III SA/Gd 1089/20

III SA/Gd 1089/20 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2021-04-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-11-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Alina Dominiak
Bartłomiej Adamczak /sprawozdawca/
Jacek Hyla /przewodniczący/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Sygn. powiązane
II GSK 1799/21 - Wyrok NSA z 2025-03-04
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151 i art. 133 § 1 zdanie drugie
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2140
art. 4 pkt 22, art. 72, art. 73, art. 92a, art. 92c
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 14 sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 14 sierpnia 2020 r. (nr [...]) Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpoznaniu odwołania spółki "A" Spółki z o.o. z siedzibą w [...] (dalej zwanej także "stroną" "spółką" lub "skarżącą") – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 – dalej w skrócie jako "k.p.a."), art. 4 pkt22, art. 72, art. 73. art. 92a, art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2140 ze zm. – dalej w skrócie jako "u.t.d."), lp. 1.6 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r., poz. 646 – dalej w skrócie: "u.p.p.") - utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 13 lutego 2020 r. (nr [...]) o nałożeniu na spółkę kary pieniężnej w wysokości 12.000 zł za naruszenie określone pod l.p. 1.6 załącznika nr 3 do u.t.d. sankcjonującym niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części.
W ocenie organów zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie potwierdził, że kontrolowany przedsiębiorca nie poddał się kontroli w związku z wykonywaną działalnością gospodarczą, której próbę przeprowadzenia podejmowano na podstawie kolejnych upoważnień z dnia: 16 września 2019 r., 23 września 2019 r. i 29 listopada 2019 r.
W tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego pismem z dnia 7 sierpnia 2019 r. zawiadomił stronę o zamiarze wszczęcia kontroli. Organ kontrolny w zawiadomieniu wskazał, że kontrolą zostanie objęty okres od dnia 1 października 2018 r. do dnia 30 czerwca 2019 r. oraz poinformował stronę jakie dokumenty na dzień rozpoczęcia kontroli musi ona przygotować. Jako datę rozpoczęcia kontroli wyznaczono dzień 23 sierpnia 2019 r., jednak zawiadomienie nie zostało podjęte w terminie.
Zgodnie z ustaleniami protokołu z czynności z dnia 13 grudnia 2019 r. w dniu 22 sierpnia 2019 r. strona po kontakcie telefonicznym drogą elektroniczną przesłała prośbę o przełożenie rozpoczęcia kontroli z dnia 23 sierpnia 2019 r. na dzień 16 września 2019 r. ze względu na trwający urlop. Organ przychylił się do prośby strony wskazując nowy termin rozpoczęcia kontroli na dzień 16 września 2019 r. (również drogą elektroniczną). Pismem z dnia 26 sierpnia 2019 r. organ kontrolny zawiadomił stronę o zaplanowanym na dzień 16 września 2019 r. rozpoczęciu kontroli w siedzibie przedsiębiorstwa. Ww. pismo zostało skutecznie doręczone w dniu 12 września 2019 r.
W dniu 13 września 2019 r. strona przesłała drogą elektroniczną prośbę o kolejne przesunięcie terminu rozpoczęcia kontroli na termin nie wcześniejszy niż 20 września 2019 r. ze względu na przewlekłą chorobę prokurenta spółki, który jest - zdaniem strony – jedyną osobą mogącą reprezentować stronę w trakcie kontroli. Wniesiono również o przeprowadzenie kontroli w siedzibie organu.
W odpowiedzi organ kontrolny poinformował, że w dniu 16 września 2019 r. upoważniony zespół kontrolny stawi się pod adresem wskazanym, jako siedziba spółki celem podjęcia kontroli. Jednocześnie organ kontrolny wskazał, że kontrola została przesunięta na wniosek strony na dzień 16 września 2019 r. oraz że w przypadku braku możliwości uczestnictwa prokurenta kontrolowany zobowiązany jest do wyznaczenia osoby reprezentującej spółkę.
W dniu 16 września 2019 r. upoważniony zespół kontrolny udał się pod adres wskazany w Krajowym Rejestrze Sądowym jako siedziba "A" Sp. z o.o., tj. do [...] na ul. [...] celem rozpoczęcia kontroli. Pod wyżej wskazanym adresem nie zastano osoby upoważnionej do reprezentowania strony.
W dniu 17 września 2019 r. drogą elektroniczną pełnomocnik strony przesłał upoważnienie do jej reprezentowania oraz kopię zwolnienia lekarskiego prokurenta spółki -S. W. za okres od 13 do 20 września 2019 r. Pełnomocnik strony opisując przebieg choroby wniósł o ustalenie nowego terminu rozpoczęcia kontroli na dzień 23 września 2019 r.
W dniu 19 września 2019 r. organ kontrolny telefonicznie ustalił z prokurentem termin rozpoczęcia kontroli na dzień 23 września 2019 r.
W dniu 23 września 2019 r. w siedzibie organu kontrolnego stawił się prokurent w celu rozpoczęcia kontroli. Po uzyskaniu oświadczenia o możliwości rozpoczęcia czynności kontrolnych (braku kontroli innego organu) oraz wpisie do książki kontroli rozpoczęcia kontroli, strona wniosła pismo z informacją, że w ustawowym terminie zostanie złożony sprzeciw dotyczący przeprowadzenia kontroli. Strona podpisała imienne upoważnienie do przeprowadzenia kontroli przez upoważniony zespół kontrolny.
Następnie pismem z dnia 25 września 2019 r. strona wniosła sprzeciw wobec podjęcia wykonywania przez organ kontroli czynności kontrolnych, który został rozpoznany postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 1 października 2019 r. o kontynuowaniu czynności kontrolnych. W dniu 1 października 2019 r. upoważniony zespół kontrolny stawił się w siedzibie spółki w celu przekazania postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych, jednak w siedzibie spółki nie zastano osoby upoważnionej do jej reprezentowania.
Pismem z dnia 21 października 2019 r. pełnomocnik spółki wniósł zażalenie na ww. postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 1 października 2019 r. o kontynuowaniu czynności kontrolnych.
Postanowieniem z dnia 29 października 2019 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 1 października 2019 r. o kontynuowaniu czynności kontrolnych.
W dniu 29 listopada 2019 r. nawiązano kontakt telefoniczny z pełnomocnikiem spółki, który potwierdził, że strona otrzymała postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 29 października 2019 r. o kontynuowaniu kontroli. Ustalono, że w dniu 2 grudnia 2019 r. osoba upoważniona stawi się w siedzibie organu kontrolnego w celu przedłożenia wymaganej do kontroli dokumentacji. Jak wynika również z notatki służbowej sporządzonej w dniu 29 listopada 2019 r., informację potwierdzającą otrzymanie przez stronę postanowienia Głównego Inspektora Transportu Drogowego inspektor prowadzący otrzymał w dniu 27 listopada 2019 r.
W dniu 2 grudnia 2019 r. żaden reprezentant spółki nie stawił się w celu kontynuacji kontroli.
Następnie pismem z dnia 6 grudnia 2019 r. - za pośrednictwem pełnomocnika spółki - zawiadomiono stronę o terminie stawiennictwa w siedzibie organu, tj. w dniu 11 grudnia 2019 r. o godz. 9:00 w celu kontynuacji kontroli.
We wskazanym terminie żaden reprezentant spółki nie stawił się w celu kontynuacji kontroli.
W dniu 10 grudnia 2019 r. natomiast drogą elektroniczną pełnomocnik spółki przekazał informację, że prokurent spółki - S. W. w dalszym ciągu przebywa na zwolnieniu lekarskim i jest jedyną osobą faktycznie zarządzającą przedsiębiorstwem (spółką) i jego obecność jest niezbędna do przeprowadzenia kontroli.
W dniu 13 grudnia 2019 r. sporządzono protokół z czynności o nr [...].
Pismem z dnia 13 grudnia 2019 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za stwierdzone naruszenie określone pod lp. 1.6 załącznika nr 3 do u.t.d. Strona powyższe zawiadomienie odebrała w dniu 19 grudnia 2019 r.
