III SA/Łd 94/25

III SA/Łd 94/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-02-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Ewa Alberciak
Małgorzata Kowalska /przewodniczący/
Paweł Dańczak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III OSK 1227/25 - Wyrok NSA z 2025-11-14
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 2408
art. 383 § 1 pkt 5, § 2 i § 6
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 19, art. 20, art. 23a, art. 24f ust. 1, art. 43
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1061
art. 60, art. 61, art. 65, art. 66, art. 69, art. 70, art. 77, art. 455, art. 888
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 27 lutego 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia WSA Paweł Dańczak (spr.), , Protokolant asystent sędziego Krystyna Adamczewska-Reguła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2025 roku sprawy ze skargi P. P. na uchwałę Rady Miejskiej w U. z dnia 11 grudnia 2024 roku nr X/76/24 w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. oddala skargę.
Uzasadnienie
Rada Miejska w U. (dalej: rada), działając na podstawie art. 383 § 1 pkt 5, § 2 i § 6 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2023 r. poz. 2408, z 2024 r. poz. 721, poz. 1572, dalej: k.w.) w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 24f ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, poz. 1572, dalej: u.s.g.), 11 grudnia 2024 r. podjęła uchwałę nr X/76/24 w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miejskiej w U. P.P. (dalej: radny, skarżący) z powodu naruszenia przez niego ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy U.
W uzasadnieniu powyższej uchwały stwierdzono, że zgodnie z art. 24f ust. 1 u.s.g. radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Radny na podstawie złożonej oferty z 17 września 2024 r., określającej przedmiot oferowanej usługi i koszt jej realizacji, 18 września 2024 r. zrealizował na rzecz Gminy U. odpłatną usługę rozbudowy systemu TV HD w budynku Świetlicy Wiejskiej w B. (dalej: świetlica). Następnie wykonanie tych prac zgłosił pracownikowi Gminy 24 września 2024 r., składając w tym samym dniu pisemnie zestawienie wykonanych prac oraz określając ich wartość w celu potwierdzenia odbioru i umożliwienia wystawienia faktury VAT. Zdaniem Rady, na skutek faktycznych działań podjętych przez radnego i aprobaty tych działań przez personel placówki komunalnej, doszło do zawarcia dorozumianej umowy obejmującej wykonanie przez radnego rozbudowy systemu CCTV w budynku świetlicy (art. 60 oraz art. 65 § 1 i 2 kodeksu cywilnego). Do zawarcia umowy doszło w sposób dorozumiany poprzez złożenie opisanej oferty 17 września 2024 r. i jej wykonanie w całości 18 września 2024 r. Taki sposób rozumienia tych czynności został ponownie potwierdzony przez radnego 24 września 2024 r., gdzie przedstawił gminie zestawienie wykonanych prac i wartość należnego wynagrodzenia. Zgodnie z danymi figurującymi w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (dalej: CEIDG) radny figuruje jako czynny przedsiębiorca prowadzący od 2006 r. działalność gospodarczą pod firmą Ax. P.P., NIP [...], REGON [...]. Korespondencja związana z ofertą złożoną przez radnego oraz zestawienie wykonanych prac opatrzone są wskazaną firmą (Ax. P.P.). W ocenie rady na skutek podjętych działań radny w sposób dorozumiany zawarł z gminą i wykonał na rzecz Gminy U. odpłatną usługę polegającą na rozbudowie systemu CCTV w budynku świetlicy. Zdaniem rady powyższe uzasadniało wyczerpanie hipotezy art. 24f ust. 1 u.s.g., a w konsekwencji podjęcie przez Radę Miejską w U. uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego, stosownie do art. 385 § 1 pkt. 5 i § 6 k.w. Jak wskazuje orzecznictwo NSA hipoteza art. 24f ust. 1 u.s.g. obejmuje wszelkie formy prowadzenia działalności gospodarczej przez radnego z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, co obejmuje również przypadki, gdzie dochodzi nawet do jednorazowego świadczenia odpłatnej usługi na rzecz gminy. Rada uzupełniająco wskazała, że radny po zaistnieniu opisanych zdarzeń oraz aktualizacji opisanych skutków prawnych, jakie z tego wynikają, skierował do gminy kolejne oświadczenia, w których kolejno wycofał swoją ofertę (25 września 2024 r), a następnie złożył oświadczenie o przekazaniu darowizny (14 i 15 października 2024 r.). W ostatnim piśmie z 13 listopada 2024 r. złożył kolejne oświadczenia, obejmujące informacje o podtrzymaniu darowizny oraz prośbę o wyznaczenie terminu demontażu przekazanej przez radnego w drodze darowizny wykonanej rozbudowy systemu CCTV. Zdaniem Rady powyższe oświadczenia składane przez radnego, zmierzały do uchylenia się od skutków naruszenia zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g., były pozbawione jakichkolwiek skutków prawnych, miały bowiem miejsce już po złożeniu oferty i wykonaniu umowy zgodnie z tą ofertą (art. 61 § 1 kodeksu cywilnego). Rada wyjaśniła, że norma art. 24f ust. 1 u.s.g. również nie przewiduje możliwości uchylenia się przez radnego od skutków naruszenia określonego tam zakazu. Tym samym wystąpienie opisanych zdarzeń prowadziło do wyczerpania dyspozycji art. 385 § 1 pkt 5 i § 6 k.w., czyli wygaśnięcia mandatu radnego, co wymagało podjęcia przez Radę Miejską w U. stosownej uchwały w tym zakresie.
