III SA/Łd 480/25

III SA/Łd 480/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-10-02
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Krawczyk /sprawozdawca/
Joanna Wyporska-Frankiewicz
Katarzyna Ceglarska-Piłat /przewodniczący/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1539
art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g, art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 28, art. 106
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) , art. 200, art. 205 § 2, art. 119 pkt 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 2 października 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Ceglarska-Piłat Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk (spr.) Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz po rozpoznaniu w dniu 2 października 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi C. Spółka jawna w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 6 maja 2025 roku Nr SKO.4120.1.2025 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia wniesionego na postanowienie dotyczące uzgodnienia wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym 1/ uchyla zaskarżone postanowienie; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz C. Spółka jawna w L. kwotę 113 (sto trzynaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. [pic]
Uzasadnienie
Postanowieniem z 6 maja 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi stwierdziło niedopuszczalność zażalenia A Sp.J. w L. na postanowienie Marszałka Województwa Łódzkiego z 7 kwietnia 2025 r. dotyczące uzgodnienia wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.
Marszałek Województwa Mazowieckiego, pismem z 31 marca 2025 r., wystąpił do Marszałka Województwa Łódzkiego o uzgodnienie - w trybie art. 106 k.p.a. - w sprawnie wniosku firmy B Sp. z o.o. w W. o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej [...].
Postanowieniem z 7 kwietnia 2025 r. Marszałek Województwa Łódzkiego uzgodnił wydanie ww. zezwolenia na rzecz przedsiębiorcy B Sp. z o.o. W. na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na ww. linii komunikacyjnej, przekazując to rozstrzygnięcie Marszałkowi Województwa Mazowieckiego oraz wnioskodawcy.
Ww. postanowienie zostało zaskarżone przez spółkę A Sp.J. w L., która pismem z dnia 11 kwietnia 2025r. złożyła zażalenie, zarzucając mu naruszenie:
1/ art. 7 i 77 w zw. z art 106 § 5 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia w przedmiocie uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej bez przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego, tj. bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności bez dokonania sprawdzenia, czy projektowana linia spełnia oczekiwania w zakresie częstotliwości, jakości, zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a także czy spełnia oczekiwania i postulaty lokalnej społeczności,
2/ art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) i b) ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1539), dalej ustawa, poprzez niedokonanie w toku postępowania uzgodnieniowego sprawdzenia, czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych lub czy wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych na terenie Województwa Podkarpackiego,
3/ art. 11 i art. 107 § 2-5 w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez brak wskazania w uzasadnieniu postanowienia szczegółów dotyczących poczynionych przez organ ustaleń,
4/ art. 10 § 1, 2 i 3 w. zw. z art. 73 § 1 k.p.a., poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego przed wydaniem postanowienia uzgodnieniowego.
Wskazanym na wstępie postanowieniem z 6 maja 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi stwierdziło niedopuszczalność zażalenia.
W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że postępowanie odwoławcze (analogicznie zażaleniowe) jest oparte na zasadzie skargowości - co oznacza, że może ono być uruchomione wyłącznie na skutek wniesienia środka zaskarżenia przez uprawniony podmiot - nie może być wszczęte z urzędu. Dopiero czynność strony, którą jest wniesienie odwołania (zażalenia), powoduje, że organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego. Przepis art. 127 § 1, jak i art. 141 § 1 k.p.a. stanowi, że legitymację do wniesienia odwołania (odpowiednio zażalenia) posiada strona postępowania administracyjnego.
Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi spółka A Sp.J. w L. nie posiada przymiotu strony w sprawie wszczętej wnioskiem B Sp. z o.o. w W. o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej [...]. Organ wskazał, że spółka A Sp. J. w zażaleniu podała: "przystępując do udziału w postępowaniu głównym w charakterze strony przedstawiła wskazaną niżej treść wniosku zawierającego przepisy prawne i argumenty uzasadniające występowanie spółki A Sp. J, w charakterze strony w postępowaniu głównym prowadzonym przez Marszałka Województwa Mazowieckiego, a więc posiadającej również status strony przed Marszałkiem współdziałającym, dokonującym uzgodnienia wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej wnioskowanej przez spółkę B sp. z o.o. z siedzibą w W". Jednakże Marszałek Województwa Mazowieckiego, pismem z 16 kwietnia 2025 r. poinformował A Sp. J., że po analizie przesłanej informacji nie wyraża zgody na przystąpienie do udziału w postępowaniu w charakterze strony.
Kolegium podało także, że spółka A Sp.J. swój interes prawny upatruje w art. 22a ust. 2 lit. a) ustawy, podnosząc, że projektowana przez [...] Polska sp. z o.o. linia regularna ([...])stanowić będzie zagrożenie dla już istniejącej linii regularnych obsługiwanej właśnie przez A Sp.J. Organ wskazał jednak, że jakakolwiek konkurencja nie jest równoznaczna z zagrożeniem, o którym mowa w art. 22a ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy. Ponadto A Sp.J. w L. posiadająca zezwolenie nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej na trasie: [...] nie może stanowić zagrożenia dla zupełnie innej (tylko częściowo stycznej) linii regularnej ([...]). Linia komunikacyjna to połączenie komunikacyjne na określonej drodze między przystankami wskazanymi w rozkładzie jazdy, po której odbywają się regularne przewozy osób (art. 4 pkt 8 ustawy). Z kolei przystanek to miejsce przeznaczone do wsiadania lub wysiadania pasażerów na danej linii komunikacyjnej, oznaczone w sposób określony w przepisach ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, z informacją o rozkładzie jazdy, z uwzględnieniem godzin odjazdów środków transportowych przewoźnika drogowego uprawnionego do korzystania z tego miejsca (art. 4 pkt 8a ustawy). Linia komunikacyjna objęta ww. zezwoleniem nr [...] i linia objęta wnioskowanym zezwoleniem przez B sp. z o.o. absolutnie nie są tożsame, bowiem posiadają inne przystanki także na odcinku stycznym (z wyjątkiem jednego przystanku umiejscowionego przy Porcie Lotniczym W).
Po trzecie weryfikacja zagrożenia dla już istniejących linii regularnych nie ma miejsca w postępowaniu uzgodnieniowym, które zostało zakończone wydaniem zaskarżonego postanowienia. Przedmiotem uzgodnienia dokonywanego na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy nie mogą być kwestie dotyczące oceny, czy zachodzą okoliczności uzasadniające odmowę udzielenia zezwolenia na podstawie art. 22a ust. 1. Z tego ostatniego przepisu wynika, że organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1: 1) odmawiają udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym w przypadku, gdy wnioskodawca nie jest w stanie świadczyć usług będących przedmiotem wniosku, korzystając z pojazdów pozostających w jego bezpośredniej dyspozycji; 2) mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku wystąpienia jednej z następujących okoliczności: a) zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników, b) zostanie wykazane, że wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych, d) wnioskodawca nie przestrzega warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu lub wykonuje przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem. Treść wskazanego przepisu wskazuje zatem jednoznacznie, że adresatem powyższej regulacji jest organ wydający zezwolenie, a nie organ uzgadniający. Zatem obowiązek rozważenia, czy nie zachodzą przesłanki negatywne do udzielenia tego zezwolenia należy wyłącznie do organu udzielającego zezwolenie.
Kolegium wskazało także, że uzgodnienie linii komunikacyjnej dokonane przez Marszałka Województwa Łódzkiego zaskarżonym postanowieniem odnosi się wyłącznie do obejmującego obszar własnej właściwości, tj. województwa łódzkiego, podczas, gdy zezwolenie nr [...] udzielone A Sp.J. w L. tego obszaru nie obejmuje.
Zatem w ocenie Kolegium stroną w niniejszym postępowaniu może być jedynie firma B Polska sp. z o.o., która była adresatem wydanego przez organ I instancji postanowienia. Oznacza to, że zażalenie wniesione przez A Sp.J. w L. jest z przyczyn podmiotowych niedopuszczalne.
