III SA/Łd 740/22

III SA/Łd 740/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-02-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Dębowska /sprawozdawca/
Krzysztof Szczygielski /przewodniczący/
Monika Krzyżaniak
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 180
art. 3 ust. 2, art. 4 pkt 1-4 i 6a, art. 5 ust. 1, art. 7a ust. 7, art. 8 ust. 3 pkt 5, art. 22 ust. 1 pkt 6, art. 33 ust. 1 i 2, art. 82h ust. 1 pkt 4a, art. 92a ust. 1, art. 92c ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 107 par. 3, art. 110 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Dnia 7 stycznia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Asesor WSA Anna Dębowska (spr.), Protokolant Starszy asystent sędziego Dominika Trella po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2023 roku sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 25 sierpnia 2022 roku nr BP.500.15.2021.1200.LD5.259494 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów transportu drogowego oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 25 sierpnia 2022 r., nr BP.500.15.2021.1200.LD5.259494, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 4 pkt 22, art. 33, art. 92a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 180 ze zm.), zwanej dalej "u.t.d.", 1p. 1.4 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 15 grudnia 2020 r., nr WITD.DI.P.0152.V0137/38/20 o nałożeniu na M. Spółkę w ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. kary pieniężnej w wysokości 1 000,00 zł.
W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że w trakcie kontroli przedsiębiorstwa skarżącej, przeprowadzonej od 20 sierpnia do 27 października 2020 r. na podstawie upoważnienia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 13 sierpnia 2020 r., stwierdzono naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu drogowego na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia. Kontrolowane przedsiębiorstwo realizowało publiczny transport zbiorowy na rzecz i zlecenie organizatora, którym jest Gmina M. P. w oparciu o wydane zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego oraz regularny przewóz osób w krajowym transporcie zbiorowym na liniach regularnych, w oparciu o zezwolenia wydane przez Prezydenta Miasta P. Do kontroli przedsiębiorca okazał licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, wydaną przez Starostę Pabianickiego 2 grudnia 2005 r., ważną do 31 grudnia 2050 r. Zgodnie z zawiadomieniem o zamiarze wszczęcia kontroli z 21 lipca 2020 r. kontrolą objęto okres od 21 sierpnia 2019 r. do 20 sierpnia 2020 r. Zakres kontroli obejmował przestrzeganie warunków i obowiązków przewozu drogowego określonych w art. 4 pkt 22 u.t.d. Zgodnie z okazanymi dokumentami przedsiębiorca w okresie 6 miesięcy przed wszczęciem kontroli zatrudniał 75 kierowców. Ustalenia kontroli zostały zawarte w protokole kontroli z 27 października 2020 r. Pismem z 2 listopada 2020 r. organ pierwszej instancji zawiadomił skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w zakresie naruszenia stwierdzonego w trakcie kontroli i opisanego we wskazanym powyżej protokole kontroli.
Postępowanie administracyjne zakończone zostało wydaniem 15 grudnia 2020 r. decyzji z 15 grudnia 2020 r., na mocy której organ pierwszej instancji nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 1 000,00 zł z tytułu naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym.
W odwołaniu od tej decyzji spółka M. wniosła o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości, ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:
1. przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. W ocenie skarżącej powyższe skutkowało wadliwym ustaleniem okoliczności faktycznych sprawy;
2. art. 4 pkt 4 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że korzystanie z pojazdów specjalnych stanowi przewóz drogowy ma potrzeby własne bez względu na przedmiot działalności gospodarczej wykonywanej przez przewoźnika drogowego;
3. przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z dnia 11 kwietnia 2006 r., str. 1), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 561/2006", poprzez jego zastosowanie w sprawie, mimo że jego stosowanie jest wyłączone na mocy art. 3 wskazanego rozporządzenia;
4. art. 33 ust. 1 i 2 pkt 3 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię, która skutkowała niewłaściwym zastosowaniem cytowanego przepisu. Skarżąca wskazała, że jako przedsiębiorca posiadający uprawnienia do wykonywania transportu drogowego była zwolniona z obowiązku uzyskania zaświadczenia na przewozy własne;
5. art. 92a ust. 1, 3 i 6 u.t.d. poprzez jego zastosowanie, mimo że w niniejszej sprawie nie powinien mieć zastosowania. Skarżąca podkreśliła, że nie dokonuje przejazdów drogowych posługując się pojazdem specjalnym Ikarus 260 o nr rej. [...] oraz posiada stosowną licencję, która zwalnia ją z obowiązku ubiegania się o zaświadczenie.