W skardze wniesionej do sądu strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła wskazaną na wstępie uchwałę, zarzucając:
I) naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) art. 24f ust. 1 u.s.g. poprzez błędne przyjęcie, że radny naruszył ustawowy zakaz łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, podczas gdy radny nie prowadził działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy w rozumieniu art. 24f ust. 1 u.s.g., a czynności polegające na montażu dodatkowej kamery monitorującej w świetlicy wiejskiej zostały wykonane w czynie społecznym,
2) art. 24f ust. 1 u.s.g. poprzez uznanie, że czynności obejmujące montaż dodatkowej kamery monitorującej w obiekcie świetlicy wiejskiej zarządzanej przez sołectwo, są zakazanym przez prawo wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, podczas gdy radny podejmując takie działanie nie korzystał z mienia komunalnego gminy w sposób uprzywilejowany, a zachowanie to nie niosło żadnego zagrożenia dla dobra prawnego chronionego art. 24f ust. 1 u.s.g.,
3) art. 24f ust. 1 w związku z art. 16 i 17 u.s.g. poprzez błędną wykładnię przepisu sprowadzającą się do uznania, że każde nawet incydentalne i gospodarczo nieistotne działanie dotyczące mienia gminy prowadzi bezwzględnie do wygaśnięcia mandatu, co stoi w opozycji do koncepcji trwałości mandatu osoby legalnie wybranej w powszechnych wyborach do sprawowania funkcji radnego,
II) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:
1) art. 383 § 2 k.w. przez jego nieuzasadnione zastosowanie i podjęcie w konsekwencji naruszenia przepisów prawa materialnego uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego, podczas gdy nie zaistniała przesłanka z art. 383 § 1 pkt 5 k.w. naruszenia ustawowego w związku z zakazem łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności uzasadniająca wygaszenie mandatu,
2) art. 20 ust. 1 u.s.g. i § 11 pkt 1 Statutu Gminy U. nadanego uchwałą nr LXVII/488/18 Rady Gminy U. z dnia 5 września 2018 r. w sprawie Statutu Gminy U. poprzez zwołanie 4 grudnia 2024 r. X sesji Rady Miejskiej w U. na 11 grudnia 2024 r. przez osobę nieuprawnioną, tj. wiceprzewodniczącego G.W., który nie mógł zostać upoważniony przez przewodniczącego, bowiem Przewodniczący Rady Miejskiej T.S. zmarł 25 listopada 2024 r., co podważa skuteczność czynności podjętych w trakcie tej sesji.
W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, uchylenie zaskarżonej uchwały w całości, a także zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie, przed merytorycznym ustosunkowaniem się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego, sąd pragnie odnieść się do zarzutu skarżącego dotyczącego oceny legalności zaskarżonej uchwały poprzez naruszenie art. 20 ust. 1 u.s.g. i § 11 pkt 1 Statutu Gminy U. nadanego uchwałą Rady Gminy U. z 5 września 2018 r. w sprawie Statutu Gminy U. poprzez zwołanie 4 grudnia 2024 r. X sesji Rady Miejskiej w U. na 11 grudnia 2024 r. przez osobę nieuprawnioną, tj. wiceprzewodniczącego G.W., który – zdaniem strony skarżącej – nie mógł zostać upoważniony przez przewodniczącego, bowiem Przewodniczący Rady Miejskiej T.S. zmarł 25 listopada 2024 r., co miało podważać skuteczność czynności podjętych w trakcie tej sesji.
