Pełny tekst orzeczenia III SA/Gd 112/26

III SA/Gd 112/26 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2026-05-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2026-03-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Adam Osik /sprawozdawca/
Alina Dominiak
Jolanta Sudoł /przewodniczący/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 147 § 1, art. 200 i art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2025 poz 1153
art. 2 ust. 3, art. 39 ust. 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 165 ust. 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Asesor sądowy WSA Adam Osik (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 maja 2026 r. sprawy ze skargi Wojewody Pomorskiego na uchwałę Rady Gminy Nowa Wieś Lęborska z dnia 18 grudnia 2025 r., nr XXV/277/25 w przedmiocie powierzenia Spółce Nowowiejska Spółka Komunalna Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wykonywania niektórych zadań własnych gminy oraz upoważnienia w tym zakresie Zarządu tej Spółki do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Gminy Nowa Wieś Lęborska na rzecz Wojewody Pomorskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Rada Gminy Nowa Wieś Lęborska, na podstawie art. 18 ust. 1,art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2025., poz. 1153) oraz art. 2 i art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. 2021., poz.679), podjęła w dniu 18 grudnia 2025 r. uchwałę Nr XXV/277/25 w sprawie powierzenia Spółce Nowowiejska Spółka Komunalna Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wykonywania niektórych zadań własnych gminy oraz upoważnienia w tym zakresie Zarządu tej Spółki do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej.
W § 1 uchwały wskazano, że powierza się Nowowiejskiej Spółce Komunalnej Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością adres: 84351 Nowa Wieś Lęborska, ul. Młynarska 10, wykonywanie niektórych zadań własnych Gminy Nowa Wieś Lęborska o charakterze użyteczności publicznej w sferze gospodarki komunalnej, oraz upoważnia w tym zakresie Zarząd tej Spółki do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, w zakresie:
1. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w zakresie:
a) gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego;
b) wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, w sposób określony w pkt. 2, 7 i 8;
c) lokalnego transportu zbiorowego, w sposób określony w pkt. 3;
d) targowisk i hal targowych, w obszarze administrowania i utrzymania targowiska w Nowej Wsi Lęborskiej, zorganizowanego i funkcjonującego na podstawie właściwej uchwały Rady Gminy Nowa Wieś Lęborska w sprawie ustanowienia targowiska, oraz innych miejsc przeznaczonych do handlu, zlokalizowanych na nieruchomościach będących własnością lub w posiadaniu gminy;
e) zieleni gminnej i zadrzewień, w obszarze administrowania i utrzymania skwerów, zieleńców, terenów rekreacyjnych, będących własnością lub w posiadaniu gminy;
f) utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych, w obszarze wykonywania konserwacji i remontów w budynku Urzędu Gminy Nowa Wieś Lęborska, budynkach jednostek organizacyjnych gminy, miejsc pamięci, pomników oraz tablic pamiątkowych i informacyjnych, będących własnością lub w posiadaniu gminy.
2. ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, z uwzględnieniem
a) właściwej uchwały Rady Gminy Nowa Wieś Lęborska w sprawie regulaminu utrzymania czystości
b) i porządku w gminie, w zakresie:
c) zapewnienia czystości i porządku na terenie gminy i tworzenia warunków niezbędnych do jej utrzymania;
d) szaletów publicznych;
e) zapobiegania zanieczyszczaniu ulic, placów i terenów publicznych, przez: zbieranie i pozbywanie się błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli nieruchomości oraz odpadów zgromadzonych w przeznaczonych do tego celu pojemnikach ustawionych w miejscach publicznych;
f) utrzymania czystości i porządku na przystankach komunikacyjnych, usytuowanych przy drogach gminnych
3. ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym, w zakresie utrzymania wiat przystankowych, których właścicielem lub zarządzającym jest gmina, usytuowanych na terenie gminy przy drogach publicznych, bez względu na ich kategorię.
4. ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w zakresie:
a) opracowywania materiałów do projektów planów rozwoju sieci drogowej i przekazywanie ich Wójtowi jako zarządcy dróg;
b) opracowywania projektów planów finansowania, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz drogowych obiektów inżynierskich i przekazanie ich Wójtowi, jako zarządcy dróg;
c) pełnienia funkcji inwestora, na podstawie odrębnych zarządzeń Wójta jako zarządcy dróg;
d) utrzymania nawierzchni dróg, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą;
e) realizacji zadań w zakresie inżynierii ruchu;
f) przygotowania infrastruktury drogowej dla potrzeb obronnych oraz wykonywanie innych zadań na rzecz obronności kraju;
g) koordynacji robót w pasie drogowym;
h) przygotowania materiałów informacyjnych o drogach publicznych i przekazywanie ich Wójtowi jako zarządcy dróg, w celu sporządzenia informacji o drogach dla Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad;
i) przeprowadzania okresowych kontroli stanu dróg i drogowych obiektów inżynierskich, ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego;
j) wykonywania robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających;
k) przeciwdziałania niszczeniu dróg przez ich użytkowników;
m) przeciwdziałania niekorzystnym przeobrażeniom środowiska mogącym powstać lub powstającym w następstwie budowy lub utrzymania dróg;
n) wprowadzania ograniczeń lub zamykania dróg i drogowych obiektów inżynierskich dla ruchu oraz wyznaczania objazdów drogami różnej kategorii, gdy występuje bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa osób lub mienia;
o) dokonywania okresowych pomiarów ruchu drogowego i przekazywanie ich wyników Wójtowi jako zarządcy dróg;
p) utrzymywania zieleni przydrożnej, w tym sadzenie i usuwanie drzew oraz krzewów,
r) wnioskowanie do Wójta jako zarządcy dróg, w sprawie nabywania nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych;
s) wnioskowanie do Wójta jako zarządcy dróg, w sprawie nabywania innych nieruchomości, poza pasem drogowym, na potrzeby związane z drogami;
w) wnioskowanie do Wójta w sprawie rozgraniczenia dróg.
5. ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, w zakresie:
a) utrzymania urządzeń służących do odprowadzania wód deszczowych;
b) utrzymania studni głębinowych usytuowanych na gruntach będących w posiadaniu Gminy Nowa Wieś Lęborska.
6. ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, w zakresie usuwania drzew i krzewów z terenów publicznych, będących własnością Gminy Nowa Wieś Lęborska,
7. ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej z uwzględnieniem właściwej uchwały Rady Gminy Nowa Wieś Lęborska w sprawie określenia sposobów i warunków realizacji zadań własnych Gminy Nowa Wieś Lęborska, przez stowarzyszenia Ochotniczej Straży Pożarnej, w zakresie:
a) zaopatrzenia w wodę jednostek Ochotniczej Straży Pożarnej do działań ratowniczo - gaśniczych i innych niebezpiecznych zdarzeń;
b) ustawiania i utrzymania hydrantów zewnętrznych.
8. ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzeniu ścieków z uwzględnieniem właściwej uchwały w sprawie regulaminu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, w zakresie:
a) opracowania wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń kanalizacyjnych na terenie gminy;
b) zaopatrzenia w wodę budynków użyteczności publicznej;
c) utrzymania urządzeń służących do odprowadzania ścieków.
9. ustawy z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim z uwzględnieniem właściwej uchwały zebrania wiejskiego sołectwa z terenu gminy, w zakresie realizacji zadań ze środków tego funduszu, w granicach wynikających z niniejszej uchwały, na terenie danego sołectwa;
10. ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w sprawach dotyczących przekazanych zadań, w zakresie przygotowywania materiałów do biuletynu informacji publicznej, strony internetowej i pisma samorządowego oraz udostępniania tych informacji mieszkańcom.
W § 3 uchwały wskazano, że Zarząd Nowowiejskiej Spółki Komunalnej Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, jest upoważniony na podstawie niniejszej uchwały do wykonywania zadań organu administracji publicznej, w zakresie zadań zleconych tą uchwałą, a w szczególności do wydawania decyzji, postanowień lub zaświadczeń oraz rozpatrywania skarg i wniosków w zakresie, w jakim przepisy szczególne dopuszczają załatwianie tych spraw przez gminną jednostkę organizacyjną upoważnioną na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym
W § 5 ust. 1 uchwały wskazano, że na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca o samorządzie gminnym i niniejszej uchwały Wójt Gminy Nowa Wieś Lęborska wyda zarządzenia określające szczegółowe zadania oraz sposób ich realizacji, kalkulację kosztów, zakres sprawozdawczości, zasady rozliczania się z wykonanych zadań, terminy płatności, a w szczególności dotyczące:
1) administrowania budynkami i budowlami;
2) administrowania targowiskiem;
3) utrzymania terenów zielonych;
4) wykonywania obowiązków w zakresie utrzymania dróg;
5) zaopatrzenia w wodę jednostek straży pożarnych;
6) utrzymania placów zabaw, boisk i terenów rekreacyjnych;
7) utrzymania i eksploatacji urządzeń kanalizacyjnych i odprowadzających wody opadowe;
8) utrzymania czystości i porządku na terenach publicznych;
9) utrzymania tablic informacyjnych.
W § 5 ust. 2 uchwały wskazano, że na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i niniejszej uchwały oraz uchwały budżetowej na dany rok, Wójt Gminy Nowa Wieś Lęborska wyda zarządzenia określające w szczególności wielkość środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań wym. w ust. 1 w danym roku budżetowym wraz z klasyfikacją budżetową.
