancji zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 i art. 86 k.p.a. oraz art. 92b ust. 1 u.t.d. Opisała podejmowane w przedsiębiorstwie działania mające na celu przestrzeganie przez kierowców ich czasu pracy, wskazując tym samym na okoliczności wyłączające odpowiedzialność administracyjnoprawną i jednocześnie zarzucając organowi brak przeprowadzenia w należytym zakresie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie.
Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 11 kwietnia 2019 r. [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał art. 92a ust. 1 u.t.d., zgodnie z którym podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12.000 złotych za każde naruszenie. Kary pieniężne są nakładane na podstawie art. 92a w zw. z art. 93 ust. 1 u.t.d. Treść art. 92a ust. 1 i 7 w zw. z załącznikiem nr 3 do u.t.d. określa w sposób sztywny wysokość kar pieniężnych za naruszenia przepisów załącznika nr 3 do u.t.d. W tym zakresie organ nie ma możliwości miarkowania kar pieniężnych.
Organ zaznaczył, że kwestie wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy za naruszenia zostały uregulowane odrębnie w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., zaś w odniesieniu do naruszeń związanych z nieprzestrzeganiem przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku zastosowanie ma art. 92b ust. 1 u.t.d.
Odnośnie stwierdzonego naruszenia polegającego na "niewłaściwej obsłudze lub odłączeniu homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkującego nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi" organ odwoławczy powołał się na regulację wynikającą z art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. UE L 60 z 28.02.2014, str. 1 – dalej zwanego rozporządzeniem nr 165/2014). Wyjaśnił, że kierowca w dniu 21 stycznia 2019 r. prowadził pojazd przez 1 godzinę i 20 minut w godz. 09:15-10:37. Wcześniejsza aktywność została zadeklarowana wpisem manualnym jako "odpoczynek" w dniach 20-21.01.2019 r. Jednakże analiza danych cyfrowych wykazała, że od godz. 18:14 dnia 20 stycznia 2019 r. do godz. 8:31 dnia 21 stycznia 2019 r. kontrolowany pojazd poruszał się. Kontrolowany kierowca, świadomy odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, zeznał: "W dniu wczorajszym, tj. 20.01.2019 r. w G. po przeprawie promowej wylogowałem swoją kartę z tachografu cyfrowego. Tam czekał na mnie mój syn M. P. Około godziny 18:00 syn zalogował swoją kartę w pojeździe o nr rej. [...] i razem udaliśmy się w kierunku R. Syn prowadził pojazd z kartą zalogowaną w slocie nr 1, a ja siedziałem obok. Swojej karty nie zalogowałem do slotu nr 2. W R. mój syn wysiadł a ja zrobiłem wpis manualny, jako "przerwa" za czas, kiedy wylogowałem kartę w G. i zalogowałem w R. W okresie, kiedy syn prowadził ww. pojazd na swojej karcie kierowcy ja cały czas przebywałem w przedmiotowym pojeździe na miejscu pasażera".
Organ odwoławczy stwierdził, że mając na uwadze materiał dowodowy zasadne było utrzymanie kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł za stwierdzone naruszenie określone w lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d.
Odnośnie naruszenia polegającego na "niespełnieniu wymogu dzielonego dziennego okresu odpoczynku" organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 8 ust. 1-5 i ust. 8 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006 – dalej zwanego rozporządzeniem nr 561/2006), kierowca korzysta z dziennego i tygodniowego okresu odpoczynku. W każdym 24 godzinnym okresie po upływie poprzedniego dziennego okresu odpoczynku lub tygodniowego okresu odpoczynku kierowca musi wykorzystać kolejny dzienny okres odpoczynku. Jeśli część dziennego okresu odpoczynku zawarta w 24 godzinnym okresie wynosi co najmniej 9 godzin, ale mniej niż 11 godzin, wówczas ten dzienny okres odpoczynku uznaje się za skrócony dzienny okres odpoczynku. Dzienny okres odpoczynku może zostać przedłużony do rozmiarów regularnego lub skróconego tygodniowego okresu odpoczynku. Kierowca może mieć najwyżej trzy skrócone dzienne okresy odpoczynku pomiędzy dwoma tygodniowymi okresami odpoczynku. Jeżeli kierowca dokona takiego wyboru, dzienne okresy odpoczynku i skrócone tygodniowe okresy odpoczynku poza bazą można wykorzystać w pojeździe, o ile posiada on odpowiednie miejsce do spania dla każdego kierowcy i pojazd znajduje się na postoju. Konsekwencją powyższych rozwiązań jest treść lp. 5.6.1 oraz lp. 5.6.2 załącznika nr 3 do u.t.d., który sankcjonuje niespełnienie wymogu dzielonego dziennego odpoczynku, skrócenie drugiej części odpoczynku dzielonego:
- o czas do 1 godziny karą pieniężną w wysokości 100 zł;
- o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin karą pieniężną w wysokości 200 zł.
Analiza zapisów protokołu kontroli oraz danych cyfrowych z karty kierowcy oraz urządzenia rejestrującego po uwzględnieniu zdarzeń lub błędów w postaci przerwy napięcia wykazała, że kierowca o godz. 18:12 dnia 20 stycznia 2019 r. rozpoczął 24-godzinny okres rozliczeniowy, w ciągu którego powinien odebrać odpoczynek w dwóch częściach, co najmniej 3 godziny i co najmniej 9 godzin. W okresie tym kierowca odebrał drugą część odpoczynku trwającą jedynie 7 godzin i 35 minut, tj. od godz. 10:37 do godz. 18:12 dnia 20 stycznia 2019 r. (powinno być 21.01.2019). Oznacza to, że kierowca skrócił dzienny czas odpoczynku o 1 godzinę i 25 minut.
Organ odwoławczy stwierdził, że mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy zasadne jest utrzymanie kary pieniężnej w wysokości 300 zł za stwierdzone naruszenia określone w lp. 5.6.1 oraz lp. 5.6.2 załącznika nr 3 do u.t.d.