Zdaniem sądu powyższy zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.s.g. rada gminy wybiera ze swego grona przewodniczącego i 1-3 wiceprzewodniczących bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Jak stwierdził NSA w wyroku z 7 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1458/13 (wszystkie przytoczone orzeczenia sądów administracyjnych w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w bazie CBOSA: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), przewodniczący rady gminy nie jest organem gminy; dotyczy to również jego zastępców. Pełni on funkcję organizacyjną organu kolegialnego, jakim jest rada gminy. Jego pozycja, w sensie ustrojowym, nie różni się od pozostałych radnych; jest on primus inter pares - pierwszym wśród równych sobie. Nie ma on przypisanych ustawowo kompetencji. Do przewodniczącego należy wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie jej obrad (art. 19 ust. 2 zd. 1 u.s.g.). Zadania te realizuje on w formie czynności materialno-technicznych. Poza tymi zadaniami ustawa nie określa zakresu działania przewodniczącego, co oznacza, że funkcja przewodniczącego i zakres jego zadań zostały przez ustawodawcę określone w sposób wyczerpujący. Zwrot "wyłącznie", jednoznacznie wskazuje, że niedopuszczalne jest poszerzanie katalogu zadań przewodniczącego rady gminy poza zakres normatywny ustalony w art. 19 ust. 2 u.s.g. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem (art. 19 ust. 2 u.s.g. zd. 2 i 3). Wykładnia literalna tego przepisu prowadzi do rezultatu, że przewodniczący może fakultatywnie dokonać cesji swoich zadań tylko na jednego z wiceprzewodniczących, czyli jednego z kilku zastępców. Nie uwzględnia ona jednak sytuacji, gdy jest tylko jeden wiceprzewodniczący, a przewodniczący jest nieobecny i nie wyznaczył do wykonywania swoich zadań tego wiceprzewodniczącego. Kierując się zatem funkcjonalnymi dyrektywami wykładni, należy przyjąć, że w takiej sytuacji jedyny wiceprzewodniczący przejmuje ex lege, w razie nieobecności przewodniczącego rady gminy, wszystkie jego zadania. Trzeba pamiętać, że jeżeli na gruncie wykładni językowej możliwe są różne warianty rekonstrukcji normy, to należy wybrać ten, który najbardziej odpowiada istocie i funkcji danej instytucji. Organizowanie prac organu stanowiącego i kontrolnego gminy, poprzez zapewnienie jego funkcjonalności i właściwego trybu pracy, stanowi niewątpliwie zasadniczy cel ustawodawcy. Analiza treści normatywnej postanowień art. 19 ust. 2 zd. 3 u.s.g. wskazuje, że istotną ustawową przesłanką relewantną, dającą wiceprzewodniczącemu ex lege prawo wykonywania zadań przewodniczącego, jest "nieobecność" przewodniczącego rady gminy. Jak wskazano wyżej ustawodawca przewidział, w przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia zastępującego go wiceprzewodniczącego, automatyczne przejęcie zadań przewodniczącego przez wiceprzewodniczącego najstarszego wiekiem. W razie zaistnienia takiej sytuacji nie ma znaczenia przyczyna nieobecności. Niezależnie od tego, czy przyczyna ma charakter obiektywny (siła wyższa, szczególne okoliczności, nieobecność wskutek choroby, śmierć – tak jak w niniejszej sprawie), czy też subiektywny (nieobecność zawiniona przez przewodniczącego), to konstytutywną przesłanką podmiotowej dyslokacji zadań przewodniczącego jest sam fakt jego nieobecności.
Mając zatem na uwadze powyższe rozważania, sąd nie mógł zgodzić się z konstatacją skarżącego, że uchwała Rady Miejskiej w U. z 11 grudnia 2024 r. jest nieważna, ponieważ sesja, na której ją podjęto, została zwołana, pod nieobecność przewodniczącego, przez wiceprzewodniczącego rady, czyli przez osobę nieuprawnioną. Skoro bowiem w Radzie Miejskiej w U. funkcję wiceprzewodniczącego najstarszego wiekiem pełni G.W., to bez względu na to, czy został on wyznaczony pod nieobecność przewodniczącego rady czy też nie, może on wykonywać wszelkie zadania, jakie przysługują przewodniczącemu, w trakcie jego nieobecności, w tym również zwoływać sesję rady gminy.
Przechodząc do zarzutów skargi o naruszenie prawa materialnego, należy wyjaśnić, że przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w U. z 11 grudnia 2024 r. stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego P.P. Podstawą prawną jej podjęcia był art. 383 § 1 pkt 5 k.w. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 24f ust. 1 u.s.g.
Przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. stanowi, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. przewiduje, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy.
