III SA/Łd 804/21

III SA/Łd 804/21 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2021-11-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Krzysztof Szczygielski /sprawozdawca/
Małgorzata Kowalska
Monika Krzyżaniak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6063 Opłaty eksploatacyjne
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II GSK 511/22 - Wyrok NSA z 2023-07-06
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 127 § 1, art. 134
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1427
art. 15 § 1, art. 33 § 1
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 3 § 2 pkt 4, art. 119 pkt 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 24 listopada 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, , , po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. e.o.
Uzasadnienie
Postanowieniem z [...] znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej SKO, organ), na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania TW od pisma Starosty [...] z [...] znak [...], dotyczącego anulowania upomnienia z 26 sierpnia 2020 r. zawierającego wezwanie do uregulowania podwyższonej opłaty eksploatacyjnej w kwocie 2.707.993,90 zł wraz z odsetkami na 26 sierpnia 2020 r. w kwocie 311.011 zł, wynikającej z decyzji Starosty [...] znak: [...] z [...], stwierdził niedopuszczalność odwołania.
W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Upomnieniem z 26 sierpnia 2020 r., przesłanym w piśmie z tej samej daty, znak [...] TW został wezwany przez Starostę [...] do uregulowania podwyższonej opłaty eksploatacyjnej w kwocie 2.707.993,90 zł wraz z odsetkami na 26 sierpnia 2020 r. w kwocie 311.011 zł, wynikającej z decyzji Starosty [...] znak: [...] z [...]
Następnie przy piśmie z 7 września 2020 r. znak: [...] Starosta [...] przesłał TW upomnienie z tej samej daty, w którym wezwał do uregulowania podwyższonej opłaty eksploatacyjnej w kwocie 2.707.993,90 zł wraz z odsetkami na 7 września 2020 r. w kwocie 318.134 zł, wynikającej z decyzji Starosty [...] znak: [...] z [...]
W piśmie z 15 września 2020 r., zatytułowanym "Odpowiedź na upomnienie", TW zwrócił się do Starosty [...] o udzielenie informacji, czy:
- upomnienie z 26 sierpnia 2020 r. jest nieważne, a jeżeli tak, to czy została stwierdzona jego nieważność,
- na jakiej podstawie i w jakim trybie,
- czy zostało to zrobione decyzją, postanowienie, zarządzeniem, adnotacją, czy podarciem.
Pismem z 23 sierpnia 2020 r. znak: [...] Starosta [...] ustosunkował się do zapytania TW informując, że upomnieniem z 7 września 2020 r. anulowano upomnienie z 26 sierpnia 2020 r., gdyż to ostatnie nie zawierało wszystkich wymaganych elementów. Upomnienie zostało wystawione w oparciu o art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz zgodnie z jej treścią. Jednocześnie poinformowano pytającego, że upomnienie nie jest "decyzją, postanowieniem, zarządzeniem, adnotacją, czy podarciem", lecz zgodnie z ustawą stanowi element konieczny do wszczęcia postępowania egzekucyjnego.
TW wniósł odwołanie od ww. pisma do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], wnosząc o uchylenie aktu anulowania i przekazanie sprawy Staroście [...] w celu ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu odwołania skarżący argumentował, że doktryna prawa administracyjnego nie zna czynności anulowania jako prawnej formy działania administracji. Zdaniem skarżącego, można wprawdzie przyjąć, że upomnienie wcześniejsze jest anulowane przez późniejsze, ale zasada ta raczej nie powinna mieć zastosowania odnośnie czynności in concreto i ad personam. Z korespondencji wynika, że według organu anulowanie następuje mocą jego woli w dowolnej formie i czasie. Stanowisko takie jest niebezpieczne dla obrotu prawnego, ponieważ, w ocenie skarżącego, wcześniejsze upomnienie było dla niego korzystniejsze (albowiem wskazywało odsetki za zwłokę). Nie zgadza się on więc na jego anulowanie, chyba że zostanie wskazana prawidłowa forma i podstawa prawna takiej formy działania administracji.