Odnośnie naruszenia polegającego na "skróceniu wymaganego skróconego okresu odpoczynku tygodniowego" organ odwoławczy odwołał się do art. 4 lit. i/ i h/ oraz art. 8 ust. 1 i ust. 6-9 rozporządzenia nr 561/2006, z których wynika m.in., że w ciągu dwóch kolejnych tygodni kierowca wykorzystuje, co najmniej:
— dwa regularne tygodniowe okresy odpoczynku, lub
— jeden regularny tygodniowy okres odpoczynku i jeden skrócony tygodniowy okres odpoczynku trwający, co najmniej 24 godziny. Skrócenie to należy jednak skompensować równoważnym odpoczynkiem wykorzystanym jednorazowo przed końcem trzeciego tygodnia następującego po danym tygodniu. Tygodniowy okres odpoczynku rozpoczyna się nie później niż po zakończeniu sześciu okresów 24 godzinnych licząc od końca poprzedniego tygodniowego okresu odpoczynku. Odpoczynek wykorzystywany, jako rekompensata za skrócony tygodniowy okres odpoczynku wykorzystuje się łącznie z innym okresem odpoczynku trwającym, co najmniej dziewięć godzin. Jeżeli kierowca dokona takiego wyboru, dzienne okresy odpoczynku i skrócone tygodniowe okresy odpoczynku poza bazą można wykorzystywać w pojeździe, o ile posiada on odpowiednie miejsce do spania dla każdego kierowcy i pojazd znajduje się na postoju. Tygodniowy okres odpoczynku, który przypada na dwa tygodnie można zaliczyć do dowolnego z nich, ale nie obu.
Konsekwencją powyższych rozwiązań jest treść lp. 5.9.1, lp. 5.9.2 oraz lp. 5.9.3 załącznika nr 3 do u.t.d., który sankcjonuje skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku tygodniowego:
- o czas do 2 godzin karą pieniężną w wysokości 200 zł;
- o czas powyżej 2 godzin do 4 godzin karą pieniężną w wysokości 350 zł;
- o czas powyżej 4 godzin karą pieniężną w wysokości 450 zł.
Mając to na uwadze organ podkreślił, że z danych cyfrowych z karty kierowcy i z tachografu cyfrowego wynika, iż kierowca w przyjętym okresie rozliczeniowym, tj. od godz. 00:00 dnia 14 stycznia 2019 r. nie odebrał prawidłowego odpoczynku tygodniowego. Odpoczynek tygodniowy winien być odebrany nie później niż do godziny 24:00 dnia 20 stycznia 2019 r. Najdłuższy odpoczynek w ww. okresie odebrano od godz. 18:27 dnia 14 stycznia 2019 r. do godz. 9:09 dnia 15 stycznia 2019 r. w wymiarze 14 godzin i 42 minut, podczas gdy w niniejszym przypadku kierowca winien był odebrać minimum 24 godziny nieprzerwanego odpoczynku. Oznacza to, że kierowca skrócił tygodniowy czas odpoczynku o 9 godzin i 18 minut.
Organ stwierdził, że mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy zasadne jest utrzymanie kary pieniężnej w wysokości 1.000 zł za stwierdzone naruszenia określone w lp. 5.9.1, lp. 5.9.2 oraz lp. 5.9.3 załącznika nr 3 do u.t.d.
Jednocześnie organ wyjaśnił, że kwoty jednostkowych kar pieniężnych za każde naruszenie opisane w załączniku nr 3 do u.t.d. (naruszenie przepisów dotyczących czasu pracy kierowców) podlegają sumowaniu, ponieważ wystąpiło jedno naruszenie, a wysokość administracyjnej kary pieniężnej jest uzależniona od rozmiarów stwierdzanego naruszenia. Przekroczenie kolejnego progu czasowego oznacza zwiększenie rozmiarów stwierdzonego naruszenia i konieczność podniesienia wysokości kary pieniężnej. Szczegółowy mechanizm jej ustalania wynika wprost z przepisów ustawy, co w okolicznościach niniejszej sprawy wskazuje, że łączna kara pieniężna wynosi 6.300 zł.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ wyjaśnił, że dowód z przesłuchania strony (art. 86 k.p.a.) jest dowodem subsydiarnym, który może zostać przeprowadzony w sytuacji, gdy po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie, gdyż organ zebrał wystarczającą ilość materiału dowodowego.
Organ nie znalazł także podstaw do zastosowania art. 92b u.t.d. Strona nie wykazała bowiem, aby organizacja i wykonywanie przewozów drogowych odbywało się w sposób wykluczający naruszenie przepisów z zakresu norm czasu pracy. Odpowiedzialność przedsiębiorstwa za naruszenia przepisów transportowych wynika wprost z przepisów unijnych, tj. rozporządzenia nr 165/2014 oraz z rozporządzenia nr 561/2006. Mimo twierdzeń strony, że zapewniła właściwą organizację oraz dyscyplinę pracy, strona nie przedstawiła żadnych dowodów mogących zwolnić ją z odpowiedzialności na podstawie art. 92b u.t.d. Organ stwierdził, że przedłożone dokumenty: kserokopia wzoru umowy o współpracy wraz z załącznikiem nr 1.4; oświadczenie z dnia 28 lutego 2019 r. o przeprowadzeniu szkolenia kierowców; karta obiegowa kierowcy; fragment podręcznika kierowcy A. S.A. dotyczący czasu pracy; zakres obowiązków na stanowisku Specjalista ds. transportu; wzór pouczenia dla kierowców, certyfikat odbycia szkolenia przez spedytora oraz instrukcja PB: 6 I 5 weryfikacji czasu pracy kierowców - nie przesądzają o tym, że przedsiębiorca zapewnia właściwą organizację i dyscyplinę pracy. W szczególności nieuzupełnione wzory umów nie mogą stanowić dowodu na spełnienie przesłanek z art. 92b u.t.d. Organ stwierdził, że brak jest dokumentów, które potwierdzałyby, iż zadania przewozowe są planowane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, np. z uwzględnieniem dostępności kierowców.