Pismem z dnia 27 grudnia 2019 r. pełnomocnik spółki przedstawił wyjaśnienia, w których poinformował, że strona w żaden sposób nie uniemożliwiła organowi przeprowadzenia kontroli, a niestawiennictwo prokurenta w wyznaczonym terminie kontroli w dniu 11 grudnia 2019 r. spowodowane było okolicznościami niezależnymi od niego. Poinformowano również, że przedsiębiorca nie był w stanie wskazać osoby upoważnionej, o której mowa w art. 50 u.p.p., bowiem nikt poza prokurentem spółki nie ma wiedzy na temat bieżącej działalności spółki, pozwalającej w zakresie umożliwiającym uczestnictwo w czynnościach kontrolnych. Spółka nie zatrudnia jakichkolwiek pracowników, a prokurent samodzielnie zajmuje się bieżącą obsługą zleceń transportowych, jak również sprawami fiskalnymi, księgowymi, kadrowymi, jest on jedyną osobą faktycznie zarządzającą przedsiębiorstwem i wyłącznie on jest w posiadaniu informacji i dokumentacji niezbędnej do przeprowadzenia kontroli. W związku z tym strona wniosła o umorzenie postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części oraz o wyznaczenie nowego terminu, w którym prokurent może stawić się w siedzibie organu celem kontynuowania czynności kontrolnych. Wraz z pismem z dnia 3 stycznia 2020 r. pełnomocnik spółki przesłał kserokopie zaświadczeń lekarskich o niezdolności do pracy S. W. Po zapoznaniu się z aktami sprawy w dniu 29 stycznia 2020 r. strona nie wniosła żadnych uwag czy zastrzeżeń.
Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy wskazał, że po ponownym przeprowadzeniu postępowania, odnośnie możliwości zastosowania podstaw egzoneracyjnych uregulowanych w art. 92c u.t.d. stwierdził, iż w sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające umorzenie postępowania, bowiem strona nie wskazała żadnych faktów, które uzasadniałyby zastosowanie art. 92c ww. ustawy. Z ugruntowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych wynika, że okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 92b i art. 92c u.t.d. powinien wykazać przedsiębiorca. Organ zwrócił przy tym uwagę, że zastosowanie wskazanych przepisów wymaga wykazania przez podmiot wykonujący przewóz drogowy okoliczności wyczerpujących ustawowe przesłanki. Sprowadza się to do udowodnienia przez podmiot, że dołożył należytej staranności, a więc uczynił wszystko czego można od niego rozsądnie wymagać i jedynie wskutek niezależnych od niego okoliczności lub nadzwyczajnych zdarzeń doszło do naruszenia prawa. Ciężar dowodu spoczywa na przedsiębiorcy, gdyż to on wywodzi z art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 u.t.d. skutki prawne prowadzące do zwolnienia się z odpowiedzialności za zaistniałe naruszenie przepisów prawa.
W odniesieniu do art. 92b u.t.d. wskazano, że w przedmiotowej sprawie przepis ten nie może znaleźć zastosowania, bowiem może on mieć zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy podczas kontroli zostały stwierdzone naruszenia dotyczące czasu pracy kierowców, a w niniejszej sprawie takie naruszenia nie zostały stwierdzone.
W ocenie organu odwoławczego kontrolowany przedsiębiorca nie poddał się kontroli w związku z wykonywaną działalnością gospodarczą, zaś podnoszone przez niego zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.
Organ wskazał, że z analizy wpisu w Centralnej Informacji Krajowego Rejestru Sądowego pod numerem [...] wynika, iż organem uprawnionym do reprezentacji "A" Spółki z o.o. z siedzibą w [...] przy ul. [...], jest zarząd. W przypadku zarządu jednoosobowego do reprezentowania spółki, składania oświadczeń i podpisywania w imieniu spółki upoważniony jest prezes zarządu samodzielnie. W przypadku zarządu wieloosobowego do reprezentowania spółki, składania oświadczeń i podpisywania w imieniu spółki wymagane jest współdziałanie dwóch członków zarządu albo jednego członka zarządu łącznie z prokurentem. Analiza ww. wpisu wykazała, że w kontrolowanej spółce funkcjonuje jednoosobowy zarząd w osobie Prezesa Zarządu - J. S.. Na gruncie niniejszej sprawy nie ulega zatem wątpliwości, że o ile prokurent samoistny - S. W. może reprezentować spółkę samodzielnie, to również osoba stanowiąca jednoosobowy zarząd w osobie Prezesa Zarządu - J. S. ma prawo do samoistnego reprezentowania "A" Spółki z o.o. z siedzibą w [...].
Przebywanie prokurenta samoistnego ww. spółki na zwolnieniach lekarskich w terminach wyznaczanych przez organ kontrolny na kontynuację czynności kontrolnych nie miało zatem żadnego wpływu na możliwość przeprowadzenia kontroli w przedsiębiorstwie - "A" Spółce z o.o. z siedzibą w [...].
Niezasadny jest również zarzut, w którym pełnomocnik spółki podnosi, że przedsiębiorca nie był w stanie wskazać osoby upoważnionej, o której mowa w art. 50 u.p.p., bowiem nikt poza prokurentem spółki nie ma wiedzy na temat jej bieżącej działalności, pozwalającej w zakresie umożliwiającym uczestnictwo w czynnościach kontrolnych. Nie mają wpływu na powyższe rozstrzygnięcie argumenty podnoszone przez pełnomocnika spółki, że nie zatrudnia ona jakichkolwiek pracowników, a prokurent spółki samodzielnie zajmuje się bieżącą obsługą zleceń transportowych, jak również sprawami fiskalnymi, księgowymi, kadrowymi, i jest on jedyną osobą faktycznie zarządzającą przedsiębiorstwem i wyłącznie on jest w posiadaniu informacji oraz dokumentacji niezbędnej do przeprowadzenia kontroli, bowiem dotyczą one wyłącznie kwestii organizacyjnych w przedsiębiorstwie. Należy również zauważyć, że w okresach, w których zgodnie z zaświadczeniami lekarskimi S. W. był niezdolny do pracy, działalność gospodarcza spółki nie była zawieszona, a zatem działalność przebiegała w sposób ciągły i bez zakłóceń. Z tego powodu organ odwoławczy nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających niezastosowanie się przedsiębiorcy do obowiązku wynikającego z art. 50 ust. 1 u.p.p., zgodnie z którym czynności kontrolne wykonuje się w obecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej.
W odniesieniu do zarzutu pełnomocnika strony wskazującego, że właściwe przepisy nakazywały organowi I instancji kontynuację kontroli rozpoczętej w dniu 23 września 2019 r., a wstrzymanej w dniu 25 września 2019 r., niezwłocznie po zakończeniu w dniu 4 listopada 2019 r. procedury odwoławczej, organ odwoławczy wskazał, iż z literalnej wykładni przepisu art. 59 ust. 11 u.p.p. - który stanowi, że organ kontroli może kontynuować czynności kontrolne z dniem, w którym postanowienie, o którym mowa w ust. 7 pkt 2, stało się ostateczne, a w przypadku wniesienia przez przedsiębiorcę zażalenia z dniem, w którym postanowienie, o którym mowa w ust. 9 pkt 1, zostało doręczone przedsiębiorcy – wynika prawo organu do kontynuowania czynności kontrolnych we wskazanych tam terminach, a nie zaś bezwzględny obowiązek.
W niniejszej sprawie postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 29 października 2019 r. utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 1 października 2019 r. o kontynuowaniu czynności kontrolnych, zostało stronie doręczone w dniu 4 listopada 2019 r. i od tego dnia organ kontrolny mógł kontynuować czynności kontrolne wobec przedsiębiorcy. Ze znajdującej się w aktach sprawy notatki służbowej sporządzonej w dniu 29 listopada 2019 r. wynika, że informację potwierdzającą otrzymanie przez stronę postanowienia Głównego Inspektora Transportu Drogowego o kontynuowaniu kontroli upoważniony inspektor prowadzący otrzymał w dniu 27 listopada 2019 r. Mając zatem taką wiedzę niezwłocznie w dniu 29 listopada 2019 r. podjęto czynności w celu ustalenia miejsca i czasu kontynuacji kontroli przedsiębiorstwa. Organ odwoławczy zważył również, że w niniejszej sprawie strona nie wniosła skargi na podstawie art. 59 ust. 14 u.p.p.
Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że organ administracji jest związany przepisem art. 55 ust. 1 u.p.p., który określa maksymalny czas trwania wszystkich kontroli organu kontroli u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym, a który w niniejszej sprawie nie został naruszony. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazała, co jest zbieżne z ustaleniami protokołu z czynności z dnia 13 grudnia 2019 r., że czas trwania kontroli - czynności z udziałem przedsiębiorcy - stanowił 1 dzień, tj. 23.09.2019 r.
Odnosząc się do zarzutów strony dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, organ odwoławczy stwierdził, że pozostają bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia, gdyż organ I instancji zebrał i wyczerpująco rozpatrzył materiał dowodowy w sprawie, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszelkie elementy wymagane przez przepisy prawa. [...] Wojewódzki inspektor Transportu Drogowego zapewnił także stronie czynny udział w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji strona miała możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, z którego to prawa aktywnie skorzystała. W opinii organu odwoławczego postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a organ ten działał na podstawie przepisów prawa, podejmując wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także czyniąc zadość obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący.