SKO wskazało, że jak wynika z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm., dalej u.p.e.a.), jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 1 pkt 1 k.p.a., kodeks normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. SKO uznało, iż uruchomienie toku instancji poprzez wniesienie odwołania jest zatem możliwe tylko wówczas, gdy toczy się sprawa administracyjna (art. 1 pkt 1 k.p.a.) oraz gdy została wydana decyzja administracyjna kończąca to postępowanie (art. 104 § 1 k.p.a.). Odwołanie od aktu administracyjnego niebędącego decyzją jest niedopuszczalne. Jak wynika z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy w drodze ostatecznego postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania.
Zdaniem SKO, wskazany powyżej art. 104 k.p.a. nie stanowi samodzielnej podstawy do wydawania decyzji administracyjnych, gdyż o tym, czy w konkretnym przypadku powinna być wydana decyzja przesądzają kryteria materialne. Zwrot, w myśl którego załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji odnosi się zatem tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej.
Zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a., egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku wraz z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia.
Z dalszych przepisów u.p.e.a. wynika, że czynność upomnienia jest niezbędnym elementem poprzedzającym właściwe postępowanie egzekucyjne, którego wszczęcie następuje z chwilą doręczenia wniosku wierzyciela organowi egzekucyjnemu. Zgodnie bowiem z art. 26 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru, a zgodnie z art. 27 § 1 pkt 12 u.p.e.a. tytuł wykonawczy, zawiera m.in. datę doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane, podstawę prawną braku tego obowiązku.
Uwzględniając powyższe regulacje, SKO przyjęło, że upomnienie jest czynnością wierzyciela, której powinien on dokonać przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego i egzekucji administracyjnej. Ani z art. 15 § 1 u.p.e.a., ani z żadnego innego przepisu u.p.e.a. nie wynika jednak, by czynność ta stanowiła rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej i miała formę decyzji. Upomnienie jest wezwaniem wierzyciela do spełnienia przez zobowiązanego obciążającego go obowiązku, pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego i nie wymaga żadnej szczególnej formy aktu administracyjnego. Analogicznie informacja o wystawieniu nowego upomnienia i anulowaniu poprzedniego upomnienia również nie wymaga żadnej szczególnej formy. Ostatecznie to wierzyciel decyduje o tym, czy skieruje sprawę do egzekucji administracyjnej i to on odpowiada za treść tytułu wykonawczego oraz za zawarte w nim informacje (w tym dotyczące doręczenia zobowiązanemu upomnienia).
Z powyższych względów, uznając, że pismo Starosty [...] z [...] r. dotyczące anulowania upomnienia z 26 sierpnia 2020 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, SKO postanowiło jak w sentencji.
Wprawdzie z wyjaśnień złożonych przez skarżącego wynika, że wniósł on odwołanie, a zatem środek zaskarżenia przewidziany od decyzji, to jednak SKO zwróciło uwagę, że zgodnie z art. 17 § 1 u.p.e.a, o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub k.p.a. tak stanowi.
Ponadto SKO przyjęło, że podobnie jednak jak w przypadku decyzji administracyjnych, gdzie art. 104 § 1 k.p.a. nie stanowi samodzielnej podstawy decyzji, tak w postępowaniu egzekucyjnym art. 17 u.p.e.a. nie stanowi samodzielnej podstawy postanowienia. Przepis ten określa jedynie formę działania organu egzekucyjnego, ustanawiając domniemanie formy postanowienia, natomiast postanowienia nie mogą być wydawane wówczas, gdy przepisy u.p.e.a. nie przewidują ani rozstrzygnięć, ani też stanowisk, lecz tylko czynności organu egzekucyjnego czy wierzyciela. Wystawienie upomnienia (oraz informacja o jego anulowaniu) nie jest rozstrzygnięciem ani stanowiskiem, lecz tylko czynnością wierzyciela. Nie przybiera zatem ani formy decyzji (art. 104 § 1 k.p.a.), ani postanowienia (art. 17 § 1 u.p.e.a.).