Organ odwoławczy podkreślił, że do podstawowych obowiązków przedsiębiorcy należy bieżący nadzór nad pracą zatrudnionych kierowców oraz pojazdami będącymi własnością przedsiębiorstwa. Podmiot wykonujący transport ma bowiem zapewnić właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, a nie jedynie stworzyć warunki do przestrzegania przez kierowców czasu pracy kierowcy. Samo przeszkolenie kierowców, czy zapoznanie ich z regulaminem jest niewystarczające, jeżeli przedsiębiorca tylko pozornie egzekwuje przestrzeganie ustalonych zasad. Ponadto przedsiębiorca powinien organizować pracę kierowcy w taki sposób, aby zadania przewozowe powierzone kierowcy nie kolidowały jednocześnie z możliwością ich wykonania w zgodzie z obowiązującymi normami czasu pracy kierowców. Powyższe powinno więc uwzględniać długość tras koniecznych do pokonania przez kierowcę, jak również czynności przewidziane w trakcie załadunku i rozładunku pojazdu.
Organ zaznaczył, że z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż istnieje domniemanie odpowiedzialności przewoźnika za naruszenie prawa przez kierowcę. Ponosi on ryzyko prowadzenia przedsiębiorstwa transportowego oraz posiada instrumenty prawne i faktyczne, aby zapewnić należyte wykonywanie obowiązków przez kierowców, przeciwdziałając naruszeniom prawa. Domniemanie odpowiedzialności przewoźnika może być obalone, jednakże ciężar udowodnienia okoliczności egzoneracyjnych spoczywa na przedsiębiorcy. Do okoliczności, które nie dają możliwości wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy na podstawie art. 92b u.t.d. nie należą sytuacje, w których przedsiębiorca nie może nadzorować kierowcy, ponieważ prowadzi on pojazd samodzielnie. Taka sytuacja jest bowiem typowa w stosunkach pomiędzy podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą polegającą na wykonywaniu transportu drogowego a zatrudnionym kierowcą.
Organ wskazał także, że nie można stwierdzić przesłanek do zastawania art. 92c u.t.d., bowiem wszystkie okoliczności sprawy związane z naruszeniem lp. 5.6, lp. 5.9 oraz lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d. były okolicznościami, na które przedsiębiorca miał wpływ i mógł je przewidzieć.
A. Spółka Akcyjna w G. zaskarżyła decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie w całości, jak również rozważnie uchylenia decyzji organu I instancji. Ponadto wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów na okoliczność podjęcia przez skarżącą działań celem zapewnienia właściwej organizacji i dyscypliny pracy, umożliwiającej przestrzeganie przez kierowców przepisów o czasie pracy, wymaganych przerwach i wypoczynku, egzekwowanie przez skarżącą postanowień umowy o współpracy sankcjonujących wykroczenia popełniane przez kierowców, niestosowanie wobec kierowców żadnych zachęt do łamania przepisów prawa, planowania zadań przewozowych zgodnie z obowiązującymi przepisami.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy w postaci:
- art. 92b ust. 1 pkt 1 i 2 u.t.d. poprzez jego niezastosowanie ewentualnie błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe uznanie, że nie zachodzą okoliczności wyłączające odpowiedzialność administracyjną skarżącej, w sytuacji gdy wykazała, że zapewniła właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców właściwych przepisów, w szczególności poprzez nadzór spedytora nad przewozem, wydanie odpowiednich instrukcji kierowcy, weryfikację czasu pracy kierowcy przez pracowników z użyciem profesjonalnych programów weryfikacyjnych i monitoringowych;
- art. 92a ust. 1 i 7 pkt 1 u.t.d. w zw. z lp. 5.6, lp. 5.9 załącznika nr 3 u.t.d. poprzez niezasadne zsumowanie kar pieniężnych za jedno naruszenie, podczas gdy stwierdzenie jednego naruszenia uprawnia organ do nałożenia jednej kary pieniężnej właściwej dla danego naruszenia;
naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania w postaci:
- art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 oraz art. 86 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organy orzekające wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zaniechanie zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, a w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na protokole kontroli, zaniechanie przesłuchania przedstawiciela przewoźnika przed wydaniem decyzji w sprawie, mimo niewyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy;
- art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie treści wynikających wprost z dokumentów przedłożonych przez skarżącą, co w oczywisty sposób doprowadziło do niezbadania sprawy wnikliwie i obiektywnie oraz do niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności i powodów stwierdzonych naruszeń;
- art. 15 w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ II instancji uzupełniającego postępowania dowodowego, podczas gdy nie zostały wyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy;
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez organ I instancji w sytuacji, gdy była ona wadliwa.
W ocenie skarżącej w przedmiotowej sprawie występują okoliczności wyłączające odpowiedzialność administracyjną, gdyż przedłożyła dokumenty świadczące o właściwej organizacji i dyscyplinie pracy ogólnie wymaganej w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającej przestrzeganie przez kierowców przepisów.
Wypełnienie przez skarżącą tych obowiązków dotyczy także bezpośrednio kierowcy – Z. P., który kierował pojazdem w czasie kontroli. Wymieniony kierowca został bowiem zobowiązany odpowiednimi zapisami umownymi do przestrzegania czasu pracy wyznaczonego przepisami prawa (§ 15 punkt d/ i e/ umowy o współpracy nr [...]), a jednocześnie ponosi odpowiedzialność finansową za uchybienie tym przepisom (co wynika z § 16 ust. 2 punkty 2, 6, 10, które przewidują kary pieniężne za popełnienie wykroczeń w zakresie czasu pracy kierowcy oraz użytkowania tachografów). Wyjaśniła, że ww. kierowca ponadto odbył szkolenie dotyczące przestrzegania czasu pracy, uwzględniające zasady użytkowania tachografu - pierwsze szkolenie przed przystąpieniem do wykonywania umowy o współpracy. Ponadto kierowcy uczestniczą w szkoleniach okresowych, a także otrzymują "Podręcznik Kierowcy A. SA", którego rozdział jest poświęcony czasowi pracy kierowców zgodnie z rozporządzeniem 561/2006, a którego przepisy zostały opisane w sposób przystępny i klarowny oraz przedstawione w formie diagramów i tabeli.