"A" Spółka z o.o. z siedzibą w [...] wniosła skargę na opisaną wyżej decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 14 sierpnia 2020 r., wnosząc o jej uchylenie oraz o rozważenie uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W skardze podniesiono zarzuty obejmujące naruszenie:
1/ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący, a w konsekwencji niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego w niniejszej sprawie w zakresie tego, czy przedsiębiorca był w stanie poddać się kontroli w sytuacji, gdy samoistny prokurent S. W., jako jedyna osoba prowadząca w sposób samodzielny i wyłączny wszelką działalność spółki, mający przez to wyłączną i pełną wiedzę na temat wszelkich kwestii związanych z jej działalnością transportową, z uwagi na swój stan zdrowia związany z przewlekłą chorobą łuszczycowego zapalenia stawów nie był zdolny do pracy w okresach, w których organ zaplanował prowadzenie czynności kontrolnych;
2/ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłowo przeprowadzoną przez organ I instancji ocenę materiału dowodowego w zakresie:
a/ przedstawionej organowi dokumentacji medycznej dotyczącej prokurenta samoistnego skarżącej spółki S. W., zaświadczeń lekarskich ZUS ZLA o niezdolności do pracy i w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie, że niemożność stawienia się na wyznaczone przez organ terminy kontroli w dniach 02.12.2019 r. i 11.12.2019 r. wynikała z zaniechań skarżącej, podczas gdy nie miała ona wpływu na brak możliwości podania się kontroli, wobec wystąpienia okoliczności niezależnych od niej,
b/ wyjaśnień skarżącej i jej pełnomocnika co do tego, że prokurent samoistny S. W. jest jedyną osobą prowadzącą w sposób faktyczny sprawy spółki i dysponującą wiedzą pozwalającą na prawidłowe uczestnictwo skarżącej w procesie kontroli i w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie, że spółka w czasie zwolnienia lekarskiego prokurenta samoistnego S. W. mogła być reprezentowana przez inną osobę mającą prawne umocowanie, podczas gdy stan zdrowia prokurenta (jedynej osoby zajmującej się bieżącymi sprawami spółki) nie pozwalał ani na jego osobisty udział w czynnościach kontrolnych, ani na należyte umocowanie jakiejkolwiek osoby do reprezentacji spółki w sposób umożliwiający takiej osobie aktywny i efektywny udział w czynnościach kontrolnych;
3/ przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 50 ust. 3 u.p.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżąca spółka mogła być reprezentowana zgodnie z obowiązującymi przepisami przez inną osobę mającą prawne umocowanie, podczas gdy stan zdrowia prokurenta samoistnego (osoby samodzielnie prowadzącej sprawy spółki oraz posiadającej wyłączną wiedzę na temat jej bieżącej działalności) uniemożliwiał należyte umocowanie jakiejkolwiek innej osoby do udziału w czynnościach kontrolnych, przy czym "umocowanie innej osoby" wiąże się nie tylko z formalnym udzieleniem pełnomocnictwa, ale również z faktycznym przekazaniem wszelkich informacji dotyczących pełnego spectrum działalności spółki, pozwalających osobie upoważnionej na aktywny udział w czynnościach kontrolnych i udzielenie organowi wszelkich informacji i spełniania wszystkich obowiązków, o których mowa w art. 72 u.t.d.;
4/ przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do umorzenia wszczętego postępowania w związku z tym, że skarżąca nie miała wpływu na powstanie naruszenia w postaci niepoddania się kontroli, do czego doszło w sposób przez skarżącą niezawiniony i w związku z okolicznościami (choroba prokurenta samoistnego S. W.), na które skarżąca nie miała wpływu;
5/ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 55 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 59 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 11 u.p.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że z art. 59 ust. 11 u.p.p. nie wynika bezwzględny obowiązek kontynuowania przez organ czynności kontrolnych, a jedynie prawo umożliwiające organowi kontynuowanie czynności kontrolnych w dowolnie ustalonym przez siebie terminie, co w konsekwencji doprowadziło do przekroczenie ustawowo określonego maksymalnego czasu trwania kontroli na skutek nie kontynuowania przez organ I instancji czynności kontrolnych po doręczeniu w dniu 4 listopada 2019 r. skarżącej postanowienia Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 29 października 2019 r. o utrzymaniu w mocy postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 1 października 2019 r. o kontynuowaniu czynności kontrolnych i w konsekwencji przekroczenia czasu kontroli, która - w przypadku prawidłowej wykładni ww. przepisów prowadzącej do uznania, że organ ma obowiązek podjąć wstrzymane czynności kontrolne niezwłocznie po dniu, w którym postanowienie kończące procedurę odwoławczą zostało doręczone przedsiębiorcy - w związku z jej rozpoczęciem w dniu 23.09.2019 r. oraz wstrzymaniem na okres od 25.09.2019 r. do 4.11.2019 r., powinna zakończyć się najpóźniej w dniu 19.11.2019 r.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że organ II instancji utrzymując w mocy decyzję organu I instancji nie dostrzegł, iż decyzja organu I instancji została wydana bez należytej analizy i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego potwierdzającego po pierwsze fakt, że prokurent samoistny S. W. jest jedyną osobą zajmującą się prowadzeniem spraw skarżącej spółki, w związku z czym tylko on posiadał (i posiada nadal) wyłączną i pełną wiedzę oraz informacje pozwalające na udział w czynnościach kontrolnych w sposób należyty; a po drugie zaś fakt, że stan zdrowia prokurenta S. W. wyłączał możliwość zarówno jego osobistego udziału w czynnościach kontrolnych, jak i należytego umocowania innej osoby do udziału w czynnościach kontrolnych, tak by umożliwić dokonanie przez inspektorów czynności kontrolnych wskazanych w art. 72 u.t.d.
Prawidłowa ocena materiału dowodowego przez organ I instancji nakazywała uznać, że - nie wliczając kierowców - spółka nie zatrudnia żadnych innych pracowników administracyjno-biurowych poza prokurentem S. W., który na bieżąco nadzoruje zarówno sprawy związane wykonywaniem bieżących zleceń transportowych i kontraktów z kontrahentami, jak i sprawy księgowe, rachunkowe i kadrowe spółki. W związku z tym samodzielnie gromadzi i przetwarza całą dokumentację spółki i inne nośniki informacji, o których mowa w art. 72 u.t.d., a nadto tylko on posiada informacje pozwalające na udzielenie wyjaśnień i udostępnienie mienia, do których udzielenia zobowiązany jest kontrolowany podmiot w toku prowadzonej kontroli.
Nie zmienia tego w żaden sposób fakt, iż funkcję Prezesa Zarządu skarżącej spółki pełni J. S., gdyż ten bowiem od początku pełnienia tej funkcji scedował w sposób faktyczny całość obowiązków związanych z bieżącym zarządzaniem działalnością spółki na prokurenta S. W., co potwierdza to, że wszelki kontakt z organami realizował wyłącznie prokurent lub ewentualnie i doraźnie - w sytuacjach, gdy prokurent był niedysponowany z uwagi na swój stan zdrowia - pełnomocnik skarżącej, któremu nota bene pełnomocnictwa udzielił w imieniu spółki prokurent S. W.