Organ drugiej instancji utrzymując decyzję z 15 grudnia 2020 r. w mocy podniósł, że w trakcie kontroli spółka okazała wykaz pojazdów, którymi dysponuje, zawierający jeden pojazd przeznaczony do przewozu rzeczy o dmc (dopuszczalnej masie całkowitej) większej niż 3,5 t. Pojazd marki Ikarus 260 o nr rej. [...] zarejestrowany jest jako pojazd specjalny z przeznaczeniem "pogotowie techniczne/warsztat", a jego dmc określono na 12 700 kg. Zgodnie z definicją pojazdu specjalnego zawartą w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 110 ze zm.) pojazdem specjalnym jest pojazd samochodowy lub przyczepa przeznaczona do wykonywania specjalnej funkcji, która powoduje konieczność dostosowania nadwozia lub posiadania specjalnego wyposażenia. W pojeździe tym mogą być przewożone osoby i rzeczy związane z tą funkcją. W oparciu o złożone wyjaśnienia ustalono, że kontrolowana spółka pojazd specjalny o nr rej. [...] wykorzystuje jako pojazd pogotowia technicznego przeznaczony między innymi do holowania uszkodzonych pojazdów przedsiębiorstwa. W oparciu o okazane skany kart drogowych pojazdu ustalono, że w okresie objętym kontrolą pojazd był wykorzystywany do holowania pojazdu przedsiębiorstwa o nr inw. 907 na odcinku około 22 km w miesiącu styczniu 2020 r. Organ ustalił zatem, że pojazdem tym wykonywany był niezarobkowy przewóz drogowy polegający na holowaniu uszkodzonego pojazdu przedsiębiorstwa przez pracownika spółki T.J.
W ocenie organu drugiej instancji potwierdzone zatem zostało, że spółka wykonuje niezarobkowy przewóz drogowy rzeczy bez posiadania stosownego zaświadczenia na wykonywanie niezarobkowego przewozu drogowego, zaś kara pieniężna w kwocie 1 000,00 zł z tytułu naruszenia 1p. 1.4 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym została nałożona zasadnie i zgodnie z przepisami prawa. Organ drugiej instancji podzielił stanowisko organu pierwszej odnoszące się do wymogu posiadania stosownego zaświadczenia na wykonywanie przewozów drogowych na potrzeby własne rzeczy mimo posiadania uprawnień transportowych w postaci licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie z treścią posiadanego uprawnienia zostało ono udzielone w zakresie wykonywania krajowego transportu drogowego osób. Przewóz niezarobkowy rzeczy, jaki wykonywany jest przez skarżącą pojazdem specjalnym pomocy technicznej, wymaga uzyskania stosownego uprawienia w postaci zaświadczenia na przewozy na potrzeby własne. Posiadane przez spółkę uprawnienie transportowe w postaci licencji na przewóz osób uprawnia do wykonywania tylko i wyłącznie transportu osób, która to działalność stanowi główny obszar jej aktywności gospodarczej. W rozpatrywanym przypadku działalność transportowa polegająca na przewozie pojazdów uszkodzonych lub po awarii własnym pojazdem specjalnym – pomocą techniczną, będzie wymagała posiadania zaświadczenia na przewozy na potrzeby własne. Decydujące znaczenie będzie miał w tym przypadku charakter wykonywanych przewozów, tj. przewóz osób oraz posiadane w tym zakresie uprawnienie, nie zaś wpis do rejestru przedsiębiorców. Holowanie uszkodzonych pojazdów jest traktowane jako przewóz drogowy. W rozpatrywanej sprawie jest on działalnością pomocniczą skarżącego w stosunku do działalności głównej, jaką jest świadczenie usług przewozu osób, na świadczenie których posiada stosowne uprawnienie. Przewóz rzeczy wymaga w tym przypadku uzyskania odrębnego uprawnienia, tj. zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub właściwej licencji na przewóz rzeczy lub też wspomnianego wcześniej zaświadczenia, o ile przewozy skarżąca będzie wykonywała jedynie na potrzeby własne.