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik TW zaskarżył w całości powyższą decyzję i zarzucił nierozpoznanie istoty sprawy poprzez odniesienie się do dopuszczalności zaskarżenia upomnienia, podczas gdy przedmiotem odwołania było jego anulowanie jako czynność nieznana ustawie. W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy SKO w [...] w celu ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że po otrzymaniu 8 września 2020 r. upomnienia strona odpowiedziała na nie organowi, informując o różnicy pomiędzy zwłoką i opóźnieniem oraz jednocześnie, że nie jest w stanie zapłacić żądanej kwoty. W odpowiedzi na to pismo skarżący otrzymał kolejne upomnienie, w którym poinformowano go, iż poprzednie zostało anulowane. Nadesłano kolejne upomnienie, w którym usunięto zwłokę jako przyczynę naliczenia odsetek. W odpowiedzi na to pismo poprosił o wskazanie, w jakiej formie nastąpiło anulowanie i na jakiej podstawie prawnej. Jednocześnie złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, której upomnienie dotyczyło (jest przedmiotem odrębnego postępowania). Następnie otrzymał pismo datowane na 23 września 2020 r., w którym poinformowano go, że upomnienie nie jest decyzją, postanowieniem, zarządzeniem, adnotacją czy podarciem. Była to odpowiedź na zapytanie, w jakiej formie nastąpiło anulowanie upomnienia i na jakiej podstawie prawnej SKO w Sieradzu stwierdziło postanowieniem niedopuszczalność odwołania od upomnienia, co nie zostało zaskarżone. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, upomnienie nie jest postępowaniem administracyjnym i nie przysługują od niego środki odwoławcze. Jednak przedmiotem odwołania była czynność anulowania upomnienia. Innymi słowy, wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu dla strony bardzo istotnego. Tym samym skarżący złożył skargę, albowiem doktryna prawa administracyjnego nie zna czynności anulowania jako prawnej formy działania administracji. W ostatnim piśmie organ stwierdził, że upomnieniem z 7 września 2020 r. anulowano upomnienie z 26 sierpnia 2020 r. Jednak pismo z 26 sierpnia stwierdza, że anulowanie nastąpiło najpierw i miało charakter wirtualny, a dopiero potem wysłano do niego kolejne upomnienie. Można oczywiście przyjąć, że upomnienie wcześniejsze jest anulowane przez późniejsze, ale zasada ta raczej nie powinna mieć zastosowania odnośnie czynności in concreto i ad personam. Gdyby tak rozumować organ, w jednej sprawie mógłby wydawać kilka decyzji i ważna byłaby ta z późniejszą datą. Z korespondencji wynika, iż według organu anulowanie następuje mocą jego woli w dowolnej formie i czasie. Stanowisko takie jest niebezpieczne dla obrotu prawnego. W związku z tym, że upomnienie wcześniejsze było dla strony korzystniejsze, albowiem wskazywało na odsetki za zwłokę, to skarżący nie zgadza się na jego anulowanie, chyba że zostanie wskazana prawidłowa forma i podstawa prawna takiej formy działania administracji, jeśli istnieje.
W odpowiedzi na skargę SKO, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ dodatkowo wskazał, że zarówno sentencja postanowienia SKO, jak i jego uzasadnienie odnoszą się do zaskarżonego przez TW pisma wierzyciela o "anulowaniu upomnienia", jednoznacznie wskazując na niedopuszczalność wniesienia od niego odwołania. Przedstawione w uzasadnieniu postanowienia wyjaśnienia dotyczące "upomnienia", jako czynności wierzyciela poprzedzającej wszczęcie postępowania egzekucyjnego, miały na celu jedynie wyjaśnienie charakteru tej czynności wierzyciela na tle przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm.) i w powiązaniu z nią również informacji wierzyciela o anulowaniu upomnienia. Wbrew zrzutom podniesionym w skardze nie oznacza to, że zaskarżone postanowienie dotyczyło dopuszczalności odwołania TW od upomnienia, a w konsekwencji, że dotyczyło czynności, która nie była przedmiotem odwołania wniesionego przez skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pod względem legalności w niniejszej sprawie jest postanowienie SKO w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skarżącego od pisma Starosty [...] z [...] r., dotyczącego anulowania upomnienia z 26 sierpnia 2020 r. zawierającego wezwanie do uregulowania podwyższonej opłaty eksploatacyjnej wraz z odsetkami na 26 sierpnia 2020 r., wynikającej z decyzji Starosty [...] z [...]