Postulat przeprowadzenia kontroli w sposób należyty i skrupulatny przemawia zdaniem skarżącej za tym, aby umocowania innej osoby przez przedsiębiorcę nie traktować wyłącznie jako formalnego przekazania pisemnego dokumentu pełnomocnictwa - taka interpretacja obowiązku określonego w art. 50 ust. 3 u.p.p. stałaby bowiem w sprzeczności z celem, w jakim ustawodawca przewidział obowiązek uczestnictwa przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej w czynnościach kontrolnych. Tym celem jest zapewnienie należytego ustalenia stanu faktycznego podczas badania przez organ kontrolny ewentualnych naruszeń, to zaś dokonuje się poprzez stosowanie się przez przedsiębiorcę do nałożonych na niego na mocy art. 72 u.t.d. obowiązków. Umocowanie osoby, która nie byłaby w stanie spełnić obowiązków wymienionych w tym przepisie nie pozwalałoby na prawidłowe przeprowadzenie kontroli, a przede wszystkim naruszało prawo przedsiębiorcy do należytej ochrony swoich interesów w trakcie czynności kontrolnych. W związku z powyższym skarżąca stoi na stanowisku, że "umocowanie innej osoby" wiązać się musi nierozerwalnie z faktycznym przekazaniem wszelkich informacji dotyczących pełnego spectrum działalności spółki, pozwalających osobie upoważnionej na aktywny udział w czynnościach kontrolnych i udzielenie organowi wszelkich informacji i spełniania wszystkich obowiązków, o których mowa w art. 72 u.t.d. Jak wskazano wcześniej, wyłącznie prokurent S. W. dysponuje pełnymi i rzetelnymi informacjami na temat tak przeszłych, jak i bieżących spraw dotyczących spółki, jako że prowadzi sprawy spółki w sposób samodzielny i wyłączny od początku jej powstania. Dlatego był on jedyną osobą mogącą uczestniczyć w kontroli lub mogącą dokonać "umocowania innej osoby" w sposób opisany powyżej, tj. w sposób zapewniający należyty, aktywny udział takiej osoby w toku czynności kontrolnych. Z uwagi na swój stan zdrowia, doskonale znany organom obu instancji, bowiem należycie udokumentowany przez stronę w toku postępowania kontrolnego oraz postępowania wszczętego w celu nałożenia kary pieniężnej, prokurent nie był jednakże w stanie ani stawić się osobiście w siedzibie organu celem podjęcia czynności kontrolnych, ani doprowadzić do należytego umocowania w tym celu innej osoby. Prokurent spółki choruje na bardzo ciężką, nieuleczalną chorobę w postaci łuszczycowego zapalenia stawów, która została zdiagnozowana u niego w 2017 r. i w związku z nią zmuszony jest na bieżąco stosować chemioterapię lekiem [...], co mimo pomocy w chorobie prowadzi do poważnych skutków ubocznych, często wyłączających chorego z możliwości normalnego funkcjonowania. Z tego powodu często bywa on niezdolny do pracy, tak jak miało to miejsce w grudniu 2019 r.
W ocenie skarżącej sytuacja, w której stan chorobowy powoduje niezdolność do pracy jedynej osoby prowadzącej sprawy kontrolowanej spółki, posiadającej wyłącznie wszelkie informacje na temat działalności spółki i w związku z tym mającej wyłączną możliwość doprowadzenia do umocowania innej osoby do udziału w kontroli, jest sytuacją, w której podmiot kontrolowany nie ma wpływu na powstanie naruszenia w postaci niepoddania się kontroli. Z tego powodu sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie nie dawała podstaw do wszczęcia wobec przedsiębiorcy postępowania w sprawie kary pieniężnej za niepoddanie się kontroli, zaś postępowanie wszczęte należało umorzyć na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jak wskazał bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 14 lutego 2019 r. (sygn. Akt II SA/Sz 1120/18) "należy podkreślić, że zarówno zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej jak i udzielenie pełnomocnictwa do reprezentowania firmy podczas kontroli Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego wymagają od strony zdolności świadomego podejmowania decyzji, zaś przygotowanie żądanych przez organ dokumentów i informacji dodatkowo wymaga także właściwej orientacji w bieżącej działalności firmy. Zaznaczenia wymaga przy tym, że skarżący prowadzi działalność jednoosobowo, nie zatrudnia nikogo na stałe, a zatem samo udzielenie odpowiedniej osobie stosownego pełnomocnictwa może okazać się niewystarczające w sytuacji braku niezbędnych informacji ze strony przedsiębiorcy". W przytoczonym wyroku Sąd wskazał także, kiedy zachowanie kontrolowanego można uznać za noszące znamiona niepoddania się lub uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli, wskazując, że "w ocenie Sądu, aby można było mówić o "niepoddaniu się lub uniemożliwieniu przeprowadzenia kontroli" konieczne jest podjęcie przez podmiot kontrolowany określonych działań, zmierzających do uchylenia się od kontroli, a więc odmowa poddania się kontroli, bądź świadome i ukierunkowane na uniknięcie kontroli zachowanie, którego ostatecznym efektem jest uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli. W katalogu tego rodzaju zachowań wymienić można ukrycie dokumentacji w całości lub w części, niewskazanie na wezwanie organu miejsca przechowywania dokumentów mających istotne znaczenie, uniemożliwienie kontaktu, odmowę dopuszczenia pracowników organu do siedziby przedsiębiorstwa, w przypadku gdy czynności kontrolne mają zostać podjęte w miejscu prowadzenia działalności. Zatem, dla uznania, że doszło do naruszenia, o którym mowa w Ip. 1.5 załącznika nr 3 do u.t.d. niezbędnym jest, aby podmiot kontrolowany wiedział o zamiarze przeprowadzenia kontroli i podjął działania zmierzające do jej uniemożliwienia".
W kontekście powyższego skarżąca podkreśliła, że od początku zainicjowania czynności kontrolnych przez organ I instancji odpowiadała na wszelkie wezwania, usprawiedliwiała należycie nieobecność prokurenta, w szczególności przedstawiając dokumentację medyczną potwierdzającą jego stan zdrowia, a także z wyprzedzeniem wnosiła o przesunięcie terminów rozpoczęcia kontroli. Tym samym spółka nigdy nie zmierzała swym zachowaniem do niepoddania się lub uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli, a niestawiennictwo jej jedynego prokurenta samoistnego, który miał wyłączną możliwość uczestnictwa w czynnościach, nie wynikało ani z jego winy, ani z winy spółki. Nie można więc w żaden sposób przypisać skarżącej, aby swym zachowaniem wypełniła znamiona niepoddania się lub uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli, a zatem nałożenie kary administracyjnej za tego rodzaju naruszenie uznać należy za całkowicie bezpodstawne.
Skarżąca wskazała także, że za naruszające tak zasadę praworządności, jak i zasadę wysłuchania stron, pogłębiania zaufania do władzy publicznej (określone w art. 6, art. 8 § 1 i 10 § 1 k.p.a.), uznać należy działanie organu I instancji podczas wszczętego postępowania kontrolnego, szczególnie w kontekście opieszałości, z jaką nastąpiło kontynuowanie kontroli po doręczeniu przedsiębiorcy postanowienia Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 29 października 2019 r., które zdaniem skarżącej doprowadziło w istocie do niezakończenia postępowania kontrolnego w określonym ustawowo czasie.
Zgodnie bowiem z art. 55 ust. 1 pkt 1 u.p.p. czas trwania wszystkich kontroli organu kontroli u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym nie może przekraczać w odniesieniu do mikroprzedsiębiorców 12 dni roboczych. Nadto zgodnie z ust. 3 ww. artykułu przedłużenie czasu trwania kontroli jest możliwe jedynie z przyczyn niezależnych od organu kontroli i wymaga uzasadnienia na piśmie. Uzasadnienie doręcza się przedsiębiorcy. Przedłużenie czasu trwania kontroli nie może naruszać terminów, o których mowa w ust. 1. Zgodnie zaś z art. 59 ust. 5 pkt 2 u.p.p. wniesienie sprzeciwu powoduje wstrzymanie biegu czasu trwania kontroli od dnia wniesienia sprzeciwu do dnia zakończenia postępowania wywołanego jego wniesieniem. Jak natomiast stanowi art. 59 ust. 11 u.p.p. organ kontroli może kontynuować czynności kontrolne z dniem, w którym postanowienie, o którym mowa w ust. 7 pkt 2, stało się ostateczne, a w przypadku wniesienia przez przedsiębiorcę zażalenia - z dniem, w którym postanowienie, o którym mowa w ust. 9 pkt 1, zostało doręczone przedsiębiorcy.
Mając na uwadze ww. przepisy skarżąca podkreśliła, że po rozpoczęciu w dniu 23 września 2019 r. kontroli przedsiębiorca wniósł w dniu 25 września 2019 r. sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organ czynności kontrolnych, w związku przede wszystkim z nieprawidłowościami w doręczeniu mu zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli oraz niedokładnym określeniu jej zakresu. Na skutek sprzeciwu organ I instancji wydał w dniu 1 października 2019 r. postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych, które stronie doręczono w dniu 16 października 2019 r. i od którego strona złożyła zażalenie w dniu 21 października 2019 r. do Głównego Inspektora Transportu Drogowego, który to postanowieniem z dnia 29 października 2019 r. postanowił o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji. Postanowienie GITD doręczone zostało stronie w dniu 4 listopada 2019 r.