W skardze na powyższą decyzję spółka M. wniosła o jej uchylenie w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Łodzi z 15 grudnia 2020 r. i umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego, ewentualnie uchylenie w całości wskazanych decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca wniosła także o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania:
1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, co skutkowało wadliwym ustaleniem okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności błędną oceną przedmiotu prowadzonej przez skarżącą działalności gospodarczej i nieuprawnionym uzależnieniem dopuszczalności poruszania się pojazdem specjalnym od rodzaju przysługującej skarżącej licencji na transport drogowy, a nadto bez ustaleń co do tego, czy korzystanie z pojazdu specjalnego Ikarus 260 nr [...] stanowi przejazd drogowy w rozumieniu przepisów ustawy o transporcie drogowym;
2. art. 4 pkt 4 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że korzystanie z pojazdów specjalnych – pomocy drogowej stanowi przewóz drogowy na potrzeby własne bez względu na przedmiot działalności gospodarczej wykonywanej przez przewoźnika drogowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu w powiązaniu z art. 33 ust. 2 pkt 3 u.t.d. zakłada konieczność zbadania przedmiotu działalności gospodarczej przedsiębiorcy oraz uprawnień do wykonywania transportu drogowego, a następnie dokonanie oceny, czy korzystanie z tegoż pojazdu mieści się w przedmiocie działalności gospodarczej, czy też ma wobec niej charakter pomocniczy;
3. art. 10 ust. 3 rozporządzenia nr 561/2006 poprzez jego zastosowanie, mimo że z mocy art. 3 wskazanego rozporządzenia, jego stosowanie w niniejszej sprawie jest wyłączone – a w konsekwencji naruszenie art. 4 pkt 6a u.t.d. przez uznanie, że skarżąca dopuściła się przejazdu drogowego na potrzeby własne pojazdem specjalnym, podczas gdy w świetle rozporządzenia nie sposób jest mówić w okolicznościach niniejszej sprawy o przewozie drogowym;
4. art. 33 ust. 1 i 2 pkt 3 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem, tj. poprzez przyjęcie, że skarżąca winna legitymować się zaświadczeniem w celu wykonywania przejazdów na potrzeby własne pojazdem specjalnym marki Ikarus 260 nr rej. [...], podczas gdy skarżąca bezsprzecznie jest przedsiębiorcą i posiada usprawnienia do wykonywania transportu drogowego, zatem zwolniona jest od obowiązku uzyskania zaświadczenia;
5. art. 92a ust. 1, 3 i 6 u.t.d. przez jego zastosowanie, mimo że w niniejszej sprawie nie miał zastosowania, bowiem skarżąca nie dokonuje przejazdów drogowych posługując się pojazdem specjalnym Ikarus 260 nr rej. [...]. Jest przedsiębiorcą posiadającym licencję na wykonywanie transportu drogowego, a nadto zwolniona jest od obowiązku posiadania zaświadczenia uprawniającego do wykonywania przejazdów na potrzeby własne, w związku z przedmiotem prowadzonej działalności gospodarczej.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie.
W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Ocena legalności zaskarżonej decyzji, przeprowadzona według wskazanych powyżej kryteriów, wykazała, że skarga nie jest zasadna.
Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest zasadność nałożenia na skarżącą kary pieniężnej w wysokości określonej w 1p. 1.4 załącznika do ustawy o transporcie drogowym (1 000 zł) z uwagi na zakwalifikowanie przez organy administracji wykonania przez jej kierowcę T.J. w styczniu 2020 r. pojazdem marki Ikarus 260, zarejestrowanym jako samochód specjalny z przeznaczeniem "pogotowie techniczne/warsztat" o dopuszczalnej masie całkowitej określonej na 12 700 kg, przewozu drogowego, mającego polegać na holowaniu uszkodzonego pojazdu nr inw. 907, na odcinku 22 km, jako przewozu wykonywanego na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia w sytuacji, gdy skarżąca legitymuje się licencją na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób i pomocniczo prowadzi działalność gospodarczą w zakresie naprawy i konserwacji pojazdów, z wyłączeniem motocykli.