Skarżąca wskazała także, że utworzyła w przedsiębiorstwie stanowisko Specjalisty ds. transportu i Młodszego Specjalisty ds. transportu. Do zakresu obowiązków Specjalisty ds. transportu należy m.in. ewidencja i nadzór nad czasem pracy kierowców, obejmujące terminowy pobór danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców; przetwarzanie uzyskanych danych za pomocą specjalnego oprogramowania; opracowanie/wydruk naruszeń oraz bieżąca informacja i raportowanie upoważnionym osobom. Ponadto Specjalista ds. transportu odpowiada za pobranie danych z tachografów i kart kierowców, poddaje je analizie i przedstawia swoje wnioski w tym zakresie dla zarządu skarżącej. Specjalista ds. transportu ma obowiązek przedstawiania kierowcom informacji o stwierdzonych naruszeniach, jednocześnie posiada uprawnienia do nakładania kar finansowych z tytułu popełnionych wykroczeń. Prowadzi również szkolenia kierowców z zakresu przestrzegania czasu pracy. Obowiązkiem Młodszego Specjalisty ds. transportu jest m.in. legalizacja tachografów taboru, ewidencja, nadzór techniczny nad montażem/demontażem oraz utrzymywanie w sprawności technicznej urządzeń.
Skarżąca wyjaśniła, że dysponuje ponadto odpowiednim oprogramowaniem, które na bieżąco pozwala analizować czas pracy kierowców w postaci SuperTacho - programu do weryfikacji czasu pracy kierowcy oraz Transics - programu służącego do monitoringu pracy kierowcy i komunikowania się z kierowcą. Programy te obsługiwane są przez pracowników skarżącej w ramach wykonywania obowiązków zawodowych. Wprowadziła nadto odrębny dokument - Instrukcję PB: 6 1 5 weryfikacji czasu pracy kierowców, przy użyciu dostępnego oprogramowania.
Odpowiednie szkolenie z zakresu przestrzegania czasu pracy kierowców odbywają również spedytorzy, którzy w planowaniu transportów mają obowiązek uwzględniać przepisy rozporządzenia (WE) nr 561/2006 (ostatnie szkolenie zostało przeprowadzone dnia 29 stycznia przez specjalistę ds. czasu pracy kierowców, analizy wykresówek i obsługi tachografów analogowych).
W przedmiotowej sprawie spedytor odpowiedzialny za transport ładunku na trasie Szwecja-Polska, podczas którego stwierdzono naruszenia, planował transport uwzględniając cykle pracy kierowcy w zgodzie z rozporządzeniem (WE) nr 561/2006. Poinstruował kierowcę o przebiegu i sposobie wykonania przewozu z uwzględnieniem czasu pracy kierowcy i czasu odpoczynku, co wynika z przedłożonego oświadczenia spedytora.
Skarżąca wyjaśniła, że zachowanie kierowcy polegające na wylogowaniu swojej karty z tachografu cyfrowego i zalogowanie karty własnego syna, nie mogło zostać w czasie przewozu wykryte przez skarżącą, ponieważ urządzenie nie ma możliwości stałego monitoringu.
W ocenie skarżącej powyższe okoliczności - w tym w szczególności nadzór spedytora nad przebiegiem przewozu, wydanie odpowiednich instrukcji przez spedytora kierowcy oraz odpowiednia obsługa programów weryfikujących czas pracy kierowcy - z całą stanowczością dowodzą, że skarżący dopełnił planowości, a w tym organizacji i dyscypliny pracy podczas przedmiotowego przewozu.
Ponadto w ocenie skarżącej organ stwierdził dwa naruszenia - naruszenie polegające na niespełnieniu wymogu dzielonego dziennego okresu odpoczynku (lp. 5.6. załącznika nr 3 u.t.d.) oraz naruszenie polegające na skróceniu wymaganego skróconego okresu odpoczynku tygodniowego (lp. 5.9. załącznika nr 3 do u.t.d.). Powyższe jest niezasadne i sprzeczne z przepisami, gdyż brak jest podstaw do nałożenia dwóch kar pieniężnych przy jednym naruszeniu, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Nałożenie więcej niż dwóch kar pieniężnych wymagało ustalenia i wyjaśnienia więcej niż dwóch naruszeń przepisów, co nie zostało ustalone w przedmiotowej sprawie. Powyższe w istotny sposób wpłynęło na rozstrzygnięcie sprawy i obciążenie skarżącego karą administracyjną w nadmiernej wysokości.
W ocenie skarżącej w niniejszej sprawie pozostały niewyjaśnione istotne fakty dla jej rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie przebiegu przedmiotowego transportu, zaistnienia incydentu wylogowania karty kierowcy z tachografu cyfrowego, zaplanowania zadania przewozowego, poinstruowania kierowcy o przebiegu transportu z uwzględnieniem czasu pracy kierowcy i czasu odpoczynku.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że w odniesieniu do naruszenia lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. przepis art. 92b u.t.d. nie może mieć zastosowania, gdyż naruszenie to nie jest związane z przekroczeniem przepisów o czasie pracy kierowcy; brak jest też podstaw do zastosowania art. 92c u.t.d., ponieważ brak sytuacji nadzwyczajnych i niezależnych od strony. Kierowca świadomie podjął się niedozwolonego działania wypełniającego dyspozycję naruszenia lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d. a działanie to było zaplanowane ponieważ drugi kierowca był na wyżej opisane działanie przygotowany. Organ zaznaczył, że skarżąca nie kwestionuje okoliczności popełnienia naruszeń a jedynie podnosi, iż w sprawie winien mieć zastosowanie przepis art. 92b u.t.d. Organ podkreślił, że obowiązkiem przedsiębiorcy jako profesjonalisty jest prawidłowe zabezpieczenie, zorganizowanie zadania przewozowego, a następnie jego właściwa kontrola. Zaznaczył, że wydając zaskarżoną decyzję był w posiadaniu m.in. dokumentów załączonych przez pełnomocnika do odwołania, które zostały dokładnie przeanalizowane pod kątem możliwości zastosowania w sprawie przesłanki z art. 92b u.t.d.