Stosownie do art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 k.w. wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. O wygaśnięciu mandatu radnego stwierdza rada w drodze uchwały.
Cytowany art. 383 § 1 pkt 5 k.w. odsyła między innymi do przypadków wymienionych w art. 24f ust. 1 u.s.g., w myśl którego radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, z wykorzystaniem mienia gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.
W orzecznictwie NSA wskazuje się, że zakaz zawarty w art. 24f ust. 1 u.s.g. służy wyeliminowaniu sytuacji, gdy radny przez wykorzystywanie swojej funkcji uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. Pełni on także istotną funkcję gwarancyjną wykonywania mandatu radnego w interesie gminnej wspólnoty samorządowej. Interes publiczny, którego realizacji służą "antykorupcyjne" normy art. 24f ust. 1 u.s.g. polega na "zapobieżeniu angażowania się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania" (uchwała TK z 13 kwietnia 1994 r., sygn. akt W 2/94, OTK w 1994 r., cz. I, s. 191). Z tych względów wszelkie wątpliwości związane z interpretacją normy art. 24f ust. 1 u.s.g. nie powinny prowadzić do obejścia ratio legis i do działalności niezgodnej ze standardami uczciwego wykonywania mandatu radnego.
Zauważyć należy, że norma art. 24f ust. 1 u.s.g. nie ogranicza zakazu do "własności" ani do "zarządzania" mieniem komunalnym, lecz używa znacznie pojemniejszego określenia, tj. "wykorzystanie mienia", którego granice desygnatów są o wiele trudniej uchwytne. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że sformułowanie "wykorzystywanie" odnosi się do wszystkich aspektów korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną czy jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nieodpłatne (por. np. wyrok NSA z 5 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1714/10). Nie jest też istotne, czy radny prowadzący działalność gospodarczą, jako jedyny korzysta z mienia komunalnego, czy też korzystają z niego także inne osoby. Wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego i nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie. Przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. nie uzależnia bowiem wygaśnięcia mandatu radnego od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego, lecz rozstrzygający jest sam fakt korzystania z tego mienia (por. wyrok NSA z 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2147/17 oraz cyt. tam wyrok NSA z 1 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 921/10).
Wykorzystanie mienia gminy musi pozostawać w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą. Pojęcie działalności gospodarczej nie zostało zdefiniowane dla potrzeb samorządowych przepisów antykorupcyjnych, dlatego też należy odnieść się do art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 236 ze zm.), który stanowi, że działalnością gospodarczą jest zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły. O kwalifikacji danej działalności ostatecznie przesądza kryterium obiektywne, tj. ustalenie, czy dany podmiot faktycznie prowadzi działalność, która obiektywnie może przynosić dochód (uchwała SN z 30 listopada 1992 r., sygn. akt III CZP 134/92, OSNC 1993, nr 5, str. 79). Działalność gospodarcza jest bowiem faktem, kategorią o charakterze obiektywnym. Nie ma znaczenia okoliczność, że podmiot prowadzący określoną działalność nie ocenia jej subiektywnie jako działalności gospodarczej, nie nazywa jej tak, bądź też oświadcza, że jej nie prowadzi. Zatem jeśli tylko dana działalność jest obiektywnie zdolna przynosić zysk podmiotowi ją prowadzącemu i nie jest nielegalna, powinna być traktowana, jako działalność gospodarcza.
Przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. zasadniczo ma nie tylko przeciwdziałać korupcji, ale także służyć utrzymaniu autorytetu władzy i nieosłabianiu zaufania wyborców i opinii publicznej do jej prawidłowego funkcjonowania, czyli innymi słowy, chodzi o to, by funkcjonariusz publiczny nie tylko nie realizował swoich prywatnych celów dzięki posiadanej władzy, ale by nie zachodziły także przesłanki mogące stworzyć, choćby mylnie, takie wrażenie (por. wyrok NSA z 20 czerwca 2024 r., sygn. akt III OSK 2836/23).
W niniejszej sprawie w zakresie wykorzystywania przez skarżącego mienia komunalnego Gminy U. rację należy przyznać organowi.