W § 5 ust. 3 uchwały wskazano, że wójt sporządzi i będzie aktualizował oraz przekazywał do Nowowiejskiej Spółki Komunalnej Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością bazy danych, a w szczególności dotyczących: lokali mieszkalnych, lokali użytkowych, budynków, placów zabaw, terenów rekreacyjnych, dróg, placów, parkingów, terenów zielonych, tablic informacyjnych, przystanków, wiat przystankowych i infrastruktury wodno – kanalizacyjnej.
Z kolei w § 7 uchwały wskazano, że Uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2026 roku.
W uzasadnieniu uchwały podano, że Celem podjęcia uchwały jest powierzenie Spółce Nowowiejska Spółka Komunalna Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wykonywania niektórych zadań własnych Gminy Nowa Wieś Lęborska o charakterze użyteczności publicznej w sferze gospodarki komunalnej oraz upoważnienie Zarządu Spółki do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, zgodnie z art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Podstawę prawną przekazania zadań stanowią art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 1 ust. 2 i art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, dopuszczające wykonywanie zadań własnych gminy przez jej jednostki organizacyjne, w tym spółki komunalne. Spółka została utworzona uchwałą Rady Gminy Nowa Wieś Lęborska nr XXII/233/2025 z dnia 3 listopada 2025 r. oraz aktem założycielskim z dnia 13 listopada 2025 r., i posiada w akcie założycielskim zakres działalności odpowiadający zadaniom własnym gminy. Powierzenie zadań spółce komunalnej nie wymaga zawierania umowy cywilnoprawnej, co wynika z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, w szczególności wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2025 r., sygn. III OSK 1082/24, oraz wyroku NSA z dnia 11 sierpnia 2005 r., sygn. II GSK 105/05. Uchwała ma charakter aktu wewnętrznego i nie stanowi aktu prawa miejscowego. W zakresie zadań dotyczących dróg publicznych uchwała przewiduje powierzenie Spółce jedynie czynności faktycznych i technicznych, zgodnie z art. 19 ustawy o drogach publicznych, natomiast kompetencje zarządcy drogi pozostają przy Wójcie Gminy Nowa Wieś Lęborska. Rozwiązanie to znajduje oparcie w wyroku NSA z dnia 11 września 2018 r., sygn. I OSK 350/18. Upoważnienie Zarządu Spółki do załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych mieści się w dyspozycji art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, a jego wykonywanie może następować również przez pełnomocników, zgodnie z właściwym orzecznictwem sądowym. Podjęcie uchwały jest konieczne dla prawidłowego i efektywnego wykonywania zadań gospodarki komunalnej w Gminie Nowa Wieś Lęborska i nie powoduje bezpośrednich skutków finansowych dla budżetu gminy.
Wojewoda Pomorski, zaskarżył w całości uchwałę Nr XXV/277/25 Rady Gminy Nowa Wieś Lęborska z dnia 18 grudnia 2025 r. w sprawie powierzenia Spółce Nowowiejska Spółka Komunalna Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wykonywania niektórych zadań własnych gminy oraz upoważnienia w tym zakresie Zarządu tej Spółki do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej.
Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie:
a) art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U.z 2025 r., poz. 1153 ze zm.)- dalej jako "u.s.g.", art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.), polegające na nieprecyzyjnym i dopuszczającym dowolną interpretację określeniu zakresu upoważnienia do załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych;
b) art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 1461), polegające na wadliwym określeniu terminu wejścia w życie aktu prawa miejscowego, jakim jest uchwała podejmowana na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g.;
c) art. 39 ust. 4 u.s.g. i art. 7 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia wynikającego z art. 39 ust. 4 u.s.g. poprzez modyfikację użytego w nim pojęcia "załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej";
d) art. 7 Konstytucji RP, polegające na nieznajdującym podstawy prawnej zobowiązaniu organu wykonawczego gminy do wydania określonych zarządzeń oraz do sporządzania, aktualizowania i przekazywania Nowowiejskiej Spółce Komunalnej Sp. z o.o. określonych baz danych,
wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda Pomorski wskazał, że zaskarżoną uchwałą powierzono Nowowiejskiej Spółce Komunalnej Sp. z o.o. wykonywanie zadań gminy o charakterze użyteczności publicznej, a jednocześnie - w § 1 i § 3 uchwały - w sposób bardzo ogólny upoważniono Zarząd tej spółki do załatwiania spraw indywidualnych (wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, rozpatrywania skarg i wniosków) "w zakresie zadań zleconych tą uchwałą". Zdaniem organu nadzoru, w świetle tak sformułowanych zapisów uchwały nie jest jasne, jaki konkretnie zakres spraw administracyjnych został objęty upoważnieniem dokonywanym przez Radę Gminy Nowa Wieś Lęborska w oparciu o art. 39 ust. 4 u.s.g., m.in. z uwagi na charakter zadań (w większości techniczny i usługowy), przekazywanych spółce w trybie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, wymienionych w katalogu określonym w § 1 uchwały.