Ponadto wyjaśnił, że kwoty jednostkowych kar pieniężnych za każde naruszenie opisane w załączniku nr 3 do u.t.d. (naruszenie przepisów dotyczących czasu pracy kierowców) podlega sumowaniu, ponieważ wystąpiło jedno naruszenie, a wysokość administracyjnej pieniężnej jest uzależniona od rozmiarów stwierdzanego naruszenia. Przekroczenie kolejnego progu czasowego oznacza zwiększenie rozmiarów stwierdzonego naruszenia i konieczność podniesienia wysokości kary pieniężnej.
W piśmie procesowym z dnia 10 września 2019 r. strona skarżąca podkreśliła raz jeszcze, że brak jest podstaw do nałożenia na kary stanowiącej kumulację kary za tzw. pierwszy przekroczony próg czasowy z karą za kolejny przekroczony próg czasowy i następne, co w niniejszej sprawie miało miejsce w przypadku skumulowania kar wynikających z lp. 5.6.1. i 5.6.2. oraz z lp. 5.9.1., 5.9.2. i 5.9.3. załącznika nr 3 do u.t.d. W ocenie skarżącej zwielokrotnienie kar jest możliwe jedynie, gdy norma wyraźnie o tym stanowi. Ponadto strona skarżąca podkreśliła, że organ nie wyjaśnił dlaczego przedstawione przez skarżącą wraz z odwołaniem dokumenty nie dowodzą zaistnienia przesłanek wynikających z art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., podkreślając że skarżący wykazał się właściwą organizacją i dyscyplina pracy, natomiast nie mógł przewidzieć zachowania kierowcy (polegającego na wylogowaniu przez kierowcę własnej karty z tachografu cyfrowego i zalogowaniu karty własnego syna), które miało charakter incydentalny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a.") sąd administracyjny zobligowany jest uwzględnić skargę w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jej eliminacji z obrotu prawnego w oparciu o przesłanki określone w art. 145 § 1 p.p.s.a.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 11 kwietnia 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 12 lutego 2019 r. orzekającą o nałożeniu na skarżącą spółkę kary pieniężnej w wysokości 6.300 zł za naruszenia przepisów o transporcie drogowym.
Materialnoprawną podstawę wydanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 58 ze zm. – dalej w skrócie jako: "u.t.d."), a w szczególności jej art. 92a-92c oraz załącznik nr 3 do tej ustawy - poz.: lp. 6.2.1., lp. 5.9.2. i 5.9.3. oraz lp. 5.6.1. i 5.6.2, a także przepisy art. 32-34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. UE L 60 z 28.02.2014, str. 1 – dalej w skrócie jako: "rozporządzenie nr 165/2014") oraz przepisy art. 8 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006 – dalej zwanego "rozporządzeniem nr 561/2006").
Zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 do 12.000 złotych za każde naruszenie. Suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć 12.000 złotych (art. 92a ust. 3 u.t.d.). Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403: 1) popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9; 2) popełnionych przez przewoźnika drogowego w związku z wykonywaniem transportu drogowego określa lp. 10 - załącznika nr 3 do ustawy (art. 92a ust. 7 u.t.d.). Kary pieniężne określone w załączniku nr 3 do ustawy zostały ustalone w sposób sztywny. Powyższe oznacza, że decyzja o nałożeniu kary ma charakter związany i w razie stwierdzenia w czasie kontroli drogowej naruszenia obowiązków lub warunków wykonywania przewozu drogowego organ - co do zasady - zobowiązany jest do ustalenia kary pieniężnej w wysokości określonej w załączniku i nałożenia jej w wysokości nie wyższej, niż wynikająca z art. 92a ust. 2 u.t.d. Natomiast odstąpienie od nałożenia kary i zwolnienie się przez wykonującego przewóz przewoźnika z odpowiedzialności możliwe jest jedynie w sytuacji wystąpienia okoliczności przewidzianych w art. 92b i art. 92c u.t.d.
Podstawą wydania zaskarżonej decyzji było stwierdzenie: naruszenia przepisów o stosowaniu tachografów w zakresie wykonywania przewozu drogowego z ingerencją w działanie tachografu lub dane rejestrowane przez tachograf poprzez "niewłaściwą obsługę (...) sprawnego technicznie tachografu, skutkujące nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi (lp. 6.2.1.) oraz naruszenia przepisów dotyczących czasu pracy kierowców w zakresie nakazanych okresów odpoczynku poprzez "niespełnienie wymogu dzielonego dziennego okresu odpoczynku" (tj. skrócenia drugiej części odpoczynku dzielonego o czas do 1 godziny oraz o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin – lp. 5.6.1. i 5.6.2.) oraz poprzez "skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku tygodniowego" (o czas do 2 godzin oraz o czas powyżej 2 godzin do 4 godzin i o czas powyżej 4 godzin – lp. 5.9.1., 5.9.2. i 5.9.3.).
Ustalony w rozpoznawanej sprawie przez organy stan faktyczny, stanowiący podstawę nałożenia na skarżącą kary pieniężnej z tytułu ww. naruszeń w łącznej sumie 6.300 zł nie budzi wątpliwości i w ocenie Sądu stanowił on wystarczającą podstawę do wydania przez organy decyzji orzekających w tym przedmiocie. Także sama skarżąca nie kwestionowała faktu dopuszczenia się przez kontrolowanego kierowcę ww. naruszeń, a jedynie zarzuciła nieprawidłowość przeprowadzenia przez organy postępowania wyjaśniającego oraz dokonania oceny zgromadzonego materiału dowodowego w kontekście zaistnienia przesłanek egzoneracyjnych określonych w art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., a także kwestionowała prawidłowość zastosowania przez organy w niniejszej sprawie norm prawnych określonych w lp. 5.6.1. i 5.6.2. oraz w lp. 5.9.1., 5.9.2. i 5.9.3. załącznika nr 3 do u.t.d. w kontekście łącznego (jednoczesnego) ich stosowania prowadzącego do nieuprawnionej, w ocenie skarżącej, kumulacji kar z tytułu ww. naruszeń.