Na ostateczne postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła spółka A Sp.J. w L. wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynika sprawy i przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy oraz art. 8 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że skarżąca nie jest stroną postępowania, gdyż nie wykazała interesu prawnego do uczestniczenia w postępowaniu, podczas gdy spółka wykazała, że posiada interes prawny, a zatem powinna brać udział również w postępowaniu uzgodnieniowym w charakterze strony tego postępowania.
W uzasadnieniu skargi spółka podniosła, cytując art. 28 k.p.a., że w razie wszczęcia postępowania na żądanie strony organ administracji publicznej jest obowiązany ustalić, czy w postępowaniu tym powinny uczestniczyć inne osoby będące stronami postępowania, i zawiadomić je o wszczęciu postępowania na żądanie strony. Oznacza to, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony mogą uczestniczyć osoby, które wprawdzie nie żądały czynności organu administracji publicznej, lecz postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Są zatem stronami postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest to, czy legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który "żąda czynności organu" lub którego "dotyczy postępowanie".
Stosownie do art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy, organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1, mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku gdy zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że w postępowaniu w przedmiocie udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym przez zagrożenie dla istniejących linii regularnych, o jakim mowa w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a i b ustawy, należy rozumieć zarówno zagrożenie finansowe (pod względem rentowności), jak i zagrożenie organizacyjne (z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu). Natomiast rozważania organów, pozbawione takiej analizy, uznawano za zbyt ogólnikowe i przedwczesne - jako przeprowadzone w oderwaniu od stanu faktycznego i prawnego sprawy, podkreślając że nie wynika z nich, aby okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały wyjaśnione i rozważone (wyroki NSA z: 10 września 2019 r., II GSK 1426/17; 20 marca 2018 r., II GSK 3242/17; 17 marca 2008 r., II GSK 69/08). Przewidziana w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a i b ustawy reglamentacja działalności gospodarczej w zakresie wykonywania transportu drogowego służyć ma przeciwdziałaniu niekontrolowanej, a zatem niszczącej konkurencji nie zaś nadmiernemu jej ograniczaniu. Zagrożenie dla istniejących linii przewozowych stanowić może potencjalnie każda nowoutworzona linia obsługująca tę samą trasę. Każde nowe połączenie na tej samej linii będzie miało wpływ na rentowność linii istniejącej, z tym że ocenie z punktu widzenia zastosowania art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy podlega stopień tego wpływu. Organ administracji zobowiązany jest zatem w postępowaniu o zezwolenie na uruchomienie i prowadzenie nowej linii regularnej na trasie, która jest obsługiwana w tym samym czasie przez inne linie ocenić, czy wpływ wywierany przez nowoprojektowaną linię nie będzie miał charakteru niszczącego (stanowiącego zagrożenie dla linii istniejącej). Oceny takiej dokonać należy jednak w ramach postępowania administracyjnego, ze wszystkimi wynikającymi stąd dla strony gwarancjami. Stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie zezwolenia na uruchomienie i prowadzenie nowej linii regularnej jest, oprócz wnioskodawcy, każdy podmiot prowadzący tego rodzaju legalną działalność na tej samej trasie w tym samym czasie. Ocena przesłanki "zagrożenia dla linii istniejącej" doprowadzić może do wydania decyzji uwzględniającej wniosek w przypadku braku zagrożenia lub odmawiającej wydania zezwolenia w razie potwierdzenia jego zaistnienia, a nie do ograniczenia kręgu stron postępowania. Przepis art. 22a ust. 1 pkt. 2 lit. a) ustawy jest to powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego określony przewoźnik może skutecznie żądać ochrony swego interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób innemu, konkurencyjnemu na tej samej linii podmiotowi - zyskując tym samym status strony postępowania.
