III SA/Łd 66/24

III SA/Łd 66/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-09-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-01-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Krawczyk /sprawozdawca/
Ewa Alberciak /przewodniczący/
Monika Krzyżaniak
Symbol z opisem
6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II GZ 156/24 - Postanowienie NSA z 2024-04-23
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 479
art. 18, art. 33 par. 1 i 2
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1284
art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i ust. 2, art. 17 ust. 1, 2, 3, 4, 5, 10 i 11
Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 2077
par. 3
Rozporządzenie Ministra Zdrowia z 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych
Sentencja
Dnia 26 września 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk (spr.) Sędzia WSA Monika Krzyżaniak po rozpoznaniu w dniu 26 września 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi L. Z. na postanowienie Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 16 listopada 2023 roku Nr 182/2023/II w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę. a.kr [pic]
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 16 listopada 2023 r. Nr 182/2023/II Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: ŁPWIS lub organ), działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2023 r. poz. 338 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r., poz. 479 ze zm. – dalej u.p.e.a.) po rozpatrzeniu zażalenia L. Z. (dalej: skarżąca) na postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Łodzi (dalej: PPIS w Łodzi) z dnia 30 sierpnia 2023 r. oddalające zarzuty zobowiązanej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu wskazał, że w związku z nieszczepieniem dziecka J. Z. (ur. ...) PPIS w Łodzi upomnieniem z dnia 22 września 2021 r. wezwał matkę dziecka (skarżącą) do zgłoszenia się z dzieckiem do punktu szczepień w celu wykonania zaległych szczepień ochronnych przeciw: błonicy, tężcowi, krztuścowi, ostremu nagminnemu porażeniu dziecięcemu (poliomyelitis), odrze, nagminnemu zakażeniu przyusznic (śwince) i różyczce zgodnie z obowiązującym Programem Szczepień Ochronnych.
W związku z dalszym brakiem szczepień dziecka, PPIS w Łodzi w dniu 23 czerwca 2023 r. wystawił tytuł wykonawczy zobowiązując skarżącą do poddania dziecka ww. obowiązkowym szczepieniom ochronnym oraz wystosował do ŁPWIS jako organu egzekucyjnego wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny na podstawie art. 119 § 1 i nast. u.p.e.a. wydał postanowienie z dnia 25 lipca 2023 r. o nałożeniu grzywny w wysokości 700 zł w celu przymuszenia skarżącej do wykonania obowiązku szczepień ochronnych, wynikającego z tytułu wykonawczego.
Skarżąca wniosła zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej, które PPIS w Łodzi jako wierzyciel oddalił postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2023 r.
Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej ŁPWIS wydał zaskarżone postanowienie, uznając tym samym za niezasadne zarzuty: braku wymagalności obowiązku, niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny, zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, a także przymuszenia do wykonania szczepień niezgodne z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP.
Organ wskazał, że podstawą prawną wymagalności obowiązku jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (dalej: u.z.z.ch.z.), zgodnie z którym osoby przebywające na terytorium RP są obowiązane na zasadach określonych w ww. ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym. W myśl art. 17 ust. 1 ww. ustawy, osoby określone na podstawie art. 17 ust. 10 pkt 2 ustawy są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie art. 17 ust. 10 pkt . W oparciu o art. 17 ust. 10 pkt 1 i pkt 2 ww. ustawy, Minister Zdrowia wydał rozporządzenie z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 2077 – dalej: rozporządzenie MZ), w którym ustalił wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych, ze wskazaniem, kto i w jakich sytuacjach podlega szczepieniu ochronnemu przeciw konkretnej chorobie, w tym - jeśli chodzi o dzieci - w jakim okresie ich życia. Wbrew twierdzeniom skarżącej, z przepisów tych można wyinterpretować normę prawną, która ustanawia prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, tzn. określa wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. podmiot na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres. W § 3 rozporządzenia MZ podane zostały zakresy wieku dzieci, w których istnieje obowiązek wykonywania szczepień ochronnych przeciwko poszczególnym chorobom zakaźnym. Rolą szczepień ochronnych jest nie tylko ochrona przed zachorowaniem, ale przede wszystkim ochrona przed występowaniem powikłań choroby i zgonem. Na przykład szczepienia przeciwko krztuścowi wykonywane są już u dzieci w 1 roku życia, w celu ich ochrony przed zachorowaniem na krztusiec, który u dzieci w pierwszych latach życia może mieć ciężki przebieg z powikłaniami, a nawet zgonem. Określony w Programie Szczepień Ochronnych wiek dzieci, w którym należy wykonać obowiązek danego szczepienia ochronnego wynika z okresu utrzymywania się odporności przekazywanej dzieciom przez matki, sytuacji epidemiologicznej danej choroby w Polsce, okresu utrzymywania się odporności po kolejnych dawkach szczepionek i wiedzą odnośnie wieku, w którym dzieci najczęściej zapadają na daną chorobę. Od wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego przeciwko danej chorobie zakaźnej zwolnić mogą jedynie przeciwwskazania zdrowotne do szczepienia, które mogą być stałe lub tymczasowe. Zakresy wieku dzieci, w których wykonywane są dane obowiązkowe szczepienia ochronne podane w ww. rozporządzeniu MZ, określają do kiedy u dzieci istnieje obowiązek szczepień w przypadku występowania czasowych przeciwwskazań zdrowotnych. Reasumując, jakkolwiek ww. rozporządzenie wskazuje 19 rok życia jako granice poddania dziecka szczepieniom ochronnym to nie oznacza to, że wszystkie szczepienia mogą być wykonane tuż przed tą datą. Szczepienia są rozkładane w czasie, przy czym zgodnie z zasadami wakcynologii schematy szczepień dostosowane są do występowania zachorowań na poszczególne choroby, wieku i rozwoju dzieci. Należy też zwrócić uwagę, że o wykonalności obowiązku szczepień decyduje lekarz.
Zatem, jak stwierdził organ, obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z przepisów ustawowych, przy czym, jak wskazał NSA w wyroku z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 32/11, wykonanie tego obowiązku z mocy prawa zabezpieczone jest przymusem administracyjnym oraz odpowiedzialnością regulowaną przepisami ustawy z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2022 r., poz. 2151 ze zm.). Oznacza to, że wynikający z przepisów obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym jest bezpośrednio wykonalny. Jego niedochowanie, aktualizuje obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie poddanie dziecka szczepieniom ochronnym. Wynika stąd, że obowiązek szczepień ochronnych został zapisany w u.z.z.ch.z. oraz rozporządzeniu MZ.
Organ wyjaśnił dalej, że o szczepieniu dziecka decyduje każdorazowo lekarz, po uprzedniej kwalifikacji dotyczącej stanu zdrowia dziecka oraz zebraniu potrzebnych informacji podczas wywiadu z rodzicem lub prawnym opiekunem. Odnośnie zarzutu braku kwalifikacji lekarskiej przed poddaniem dziecka szczepieniu ochronnemu, oczywista jest konieczność dokonania kwalifikacji lekarskiej, jednakże możliwa jest ona tylko wówczas gdy dziecko stawi się na szczepienie, bowiem kwalifikacja lekarska odbywa się tuż przed szczepieniem zgodnie z art. 17 ust. 3 u.z.z.ch.z. w ciągu maksymalnie 24 godzin. Skoro rodzice z dzieckiem na szczepienie się nie stawili, nie była możliwa też kwalifikacja lekarska. W tym jednak przypadku powoływanie się na niewykonalność szczepień jest nadużyciem prawa i jako taka nie korzysta z ochrony i nie może stanowić argumentu przeciw szczepieniom.
Zdaniem organu, nie powinno też budzić wątpliwości, że to wojewoda jest organem właściwym do prowadzenia egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, wynikających zarówno z wydanych przez siebie rozstrzygnięć indywidualnych (decyzji, postanowień), jak i obowiązków niepieniężnych wynikających wprost z mocy przepisów prawa (art. 20 § 1 u.p.e.a.). Z racji zawartego porozumienia z dnia 12 lutego 2015 r. pomiędzy Wojewodą Łódzkim i PWIS w Łodzi w sprawie powierzenia prowadzenia spraw z zakresu egzekucji administracyjnej obowiązku szczepień ochronnych (Dz. Urz. Woj. Łódzk. z 2015 r. poz. 676 i z 2023 r. poz. 6065) działanie ŁPWIS w charakterze organu egzekucyjnego znajduje uzasadnienie w prawie. Porozumienie zostało prawidłowo opublikowane.