W podstawie prawnej uchwały zawierającej takie upoważnienie nie można poprzestać na przywołaniu art. 39 ust. 4 u.s.g., ale należy odwołać się do przepisu materialnego stanowiącego podstawę do wydawania decyzji administracyjnych. W przypadku zaskarżonej uchwały nie przywołano takiego przepisu prawa materialnego, a zapisy mające określać zakres udzielanego upoważnienia sformułowane zostały w sposób uniemożliwiający jednoznaczne jego ustalenie. Uchwała w części upoważniającej do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej istotnie narusza art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, a mianowicie wynikające z tych przepisów zasady demokratycznego państwa prawnego, nakazujących tworzenie przepisów z zachowaniem zasad prawidłowej legislacji, w sposób niebudzący wątpliwości co do nakładanych praw i obowiązków oraz działania na podstawie i w granicach prawa.
Uchwalenie przez Radę Gminy Nowa Wieś Lęborska upoważnienia w nieprecyzyjny sposób zostało uczynione niezgodnie z konstytucyjnymi zasadami prawidłowej legislacji. W konsekwencji doprowadziło to do sytuacji, w której Rada Gminy Nowa Wieś Lęborska w istocie nie wyczerpała prawidłowo delegacji ustawowej, ponieważ nie jest wiadomym, jakie indywidualne sprawy z zakresu administracji publicznej zostały powierzone do załatwiania spółce wskazywanej w uchwale, co na etapie jej wykonywania rodzić będzie stan niepewności co do właściwości rzeczowej organu rozstrzygającego o prawach i obowiązkach stron postępowań administracyjnych.
W ocenie organu nadzoru Rada Gminy Nowa Wieś Lęborska określiła termin wejścia w życie przedmiotowej uchwały z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zgodnie z tym przepisem akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.
Uchwała podjęta na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g., a zatem przenosząca na inny podmiot kompetencje organu administracji publicznej, stanowi zaś akt prawa miejscowego. Na podstawie takiej uchwały zarząd spółki stać się ma organem właściwym rzeczowo, miejscowo i funkcjonalnie do załatwiania indywidualnych spraw. Będzie on wydawał decyzje administracyjne w imieniu własnym, a nie wójta, jak to ma miejsce w przypadku upoważnienia zastępców wójta lub innych pracowników urzędu gminy na podstawie art. 39 ust. 2 u.s.g. Co za tym idzie, podlega ona publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wchodzi w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia (art. 13 pkt 2 i art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych). Co prawda w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały wskazano argumenty przemawiające za przyjętym przez Radę zapisem określającym termin wejścia w życie uchwały. Przyznać im należy słuszność, jednakże wyłącznie w odniesieniu do aktu podejmowanego w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej. Ponieważ jednak Rada postanowiła w tym samym akcie prawnym zamieścić regulacje podejmowane na podstawie przepisu wyżej przywołanego, jak też na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g., koniecznym stało się wniesienie niniejszej skargi także z uwagi na błędnie określony termin wejścia w życie aktu upoważniającego do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej.
Wykładnia § 3 zaskarżonej uchwały wskazuje, że prawodawca miejscowy przyznał kompetencję do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, a jednocześnie wskazał, że w upoważnieniu tym zawiera się wydawanie decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń oraz rozpatrywanie skarg i wniosków. Tymczasem upoważnienie ustawowe do wydania przedmiotowej uchwały - zawarte w art. 39 ust. 4 u.s.g. - ogranicza zakres jej regulacji do dokonania upoważnienia do załatwiania wskazanych w tym przepisie spraw, a zatem przepis ten pozwala wyłącznie na przekazanie kompetencji, która na mocy art. 39 ust. 1 u.s.g. przyznana jest organowi wykonawczemu gminy. Wskazywanie w uchwale stanowionej na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g., co należy rozumieć pod pojęciem załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej oraz w jakiej formie mają być załatwiane sprawy, których uchwała ta dotyczy jest zatem wykroczeniem poza zakres upoważnienia ustawowego. Kwestie te należą do materii ustawowej i są regulowane ustawami prawa materialnego i procesowego. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może regulować kwestii, które ujęte są w materii ustawowej. Taka regulacja będzie zawsze albo powtórzeniem albo modyfikacją przepisu ustawowego.