Brzmienie art. 59 ust. 11 u.p.p. w połączeniu z określonym w art. 55 ust. 1 pkt 1 tej samej ustawy maksymalnym czasem trwania kontroli, nakazywało organowi I instancji kontynuację kontroli rozpoczętej dnia 23 września 2019 r., a wstrzymanej w dniu 25 września 2019 r., niezwłocznie po zakończeniu w dniu 4 listopada 2019 r. procedury odwoławczej. Nie sposób zgodzić się z organem II instancji, zdaniem którego wykładnia przepisu art. 59 ust. 11 u.p.p. stwarza organowi wyłącznie możliwość, a nie bezwzględny obowiązek kontynuowania działalności. Takiemu sposobowi wykładni tego przepisu stoi na przeszkodzie treść art. 55 ust. 1 u.p.p. i dokładne określenie ram czasowych, w jakich kontrola prowadzona wobec przedsiębiorcy przez organ powinna się zakończyć. Odmienna wykładnia prowadziłaby do efektu całkowicie odwrotnego od zamierzonego przez ustawodawcę, bowiem pozwalałaby organowi na dowolne kształtowanie okresu trwania kontroli, powodując niepewność po stronie obywateli co do toczących się wobec nich czynności organu.
Na taki sposób wykładni wskazuje ponadto brzmienie przepisu art. 59 ust. 5 pkt 2 u.p.p., określające w sposób jednoznaczny okres wstrzymania biegu czasu trwania kontroli (od dnia wniesienia sprzeciwu do dnia zakończenia postępowania wywołanego jego wniesieniem), a nadto treść art. 55 ust. 3 u.p.p, nakazująca organowi kontrolnemu poinformowanie strony na piśmie o przedłużeniu czasu trwania kontroli, przy czym warunkiem koniecznym dla wyjątkowego przedłużenia czasu kontroli jest wystąpienie przyczyn niezależnych od organu kontroli, które wymagają uzasadnienia na piśmie i doręczenia przedsiębiorcy.
W przedmiotowej sprawie po zakończeniu w dniu 4 listopada 2019 r. postępowania wywołanego wniesieniem przez stronę sprzeciwu, przedsiębiorca oczekiwał na kontynuowanie przez organ kontrolny dalszych czynności kontrolnych, w szczególności oczekując na zakreślenie nowego terminu, w jakim czynności te miałyby zostać podjęte. Na fakt, że czynności będą przez organ kontynuowane wskazywała sama treść postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 1 października 2019 r. o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Niemniej, mimo upływu 12 dni roboczych w dniu 16 listopada 2019 r., do tego czasu nie nastąpił jakikolwiek kontakt ze strony organu ze skarżącą, w szczególności przedsiębiorca nie otrzymał w tym czasie informacji o przedłużeniu czasu trwania kontroli ani wezwania do stawienia się na czynności kontrolne.
W orzecznictwie podkreśla się istotną rolę zawiadomienia strony przez organ o czynnościach kontrolnych - tak przy ich rozpoczęciu, jak i kontynuowaniu - oraz o terminie stawiennictwa kontrolowanej strony, szczególnie w świetle uznania, czy w sprawie doszło po stronie przedsiębiorcy do niepoddania się lub uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli. Za wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 marca 2018 r. (sygn. akt II SA/Sz 1379/17) wskazać należy, że "zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli odgrywa istotną rolę, bowiem pozwala między innymi na przygotowanie się przedsiębiorcy, a także na precyzyjne określenie terminu, w którym przystąpienie do czynności kontrolnych jest możliwe. Co do zasady, skuteczne zawiadomienie przedsiębiorcy jest warunkiem uznania, że w sprawie mamy do czynienia z niepoddaniem się lub uniemożliwieniem przeprowadzenia kontroli w całości lub w części (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 lipca 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 291/17)". Skarżąca pragnie zwrócić uwagę, że choć powyższy wyrok odnosi się do zawiadomienia o wszczęciu kontroli, to w sposób analogiczny rozważania te odnieść należy również do zawiadomienia o kontynuowaniu kontroli po zakończeniu postępowania odwoławczego wywołanego sprzeciwem, bowiem także i w tej sytuacji przedsiębiorca musi mieć możliwość przygotowania się do kontynuowanych czynności oraz wiedzieć w jakim terminie się one odbędą.
W świetle powyższego wskazać należy, że kontakt telefoniczny ze strony organu nastąpił dopiero w dniu 29 listopada 2019 r. Wtedy też pełnomocnik skarżącej przekazał organowi, że od otrzymania ostatecznego postanowienie w przedmiocie wniesionego sprzeciwu skarżąca oczekiwała na kontynuowanie czynności kontrolnych przez organ i wskazanie terminu stawiennictwa przedsiębiorcy, co jednakże nie nastąpiło w ustawowym terminie. Dopiero w dniu 6 grudnia 2019 r. organ kontrolny doręczył przedsiębiorcy zawiadomienie o terminie stawiennictwa strony w celu kontynuacji kontroli oraz imienne upoważnienie do jej przeprowadzenia, w której jako początkową datę kontynuacji kontroli wskazano 2 grudnia 2019 r., co pozostaje w całkowitej sprzeczności ze sposobem i terminem, w jaki powinna być kontynuowana wstrzymana wcześniej na skutek sprzeciwu i zażalenia kontrola, określonymi w przywołanych wyżej przepisach ustawy - Prawo przedsiębiorców, w szczególności w art. 55 ust. 1 pkt 1.
Mając to na uwadze w ocenie skarżącej nie sposób przypisać jej w przedmiotowej sprawie odpowiedzialności za niepoddanie się kontroli ani za uniemożliwienie jej przeprowadzenia, w sytuacji, gdy niestawiennictwo wynikało z przyczyn zdrowotnych dotyczących prokurenta będącego jedyną osobą w pełni zorientowaną w sprawach spółki i niemożliwym było upoważnienie jakiejkolwiek innej osoby do udziału w kontroli, a więc z przyczyn niezależnych od strony, w sytuacji, w której przedsiębiorca udzielał organowi wszelkich wyjaśnień, usprawiedliwiał nieobecności i wnosił z wyprzedzeniem o przesunięcie terminu stawiennictwa, a nadto w sytuacji, gdy to organ odpowiedzialny jest za niedopełnienie czynności kontrolnych w przewidzianym prawem czasie.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a.") sąd administracyjny zobligowany jest uwzględnić skargę w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jej eliminacji z obrotu prawnego w oparciu o przesłanki określone w art. 145 § 1 p.p.s.a.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 14 sierpnia 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 13 lutego 2020 r. o nałożeniu na skarżącą spółkę kary pieniężnej w wysokości 12.000 zł za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, a ściślej mówiąc "Naruszenia ogólnych zasad i warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i przewozów na potrzeby własne".
Materialnoprawną podstawę wydanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2140 ze zm. – dalej w skrócie jako: "u.t.d.") oraz ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r., poz. 1292 ze zm. – dalej w skrócie także jako: "u.p.p.").
Przepisy Rozdziału 5 ustawy – Prawo przedsiębiorców dotyczą kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorców, której mają oni obowiązek się poddać i o której winni być uprzednio zawiadomieni przez organ kontrolujący (art. 45-65 u.p.p.). Zgodnie z art. 48 u.p.p. organ kontroli zawiadamia przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia kontroli (ust. 1), natomiast kontrolę wszczyna się nie wcześniej niż po upływie 7 dni i nie później niż przed upływem 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli, a jeżeli kontrola nie zostanie wszczęta w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, wszczęcie kontroli wymaga ponownego zawiadomienia (ust. 2).
Stosownie do art. 50 ust. 1 u.p.p. czynności kontrolne wykonuje się w obecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej. Z kolei z art. 50 ust. 3 u.p.p. wynika, że kontrolowany przedsiębiorca jest obowiązany do pisemnego wskazania osoby upoważnionej do reprezentowania go w trakcie kontroli, w szczególności w czasie jego nieobecności.
Z kolei przepis art. 72 u.t.d. stanowi, że kontrolowany jest obowiązany umożliwić inspektorowi dokonanie czynności kontrolnych, natomiast przepis art. 92a ust. 1 tej ustawy przewiduje, że podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12.000 złotych za każde naruszenie, z tym że przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo przy przewozie osób z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 5.000 złotych do 40.000 złotych za każde naruszenie. W myśl natomiast art. 92a ust. 3 u.t.d. suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć kwoty 12.000 złotych. Stosownie do art. 92a ust. 7 u.t.d. wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403: 1) popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9, 2) popełnionych przez przewoźnika drogowego w związku z wykonywaniem transportu drogowego określa lp. 10 - załącznika nr 3 do ustawy. Z punktu 1.6 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym wynika, że niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części podlega karze 12.000 zł.