Zarzut zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego zdaniem organu wyższego stopnia jest bezprzedmiotowy. Zgodnie z art. 1 a pkt 12 b u.p.e.a. środkiem egzekucyjnym jest: grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni. W przypadku egzekucji szczepień ochronnych grzywna w celu przymuszenia jest środkiem adekwatnym i uznającym prawa obywateli. Organ poinformował, że zgodnie z art. 121 § 2 ww. ustawy maksymalna wysokość grzywny wynosi 10 000 zł, a ponadto w uzasadnieniu postanowienia z dnia 25 lutego 2023 r. organ egzekucyjny szczegółowo wyjaśnił, czym kierował się nakładając grzywnę na zobowiązaną w wysokości 700 zł. Organ dodał, że zarzut nałożenia grzywny w wysokości 700 zł dotyczy postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, od którego zobowiązana złożyła zażalenie i które będzie przedmiotem rozważań w odrębnym postępowaniu odwoławczym.
Wreszcie organ za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 68 ust. 4 Konstytucji RP. W oparciu o posiadaną kserokopię karty uodpornienia dziecka organ zwrócił uwagę, że dziecko aktualnie będąc w 9 roku życia nie zostało zaszczepione przeciwko aż 7 chorobom zakaźnym, którym można zapobiegać poprzez szczepienia ochronne. Każda z tych chorób zakaźnych może u dzieci mieć ciężki przebieg i prowadzić do stałych następstw zdrowotnych, a nawet zgonu.
W skardze na to postanowienie wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca zarzuciła:
1. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia tj. uznanie przez organ, że skarżąca nie wykonała obowiązku podczas gdy obowiązek w stosunku do małoletniego nie może być uznany za wymagalny, co potwierdza zaświadczenie o przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym z dnia 13 grudnia 2023 r.,
3. na podstawie art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a. brak uprzedniego doręczenia zobowiązanej upomnienia, o którym mowa w art. 15 ust. 1 w zw. z art. 15 § 3e u.p.e.a. w zw. z § 2 pkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Finansów, Funduszy I Polityki Regionalnej z dnia 4 grudnia 2020 r. w sprawie danych zawartych w upomnieniu,
4. naruszenie art. 7a, 77 i 81a k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść skarżącej, jak również wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy oraz brak wszechstronnego rozważenia całości materiału dowodowego,
5. naruszenie art. 15 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez brak rozpoznania przez organ zgłoszonych zarzutów, podczas gdy istotą zasady dwuinstancyjności jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy,
6. naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i dokonanie tej oceny w sposób dowolny, skutkujące uznaniem, że skarżąca uchyla się od wykonania obowiązkowych szczepień ochronnych, co nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, w szczególności brak jest oświadczenia o odmowie szczepień.
W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.
W uzasadnieniu skargi podniosła, że w dniu 13 grudnia 2023 r. małoletni został poddany lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu. W wyniku badania dziecko zostało odroczone od obowiązkowych szczepień ochronnych do dnia 13 czerwca 2024 r. Jak podkreśliła, jedną z podstawowych zasad postępowania egzekucyjnego jest stwierdzenie, że egzekwowany obowiązek wobec konkretnej osoby istnieje i jest wymagalny. Badanie to winno obejmować dzień wystawienia upomnienia, które bezpośrednio poprzedza wszczęcie egzekucji administracyjnej, a przede wszystkim dzień wystawienia tytułu wykonawczego. Na chwilę tę obowiązek nie jest wymagalny ani wykonalny. Wprawdzie harmonogram szczepień ochronnych jest ogłaszany corocznie w Komunikacie w sprawie Programu Szczepień Ochronnych, jednakże konkretyzacja terminu należy każdorazowo do lekarza, który przeprowadza lekarskie badanie kwalifikacyjne. Tymczasem małoletni jest odroczony od obowiązkowych szczepień ochronnych.
Po drugie, zdaniem skarżącej, skarżone postanowienie organu II instancji dotknięte jest również inną istotną wadą. Wymagalność obowiązku organ II instancji opiera na Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, które nie obowiązywało na dzień wszczęcia postępowania i wystawienia tytułu wykonawczego.