Ponadto organ nadzoru wskazał, że w zaskarżonej uchwale Rada działając bez podstawy prawnej zobowiązała Wójta Gminy Nowa Wieś Lęborska do:
- wydawania określonych zarządzeń - § 5 ust. 1 i 2 uchwały;
- sporządzania, aktualizowania oraz przekazywania do Nowowiejskiej Spółki Komunalnej Sp. z o.o. określonych baz danych - § 5 ust. 3 uchwały.
Takie działanie Rady Gminy Nowa Wieś Lęborska nie znajduje oparcia w przepisach przywołanych w podstawie prawnej kwestionowanej uchwały. W rzeczywistości brak jest dla nich podstaw w ogóle w obowiązującym porządku prawnym. Postanowienia te naruszają zatem w sposób istotny przepis art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym - jak to już wcześniej wskazywano - organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Nowa Wieś Lęborska wniósł o oddalenie skargi, ewentualnie o stwierdzenie nieważności jedynie tych fragmentów, które naruszają prawo, z poszanowaniem zasady proporcjonalności oraz konstytucyjnej samodzielności jednostki samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 i art. 171 Konstytucji RP). Wyjaśniono, że art. 39 ust. 4 u.s.g. stanowi samodzielną podstawę kompetencyjną, nie ma charakteru wyjątkowego i służy realizacji zasady decentralizacji i sprawności wykonywania zadań publicznych. Ustawodawca posługuje się pojęciem "spraw", a nie konkretnych form rozstrzygnięć. Brak jest podstaw prawnych do wymagania enumeratywnego wyliczenia wszystkich decyzji, postanowień czy zaświadczeń. Zakres upoważnienia określony w uchwale pozostaje powiązany z powierzonymi zadaniami własnymi gminy oraz przepisami prawa materialnego, które determinują tryb i formę działania organu. Nie dochodzi zatem do przekroczenia delegacji ustawowej, tworzenia nowych kompetencji materialnych, czy działania bez podstawy prawnej (art. 7 Konstytucji RP).
Zdaniem organu zaskarżona uchwała nie ustanawia norm generalno-abstrakcyjnych skierowanych do mieszkańców, nie kształtuje praw lub obowiązków podmiotów zewnętrznych, dotyczy wyłącznie organizacji wykonywania zadań publicznych i określenia podmiotu działającego w imieniu gminy. Ma zatem charakter organizacyjno-kompetencyjny, a nie normatywny.
W orzecznictwie wskazuje się, że akty dotyczące struktury organizacyjnej lub sposobu wykonywania zadań przez jednostki organizacyjne gminy nie stanowią aktów prawa miejscowego. W konsekwencji uchwała nie podlega obowiązkowi ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Niezależnie od powyższego, nawet gdyby Sąd przyjął odmienną kwalifikację, ewentualne uchybienie dotyczące trybu ogłoszenia nie uzasadnia stwierdzenia nieważności uchwały w całości, lecz co najwyżej jej fragmentu lub określenia właściwego sposobu wejścia w życie.
Organ wskazał, że uchwała nie tworzy nowych kompetencji władczych ani nie rozszerza zakresu spraw administracyjnych poza granice wynikające z ustaw. Spółka działa w zakresie powierzonych zadań gminy, a wydawane upoważnienie ma charakter organizacyjny i mieści się w granicach art. 39 ust. 4 u.s.g.
W ocenie organu użyte w uchwale sformułowania odnoszą się do czynności organizacyjnych i technicznych związanych z wykonywaniem zadania publicznego. Nie stanowią one: aktów prawa miejscowego, aktów władczych organów gminy, źródła obowiązków dla mieszkańców. Ewentualne wątpliwości redakcyjne mogą być usunięte w drodze wykładni zgodnej z Konstytucją i ustawą i nie stanowią podstawy do eliminacji uchwały z obrotu prawnego w całości.
Stwierdzenie nieważności uchwały w całości stanowi środek o charakterze wyjątkowym i powinno być stosowane wyłącznie w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa. W niniejszej sprawie ewentualne wątpliwości mają charakter interpretacyjny i nie uzasadniają zastosowania najbardziej rygorystycznego środka nadzorczego. Stanowisko to pozostaje zgodne z utrwalonym orzecznictwem, zgodnie z którym ingerencja nadzorcza nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia samodzielności jednostki samorządu terytorialnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2026 r., poz. 143) - dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Również zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem.
W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
W literaturze przyjmuje się, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.
Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podobnie jak akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, podlegają kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie ma wątpliwości, że Wojewoda Pomorski posiada legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.
Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym..
Stosownie zaś do art. 50 § 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.
Skargę na taki akt może wnieść organ sprawujący nadzór nad działalnością gminną w trybie art. 93 u.s.g., który stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 85 u.s.g., organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa.