W pierwszej kolejności trzeba wskazać, że skarżący, będąc radnym rady miejskiej kadencji 2024–2029, prowadził jednocześnie działalność gospodarczą pod nazwą Ax. P.P. Jak wynika z danych z CEIDG ww. działalność gospodarcza została rozpoczęta 1 marca 2006 r. Skarżący nie zaprzestał jej wykonywania. Prowadzona przez skarżącego działalność obejmuje 2 kody PKD, przy czym jako przeważająca w CEIDG widnieje "Wykonywanie instalacji elektrycznych" (kod 43.21.Z), a pozostała to "Wykonywanie instalacji wodno-kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych i klimatyzacyjnych" (kod 43.22.Z). Nie budzi również wątpliwości sądu, że skarżący, prowadząc jednoosobową działalność gospodarczą, może podejmować decyzje finansowe dotyczące majątku związanego z prowadzeniem tej działalności, zaciągać zobowiązania pieniężne i składać oświadczenia woli. Należy zatem uznać, że zarządza prowadzoną przez siebie działalnością gospodarczą w zakresie zgodnym z rodzajami działalności wymienionymi w informacji z CEIDG.
Po drugie trzeba wskazać, że z akt administracyjnych wynika, iż w ramach prowadzonej działalności skarżący 17 września 2024 r. przesłał do pracownika gminy, ze swojego adresu mailowego, ofertę wykonania rozbudowy istniejącego systemu TV HD w świetlicy, określając w treści tej korespondencji zakres oferowanych prac oraz proponowany koszt ich wykonania, tj. 1500 zł brutto. 18 września 2024 r. skarżący zrealizował pełny zakres prac zgodnie z powyższą ofertą. 24 września 2024 r. skarżący złożył na piśmie wykaz wykonanych prac ze wskazaniem ich kosztu, zgodnie z wcześniejszą ofertą, czyli w kwocie 1500 zł brutto. 25 września 2024 r. skarżący złożył kolejne pismo, zawierające oświadczenie o wycofaniu oferty. Pismem z 14 października 2024 r. gmina poinformowała skarżącego o braku zgody na wycofanie oferty dotyczącej rozbudowy istniejącego systemu TV HD na budynku świetlicy, potwierdzając równocześnie faktyczne wykonanie usługi 18 września 2024 r., wzywając skarżącego do wystawienia faktury zgodnie z obowiązkiem podatkowym wynikającym z art. 106b oraz 106i ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług. Pismem z 16 października 2024 r. skarżący wyjaśnił, że w związku z wycofaniem oferty, jako osoba fizyczna przekazał jako darowiznę na rzecz świetlicy kamerę HD oraz monitor celem wzmożenia bezpieczeństwa mieszkańców oraz zapobieżenia aktom wandalizmu i dlatego też nie podlega obowiązkowi wynikającemu z ustawy o podatku od towarów i usług. W załączeniu do tego pisma znajdowało się pismo oznaczone datą 15 października 2024 r., zatytułowane "darowizna".
Po trzecie należy wskazać, że przedmiotem zasadniczej analizy prawnej jest w niniejszej sprawie ocena skutków, jakie wynikają z opisanych wcześniej zdarzeń w kontekście art. 24f u.s.g., który w ust. 1 statuuje zakaz prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. W tym zakresie należy zauważyć, że zakres tej analizy należałoby de facto łączyć z treścią art. 24d u.s.g., który przewiduje, że wójt nie może powierzyć radnemu gminy, w której radny uzyskał mandat, wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej. Ustalenie, że doszło do wypełnienia dyspozycji tych norm, powinno prowadzić do stwierdzenia, że zastosowanie będzie mieć sankcja określona w art. 383 § 1 pkt 5 k.w. Przed oceną, czy tego typu sytuacja faktycznie wystąpiła w niniejszej sprawie i czy aktualizują się wskazane sankcje związane z wygaśnięciem mandatu radnego, konieczne jest dokonanie oceny, jakie skutki na płaszczyźnie cywilnoprawnej wywołała realizacja przedmiotowych prac przez radnego i związana z tym korespondencja. Pomiędzy gminą a skarżącym doszło do zawarcia umowy cywilnoprawnej, na podstawie której zrealizował on prace związane z rozbudową istniejącego systemu CCTV przemysłowej w budynku świetlicy.