Ponadto skarżąca podniosła, że nie zostało jej doręczone upomnienie, o którym mowa w art. 15 ust. 1 w zw. z art. 15 § 3e u.p.e.a. Zgodnie z § 2 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Finansów, Funduszy I Polityki Regionalnej z dnia 4 grudnia 2020 r. w sprawie danych zawartych w upomnieniu, upomnienie zawiera imię i nazwisko lub nazwę zobowiązanego i adres jego miejsca zamieszkania lub siedziby, a także znany wierzycielowi numer Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności (PESEL) albo numer identyfikacji podatkowej (NIP), albo numer identyfikacji w Krajowym Rejestrze Urzędowym Podmiotów Gospodarki Narodowej (REGON), jeżeli zobowiązany taki numer posiada. Przesłane zobowiązanej upomnienie z dnia 22 września 2021 r. nie zawiera numeru PESEL. Numer ten był wierzycielowi znany, czego potwierdzeniem jest zamieszczenie nr PESEL w tytule wykonawczym.
Zdaniem skarżącej, zarówno rozpatrujący zażalenie organ, ale przede wszystkim wierzyciel uzasadnienia swoich rozstrzygnięć ograniczają do przytaczania przepisów dotyczących podstawy prawnej obowiązku, wymagalności szczepień nie odnosząc w żaden sposób tych przepisów do stanu faktycznego sprawy. Tymczasem skarżąca złożyła zarzuty do tytułu wykonawczego, podnosząc brak wymagalności obowiązku, niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ, zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Jedynie zarzut braku wymagalności obowiązku mieści się w katalogu zarzutów, o którym mowa w art. 33 § 2 u.p.e.a. A zatem tylko ten zarzut winien być przez wierzyciela rozpoznany. W pozostałym zakresie wierzyciel powinien pozostawić "zarzuty" bez rozpoznania i wezwać stronę do sprecyzowania zarzutów. A zatem zarówno wierzyciel, jak i organ II instancji nie powinny odnosić się do zarzutów, które w istocie zarzutami nie są. Skarżąca winna być wezwana do poprawnego wskazania zarzutów, w trybie przepisów k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że zawiera ona zarówno zarzuty procesowe, jak i nowy zarzut, który nie był wcześniej zgłoszony. Organ zwrócił uwagę, że zaświadczenie lekarskie o przeprowadzonym badaniu kwalifikacyjnym z dnia 13 grudnia 2023 r. które odracza wykonanie szczepień ochronnych u J. Z. do dnia 13 czerwca 2024 r. zostało wydane po doręczeniu zobowiązanej skarżonego postanowienia, zatem organ nie miał możliwości odnieść się do niego. Wskazał jednak, że zaświadczenie lekarskie nie spełnia wymogów wskazanych w § 10 ust. 3 rozporządzenia MZ, gdyż nie zawiera kompletnych informacji zawartych w załączniku nr 2 do ww. rozporządzenia. Dodał, że zaświadczenia lekarskie o przeprowadzonym badaniu kwalifikacyjnym zostały wystawione na wszystkie dzieci w rodzinie, co podważa ich wiarygodność. Natomiast zarzut braku doręczenia upomnienia zobowiązanej zgodnie z art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a. podniesiony został dopiero w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga była niezasadna.
Kontroli Sądu w tej sprawie poddano postanowienie ŁPWIS utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji oddalające zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej objętego tytułem wykonawczym z dnia 23 czerwca 2023 r. obowiązku poddania małoletniego szczepieniom ochronnym.
Zgodnie z art. 33 § 1 u.p.e.a., zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Stosownie do treści art. 33 § 2 u.p.e.a. podstawą zarzutów jest:
1) nieistnienie obowiązku;
2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z:
a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4,
b) dokumentu, o którym mowa w art. 3a § 1,
c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu;
3) błąd co do zobowiązanego;
4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane;
5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części;
6) brak wymagalności obowiązku w przypadku:
a) odroczenia terminu wykonania obowiązku,
b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej,
c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b.
W piśmie z dnia 31 lipca 2023 r. skarżąca złożyła zarzuty, spośród których tylko jeden z nich mieści się w katalogu ujętym w art. 33 § 2 u.p.e.a., a mianowicie zarzut braku wymagalności obowiązku. Pozostałe mieściły się w ramach podstaw umorzenia postępowania egzekucyjnego (niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym), wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia (prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny) i skargi na czynność egzekucyjną (zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego), przy czym kwestionowanie samej wysokości grzywny powinno nastąpić w zażaleniu na to postanowienie.