Wobec tego wskazać należy, że zgodnie z art. 4 pkt 6a u.t.d., przewóz drogowy w rozumieniu ustawy to transport drogowy lub niezarobkowy przewóz drogowy, a także inny przewóz drogowy w rozumieniu przepisów rozporządzenia nr 561/2006.
W myśl art. 4 pkt 1 u.t.d. krajowy transport drogowy to podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z kolei międzynarodowy transport drogowy to podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, przy czym jazda pojazdu między miejscem początkowym i docelowym odbywa się z przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej (art. 4 pkt 2 u.t.d.).
Stosownie do art. 4 pkt 3 u.t.d., transport drogowy to krajowy transport drogowy lub międzynarodowy transport drogowy; określenie to obejmuje również:
a) każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do działalności gospodarczej, niespełniający warunków, o których mowa w pkt 4,
b) działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy,
c) działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa przy przewozie osób.
Według zaś art. 4 pkt 4 u.t.d., niezarobkowy przewóz drogowy – przewóz na potrzeby własne – to każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie następujące warunki:
a) pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników,
b) przedsiębiorca legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania pojazdami samochodowymi,
c) w przypadku przejazdu pojazdu załadowanego – rzeczy przewożone są własnością przedsiębiorcy lub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione albo celem przejazdu jest przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin,
d) nie jest przewozem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych.
Z powołanych przepisów wynika, że ustawodawca wyodrębnił z pojęcia transportu drogowego – niezarobkowy przewóz drogowy (przewóz na potrzeby własne), który uzależnił od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech przesłanek wymienionych w art. 4 pkt 4 lit. a-d u.t.d. Oznacza to, że niespełnienie choćby jednej z nich wyklucza możliwość zakwalifikowania konkretnego przejazdu jako przewozu na potrzeby własne, nawet jeśli jest on wykonywany przez przedsiębiorcę jednorazowo i pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, na co wskazuje wprost art. 4 pkt 3 lit. a u.t.d. O ile zatem przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo do podstawowej działalności, spełniający przesłanki określone w art. 4 pkt 4 u.t.d. wymaga, stosownie do art. 33 ust. 1 ustawy, uzyskania odpowiedniego zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne, o tyle wykonywanie takiego przewozu, niespełniającego warunków określonych w art. 4 pkt 4 u.t.d. wymaga – zgodnie z art. 5 ust. 1 oraz art. 5b ust. 1 i 2 ustawy – uzyskania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub odpowiedniej licencji w odniesieniu do przewozu osób lub w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy.
Z treści art. 4 pkt 1, 2 oraz 3 u.t.d. wynika, że właściwie każdy przejazd drogowy wykonywany pojazdem niewyłączonym spod regulacji ustawy o transporcie drogowym na podstawie art. 3 ust. 1 tej ustawy, jest transportem drogowym wymagającym posiadania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji. Z tej grupy przewozów wymagających posiadania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji wyłączone są przewozy na potrzeby własne. Przewozy te zgodnie z art. 33 u.t.d. mogą być wykonywane przez przedsiębiorcę bez zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, na podstawie zaświadczenia o wykonywaniu przewozu na potrzeby własne. Jest to jednak grupa przewozów, która musi ściśle odpowiadać warunkom określonym w ustawie, nie ma bowiem żadnego uzasadnienia, aby przepisy wyjątkowe, które pozwalają na wykonywanie transportu drogowego podmiotom niemającym zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji i niespełniającym wymagań koniecznych do ich uzyskania, interpretować rozszerzająco. W konsekwencji podmioty, które wykonują transport drogowy na potrzeby własne i nie spełniają warunków ustawowych tego przewozu, dopuszczają się naruszenia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego bez zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji (por. np. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., II GSK 1895/11).
Stosownie do art. 33 ust. 1 u.t.d., przewozy drogowe na potrzeby własne mogą być z kolei wykonywane po uzyskaniu zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej.
Jak stanowi art. 33 ust. 2 u.t.d., obowiązek uzyskania zaświadczenia, o którym mowa w ust. 1, nie dotyczy przewozów drogowych wykonywanych:
1) w ramach powszechnych usług pocztowych;
2) przez podmioty, niebędące przedsiębiorcami, o których mowa w art. 3 ust. 2 pkt 3, z tym że w przypadku działalności wytwórczej w rolnictwie dotyczącej upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego obowiązek uzyskania zaświadczenia nie dotyczy rolnika w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników;
3) przez przedsiębiorców posiadających uprawnienia do wykonywania transportu drogowego.