Zgodnie z art. 60 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1061 ze zm., dalej: k.c.) oświadczenie woli może być wyrażone przez każde zachowanie osoby, które ujawnia wolę tej osoby w sposób dostateczny, w tym również przez ujawnienie tej woli w postaci elektronicznej (oświadczenie woli). Powyższe oznacza, że do zawarcia umowy może dojść nie tylko poprzez wyraźne określenie na piśmie przez strony treści umowy, ale również poprzez czynności faktyczne podejmowane przez strony czy też poprzez zawarcie umowy w formie ustnej, które dostatecznie wyrażają wolę obydwu stron zawarcia umowy określonej treści. Mając na uwadze powyższe, należy zauważyć, że skarżący złożył gminie ofertę wykonania usługi rozbudowy CCTV przemysłowej w budynku świetlicy, formułując taką ofertę w postaci elektronicznej, wyrażonej w treści maila. Treść tej korespondencji zawiera niezbędne elementy, pozwalające określić essentialia negotii oferowanej usługi, korespondencja precyzuje bowiem zakres oferowanych do wykonania prac oraz wysokość wynagrodzenia. Pracownicy gminy wyrazili zgodę na rozpoczęcie przez skarżącego wykonania prac objętych treścią jego oferty, co stanowiło dorozumianą akceptację oferty wykonawcy (art. 60 w zw. z art. 66 § 2 oraz art. 65 § 1 i 2 k.c.). Taką sytuację należy bowiem zakwalifikować jako zgodne przystąpienie obydwu stron do wykonania umowy; ze strony skarżącego jako wykonawcy objawiało się to przystąpieniem do wykonania oferowanej usługi, ze strony gminy zaś w udostępnieniu mu miejsca pracy i akceptacji na montaż oferowanych elementów systemu CCTV w budynku świetlicy. Treść oferty skarżącego nie zawiera jakiejkolwiek wzmianki, wskazującej na jego intencje realizacji oferowanych prac w sposób nieodpłatny, a w szczególności na wolę dokonania darowizny, oferta bowiem wprost precyzuje wysokość wynagrodzenia.
Ustalając istotę oświadczenia zawartego w korespondencji mailowej skarżącego oraz dalszych działań stron postępowania, należy mieć na uwadze art. 65 § 1 k.c., który stanowi, że oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje. W umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. Mając zatem na uwadze wskazówki, jakie wynikają z powyższego przepisu, można stwierdzić, że z oferty skarżącego, faktycznego przystąpienia do wykonania prac objętych tą ofertą, zgłoszenia gminie wykonania usługi i gotowość do wystawienia faktury, daje się odczytać jako dorozumiane zawarcie przez strony odpłatnej umowy o wykonanie usługi na rzecz gminy, na warunkach wynikających z oferty wykonawcy (art. 60 w zw. z art. 65 § 1 i 2 oraz art. 69 i art. 70 k.c.).
Po czwarte należy odnieść się do późniejszych działań skarżącego, który po wykonaniu usługi i zgłoszeniu gotowości jej rozliczenia, przedłożył gminie pismo, w którym zawarł oświadczenie, że wycofuje złożoną ofertę. Odnosząc się do treści tego pisma, trzeba wyjaśnić, że działanie to nie mogło już wywołać skutku prawnego, ponieważ zgodnie z art. 61 § 1 zd. 2 k.c. odwołanie oświadczenia woli złożonego innej osobie jest skuteczne, jeśli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. W analizowanym sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Nie ulega wątpliwości, że oferta wykonawcy została złożona już 17 września 2024 r., a 18 września 2024 r. doszło do faktycznego wykonania usługi, na co gmina wyraziła w sposób dorozumiany zgodę, następnie 24 września 2024 r. doszło do zgłoszenia wykonania usługi, tym samym cofnięcie oferty 25 września 2024 r. nie mogło być już skuteczne. Należy zauważyć, że art. 662 § 1 k.c. stanowi o tym, że o odwołaniu oferty można mówić najpóźniej do chwili zawarcia umowy. Wówczas gdy umowa została zawarta, a także wykonana, to nie ma możliwości cofnięcia oferty.
Po piąte należy rozważyć, jakie skutki prawne można wywieść z oświadczenia skarżącego, że przedmiot wykonanych przez niego prac stanowi jednak darowiznę na rzecz gminy. W ocenie sądu strony mogą dokonać zmiany zawartej umowy, składając w tym zakresie nowe oświadczenia woli, określające zakres i charakter takiej modyfikacji treści lub charakteru zawartej umowy, co do zasady wymaga to jednak ponownie zgodnych oświadczeń woli obydwu stron (art. 60 i 77 k.c.), chyba że ustawa dopuszcza możliwość jednostronnej modyfikacji treści umowy przez jedną ze stron umowy. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca, gdyż gmina nie wyraziła woli zmiany charakteru zawartej i wykonanej już umowy.