Sąd stwierdza, że organ wprawdzie odniósł się do wszystkich z nich, jednak nie można mu z tego czynić zarzutu, a wręcz przeciwnie – wyjaśnienia w tym zakresie należy uznać za respektowanie zasady informowania (art. 9 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.). Nie zmienia to faktu, że każdy z nich powinien podlegać rozpatrzeniu we właściwym dlań trybie, co zresztą organ sygnalizował w ramach wyjaśnień dotyczących zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Argumentacji skargi wskazującej na rzekomą wadliwość zaskarżonego postanowienia z tych powodów nie sposób więc podzielić.
W postępowaniu zrzutowym niewątpliwie należało się skoncentrować na zarzucie braku wymagalności obowiązku (art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a.), co też organ słusznie uczynił. Zdaniem Sądu, prawidłowo uznał on ów zarzut za niezasadny.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt. 1 lit. b u.z.z.z.ch., osoby przebywające na terytorium RP są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się szczepieniom ochronnym. Przepis art. 5 ust. 2 u.z.z.z.ch. przewiduje, że w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2022 r. poz. 1876, 2280 i 2705 oraz z 2023 r. poz. 605).
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.z.z.z.ch. osoby, określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1, zwanym dalej "obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi".
Z kolei w art. 17 ust. 10 pkt 1 i 2 u.z.z.z.ch., minister właściwy do spraw zdrowia został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych oraz osób lub grupy osób obowiązanych do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym. Na podstawie tej delegacji Minister Zdrowia wydał rozporządzenie z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, w którym wskazał, że obowiązkiem szczepień ochronnych są objęte następujące choroby zakaźne: błonica; gruźlica; inwazyjne zakażenie Haemophilus influenzae typu B, inwazyjne zakażenia Streptococcus pneumoniae, krztusiec, nagminne zakażenie przyusznic (świnka), odra, ospa wietrzna, ostre nagminne porażenie dziecięce (poliomyelitis), różyczka, tężec, wirusowe zapalenie wątroby typu B, wścieklizna, zakażenia wywołane przez rotawirusy. W rozporządzeniu tym wskazano również, w jakim okresie życia dzieci i młodzież podlegają szczepieniu ochronnemu przeciw konkretnej chorobie. Oznacza to, że obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym jest obowiązkiem wynikającym wprost z ustawy i jest wykonalny bez konieczności jego konkretyzacji w akcie administracyjnym. Uchybienie temu obowiązkowi powoduje konieczność jego wyegzekwowania.
Z przepisów tych wynika norma prawna ustanawiająca prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu. Określa ona wszystkie istotne cechy tego obowiązku, to jest podmiot, na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres. Wskazać należy, że sam obowiązek wynika z ustawowych regulacji, a więc z powszechnie obowiązujących przepisów, natomiast jedynie jego realizacja odbywa się według Programu Szczepień Ochronnych, który rokrocznie jest modyfikowany stosownie do aktualnej sytuacji epidemiologicznej, a ogłaszany przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 u.z.z.z.ch. W komunikacie tym wskazuje się, jakim szczepieniom i w jakim czasie powinny poddać się określone osoby.
W tytule wykonawczym została właściwie powołana podstawa prawna obowiązku, to jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i ust. 2 u.z.z.z.ch. oraz rozporządzenie z 2011 r. Należy podzielić stanowisko, że wskazane przepisy stanowią podstawę do nałożenia obowiązku wykonania szczepień ochronnych dziecka. Z całą pewnością nie są nimi przepisy art. 17 ust. 2 i ust. 4 u.z.z.z.ch., które nie określają treści obowiązku, lecz sposób jego wykonania.
Wykonanie szczepienia jest immanentnie związane z przeprowadzeniem lekarskiego badania kwalifikującego. Zgodnie z art. 17 ust. 2 u.z.z.z.ch. wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Każdorazowo musi to być badanie kwalifikacyjne aktualne, wykonane w czasie nieprzekraczającym 24 godzin przed samym szczepieniem (art. 17 ust. 3 u.z.z.z.ch.). Po przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym lekarz wydaje zaświadczenie ze wskazaniem daty i godziny przeprowadzonego badania (art. 17 ust. 4 u.z.z.z.ch.). W przypadku, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem szczepienia ochronnego do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 u.z.z.z.ch.). Zgodnie z powołanymi przepisami, wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Z art. 17 ust. 3 i 4 u.z.z.z.ch. wynika, że lekarskie badanie kwalifikacyjne bezpośrednio poprzedza szczepienie ochronne. Podkreślić należy, że treści wskazanych przepisów nie można interpretować w ten sposób, że badanie kwalifikacyjne oraz jego wyniki dotyczące ewentualnych przeciwwskazań są przesłanką, od której zależy powstanie obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu.