Z powyższych przepisów wynika więc, że co do zasady działalność gospodarcza polegająca na wykonywaniu przewozów drogowych wymaga odpowiednich zezwoleń uprawniających do wykonywania tego rodzaju działalności. Do wykonywania różnego rodzaju przewozów drogowych uprawnia posiadanie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji. Jedynie przewozy drogowe na potrzeby własne mogą być wykonywane na podstawie zaświadczenia. Jest to wyjątek od reguły, którą jest obowiązek posiadania zezwolenia lub licencji i jednocześnie uproszczenie dla przedsiębiorców, którzy przewozy drogowe wykonują tylko pomocniczo w stosunku do swojej podstawowej działalności gospodarczej. Przedsiębiorcy tacy muszą legitymować się właśnie zaświadczeniem. Zgodnie z powołanym wyżej art. 33 ust. 2 pkt 3 u.t.d. przedsiębiorcy posiadający uprawnienia do wykonywania transportu drogowego wykonujący przewóz na potrzeby własne nie muszą uzyskiwać zaświadczenia. Wykonywanie przewozu na potrzeby własne przez przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji transportowej jest dopuszczalne bez potrzeby uzyskiwania dodatkowego stosownego zaświadczenia na przewozy na potrzeby własne (art. 33 ust. 2 pkt 3 u.t.d.). Jednakże taki przewóz (na potrzeby własne), jeżeli jest wykonywany w ramach posiadanego zezwolenia lub licencji transportowej, musi być wykonywany pojazdem zgłoszonym do tego zezwolenia lub licencji a nie jakimkolwiek inny pojazdem (art. 7a ust. 7, art. 8 ust. 3 pkt 5, art. 22 ust. 1 pkt 6 u.t.d.). Zwrócić należy uwagę, że w ewidencji przedsiębiorców, którzy posiadają zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, gromadzi się dane określające numery rejestracyjne pojazdów objętych zezwoleniem na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego zgłoszonych w wykazie pojazdów (art. 82h ust. 1 pkt 4a u.t.d.).
Dodać trzeba, że z mocy art. 3 ust. 2 u.t.d. do przewozów drogowych wykonywanych: 1) w ramach powszechnych usług pocztowych, 2) w ramach usług polegających na przewozie odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych, 3) przez podmioty niebędące przedsiębiorcami, 4) w ramach usuwania skutków awarii lub wypadków pojazdami pomocy drogowej – stosuje się odpowiednio przepisy ustawy dotyczące niezarobkowego przewozu drogowego. Oznacza to, że także do przewozów wymienionych w art. 3 ust. 2 u.t.d. stosuje się odpowiednio przepisy ustawy dotyczące niezarobkowego przewozu drogowego, w tym art. 4 pkt 4 i art. 33 u.t.d.
W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że skarżąca posiada licencję z 2 grudnia 2005 r. na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób autobusem, zaś pojazd marki Ikarus 260 o nr rej. [...] zarejestrowany jest jako pojazd specjalny z przeznaczeniem "pogotowie techniczne/warsztat" i nie został zgłoszony do tej licencji – nie został wymieniony w wykazie autobusów. Jak wynika z informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego załączonego do skargi, przedmiot przeważającej działalności skarżącej to transport lądowy pasażerski, miejski i podmiejski. Przedmiot pozostałej działalności skarżącej to, m. in. konserwacja i naprawa pojazdów samochodowych z wyłączeniem motocykli (k. 6). Ujawniony w Krajowym Rejestrze Sądowym przedmiot działalności przedsiębiorcy, w tym pozostałej, nie może jednak zastąpić zaświadczenia, o którym stanowi art. 33 ust. u.t.d.
Tym samym nie został spełniony warunek zwolnienia z obowiązku posiadania zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej wskazanym pojazdem, o którym stanowi art. 33 ust. 2 pkt 3 u.t.d.