Ponadto darowizna jest umową dwustronną, tym samym jej zawarcie
wymaga obopólnych, zgodnych oświadczeń woli stron tej umowy, czyli darczyńcy
i obdarowanego (art. 888 k.c.). Oznacza to, że dojście do skutku darowizny
wymaga zgodnych oświadczeń woli stron, czyli darczyńcy i obdarowanego, nie
rodzi więc takiego skutku jednostronne oświadczenie darczyńcy o przekazaniu
darowizny. Jeśli strony łączył już wcześniej stosunek, na mocy którego doszło do
zawarcia odpłatnej umowy, wyklucza to zakwalifikowanie takiej relacji jako
darowizny (por. wyrok SN z 18 października 2019 r., II CSK 466/18, LEX nr 3177366).
Zdaniem sądu należy więc stwierdzić, że skarżący w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej, zaoferował oraz wykonał usługę obejmującą montaż systemu CCTV w świetlicy, a po stronie gminy powstał tym samym
obowiązek zapłaty za wykonane prace. Powyższe wyklucza więc nadanie tej umowie charakteru darowizny, gdyż niezbędnym elementem umowy darowizny jest dokonanie bezpłatnego świadczenia na rzecz obdarowanego kosztem majątku darczyńcy (art. 888 § 1 k.c.).
Sąd zauważa, że z uwagi na wywołane wcześniej skutki związane z wykonaniem prac na mocy odpłatnej oferty, na skarżącym ciąży obowiązek wystawienia faktury VAT, po wystawieniu której dla gminy będzie się aktualizował obowiązek zapłaty umówionego wynagrodzenia umownego, które wówczas stanie się wymagalne (art. 455 k.c.). Skarżącemu przysługuje roszczenie o wypłatę wynagrodzenia, jednak pozostaje ono niewymagalne, albowiem nie przedłożył on dokumentu umożliwiającego dokonanie zapłaty na wskazany przez niego rachunek. Do czasu więc złożenia przez skarżącego faktury wskazującej rachunek do zapłaty oraz termin tej zapłaty, należy założyć, że należne mu wynagrodzenie w kwocie 1500 zł brutto nie ma przymiotu wymagalności.
Mając na uwadze opisane dotychczas wnioski co do skutków cywilnoprawnych, jakie ziściły się w zakresie wykonanych prac, należy stwierdzić, że opisana sytuacja rzutuje na skutki prawne na płaszczyźnie prawa ustrojowego, związanego ze statusem radnego i wynikającymi z tego rygorami w zakresie ograniczenia działalności gospodarczej radnego. Zdaniem sądu opisana w niniejszej sprawie sytuacja wypełnia przesłanki z art. 24f ust. 1 u.s.g., ponieważ radny podjął się odpłatnego wykonania usługi na rzecz gminy, za co przysługuje mu wynagrodzenie określone w ofercie, co oznacza, że wykonywał działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego, a środki pieniężne należne mu tytułem wynagrodzenia zaliczają się do mienia komunalnego w rozumieniu art. 43 u.s.g. Stwierdzenie zaś, że doszło do naruszenia przez radnego zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g., pociąga za sobą dalszy skutek, jakim jest wygaśnięcie mandatu radnego na mocy normy art. 383 § 1 pkt 5 k.w.
Zważywszy na zbieżne treściowo zarzuty naruszenia prawa materialnego, które strona zaprezentowała w punkcie 1, 2 i 3 skargi, należy odnieść się do nich łącznie. Nie można zgodzić się ze skarżącym jakoby nie prowadził on działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, ponieważ czynności polegające na montażu dodatkowej kamery monitorującej w świetlicy wiejskiej zostały wykonane w czynie społecznym i nie niosły żadnego zagrożenia dla dobra prawnego chronionego art. 24f ust. 1 u.s.g. Ponadto należy podkreślić, wbrew twierdzeniom skarżącego, że nawet incydentalne działanie dotyczące mienia gminy może prowadzić bezwzględnie do wygaśnięcia mandatu, co nie stoi w opozycji do koncepcji trwałości mandatu osoby legalnie wybranej w powszechnych wyborach do sprawowania funkcji radnego.
W ocenie sądu podniesione przez skarżącego powyższe zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczą w rzeczywistości kwestii jego intencji w podejmowanych działaniach. Przekonania czy też właśnie intencje skarżącego są pozbawione znaczenia dla sprawy, albowiem naruszenie zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g. ma charakter obiektywny i jest niezależne od kwestii winy lub jej braku czy też świadomości lub jej braku, towarzyszących działaniu osoby dopuszczającej się naruszenia zakazu. Subiektywne zapatrywania skarżącego, który przedstawia zaistniałą sytuację jako czyn społeczny, nie mają znaczenia dla możliwości uchylenia skutków naruszenia zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g. Wygaśnięcie mandatu następuje wraz z wypełnieniem dyspozycji tego przepisu i niezależnie od: elementów wolicjonalnych osoby naruszającej zakaz, świadomości towarzyszącej naruszeniu zakazu, skali i wagi tego naruszenia, odniesienia faktycznej korzyści gospodarczej oraz skali tej korzyści, doniosłości zaistniałego naruszenia, incydentalnego czy ciągłego charakteru zakazanego działania, czy też skali środków, jakie zostały zaangażowane w sposób niezgodny z przywołaną normą. Radny ma więc obowiązek tak działać na rzecz lokalnej wspólnoty, aby nie naruszać opisanej normy, nie może się tłumaczyć brakiem wiedzy lub świadomości co do naruszenia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej w granicach zakreślonych art. 24f u.s.g.