W tym kontekście Sąd zwraca uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto pogląd, iż poddanie się lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu, o którym mowa w art. 17 ust. 2 u.z.z.z.ch., jest elementem obowiązku szczepienia ochronnego. Tylko w trybie lekarskiego badania kwalifikacyjnego następuje określenie, czy nie występują przeszkody w stanie zdrowia osoby objętej obowiązkiem szczepienia, które wykluczają jego wykonanie. Wykonanie tego obowiązku obciąża zobowiązanego lub osobę odpowiedzialną za wykonanie obowiązku przez zobowiązanego. Niepoddanie się badaniu kwalifikacyjnemu jest równoznaczne z niewykonaniem obowiązku poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu (por. wyroki NSA z dnia 21 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3322/17 i II OSK 43/18; z dnia 18 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 459/19). Celem badania kwalifikacyjnego jest ustalenie, czy stan zdrowia danej osoby pozwala na jej zaszczepienie. Badanie takie bezpośrednio poprzedza szczepienie ochronne, odmowa udziału w takim badaniu, czy też niestawienie się na nie uniemożliwia wykonanie szczepienia. W istocie jest to więc odmowa poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu.
Skarżąca – matka małoletniego - nie wywiązała się z tego obowiązku i jednocześnie w trakcie postępowania przed organami nie przedstawiła żadnych dokumentów wskazujących na istnienie lekarskich przeciwwskazań i stwierdzających konieczność odroczenia szczepień córki ze względu na stan zdrowia.
Sąd podziela prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że zarzut braku wymagalności (czy niewykonalności) obowiązku szczepienia ze względu na nieprzeprowadzenie badań kwalifikacyjnych dziecka poprzedzających szczepienia jest niezasadny (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2434/17, WSA w Łodzi z dnia 29 lipca 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 336/22).
Należy zauważyć, że uzupełnieniem wskazanych powyżej regulacji prawnych, zawartych w ustawie z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz w rozporządzeniu z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, jest Program Szczepień Ochronnych, wspólny dla wszystkich zobowiązanych do szczepienia osób. W komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego wskazuje się między innymi wiek, w którym dane szczepienie powinno być przeprowadzone. Poszczególne terminy określone w tymże komunikacie nie powinny być rozumiane jako dające zobowiązanemu prawo do samodzielnego wyznaczenia momentu, w którym ma dojść do zaszczepienia, a tym bardziej jako terminy, których upływ wskazuje dopiero na wymagalność omawianego obowiązku. Zgodnie z Programem Szczepień powstanie obowiązku szczepień i jego wymagalność następują wraz z ukończeniem przez osobę podlegającą obowiązkowym szczepieniom ochronnym określonego etapu życia, z którym wiąże się najwcześniejszy z możliwych termin szczepień. Szczepienia powinny odbyć się w określonym terminie, a jeżeli do tego nie doszło - w terminie wskazanym w tytule wykonawczym.
Z akt sprawy wynika, iż syn skarżącej nie został zaszczepiony i nie został poddany lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu do dnia wydania zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego. Skarżąca dopiero do skargi dołączyła kserokopię zaświadczenia o przeprowadzeniu badania kwalifikacyjnego z dnia 13 grudnia 2023 r., z którego wynika, że w stosunku do jej syna istnieją przeciwskazania do przeprowadzenia obowiązkowych szczepień ochronnych według kalendarza szczepień. Tym samym odroczono wykonanie szczepień do 13 czerwca 2024 r. Zaświadczenie to zostało wydane już po wystawieniu tytułu wykonawczego, wszczęciu postępowania egzekucyjnego oraz rozpatrzeniu przez organy zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. W tej sytuacji wydanie tego zaświadczenia nie miało żadnego wpływu na prawidłowość zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji. Organy rozpatrują sprawy w oparciu o stan faktyczny i prawny ustalony na dzień orzekania.