Odnosząc się do tej ostatniej kwestii należy – w ocenie Sądu – zgodzić się z organami i stwierdzić, że obowiązujące regulacje prawne odnoszące się do penalizacji przypadków naruszeń przepisów dotyczących czasu pracy kierowców (pkt 5 załącznika nr 3 do u.t.d.) wskazują na to, iż w ramach określonego rodzajowo naruszenia (np. tak jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie w przypadku: "niespełnienia wymogu dzielonego dziennego okresu odpoczynku" oraz "skrócenia wymaganego skróconego okresu odpoczynku tygodniowego") wysokość kary pieniężnej jest uzależniona od wagi ("natężenia") przekroczenia określonej normy czasowej, w ten sposób, że przekroczenie kolejnego "progu czasowego" (określonego w podpunkcie danego rodzaju naruszenia) oznacza zwiększenie rozmiarów stwierdzonego naruszenia, a konsekwencji konieczność ustalenia wysokości "łącznej kary pieniężnej", uwzględniającej kwoty wysokości kar przewidzianych dla wcześniejszych "progów czasowych". W tej sytuacji, skoro w rozpoznawanej sprawie kierowca skrócił dzielony dzienny okres odpoczynku o 1 godzinę i 25 minut, to na wysokość kary za to naruszenie składać się musi kwota pieniężna przewidziana za "skrócenie drugiej części odpoczynku dzielonego o czas do 1 godziny – 100 zł" (lp. 5.6.1.) oraz za "skrócenie drugiej części odpoczynku o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin – 200 zł" (lp. 5.6.2); w odniesieniu natomiast do przypadku, w którym kierowca skrócił wymagany skrócony okres odpoczynku tygodniowego o 9 godzin i 18 minut, to wysokość należnej z tego tytułu kary musi stanowić sumę kwot pieniężnych przewidzianych zarówno za skrócenie tego odpoczynku "o czas do 2 godzin – 200 zł" (lp. 5.9.1.), jak również "o czas powyżej 2 godzin do 4 godzin – 350 zł" (lp. 5.9.2.), jak również "o czas powyżej 4 godzin – 450 zł" (lp. 5.9.3.). Mając powyższe na uwadze przyjąć należy, że wykładnia, a w konsekwencji także zastosowanie przez organy w rozpoznawanej sprawie ww. przepisów, okazały się prawidłowe.
W ocenie Sądu organy obu instancji nie naruszyły także zarzucanych w skardze pozostałych przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, w sposób mający wpływ lub mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że skarżąca pismem z dnia 22 styczna 2019 r. została zawiadomiona przez organ I instancji o wszczęciu postępowania w sprawie, które zawierało pouczenie o przysługujących stronie postępowania prawach; w szczególności o treści art. 10 § 1 k.p.a., a także o treści przepisów art. 92b i art. 92c u.t.d., określających przesłanki prawne warunkujące możliwość zwolnienia od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d. W konsekwencji zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy uprawniał organy do wydania zaskarżonych rozstrzygnięć.
W szczególności nie sposób zgodzić się ze stroną skarżącą, że organy oparły się wyłącznie na wyjaśnieniach kierowcy zawartych w protokole kontroli nr [...], pomijając wyjaśnienia strony skarżącej oraz nie przeprowadzając przed wydaniem decyzji - pomimo niewyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy - dowodu z przesłuchania strony (przewoźnika) na podstawie art. 86 k.p.a. Podkreślić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 74 u.t.d. z przeprowadzonych czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół kontroli (ust. 1). Protokół podpisują inspektor i kontrolowany, natomiast odmowę podpisania protokołu przez kontrolowanego kontrolujący odnotowuje w protokole kontroli i podaje jej przyczynę (ust. 2), zaś kontrolowany może do protokołu kontroli wnieść zastrzeżenia (ust. 4). Mając to na uwadze stwierdzić należy, że dowód z dokumentu urzędowego - jakim jest prawidłowo sporządzony protokół kontroli - ma tego rodzaju sprawach, jak niniejsza znaczenie szczególne i kluczowe, bowiem zostaje w nim utrwalony stan rzeczy, jaki kontrolerzy zastali podczas kontroli. Protokół ten, podpisany przez osoby uczestniczące w kontroli, tj. inspektorów i kierowcę, stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 440/14, LEX nr 1682660).
Zaznaczenia jednocześnie wymaga także i to, że obowiązek zgromadzenia materiału dowodowego w postępowaniu nie w każdym przypadku bezwzględnie i wyłącznie obciąża organy administracji prowadzące to postępowanie. Przyjmuje się, że zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. oraz zawarty w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego, nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych mających potwierdzić okoliczności korzystne dla skarżącego. Zasada ta nie zwalnia bowiem strony postępowania administracyjnego z obowiązku dostarczenia takich materiałów, z których wywodzi ona korzystne dla siebie skutki. Innymi słowy przy podjęciu decyzji przez stronę odnośnie tego czy ujawni - szeroko rzecz ujmując - dowody potwierdzające jej wersję wydarzeń, strona powinna mieć na uwadze, że organ nie ma obowiązku poszukiwać dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności leżących w interesie strony (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 618/17, LEX nr 2383348 oraz wyrok NSA z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2462/15, LEX nr 2336958).