W ocenie Sądu – wbrew zarzutom skargi - organy administracyjne obu instancji trafnie w tej sprawie oceniły stan faktyczny przyjmując, że skarżąca spółka uniemożliwiła przeprowadzenie kontroli, a zatem zgodnie z przywołanymi przepisami prawa materialnego zaistniały podstawy do nałożenia na spółkę kary pieniężnej w wysokości 12.000 zł.
Podkreślenia na wstępie wymaga, że przedsiębiorca, który został prawidłowo zawiadomiony przez właściwy organ o zamiarze wszczęcia kontroli, jest obowiązany do umożliwienia przeprowadzenia kontroli we wskazanym przez ten organ w zawiadomieniu zakresie, miejscu i czasie.
W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżąca spółka została prawidłowo zawiadomiona o zamiarze wszczęcia przez Inspekcję Transportu Drogowego, za okres od 1 października 2018 r. do 30 czerwca 2019 r., kontroli w zakresie przestrzegania warunków i obowiązków przewozu drogowego, która została – po kilkukrotnym przekładaniu daty jej rozpoczęcia z powodów leżących po stronie skarżącej spółki (pierwotna data rozpoczęcia kontroli – 23 sierpnia 2019 r.) – ostatecznie rozpoczęta w dniu 23 września 2019 r. i to w siedzibie organu na wniosek skarżącej spółki. W dniu tym stawił się prokurent spółki S. W., który po podpisaniu imiennego upoważnienia do przeprowadzenia kontroli przez upoważniony zespół kontrolny, złożeniu oświadczenia o możliwości rozpoczęcia czynności kontrolnych (tj. braku kontroli innego organu) oraz wpisie do książki kontroli rozpoczęcia kontroli, poinformował organ, że w ustawowym terminie zostanie złożony sprzeciw dotyczący przeprowadzenia kontroli, który istotnie został złożony pismem z dnia 25 września 2019 r. Sprzeciw ten został rozpoznany postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 1 października 2019 r. (nr [...]) o kontynuowaniu czynności kontrolnych, które następnie – na skutek złożenia przez spółkę zażalenia – zostało utrzymane w mocy postanowieniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 29 października 2019 r. (nr [...]). Rozstrzygnięcie organu II instancji zostało – jak wskazywała skarżąca – doręczone jej w dniu 4 listopada 2019 r. Następnie – jak wynika z akt sprawy – w dniu 29 listopada 2019 r. organ kontroli nawiązał kontakt telefoniczny z pełnomocnikiem spółki, który potwierdził, że strona otrzymała postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 29 października 2019 r. o kontynuowaniu kontroli oraz ustalono, że w dniu 2 grudnia 2019 r. osoba upoważniona stawi się w siedzibie organu kontrolnego w celu przedłożenia wymaganej do kontroli dokumentacji. W dniu 2 grudnia 2019 r. żaden reprezentant spółki nie stawił się w celu kontynuacji kontroli. W dniu 6 grudnia 2019 r. drogą elektroniczną wpłynęła do organu informacja od pełnomocnika spółki, że od dnia 29 listopada 2019 r. prokurent S. W. przebywa na zwolnieniu lekarskim w związku z nawrotem choroby łuszczycowego zapalenia stawów, na którą choruje przewlekle, a jest jedyną osobą faktycznie zarządzającą przedsiębiorstwem przedsiębiorcy, posiadającą wyłączne informacje i dokumentację niezbędną do przeprowadzenia kontroli, a zatem jego osobisty udział podczas kontroli jest konieczny. W związku z tym pełnomocnik wniósł o wyznaczenie terminu kontynuowania kontroli po 8 grudnia 2019 r., jednocześnie wnosząc o zweryfikowanie przez organ czy aby nie upłynął już termin, w którym przedmiotowa kontrola mogła być przeprowadzona, skoro – w ocenie strony - organ powinien był tę kontrolę kontynuować od dnia otrzymania przez spółkę ostatecznego postanowienia o kontynuowaniu kontroli, co nastąpiło w dniu 4 listopada 2019 r. W tej sytuacji organ pismem z dnia 6 grudnia 2019 r. - za pośrednictwem pełnomocnika spółki - zawiadomił spółkę (stronę) o terminie stawiennictwa w siedzibie organu, tj. w dniu 11 grudnia 2019 r. o godz. 9:00 w celu kontynuacji kontroli. We wskazanym terminie żaden reprezentant spółki nie stawił się w celu kontynuacji kontroli, natomiast w tym dniu do organu wpłynęła wysłana dzień wcześniej drogą elektroniczną informacja pełnomocnika spółki wskazująca, że prokurent spółki - S. W. w dalszym ciągu przebywa na zwolnieniu lekarskim i nie będzie w stanie stawić się w wyznaczonym terminie w siedzibie organu. W konsekwencji w dniu 13 grudnia 2019 r. sporządzono protokół z czynności o nr [...] i zawiadomiono stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za stwierdzone naruszenie określone pod lp. 1.6 załącznika nr 3 do u.t.d.
Stosownie do art. 72 u.t.d. kontrolowany jest obowiązany umożliwić inspektorowi dokonanie czynności kontrolnych, a w szczególności: 1) udzielić ustnych lub pisemnych wyjaśnień, okazać dokumenty lub inne nośniki informacji oraz udostępnić dane mające związek z przedmiotem kontroli; 2) udostępnić pojazd, a w uzasadnionych przypadkach wynikających z przeprowadzonej kontroli pojazdu na drodze, obiekt, siedzibę przedsiębiorcy oraz wszystkie pomieszczenia, w których przedsiębiorca prowadzi działalność gospodarczą bądź też przechowuje mienie przedsiębiorstwa; 3) umożliwić sporządzenie kopii dokumentów wskazanych przez kontrolującego; 4) umożliwić sporządzenie dokumentacji filmowej lub fotograficznej, jeżeli może ona stanowić dowód lub przyczynić się do utrwalenia dowodu w sprawie będącej przedmiotem kontroli; 5) umożliwić przekazanie, za potwierdzeniem odbioru, oryginału zapisu urządzenia samoczynnie rejestrującego prędkość jazdy, czas jazdy i postoju lub karty kierowcy, oraz gromadzonych przez kontrolowany podmiot wydruków z tachografu cyfrowego i karty kierowcy, których kontrola będzie dokonywana w siedzibie organu kontroli.
Mając powyższe na uwadze nie ulega więc wątpliwości, że skarżąca spółka obowiązana była - stosownie do art. 72 u.t.d. - umożliwić upoważnionym do przeprowadzenia ww. kontroli inspektorom transportu drogowego we wskazanym przez nich zakresie dokonanie czynności kontrolnych.
Abstrahując w tym miejscu od konkretnych powodów niedotrzymywania przez spółkę (przedsiębiorcę) kolejnych terminów kontroli wyznaczonych przez organ (najpierw związanych z rozpoczęciem kontroli a następnie z jej kontynuacją), faktem pozostaje, że do umożliwienia przeprowadzenia w przedmiotowej sprawie kontroli spółki przez Inspekcję Transportu Drogowego ostatecznie nie doszło, co niewątpliwie wypełnia treść normatywną naruszenia określonego w lp. 1.6 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, polegającego na "niepoddaniu się lub uniemożliwieniu przeprowadzenia kontroli w całości lub w części".
Podkreślenia wymaga, że odpowiedzialność przewidziana w art. 92a ust. 1 u.t.d. ma charakter obiektywny, jest niezależna od winy podmiotu wykonującego transport drogowy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego. Kara ta nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Odpowiedzialność ta zbliżona jest zatem do odpowiedzialności ponoszonej na zasadzie ryzyka, choć nie ma charakteru nieograniczonego, gdyż przepisy przewidują możliwość odstąpienia od nałożenia kary w sytuacjach określonych w art. 92b ust. 1 i 92c ust. 1 u.t.d. Wykazanie jednak okoliczności wskazanych w tych przepisach ciąży na osobie chcącej uwolnić się od odpowiedzialności, dlatego – co należy podkreślić - nie jest obowiązkiem organu prowadzenie w tym zakresie z urzędu postępowania (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 451/14).
Stosownie do art. 92c ust. 1 u.t.d. (bowiem art. 92b ust. 1 u.t.d. z uwagi na charakter naruszenia nie znajdował zastosowania w sprawie), nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub 3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.