Niezależnie od tego, zaświadczenie to nie spełnia wymagań stawianych zaświadczeniu o przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym, którego wzór stanowi załącznik do rozporządzenia MZ z 2011 r.
Obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanych przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 u.z.z.z.ch. W komunikacie wskazuje się, jakim szczepieniom i w jakim czasie powinny poddać się określone osoby. Powoływanie się przez organy na Program Szczepień Ochronnych nie stanowi podstawy do uznania wadliwości postanowień organów obu instancji.
Stanowisko takie pozostaje aktualne również po wydaniu w dniu 9 maja 2023 r. wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt SK 81/19. Wyrokiem tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych w zakresie, w jakim termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, określone są w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, jest niezgodny z art. 47 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 87 Konstytucji RP. Z uzasadnienia wyroku TK wynika, że komunikat GIS wskazuje termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczbę dawek poszczególnych szczepionek. Z tego względu Trybunał uznał, że PSO zawiera nowość normatywną, w postaci treści nieobecnych ani w ustawie o zwalczaniu chorób zakaźnych, ani w rozporządzeniu. Trybunał wskazał, że sprecyzowanie zakresu obowiązku jednostki w drodze rozporządzenia jest dopuszczalne, o ile istnieje stosowna delegacja ustawowa, tj. spełnione są przesłanki określone w art. 92 Konstytucji RP. W realiach rozpoznawanej sprawy w sposób niezamierzony nastąpiła subdelegacja kompetencji - termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczbę dawek poszczególnych szczepionek wskazuje GIS w PSO na dany rok, a minister właściwy do spraw zdrowia nakazuje przeprowadzać obowiązkowe szczepienia ochronne zgodnie z PSO. Z kolei art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych wskazuje, że komunikat GIS ma uwzględniać przepisy rozporządzenia. Komunikat GIS ma mieć jedynie charakter techniczny i zawierać reguły instrumentalne kierowane do podmiotów organizacyjnie podległych GIS, jak i personelu medycznego. Uszczegółowienie obowiązku szczepień ochronnych adresowanego do jednostki ma być unormowane wyłącznie rozporządzeniem. W rzeczywistości jednak komunikat GIS wywiera skutek w sferze kształtowania praw jednostki. Taka jednak dwutorowość nie jest dopuszczalna na poziomie komunikatu. Mogłaby co najwyżej wystąpić na poziomie rozporządzenia, będącego podstawą dla GIS do sformułowania reguł instrumentalnych, jak i doprecyzowania obowiązku ciążącego na jednostce (...). Dlatego też, w ocenie Trybunału, art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych w związku z § 5 rozporządzenia w zakresie, w jakim termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, określone są w PSO na dany rok, ogłaszanym przez GIS w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, jest niezgodny z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji.
Trybunał podkreślił jednak, że wyrok ten nie pozbawia GIS kompetencji do ogłaszania w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, PSO na dany rok, ani nie ogranicza zakresu treści, które mogą być zawarte w owym komunikacie. Innymi słowy, termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych powinny być - w ślad za źródłem powszechnie obowiązującego prawa - wskazane w PSO na dany rok, jednakże komunikat GIS nie może stanowić podstawy do rekonstrukcji zakresu nakazów wynikających z obowiązku szczepień ochronnych nałożonego na jednostkę na mocy ustawy.
Rozważając znaczenie orzeczenia TK odraczającego datę utraty mocy obowiązującej przepisów stanowiących m.in. podstawę prawną stanowiska wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu, należy - w ocenie Sądu - brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnymi przepisami, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych tymi przepisami, powody dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów oraz okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy stosowania niekonstytucyjnych przepisów.
W ocenie Sądu z treści uzasadnienia wyroku wynika, że Trybunał Konstytucyjny w swoim orzeczeniu nie zakwestionował w żaden sposób wprowadzenia obowiązkowych szczepień ochronnych, a jako wzorzec kontroli przyjął przepisy o prawie do ochrony prawnej życia prywatnego (art. 47 Konstytucji RP), o zasadzie proporcjonalności przy ograniczaniu w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz o źródłach powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 1 Konstytucji RP). W ocenie Sądu wskazana przez Trybunał Konstytucyjny okoliczność konieczności zapewnienia ciągłości realizacji obowiązkowych szczepień ochronnych stanowi wartość przemawiającą za dalszym stosowaniem zakwestionowanych przez Trybunał przepisów ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z 2011 r. w zakresie, w jakim pozwalają one na ustalenie terminu wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczby dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych na podstawie Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanego przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu. Odmowa zastosowania zakwestionowanych przepisów, szczególnie wobec odroczenia przez Trybunał utraty ich mocy, spowodowałoby zakłócenie procesu wykonywania obowiązkowych szczepień ochronnych.