W pierwszej kolejności trzeba podnieść, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego - ma, bowiem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. W orzecznictwie sądowym wielokrotnie podnoszono, że aktem prawa miejscowego jest taki akt, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w takim akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie go z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie (przykładowo wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. sygn.. II OSK 570). Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji (tak NSA w wyroku z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2048/17, opubl. w Lex nr 2706500; por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1572/14, opub. w Lex nr 2037405).
Ustawodawca uregulował możliwość dekoncentracji zewnętrznej poprzez delegowanie uprawnienia do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej na organy wykonawcze jednostek pomocniczych oraz organy jednostek organizacyjnych gminy, a także organy podmiotów, którym gmina w drodze umowy (porozumienia) zleciła wykonywanie zadań gminy. Podstawę prawną takiego upoważnienia stanowi art. 39 ust. 4 u.s.g., przyjęty – obok art. 2 i art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej – za podstawę prawną zaskarżonej uchwały. Zgodnie z jego postanowieniami – w zw. z art. 9 ust. 1 u.s.g. - rada gminy może upoważnić do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej sołtysów, zarządy osiedli (dzielnic) oraz organy jednostek organizacyjnych gminy (w szczególności kierowników jednostek organizacyjnych zarówno nieposiadających osobowości prawnej, jak i tych wyposażonych w osobowość prawną, jak choćby gminne osoby prawne zakładane przez gminę), a także organy podmiotów, którym gmina w drodze umowy zleciła wykonywanie swoich zadań. Jak trafnie zauważa Dorota Dąbek (glosa do wyroku WSA w Kielcach z dnia 11 maja 2006 r., I SA/Ke 441/05, PPP 2007, nr 4, s. 71), "w przypadku uregulowanym w art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym znajduje wyraz tzw. dekoncentracja zewnętrzna (M. Augustyniak, Status prawny...), wskutek czego, "w przeciwieństwie do osób upoważnionych przez wójta, podmioty upoważnione na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym działają jednak we własnym imieniu, a nie w imieniu rady czy wójta, ergo wskutek upoważnienia uzyskują status organu" (J. Murzydło, Reprezentacja...).
W rozpatrywanej sprawie mamy zatem do czynienia ze zleceniem funkcji orzeczniczej na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, która ma charakter normatywny. Sprawia to, że: "w przypadku upoważnień, o jakich mowa w art. 39 ust. 4, zmiana piastuna kompetencji organu upoważnionego nie powoduje wygaśnięcia upoważnienia. Jest ono nadal ważne, gdyż nie zostało udzielone żadnej indywidualnie określonej osobie, lecz organowi jednostki organizacyjnej gminy" (M. Szewczyk, Udzielanie upoważnień...). Upoważnienie zawarte w tym przepisie dotyczy delegacji uprawnień decyzyjnych na organy jednostek pomocniczych oraz organy jednostek i podmiotów, przy pomocy których gmina wykonuje przypisane jej zadania gminy (tzw. gminne jednostki organizacyjne).
Formą upoważnienia do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej udzielanego przez radę gminy jest jej uchwała. Na temat charakteru takiej uchwały wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny wskazując, że "w art. 39 ust. 4 u.s.g. chodzi o sprawy ściśle oznaczone, określone w sposób jednoznaczny treścią uchwały rady i dostosowane do zadań danej jednostki lub podmiotu, a wynikających z postanowień ustawy o samorządzie gminnym, ustaw szczególnych oraz obowiązujących statutów (regulaminów organizacyjnych) regulujących byt prawny danej jednostki lub podmiotu (...). Uchwała wydana na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g. stanowi akt prawa miejscowego, gdyż przekazując kompetencje do władczego działania organowi upoważnionemu wywołuje także skutki na zewnątrz administracji, wiążąc nieokreślony krąg osób, potencjalnych stron postępowania administracyjnego w określonej kategorii spraw, wskazując inny niż określony w ustawie organ właściwy do wydawania decyzji administracyjnych w takich sprawach. Uchwała ta podlega obowiązkowi ogłoszenia, o jakim mowa w art. 42 u.s.g." (wyrok NSA z 23 października 2008 r., I OSK 701/2008, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Brak jest, zatem przeszkód, aby w razie stwierdzenia naruszenia prawa w stopniu istotnym – zastosować przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 4 u.s.g. Dodać należy, że nie znajduje zastosowania wyłączenie możliwości stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały przewidziane w art. 94 ust. 1 u.s.g., skoro została ona podjęta w dniu 18 grudnia 2025 r., a nadto stanowi ona akt prawa miejscowego.
W ustawie o samorządzie gminnym (przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Brak jest jednak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.