W ocenie strony skarżącej w niniejszej sprawie spełniona została przesłanka określona w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., bowiem jedyną osobą faktycznie zarządzającą przedsiębiorstwem przedsiębiorcy (spółki) i posiadającą wyłączne informacje i dokumenty niezbędne do przeprowadzenia kontroli był prokurent spółki – S. W., który od 2017 r. przewlekle choruje na łuszczycowe zapalenie stawów, w związku z tym w wyznaczonych przez organ terminach nie był zdolny do pracy i nie mógł stawić się w siedzibie organu celem kontynuowania czynności kontrolnych, bowiem przebywał na zwolnieniu lekarskim. Ponieważ jest jedyną osobą samodzielnie zajmującą się w przedsiębiorstwie (spółce) bieżącą obsługą zleceń transportowych, jak również sprawami finansowymi, księgowymi i kadrowymi, która jest w posiadaniu informacji i dokumentacji niezbędnej do przeprowadzenia czynności kontrolnych, koniecznym jest jego osobisty udział podczas kontroli, dlatego przedsiębiorca nie był w stanie wskazać osoby upoważnionej, o której mowa w art. 50 u.p.p., bowiem nikt poza prokurentem S. W. nie ma wiedzy na temat bieżącej działalności spółki, umożliwiającej uczestnictwo w czynnościach kontrolnych.
Podkreślić w tym miejscu należy, że przepis art. 92c ust. 1 u.t.d. wskazuje okoliczności egzoneracyjne, które stanowią podstawę dla uwolnienia się przedsiębiorcy od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie przepisu ustawy o transporcie drogowym lub odpowiedniego przepisu prawa unijnego, jednak nie określa bliżej ich charakteru prawnego. Utrwalony jest w piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że istotną przesłanką dla uwolnienia się przedsiębiorcy od odpowiedzialności za delikt administracyjny, jest wykazanie należytej staranności, a w szczególności wywiedzenie, że pomimo takiego wzorca postępowania zdarzenia będącego przyczyną naruszenia prawa nie można było przewidzieć i którego następstwom nie można było zapobiec. O ile w stosunkach danego rodzaju, przepis prawa administracyjnego nie określa konkretnych działań, jakie powinien podjąć przedsiębiorca w ramach swojej działalności, należałoby odwołać się do kryteriów należytej staranności wypracowanych na gruncie prawa cywilnego, mając w szczególności na uwadze zawodowy charakter działalności przedsiębiorcy (art. 355 § 2 k.c.). Staranność można określić zespołem pozytywnych cech, jak przykładowo: pilność, sumienność, rozsądek, ostrożność, zapobiegliwość, dbałość o osiągnięcie zamierzonego celu, przezorność, rozwaga (por. A. Rzetecka-Gil, komentarz do art. 355 k.c. - LEX/el 2011). Miernik należytej staranności ma charakter obiektywny (abstrakcyjny). Dlatego zachowanie przedsiębiorcy powinno być oceniane przy uwzględnieniu cech danego rodzaju działalności gospodarczej, nie zaś pod kątem indywidualnych cech danego przedsiębiorcy. Wykroczenie przeciwko wymogowi należytej staranności, jeżeli prowadzi to do naruszenia prawa mającego postać deliktu administracyjnego, jest zawsze przejawem winy przedsiębiorcy i tym samym wyklucza możliwość powołania się na przepis art. 92c u.t.d. (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 214/12).
W ocenie Sądu – wbrew twierdzeniom podniesionym w skardze - organy w sposób prawidłowy zebrały, a następnie oceniły zebrany materiał dowodowy stwierdzając, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy skarżąca spółka nie wykazała, by zaistniały okoliczności egzoneracyjne, o których mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., zwalniające skarżącą z poniesienia odpowiedzialności za niedopełnienie obowiązku umożliwienia przeprowadzenia w spółce kontroli przez inspektorów transportu drogowego.
Okoliczności takiej z całą pewnością w stanie faktycznym sprawy nie może stanowić choroba prokurenta skarżącej spółki i związana z nią jego czasowa niezdolność do pracy. Sam bowiem fakt związanej ze stanem zdrowia nieobecności osoby "faktycznie" zarządzającej spółką z ograniczoną odpowiedzialnością (tu: samoistnego prokurenta) - a więc, co należy podkreślić, spółką prawa handlowego, będącą profesjonalnym podmiotem gospodarczym, zobowiązanym do posiadania określonego zaplecza organizacyjno-prawnego - nie zwalnia tej spółki, jako przedsiębiorcy z obowiązku poddania się planowanej kontroli. Skarżąca spółka miała bowiem obowiązek takiego zorganizowania pracy w prowadzonym przez nią przedsiębiorstwie, aby kontrola mogła się odbyć w określonym terminie. Podkreślenia wymaga - na co słusznie zwróciły uwagę organy orzekające w sprawie – że z odpisu KRS-u wynika, że w kontrolowanej spółce funkcjonuje jednoosobowy zarząd w osobie Prezesa Zarządu - J. S., który jest (samodzielnie) upoważniony do reprezentowania spółki, składania oświadczeń i podpisywania w imieniu spółki. Nie ulega wątpliwości zatem, że reprezentować samodzielnie spółkę w czasie kontroli – podczas nieobecności prokurenta – mógł Prezes Zarządu - J. S.. Skarżąca spółka wiedzę o zamiarze planowanej kontroli oraz jej zakresie uzyskała już w sierpniu 2019 r., a zatem z dostatecznym wyprzedzeniem czasowym, aby móc przygotować się do planowanej kontroli, choćby w taki sposób, by zapobiegliwie – na wypadek wzmożenia (nawrotu) choroby prokurenta – przygotować zawczasu (w okresach remisji choroby prokurenta) odpowiednią dokumentację, wymaganą przez inspektorów do przeprowadzenia czynności kontrolnych w ramach rozpoczętej kontroli, która by mogła – w czasie nieobecności samoistnego prokurenta S. W. – zostać udostępniona kontrolującym przez Prezesa Zarządu - J. S. lub przez inną osobę upoważnioną przez spółkę na podstawie art. 50 ust. 3 w zw. z ust. 1 u.p.p. Założenie, że tylko i wyłącznie samoistny prokurent skarżącej spółki może być osobą upoważnioną do jej reprezentacji w sprawach związanych z jej bieżącą działalnością (także w czasie czynności kontrolnych) jest nie do zaakceptowania. Należy podkreślić, że każdy podmiot gospodarczy - tym bardziej podmiot gospodarczy występujący w obrocie gospodarczym w formie spółki prawa handlowego – działający z należytą starannością (a więc zapobiegliwie, z rozwagą) powinien tak zorganizować swoją działalność, by w określonej "sytuacji kryzysowej" działalność ta mogła przebiegać w sposób ciągły, bez zakłóceń i z poszanowaniem prawa. W niniejszej sprawie - jak słusznie zauważyły organy - prowadzona przez spółkę działalność nie została w czasie nieobecności (absencji chorobowej) prokurenta zawieszona, a zatem, skoro działalność gospodarcza spółki mogła być i była prowadzona w czasie jego nieobecności, to tak samo spółka ta powinna być przygotowana na umożliwienie wszczęcia i prowadzenia kontroli w czasie (na wypadek) jego nieobecności, tym bardziej, gdy o planowanej kontroli skarżąca miała wiedzę od ponad 3 miesięcy przed wszczęciem postępowania w sprawie nałożenia kary za omawiane naruszenie.
Zauważyć należy, że przyjęcie stanowiska przeciwnego mogłoby prowadzić do całkowitego sparaliżowania możliwości przeprowadzenia u danego przedsiębiorcy każdej kontroli, w sytuacji gdy przedsiębiorca za każdym razem w dniu wyznaczonej kontroli przedkładałby zwolnienie lekarskie, swoje czy też osoby przez niego wyznaczonej na podstawie art. 50 ust. 3 u.p.p. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 72/15).
W ocenie Sądu należycie staranne prowadzenie przedsiębiorstwa (spółki) wymagało podjęcia zawczasu przez skarżącą takich kroków zaradczych, aby – w obliczu poważnej i przewlekłej (zdiagnozowanej już w 2017 r.) choroby samoistnego prokurenta, który jest w spółce osobą "faktycznie" zarządzającą przedsiębiorstwem i wyłącznie wtajemniczoną w sprawy związane z bieżącą obsługą transportową, sprawy fiskalne, księgowe, kadrowe, itp. – uniknąć sytuacji, w której jego absencja rzutować miałaby na prawidłowe funkcjonowanie skarżącej spółki w obrocie gospodarczym i prawnym. Przyjąć zatem należy, że skarżąca spółka, gdyby działała rozmyślnie i zapobiegliwie, winna była - szczególnie w opisanych okolicznościach sprawy związanych z sytuacją zdrowotną prokurenta S. W. i jego znaczeniem dla funkcjonowania spółki - znaleźć i przygotować osobę czy osoby zorientowane w sprawach bieżącej działalności spółki, w tym w zakresie odnoszącym się do przedmiotu czynności kontrolnych prowadzonych przez Inspekcję Transportu Drogowego.