Reguła ta znajduje szczególne potwierdzenie na gruncie regulacji przewidzianych w art. 92b i art. 92c u.t.d., statuujących przesłanki zwolnienia przedsiębiorcy z odpowiedzialności za naruszenie przepisów u.t.d. W tej sytuacji stwierdzić należy, że ciężar udowodnienia okoliczności egzoneracyjnych wymienionych w art. 92b oraz w art. 92c u.t.d. spoczywa każdorazowo na podmiocie wykonującym przewóz drogowy, bowiem to on musi wykazać - a nie tylko wskazać - że dołożył należytej staranności należycie organizując przewóz i tym samym nie miał wpływu na naruszenie prawa przez kierowcę, przy czym brak takiego wpływu musi istnieć realnie. Należy pamiętać, że nie wystarczy wykazanie braku winy przedsiębiorstwa, lecz wymagane jest pozytywnie udowodnione podjęcia wszelkich możliwych i niezbędnych środków w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa, przy czym okoliczności objęte hipotezą przepisów art. 92b i art. 92c u.t.d. powinien udowodnić przedsiębiorca, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tych przepisów, które zwalniają go od odpowiedzialności za wykroczenie kierowcy pojazdu. Zaznaczyć przy tym należy, że wykonywanie przewozu przez kierowcę najczęściej odbywa się z wyłączeniem możliwości sprawowania bezpośredniej kontroli przez przedsiębiorcę, jednakże okoliczność ta w żadnej mierze nie może oznaczać zwolnienia przedsiębiorcy z odpowiedzialności za naruszenia, których dopuszcza się kierowca. Samowolne działanie kierowcy, którym przedsiębiorca posługuje się przy wykonywaniu działalności w żadnym razie nie może zostać zakwalifikowane jako zdarzenie spowodowane wystąpieniem nadzwyczajnych, nieprzewidywalnych i niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności, o których mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., a wręcz przeciwnie, co do zasady musi być traktowane jako skutek niewłaściwej organizacji pracy przedsiębiorstwa przewoźnika, zaś domniemanie takie może zostać podważone jedynie w przypadku, gdy przedsiębiorca ten wykaże, że dołożył ze swej strony należytej staranności, aby uniknąć spowodowania naruszenia przepisu przez kierowcę wykonującego transport drogowy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1431/17, LEX nr 2511428).
W ocenie Sądu należy zgodzić się z organami, że skarżący w toku postępowania administracyjnego nie wskazał okoliczności dających podstawę do jednoznacznego i bezsprzecznego przyjęcia, że organizacja pracy przedsiębiorstwa transportowego skarżącej spółki uwzględnia wszystkie określone w przepisach zasady dotyczące prowadzenia tego rodzaju działalności, a w konsekwencji uznania, że skarżąca spółka dołożyła należytej staranności w prawidłowej realizacji transportu drogowego rzeczy, który był wykonywany na jej rzecz przez kontrolowanego kierowcę Z. P. w dniu 21 stycznia 2019 r. Zaznaczenia wymaga, że organy zwróciły uwagę, iż skarżąca nie wskazała na okoliczności - i w zakresie tym nie przedstawiła też jakichkolwiek dokumentów - z których wynikałoby, że zadania transportowe w przedsiębiorstwie skarżącej są planowane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, np. z uwzględnieniem dostępności kierowców. W postępowaniu przed organami nie przedstawiono bowiem żadnych zestawień, harmonogramów pracy poszczególnych kierowców w zestawieniu z planowanymi zadaniami przewozowymi przedsiębiorstwa, lokalizacją oraz czasochłonnością tych przewozów (dotyczących w szczególności okresu "okołokontrolnego"), na podstawie których organy mogłyby ocenić, czy naganne zachowanie kierowcy skarżącej spółki, stwierdzone podczas przeprowadzonej kontroli, spowodowane było w istocie tylko i wyłącznie brakiem subordynacji tego kierowcy i samowolnym zlekceważeniem przez niego obowiązujących przepisów transportowych (tj. zasad obsługi tachografu a w konsekwencji brakiem prawidłowej rejestracji czasu pracy tego kierowcy oraz odbieranych przez niego odpoczynków), czy też mogło być spowodowane nałożeniem na kierowcę – w świetle całościowej organizacji przewozów spółki i czasu pracy zatrudnionych w niej kierowców - zadania przewozowego niemożliwego (bądź znacznie utrudnionego) do realizacji zgodnie z obowiązującymi normami czasu pracy tego kierowcy, co w takim przypadku oznaczałoby w istocie brak zapewnienia właściwej organizacji i dyscypliny pracy w przedsiębiorstwie skarżącej, która to jest wymagana od podmiotu wykonującego przewóz drogowy w celu umożliwienia przestrzegania przepisów dotyczących czasowych limitów przewozowych dotyczących pojedynczego kierowcy. Innymi słowy zaoferowane przez skarżącą spółkę dokumenty okazały się być niewystarczające dla możliwości dokonania przez organy w rozpoznawanej sprawie bezsprzecznej i wszechstronnej oceny rzeczywistej sytuacji przedsiębiorstwa skarżącej w zakresie organizowania w nim pracy (realizowanych przewozów), gdyż nie wynikało z nich, że faktyczna organizacja pracy, a zatem zadania przewozowe powierzone kierowcy (np. długość tras koniecznych do pokonania przez kierowcę z uwzględnieniem czynności przewidzianych w trakcie załadunku i rozładunku pojazdu) nie kolidowały jednocześnie z możliwością ich wykonania w zgodzie z obowiązującymi normami czasu pracy kierowców. Przedstawienie natomiast takich dokumentów - i to abstrahując od faktu ich "zanonimizowania" bądź nie - jak: kserokopia wzoru umowy o współpracy wraz z załącznikiem nr 1.4; oświadczenie z dnia 28 lutego 2019 r. o przeprowadzeniu szkolenia kierowców; karta obiegowa kierowcy; fragment podręcznika kierowcy A. S.A. dotyczący czasu pracy; zakres obowiązków na stanowisku Specjalista ds. transportu; wzór pouczenia dla kierowców; certyfikat odbycia szkolenia przez spedytora oraz instrukcja PB: 6 I 5 weryfikacji czasu pracy kierowców, nie mogło – jak słusznie przyjęły organy – dowodzić zachowania przez skarżącą najwyższej staranności i przezorności, dającej podstawę do uznania przez organy, że skarżąca dowiodła, że uczyniła w organizacji przewozu wszystko, czego można od niej rozsądnie wymagać, a jedynie wskutek niezależnych od niej okoliczności lub nadzwyczajnych zdarzeń doszło do stwierdzonych podczas kontroli naruszeń prawa.