Kontrolując zaskarżoną uchwałę Sąd uznał, że jest ona niezgodna z prawem, co pociąga za sobą stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.
W ocenie Sądu nie ma bowiem wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego a warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa (art. 88 ust. 2 Konstytucji RP).
Zgodnie z art. 42 u.s.g. zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461).
Zgodnie zaś z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące (w tym akty prawa miejscowego), ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi dłuższy termin (art. 4 ust. 1 ww. ustawy).
W konsekwencji, z wskazanego art. 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wynikała, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, powinność ogłoszenia zaskarżonej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego. Niedochowanie wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, za jaki należy uznać zaskarżoną uchwałę, stanowiącego warunek jej wejścia w życie, świadczy o istotnym naruszeniu norm konstytucyjnych (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP) oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, co dawało samodzielną podstawę do wyeliminowania zaskarżonej uchwały w całości z obrotu prawnego. Nieważność dotyczy bowiem nie tylko postanowień uchwały sprzecznych z przepisami, o których mowa w art. 42 u.s.g., ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu nieogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych, w tym być podstawą prawną dla wykonywania określonej działalności władczej w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej.
Ponadto Sąd uznał, że zaskarżona uchwała została wydana z przekroczeniem zakresu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 39 ust. 4 u.s.g. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły, zaś art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Powyższe oznacza, że materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia ustawowego i musi być zgodna z treścią przepisów ustawy upoważniającej oraz pozostawać w zgodzie z treścią innych ustaw i przepisów wykonawczych. Prawo miejscowe może jedynie uzupełniać regulacje ustawowe i to wyłącznie w kwestiach wyraźnie wskazanych w upoważnieniu. Przekroczenie granic zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego zawsze stanowi istotne naruszenie prawa.
W odniesieniu do zasad prawidłowego stosowania dekoncentracji zewnętrznej uregulowanej w art. 39 ust. 4 u.s.g. w orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowano pogląd, zgodnie z którym: "przepisu art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym nie należy traktować jako samodzielnej podstawy, która zezwala na przekazanie każdej formy działalności administracji publicznej na rzecz innego podmiotu. Użyte w tym przepisie sformułowanie "załatwianie indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej" oznacza możliwość przekazania kompetencji innemu podmiotowi - organowi administracji w znaczeniu funkcjonalnym - ale wyłącznie do władczego działania, czyli do rozstrzygania spraw administracyjnych w formie władczej (co do zasady) decyzją administracyjną, którą uprawniony organ dokonuje konkretyzacji przepisu prawa w określonym stanie faktycznym i wobec określonego podmiotu. Ponadto, przepisu art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym nie należy interpretować w oderwaniu od pozostałych postanowień tego przepisu, lecz w ich kontekście, bowiem przepisy ust. 1 i 2 oraz ust. 5 dotyczą wydawania decyzji." (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 7 lipca 2009 r., II SA/Op 134/09, podobnie wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 24 marca 2015 r., IV SA/Gl 672/14, z dnia 9 stycznia 2014 r., IV SA/Gl 876/13, tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 4 grudnia 2009 r., II SA/Po 737/09 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 27 marca 2009 r., IV SA/Wr 36/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Powszechnie w literaturze prawa administracyjnego przyjmuje się, że sprawa ma charakter sprawy indywidualnej, jeżeli dotyczy imiennie określonego podmiotu oraz konkretnych jego praw i obowiązków. Natomiast określenie "indywidualna sprawa z zakresu administracji publicznej" użyte w art. 39 u.s.g. należy utożsamiać z określeniem użytym w art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), jako "sprawa indywidualna rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej". Stąd też komentowany przepis art. 39 ustawy o samorządzie gminnym odnosi się wyłącznie do spraw dotyczących indywidualnie określonego podmiotu oraz konkretnych jego praw i obowiązków, które są załatwiane w formie decyzji (por. A. Szewc (w:) A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki - Samorząd gminny. Komentarz. 2 wydanie. Dom Wydawniczy ABC 2005 r., str. 358).
Zatem użyte w art. 39 ust. 4 u.s.g. sformułowanie "załatwianie indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej" oznacza możliwość przekazania kompetencji innemu podmiotowi - organowi administracji w znaczeniu funkcjonalnym - ale wyłącznie do władczego działania, czyli do rozstrzygania spraw administracyjnych w formie władczej (co do zasady) decyzją administracyjną, którą uprawniony organ dokonuje konkretyzacji przepisu prawa materialnego w określonym stanie faktycznym i wobec określonego podmiotu. Potwierdza to również treść art. 39 ust. 5 u.s.g., wskazując jednoznacznie na decyzję jako formę działania wójta i organu upoważnionego na podstawie art. 39 ust. 4 tej ustawy.