Wyjaśnić w tym miejscu dodatkowo należy, że w świetle art. 5 ust. 1 u.t.d., w brzmieniu obowiązującym w styczniu 2020 r. (miesiąc, w którym wykonano pojazdem marki Ikarus 260 przewozu drogowego mającego polegać na holowaniu uszkodzonego pojazdu nr inw. 907 na odcinku 22 km), jak i w dniu wydania zaskarżonej decyzji, podjęcie i wykonywanie transportu drogowego, z zastrzeżeniem art. 5b ust. 1 i 2, wymagało uzyskania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, na zasadach określonych w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającym wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającym dyrektywę Rady 96/26/WE. Zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, zastąpiło licencję na wykonywanie transportu drogowego. Potwierdza to treść przepisów przejściowych zawartych w ustawie z dnia 5 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o czasie pracy kierowców (Dz. U. poz. 567 ze zm.), zwanej dalej "ustawą zmieniającą". Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy zmieniającej licencja na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób lub licencja na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy uprawnia do wykonywania przewozów w krajowym transporcie drogowym, zgodnie z rodzajem przewozów w niej określonym, do czasu upływu terminu jej ważności lub wydania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, o których mowa w art. 4 ust. 1. W świetle art. 5 ust. 9 ustawy zmieniającej przedsiębiorcę posiadającego licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy, licencję na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu osób autokarem lub autobusem, licencję na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu rzeczy lub licencję wydaną na podstawie art. 4 ust. 1 albo art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym, uznaje się za posiadającego zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego.
Wskazać także trzeba, że powołane przez skarżącą wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w tym wyrok z 27 września 2018 r., III SA/Łd 557/18 nie dotyczyły tożsamego stanu faktycznego. W sprawie o sygn. akt III SA/Łd 557/18 spór dotyczył tego, czy posiadane przez skarżącego zezwolenie na prowadzenie transportu na terenie całego kraju określonego rodzaju odpadów było dokumentem umożliwiającym dokonywanie transportu odpadów na terenie kraju wyłączającym obowiązek uzyskania zaświadczenia na przewozy na potrzeby własne. W sprawie o sygn. akt III SA/Łd 557/18 sąd uznał, że zezwolenie na prowadzenie transportu na terenie całego kraju określonego rodzaju odpadów nie potwierdza uprawnień do wykonywania transportu drogowego na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym.
Odnośnie zarzucanego przez skarżącą naruszenia art. 10 ust. 3 rozporządzenia nr 561/2006 wyjaśnić należy, że w rozpoznawanej sprawie przepisy tego rozporządzenia nie stanowiły podstawy prawnej wydanych decyzji. Jak stanowi art. 1 rozporządzenia nr 561/2006, niniejsze rozporządzenie ustanawia przepisy dotyczące czasu prowadzenia pojazdu, przerw i okresów odpoczynku kierowców wykonujących przewóz drogowy rzeczy i osób w celu ujednolicenia warunków konkurencji pomiędzy poszczególnymi rodzajami transportu lądowego, zwłaszcza w odniesieniu do sektora transportu drogowego oraz w celu poprawy warunków pracy i bezpieczeństwa drogowego. Niniejsze rozporządzenie ma na celu także przyczynienie się do polepszenia metod monitorowania i egzekwowania przepisów przez Państwa Członkowskie oraz poprawy warunków pracy w transporcie drogowym. Przedmiotu rozpoznawanej sprawy nie stanowiło naruszenie przez skarżącą przepisów rozporządzenia nr 561/2006, które ustanawia przepisy dotyczące czasu prowadzenia pojazdu, przerw i okresów odpoczynku kierowców wykonujących przewóz drogowy rzeczy i osób. Organ drugiej instancji uzasadniając swoje stanowisko w zakresie braku podstaw do uznania, że zachodzą przesłanki wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika powołał się wprawdzie błędnie na przepis art. 10 ust. 3 rozporządzenia nr 561/2006 stanowiący o odpowiedzialności przedsiębiorstwa transportowego za naruszenia przepisów tego rozporządzenia przez kierowców, lecz uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.
W ocenie sądu organy administracji wykazały naruszenie przez skarżącą przepisów ustawy o transporcie drogowym, które uzasadniało nałożenie kary. Jej wysokość została ustalona w sposób prawidłowy, na podstawie właściwych przepisów ustawy i załącznika do ustawy o transporcie drogowym.