Stosownie do art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Zgodnie natomiast z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania, o której mowa w tym przepisie, zachodzić może z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez podmiot niemający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Przyczyny podmiotowe pozostają zatem w bezpośrednim związku z przyznaniem jednostce statusu strony. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji (por. wyrok NSA z 21 września 2017 r., I OSK 3183/15, dostęp: www.cbois.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania z powodu braku przedmiotu odwołania, gdyż, w jego ocenie, objęte odwołaniem pismo anulujące upomnienie jak i samo upomnienie nie stanowią decyzji i nie służy na nie żaden środek zaskarżenia. Stanowisko to należy uznać za prawidłowe. Trzeba bowiem zdecydowanie zaznaczyć, że skierowane do skarżącego upomnienie nie może być utożsamiane z decyzją administracyjną czy postanowieniem, w stosunku do których ustawodawca przewidział zwykłe środki zaskarżenia w postaci odpowiednio odwołania lub zażalenia. Zgodnie z art. 15 § 1 zd. 1 u.p.e.a., egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią.
Upomnienie jest dokumentem urzędowym, którego przesłanie do zobowiązanego poprzedza wszczęcie egzekucji administracyjnej. Jego treść przypomina o powinności wykonania obowiązku, będąc realizacją zasady zagrożenia, której celem jest dążenie do dobrowolnego wykonania istniejącego już obowiązku poprzez uświadomienie zobowiązanemu następstw jego niezrealizowania (por. W. Piątek, A. Skoczylas w R. Hauser, A. Skoczylas (red.), Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2016, s. 103-104). Oznacza to, iż upomnienie ma walor czysto informacyjny. Z doręczeniem upomnienia zobowiązanemu nie została połączona dopuszczalność wniesienia przez ten podmiot jakiegokolwiek środka prawnego. Upomnienie jest zatem niezaskarżalną czynnością wierzyciela obowiązku, poprzedzającą wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Powyższe stanowisko jest jednolicie przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z 7 grudnia 2017 r., II OSK 609/16, z 7 grudnia 2016 r., II FSK 3197/14, wyrok WSA we Wrocławiu z 24 maja 2018 r., II SA/Wr 147/18, wyrok WSA w Gliwicach z 8 czerwca 2018 r., II SA/Gl 114/18, wyroki WSA w Kielcach z 11 października 2018 r., I SA/Ke 249/18 i z 8 lutego 2018 r., I SA/Ke 513/18, dostęp: www.cbois.nsa.gov.pl). Ponadto podkreśla się w tym orzecznictwie, iż upomnienie nie stanowi również aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) i w związku z tym nie przysługuje na nie skarga bezpośrednio do sądu administracyjnego. Wadliwe wystawienie upomnienia, czy też kolejnego, poprawionego upomnienia może być natomiast podstawą zarzutu wniesionego na podstawie art. 33 § 1 u.p.e.a. (por. wyrok NSA z 16 września 2010 r., II FSK 1608/10, dostęp: www.cbois.nsa.gov.pl). Analogicznie traktować należy pismo wierzyciela o anulowaniu wcześniej sporządzonego upomnienia, bowiem ma ono jedynie charakter informacyjny. Takie pismo nie stanowi również aktu lub czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, iż skarga jest niezasadna i na podstawie art. 151 p.p.s.a. ją oddalił.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a., w myśl którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
AB/