Stanowisko takie jest reprezentatywne dla najnowszego orzecznictwa NSA (zob. np. wyrok NSA z dnia 24 września 2024 r., II GSK 841/24).
Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze Sąd uznał je za niezasadne. Nie doszło do zarzucanego przez skarżącą naruszenia zasady dwuinstancyjności. Organy obu instancji rozpatrzyły zarzuty sformułowane przez skarżącą w postępowaniu egzekucyjnym, uzasadniając swoje stanowisko w sprawie. Przekonanie skarżącej o naruszeniu zasady dwuinstancyjności wynika zapewne z faktu, że organ odwoławczy nie odnosił swoich rozważań wprost do zarzutów wniesionych przez skarżącą w trybie art. 33 § 2 u.p.e.a., lecz rozważył je poprzez pryzmat zarzutów zażalenia. Mimo to w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy zawarł swoje stanowisko dotyczące zasadności zarzutów wniesionych w trybie art. 33 § 2 u.p.e.a.
Po drugie, mimo że organ w zaskarżonym postanowieniu powołał się na rozporządzenie MZ z 2023 r., to jednak w tytule wykonawczym prawidłowo wskazał rozporządzenie z 2011 r. Nie był to zatem błąd uzasadniający uchylenie zaskarżonego postanowienia.
Z przyczyn, o których była już wcześniej mowa, nie można też podzielić zarzutu skargi, że organ odwoławczy odniósł się do zarzutów niewymienionych w art. 33 § 2 u.p.e.a.
Nie sposób też zgodzić się ze skarżącą, że organy dowolnie ustaliły, że uchyla się ona od wykonania obowiązkowych szczepień ochronnych. Brak wykonania szczepień u małoletniego dziecka strony nie może być inaczej zinterpretowany, skoro skarżąca nie wykazała przed organami, aby dziecko zaszczepiła, ani też nie przedłożyła do zakończenia postępowania przed organami żadnego dokumentu, z którego wynikałby obowiązek odroczenia szczepień. Dołączenie do skargi zaświadczenia o przeprowadzonym w dniu 13 grudnia 2023 r. badaniu kwalifikacyjnym i istnieniu podstaw do odroczenia wykonania szczepienia, wymagania tego nie spełnia.
Poza tym skarżąca dopiero w skardze, powołując się na art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a., podniosła zarzut braku uprzedniego doręczenia upomnienia, o jakim mowa w art. 15 ust. 1 w zw. z art. 15 § 3e u.p.e.a. w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Finansów Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 4 grudnia 2020 r. w sprawie danych zawartych w upomnieniu. Formułując powyższy zarzut skarżąca utożsamia brak jednego z elementów upomnienia z brakiem doręczenia upomnienia. Odnosząc się do kwestii braku nr PESEL skarżącej w przesłanym upomnieniu zauważyć trzeba, że celem upomnienia jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania określonego obowiązku i tym samym niedoprowadzenie do wszczęcia egzekucji. Wskazanie w upomnieniu różnego rodzaju danych, w tym numeru PESEL, ma zapewnić, że zobowiązany zostanie prawidłowo zidentyfikowany. Co do tego, zdaniem Sądu, nie było w tej sprawie wątpliwości. Tym samym braku tego nie można uznać za błąd mający wpływ na wynik sprawy, a tym bardziej nie można uznać, że brak umieszczenia w upomnieniu numeru PESEL oznacza, że upomnienie jest "nieistniejące" lub "niedoręczone". Żaden przepis prawa nie określa takiego skutku braku numeru PESEL. Wyjaśnić ponadto należy, że sąd administracyjny nie może być adresatem zarzutów, określonych w u.p.e.a. Tryb i termin wnoszenia zarzutów jest uregulowany przepisami u.p.e.a. i żaden z nich nie przewiduje możliwości kierowania ich bezpośrednio do sądu. Skarżąca zarzutu takiego do wierzyciela nie skierowała.
W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).
ds