Mając powyższe na uwadze – w ocenie Sądu - materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie był wystarczający i został w sposób prawidłowy oceniony przez organy w kontekście wypełnienia przesłanek egzoneracyjnych określonych w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem organów, że w niniejszej sprawie strona skarżąca nie dołożyła należytej staranności, by zapewnić możliwość przeprowadzenia skutecznej kontroli przez pracowników organu. Do wykazanych w trakcie postępowania naruszeń przepisów ustawy doszło w okolicznościach, które przedsiębiorca, jako podmiot profesjonalny powinien był przewidzieć i nie dopuścić do ich zaistnienia.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 lutego 2019 r. (sygn. akt II SA/Sz 1120/18), na który powołała się skarżąca w skardze został wydany w istotnie odmiennym stanie faktycznym sprawy, bowiem dotyczył przedsiębiorcy prowadzącego jednoosobowo działalność gospodarczą, który doznał krwotoku śródmózgowego, skutkującego jego niedowładem połowicznym prawostronnym z niedowidzeniem i afazją, co mogło usprawiedliwiać nie poddanie się (uniemożliwienie przeprowadzenia) przez tego przedsiębiorcę kontroli, gdyż charakter jego dolegliwości (utrudniony kontakt werbalny ze względu na motoryczne zaburzenia mowy, zaburzona pamięć krótkotrwała i długotrwała) mogły utrudniać nie tylko jego osobiste działanie we własnych sprawach ale też prawidłowe ustanowienie pełnomocnika, który mógłby go reprezentować podczas kontroli. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca, gdyż kontrolowanym przedsiębiorcą nie jest osoba prowadząca jednoosobową działalność gospodarczą lecz spółka prawa handlowego, która – niezależnie od ustanowionej prokury samoistnej - posiada organ uprawniony do jej reprezentacji (zarząd), odpowiedzialny za prowadzenie spraw spółki.
W odniesieniu do zarzutu "przekroczenia ustawowo określonego maksymalnego czasu trwania kontroli", tj. naruszenia art. 55 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 59 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 11 u.p.p. poprzez przyjęcie przez organy, że organ kontroli nie miał bezwzględnego obowiązku kontynuowania przedmiotowej kontroli niezwłocznie po dniu, w którym postanowienie kończące procedurę odwoławczą (tj. postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 29 października 2019 r.) zostało doręczone skarżącej (czyli od dnia 4 listopada 2019 r.), lecz w dowolnie ustalonym przez siebie terminie, Sąd pragnie wskazać, że zarzut ten jest niezasadny.
Stosownie do art. 55 ust. 1 pkt 1 u.p.p. czas trwania wszystkich kontroli organu kontroli u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym nie może przekraczać w odniesieniu do mikroprzedsiębiorców – czyli jak w przypadku skarżącej - 12 dni roboczych, zaś przedłużenie czasu trwania kontroli jest możliwe jedynie z przyczyn niezależnych od organu kontroli i wymaga uzasadnienia na piśmie, które doręcza się przedsiębiorcy, przy czym przedłużenie czasu trwania kontroli nie może naruszać terminu, o których mowa w ust. 1 (ust. 3). W myśl art. 59 ust. 5 u.p.p. wniesienie sprzeciwu powoduje wstrzymanie: 1) czynności kontrolnych przez organ kontroli, którego czynności sprzeciw dotyczy - z chwilą doręczenia kontrolującemu zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu; 2) biegu czasu trwania kontroli - od dnia wniesienia sprzeciwu do dnia zakończenia postępowania wywołanego jego wniesieniem. Natomiast zgodnie z art. 59 ust. 11 u.p.p. organ kontroli może kontynuować czynności kontrolne z dniem, w którym postanowienie, o którym mowa w ust. 7 pkt 2, stało się ostateczne, a w przypadku wniesienia przez przedsiębiorcę zażalenia - z dniem, w którym postanowienie, o którym mowa w ust. 9 pkt 1, zostało doręczone przedsiębiorcy.
W świetle powołanych regulacji należy w pełni zgodzić się ze stanowiskiem organów w kwestii wykładni art. 59 ust. 11 u.p.p., że z literalnej wykładni tego przepisu wynika, iż organy kontroli mają prawo ("mogą") do kontynuowania czynności kontrolnych po doręczeniu kontrolowanemu (ostatecznego) postanowienia w sprawie wniesionego sprzeciwu w przedmiocie kontynuowania kontroli. Regulacja ta oznacza, że organy kontroli nie mogą podjąć (kontynuować) - wstrzymanej rozpoznaniem wniesionego sprzeciwu -kontroli wcześniej, aniżeli z dniem, w którym stanie się ostateczne pierwszoinstancyjne postanowienie w sprawie sprzeciwu wobec kontroli, a w przypadku jego zaskarżenia przez przedsiębiorcę – jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie – nie wcześniej, aniżeli z dniem doręczenia mu drugoinstancyjnego, ostatecznego postanowienia w tej sprawie. Nie oznacza to jednak, że organy kontroli są bezwzględnie zobowiązane do kontynuowania kontroli z dniem doręczenia przedsiębiorcy ww. postanowienia, zważywszy chociażby na to, że jeżeli to postanowienie - tak jak w niniejszej sprawie - zostaje wydane przez organ II instancji, to organ I instancji (organ kontroli) nie musi posiadać już w tym samym dniu wiedzy, o doręczeniu kontrolowanemu drugoinstancyjnego (ostatecznego) postanowienia.
Wbrew skarżącej, prezentowanemu przez organy sposobowi wykładni nie stoi na przeszkodzie też treść art. 55 ust. 1 u.p.p., a wykładnia ta nie prowadzi do "dowolnego kształtowania okresu trwania kontroli, powodując niepewność po stronie obywateli co do toczących się wobec nich czynności organu". Należy stwierdzić, że wskazane w art. 55 ust. 1 u.p.p. ograniczenie czasowe kontroli dotyczy tego samego organu kontroli i jednego roku kalendarzowego, a więc chodzi o okres od 1 stycznia do 31 grudnia. Po upływie takiego roku kalendarzowego przedsiębiorca dysponuje znowu carte blanche, a zatem od kolejnego roku, od 1 stycznia, limit czasowy kontroli odnawia się i organ kontroli ma znowu daną liczbę dni roboczych na jej przeprowadzenie. Nie dochodzi do kumulacji, tzn. jeśli dany organ kontroli w danym roku kalendarzowym "nie wykorzystał" wszystkich dni roboczych, w których może przeprowadzić kontrolę, nie oznacza to, że niewykorzystane dni przechodzą na rok kolejny (zob. komentarz do art. 55 u.p.p. [w:] A. Pietrzak (red.), Prawo przedsiębiorców. Komentarz, WKP 2019 – LEX/el). Powyższe oznacza, że to art. 55 ust. 1 pkt 1 u.p.p. wyznacza wyraźne granice okresu trwania kontroli u przedsiębiorcy (mikroprzedsiębiorcy). W związku z tym rozpoczęta w skarżącej spółce kontrola Inspekcji Transportu Drogowego, w okresie po doręczeniu spółce postanowienia Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 29 października 2019 r., mogła być dowolnie kontynuowana przez organ w wyznaczonych uprzednio skarżącej maksymalnie 11 dniach roboczych (bowiem 1 dzień czynności kontrolnych został już wykorzystany – 23.09.2019 r.), jednakże, aby okazała się być skutecznie przeprowadzona, wszystkie czynności kontrolne winny zostać zakończone przez organ kontroli w terminie do dnia 31 grudnia 2019 r.
Mając powyższe na uwadze należy uznać, że orzekające w sprawie organy obu instancji oparły swoje decyzje na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym i prawidłowo zastosowały art. 92a u.t.d. w zw. z punktem 1.6 załącznika nr 3 do tej ustawy uznając, że skarżąca nie poddała się kontroli uniemożliwiając jej przeprowadzenie, przez co naruszyła obowiązki związane z wykonywaniem transportu drogowego.
Wobec powyższego Sąd nie podzielił argumentów skarżącej dotyczących naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a także przepisów prawa materialnego, tj. art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. oraz art. 50 ust. 3 oraz art. 55 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 59 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 11 u.p.p., i w konsekwencji - na podstawie art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę.
Wyrok w sprawie Sąd wydał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Uznać należało, że rozpoznanie sprawy jest konieczne, zaś aktualna sytuacja związana z pandemią COVID-19 uzasadnia przyjęcie, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Nie można było nadto przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).