Na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. organy administracji ustalają jedynie, czy doszło, czy nie doszło do naruszenia przepisów ustawy. W przypadku stwierdzenia naruszeń, po stronie organu powstaje obowiązek nałożenia stosownej kary pieniężnej i od obowiązku tego organ administracji odstąpić nie może. Oznacza to, że odpowiedzialność administracyjna przewoźnika jest niezależna od winy, czy dobrej lub złej woli, wystarczające jest stwierdzenie samego faktu nieprzestrzegania nałożonych obowiązków (wyrok NSA z 26 lipca 2007 r., I OSK 1257/06 oraz wyrok WSA w Warszawie z 8 września 2011 r., VIII SA/Wa 364/11). Powyższy przepis stwarza domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy. Przy czym ustawodawca umożliwił obalenie tego domniemania w sytuacji spełnienia przesłanek z art. 92c ust. 1 u.t.d., których nie można interpretować rozszerzająco, ponieważ stanowią wyjątek od generalnej zasady odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz.
W myśl art. 92c ust. 1 u.t.d. nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli:
1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub
2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub
3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.
Powołane powyżej przepisy, co prawda przewidują możliwość zwolnienia przedsiębiorcy od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie prawa, jednakże jest to uzależnione od wykazania, że dołożył on należytej staranności, to znaczy uczynił wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać organizując przewóz, a jedynie wskutek niezależnych od niego okoliczności lub nadzwyczajnych zdarzeń doszło do naruszenia prawa. Skoro za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo, to na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje i to niezależnie od charakteru stosunku prawnego łączącego przedsiębiorcę z tą osobą (por. wyrok NSA z 6 lipca 2011 r., II GSK 716/10). Stąd też ciężar dowodu, że w sprawie wystąpiły przesłanki, przewidziane w przepisach prawa, do zwolnienia z tej odpowiedzialności spoczywa na przedsiębiorcy, gdyż to on wywodzi z tych przepisów skutki prawne (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2009 r., II GSK 989/08).
W zakresie zastosowania podstaw egzoneracyjnych sąd również podzielił stanowisko organu, że w rozpoznawanej sprawie przedsiębiorca nie zwolnił się od ciążącej na im odpowiedzialności, bowiem nie wykazał, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Przedsiębiorca, jako podmiot odpowiedzialny za prowadzenie swego przedsiębiorstwa, tak musi je organizować, aby funkcjonowało ono w sposób zgodny z prawem – również prawem transportowym i musi się liczyć z konsekwencjami działań z tym prawem niezgodnych. Brak znajomości przepisów prawa nie może być zestawiany z przytoczonymi, uznanymi okolicznościami egzoneracyjnymi, gdyż sumienny i rzetelny przedsiębiorca, stanowiący wzorzec oceny, jako profesjonalny uczestnik obrotu gospodarczego, nie może zasłaniać się brakiem znajomości powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Elementarnym obowiązkiem skarżącego jako przedsiębiorcy było takie organizowanie prowadzonej przez siebie działalności, aby nie doszło do naruszeń prawa.
Decyzja nakładająca na skarżącą karę pieniężną weszła do obrotu prawnego 18 grudnia 2020 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji z 15 grudnia 2020 r.), a więc przed upływem dwóch lat od ujawnienia naruszenia podczas kontroli w przedsiębiorstwie zakończonej 27 października 2020 r. (protokół z kontroli). O wejściu decyzji do obrotu prawnego decyduje data jej doręczenia przez organ, stosownie do przepisu art. 110 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu, organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej.
Wobec powyższego należało uznać, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Postępowanie administracyjne prowadzone przez organ zasługuje na aprobatę, a jego wynik znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. W działaniu organów sąd nie dopatrzył się wad, w tym nieprawidłowości w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy, który – co wymaga podkreślenia - nie został skutecznie podważony przez skarżącą, jak również w zakresie zastosowania do jego oceny przepisów prawa. W ocenie sądu, organy administracji w sposób wystarczający wyjaśniły, dlaczego brak jest podstaw do uwolnienia skarżącej od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie, a dokonana ocena pozbawiona jest cech dowolności.
Wobec powyższego sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.
d.j.