Ponadto w treści uzasadnienia skargi pojawiła się jeszcze kwestia, dotycząca pozostawania przez skarżącego w przekonaniu, że nie narusza prawa, gdyż środki przeznaczone na sfinansowanie rozbudowy systemu monitoringu nie pochodzą z budżetu gminy, lecz z funduszu sołeckiego sołectwa, na którego terenie znajdowała się świetlica. Zdaniem sądu w tej sytuacji należy zwrócić uwagę na to, że sołectwo nie prowadzi gospodarki finansowej w oparciu o budżet gminy, co nie oznacza, że środki funduszu sołeckiego są środkami prywatnymi i nie stanowią mienia komunalnego. Środki zgromadzone w funduszu sołeckim stanowią mienie komunalne, albowiem z mocy prawa fundusz ten jest wyodrębnioną częścią budżetu gminy, co wynika z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. poz. 301 ze zm.). Zgodnie zaś z art. 2 ust. 6 ww. ustawy środki z funduszu sołeckiego przeznacza się na realizację przedsięwzięć, stanowiących zadania własne gminy, które służą poprawie warunków życia mieszkańców i są zgodne ze strategią rozwoju gminy. Wynika więc z tego, że fundusz sołecki stanowi integralną część budżetu gminy, zaś wydatki realizowane w ramach tego funduszu ujmowane są jako wydatki budżetu gminy i klasyfikowane według właściwych podziałek klasyfikacji budżetowej. A zatem argumentację skarżącego co do charakteru funduszu sołeckiego należało uznać za niewłaściwą.
Mając na uwadze charakter sankcji zdefiniowanej w art. 24f ust. 1 u.s.g., sąd pragnie podkreślić, że podejmując się sprawowania mandatu radnego i działania na rzecz lokalnej wspólnoty, skarżący jako radny powinien mieć świadomość, że wiąże się to z ograniczeniami w prowadzeniu działalności gospodarczej w granicach zakreślonych art. 24f u.s.g. Na radnym spoczywa obowiązek takiego ułożenia spraw dotyczących prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej, aby nie dochodziło do kolizji z unormowaniem art. 24f u.s.g. Radny składa też ślubowanie co do sprawowania swoich obowiązków w sposób godny, rzetelny i uczciwy, mając na względzie dobro swojej gminy i jej mieszkańców (art. 23a u.s.g.). A więc należy zakładać, że powinien znać lub poznać przepisy prawa, na podstawie których sprawuje swój mandat. Dlatego też nie może odnieść zamierzonego skutku argumentacja, że skarżący został celowo uwikłany w niejednoznaczną sytuację prawną przez Burmistrza Gminy i Miasta U., który w ocenie skarżącego miał dążyć do nawiązania ze skarżącym stosunku cywilnoprawnego. Nie konwaliduje to naruszenia art. 24f u.s.g. Sąd wyjaśnia, że jego kompetencja sprowadza się wyłącznie do oceny zgodności zaskarżonej uchwały z prawem. Sąd nie ocenia pozaprawnego kontekstu sprawy, a zatem kwestii podnoszonego w skardze i na rozprawie konfliktu z burmistrzem, który pozostaje bez wpływu dla treści podjętego aktu prawnego. Niemniej jednak sąd pragnie zauważyć, że jeśli skarżący ma wiedzę o tym, że inni radni starają się uwikłać go w niezgodne z prawem działania, to powinien zachowywać wzmożoną czujność, a w konsekwencji powiadomić o tym fakcie właściwe organy, które w razie potwierdzenia tych informacji, powinny zastosować przewidziane prawem środki. Z prawnego punktu widzenia relewantne pozostaje jedynie ziszczenie się przesłanek zawartych w art. 24f ust. 1 u.s.g., co zostało wykazane wcześniej.
Z przytoczonych względów należało uznać, że brak jest podstaw do wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego, co zobowiązywało sąd do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.
d.cz.