W orzecznictwie niejednokrotnie wskazywano, że samo przeszkolenie kierowców, czy zapoznanie ich z regulaminem jest niewystarczające dla wskazania okoliczności wyłączających odpowiedzialność przedsiębiorców, wskazanych w szczególności w art. 92b u.t.d. Właściwą organizację pracy oraz właściwe, uwzględniające wymagania z art. 92b ust. 1 u.t.d., zasady wynagradzania, potwierdzać powinny nie tylko regulamin wynagradzania, regulamin pracy, oświadczenia pracowników o zapoznaniu się z tymi unormowaniami oraz umowy o pracę z zatrudnionymi kierowcami, ale także dowody, z których wynikałoby, że przedsiębiorca dokonuje analizy tras do klienta (odległość, topografia, rozkład parkingów), analizy danych zawartych na kartach kierowców i dostosowuje przyjmowane zlecenia do możliwości ich realizacji bez konieczności naruszenia przepisów regulujących czas pracy kierowców (zob. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2526/16, LEX nr 2513938; por. także wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 266/19, LEX nr 2685317, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 507/18, LEX nr 2523504). Skarżąca jako przedsiębiorca transportowy prowadzący od wielu lat działalność gospodarczą w dziedzinie transportu drogowego, a dodatkowo reprezentowana w postępowaniu administracyjnym przez profesjonalnego pełnomocnika, musiała - a przynajmniej powinna - mieć tego świadomość, a zatem chcąc skorzystać z dobrodziejstwa uregulowań wskazanych w art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. i podjąć skuteczną próbę udowodnienia spełnienia przesłanek egzoneracyjnych określonych w tych przepisach, winna była przedstawić takie dokumenty, z których wynikałoby, że spółka planując w przedsiębiorstwie określone zadania transportowe w rzeczywistości stwarza kierowcy mającemu wykonać takie zadanie przewozowe realne możliwości jego realizacji w zgodzie z przepisami regulującym wykonywanie transportu drogowego.
Podkreślić należy, że odpowiedzialność przedsiębiorcy za naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym ma rozszerzony zakres, co oznacza, iż ponosi on konsekwencje, zarówno niewłaściwej organizacji przedsiębiorstwa, jak i braku należytego nadzoru nad osobami, którymi się posługuje (kierowcami). Ma ona charakter administracyjny, nie jest oparta na zasadzie winy, a do stwierdzenia jej zaistnienia wystarczające jest - co do zasady - stwierdzenie naruszenia przepisów o transporcie drogowym, nawet jeżeli doszło do niego w sposób niezawiniony. Wpływ przedsiębiorcy na pracę zatrudnionych przezeń kierowców, polega nie tylko na prowadzonych szkoleniach, czy odbieraniu oświadczeń od kierowców o zobowiązaniu do przestrzegania przepisów itp., lecz przede wszystkim na doborze kadry w taki sposób, aby do naruszeń nie dochodziło (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1502/17, LEX nr 2451108).
Mając powyższe na uwadze, skoro więc skarżąca nie przedstawiła organom dokumentów obrazujących sygnalizowane okoliczności mogące mieć wpływ na odstąpienie od ukarania, to tym samym należy stwierdzić, że organy zasadnie uznały, że brak było podstaw do stwierdzenia, iż podmiot wykonujący przewozy nie miał wpływu na powstanie ujawnionych w trakcie kontroli naruszeń (związanych z nieprawidłową obsługą tachografu i brakiem rejestracji czasu odpoczynku, jak również skróceniem przez kierowcę – w wymiarze dziennym i tygodniowym – okresu należnego odpoczynku), a naruszenie to nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których skarżąca spółka nie mogła przewidzieć i uniknąć.
Odnosząc się w tym miejscu do inicjatywy dowodowej zaprezentowanej przez skarżącą w skardze, Sąd pragnie wyjaśnić, że rolą sądu administracyjnego jest kontrola legalności zgodności zaskarżonego aktu organu administracji, nie zaś prowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie. Zasadą jest orzekanie przez sąd administracyjny w oparciu o materiał dowodowy zebrany i ustalony przez organy administracji, zaś jedynie na zasadzie wyjątku określonego w art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuszczalne jest przeprowadzenie przez sąd administracyjny dowodu uzupełniającego z dokumentów i to pod warunkiem, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zaznaczenia przy tym wymaga, że dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu i nie może prowadzić w postępowaniu sądowym do ponownego ustalania stanu faktycznego sprawy administracyjnej (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 1155/18, LEX nr 2628803). Co więcej, dyspozycja art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstaw, aby żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego na okoliczność faktów, których strona nie podniosła we wcześniejszym etapie postępowania. Przepis ten nie służy również do zwalczania ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym, z którymi strona się nie zgadza (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 1148/18, LEX nr 2641639 oraz wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1883/17, LEX nr 2686993). Podkreślenia zatem wymaga, że celem wprowadzenia regulacji art. 106 § 3 p.p.s.a. nie było umożliwienie ponownego czy też uzupełniającego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, lecz pozwolenie na dokonanie przez sąd oceny pod względem zgodności z prawem. Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, co przejawia się w badaniu, czy organ administracji ustalił stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego, nie może zasadniczo wykraczać poza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 1288/18, LEX nr 2706862).
Mając powyższe na uwadze Sąd postanowił wskazane w skardze i załączone do niej wnioski dowodowe oddalić. Na marginesie jedynie należy zauważyć, że zaoferowane na etapie skargi dokumenty (w większości pokrywające się z zaprezentowanymi już w postępowaniu administracyjnym bądź stanowiące "niezanonimizowane" – bowiem odnoszące się do kontrolowanego kierowcy Z. P. – ich odpowiedniki) nie obrazowały w istocie okoliczności wskazujących na taką organizację pracy przedsiębiorstwa skarżącej w okresie kontroli, z której mogło bezsprzecznie wynikać, że ww. kierowca w okresie objętym kontrolą miał zapewnione warunki wykonania zadań przewozowych w zgodzie przepisami normującymi zasady transportu drogowego.
Mając powyższe na uwadze podniesione w skardze zarzuty nie mogły mieć znaczenia dla podważenia zgodności z prawem kontrolowanych w niniejszym postępowaniu decyzji i w tej sytuacji Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - skargę oddalił.