W konsekwencji powyższych uwag nie może być uznane za działanie w granicach prawa, t.j. w granicach ustawowego upoważnienia, wprowadzenie w zaskarżonej uchwale (§ 3) upoważnienia dla zarządu utworzonej Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością do wykonywania zadań organu administracji publicznej w zakresie zadań zleconych uchwałą (a więc zadań przewidzianych w punktach 1-10 § 1 uchwały, a w szczególności do wydawania decyzji, postanow9ień lub zaświadczeń oraz rozpatrywania skarg i wniosku w zakresie, w jakim przepisy szczególne dopuszczają załatwianie tych spraw przez gminną jednostkę organizacyjną upoważnioną na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.
Podkreślić należy, że zgodnie z § 6 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 283), przepisy prawa miejscowego redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Zasada precyzji w redagowaniu przepisów prawnych oznacza, że należy tak redagować przepisy, by w sposób jednoznaczny wyznaczały adresatom, co i w jakiej sytuacji jest zakazane, nakazane lub dozwolone (§ 25 załącznika do ww. rozporządzenia). Z kolei zasada komunikatywności oznacza, że tekst przepisu powinien być tak zredagowany, by dla jego przeciętnego adresata był on zrozumiały, tj. by przeciętny adresat danego przepisu prawnego odczytywał z tego przepisu tą treść, którą zawarł w niej prawodawca. Przepis prawa miejscowego musi być zatem sformułowany w sposób precyzyjny i czytelny, bowiem adresat aktu nie może być zaskakiwany treścią nieostrych przepisów.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 22 czerwca 2009 r., II OSK 1022/08) stanowienie przepisów prawa, w których używane pojęcia są wzajemnie sprzeczne lub umożliwiające dowolną interpretację, uznać należy za naruszające zasadę ochrony zaufania do państwa i prawa. Nakaz respektowania przez organy prawodawcze norm poprawnej legislacji wynika z zawartej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego.
Przepisy zaskarżonej uchwały nie spełniają powyższych wymogów. Katalog powierzonych Spółce uchwałą indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej określony w punktach 1-10 § 1 uchwały ma charakter zbyt ogólny, podczas gdy przepisy wprowadzające normy o charakterze kompetencyjnym powinny być jednoznaczne i precyzyjne, tak aby nie pozostawiały wątpliwości, jaki podmiot władzy publicznej jest powołany do załatwiania konkretnej indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej. Rada gminy władna jest podjąć uchwałę upoważniającą organy podmiotów wymienionych w art. 39 ust. 4 u.s.g. do załatwiania określonych indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Chodzi tu jednak o sprawy ściśle oznaczone, określone w sposób jednoznaczny treścią uchwały rady i dostosowane do zadań danej jednostki lub podmiotu, a wynikających z postanowień ustawy o samorządzie gminnym, ustaw szczególnych oraz obowiązujących statutów (regulaminów organizacyjnych) regulujących byt prawny danej jednostki lub podmiotu. Zdaniem Sądu samo przywołanie w uchwale określonych ustaw z zakresu prawa administracyjnego materialnego i ustrojowego oraz przywołanie zakresu pewnych spraw regulowanych tymi ustawami nie stanowi prawidłowego odniesienia do szczegółowo określonych w tych ustawach indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, których katalog, jak już wcześniej wyjaśniono, art. 39 ust. 4 u.s.g. ogranicza do spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej. Przewidziane w § 1 pkt 1-10 uchwały zadania mają tymczasem w większości charakter zadań technicznych i usługowych. Przykładowo w zakresie ustawy o ochronie przyrody powierzone Spółce do załatwienia indywidualna sprawa z zakresu administracji publicznej opisana została jako usuwanie drzew i krzewów z terenów publicznych, będących własnością Gminy Nowa Wieś Lęborska, podczas gdy w świetle regulacji zawartych w przepisach art. 83-87 ustawy o ochronie przyrody, indywidualną sprawą z zakresu administracji publicznej załatwianą w drodze decyzji administracyjnej jest sprawa dotycząca zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów. Przywołany zapis § 1 pkt 6 uchwały budzi zatem wątpliwości, czy Spółka została przez Radę Gminy upoważniona do wydawania zezwoleń na usunięcie drzew lub krzewów, czy jedynie ma realizować czynności faktyczne związane z ich usuwaniem.
Zdaniem Sądu, samodzielność jednostki samorządu terytorialnego, na którą powoływał się organ w odpowiedzi na skargę, nie wyłącza obowiązku wydawania aktów prawnych na podstawie i w granicach prawa (por. art. 165 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym i art. 7 w związku z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP).
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a, orzekł, jak w pkt. 1. sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt. 2. sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. z 2026 r. poz. 118).