Skarżąca spółka wskazała przy tym, że stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu jest niezgodne ze znanym organowi z urzędu wyrokiem WSA w Warszawie z 20 czerwca 2024 r., VI SA/Wa 414/24, w którym sąd ten rozpoznał skargę na postanowienie SKO w Warszawie i uznał spółkę A za stronę postępowania, podzielając wskazaną wyżej argumentację, ugruntowaną już w orzecznictwie NSA.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Również uczestnik postępowania - B Sp. z o.o. w W. – wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi stwierdzające niedopuszczalność zażalenia A Sp.J. w L. na postanowienie Marszałka Województwa Łódzkiego z 7 kwietnia 2025 r. dotyczącego uzgodnienia wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej [...].
W myśl art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g) ustawy o transporcie drogowym wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia w krajowym transporcie drogowym - wydanego, w zależności od zasięgu tych przewozów odpowiednio przez: marszałka województwa właściwego dla siedziby albo miejsca zamieszkania przedsiębiorcy, w uzgodnieniu z marszałkami województw właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego województwa.
W niniejszej sprawie firma B Polska Sp. z o.o. w W. złożyła do Marszałka Województwa Mazowieckiego wniosek o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej [...]. Z uwagi na fakt, że planowy przebieg linii komunikacyjnej przebiega m.in. przez województwo łódzkie - Marszałek Województwa Mazowieckiego wystąpił do Marszałka Województwa Łódzkiego o uzgodnienie - w trybie art. 106 k.p.a. - w sprawnie wniosku firmy B Sp. z o.o. w W.
Zgodnie z art. 106 § 1 k.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Stosownie natomiast do art. 106 § 5 k.p.a. zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie.
Postępowanie w trybie art. 106 k.p.a. nie jest samodzielnym postępowaniem, lecz stadium postępowania w sprawie, która ma być załatwiona decyzją. Stroną tego postępowania jest strona postępowania głównego. Warto w tym miejscu zwrócić także uwagę na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 15 marca 2012 r., II OSK 2538/10, w którym NSA zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 106 § 2 k.p.a. organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. Zdaniem NSA z tego przepisu wynika więc, że to organ załatwiający sprawę, a nie organ współdziałający w wydaniu decyzji, co do zasady określa także krąg osób, które będą stroną postępowania przed organem współdziałającym w wydaniu decyzji. Dalej NSA podniósł, że ustawodawca w celu zapobieżenia nadmiernemu przedłużaniu postępowania organu załatwiającego sprawę co do istoty, przewidział krótki czternastodniowy, maksymalny termin dla zajęcia stanowiska przez organ współdziałający w wydaniu decyzji (art. 106 § 3 k.p.a.). Wskazuje to, że wolą ustawodawcy było ograniczenie czynności organu współdziałającego w wydaniu decyzji do czynności niezbędnych do zajęcia stanowiska i rozpoznania ewentualnego zażalenia.
W orzecznictwie wskazuje się jednak również (wyrok WSA w Krakowie z 7 listopada 2008 r., II SA/Kr 811/08), że dopuszczalne jest badanie w postępowaniu uzgodnieniowym, czy biorą w nim udział wszystkie strony. Podstawą przyjęcia takiego poglądu stanowiło uznanie, że obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu uzgodnieniowym ciąży na organie prowadzącym postępowanie uzgodnieniowe, a nie na organie prowadzącym postępowanie główne. Organ uzgadniający może oprzeć się na wykazie stron przekazanym mu przez organ prowadzący postępowanie główne, jednakże nie jest nim związany i w sytuacji wpłynięcia pisma pochodzącego od osoby nieujętej w dotychczasowym wykazie stron jest zobowiązany do zbadania, czy osoba taka jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie jest wystarczającą podstawą do odmowy uznania tej osoby za stronę postępowania uzgodnieniowego fakt, że organ prowadzący postępowanie głównej nie zaliczył jej do kręgu stron.
Konieczne zatem było, w ocenie Sądu, w sytuacji wniesienia przez spółkę A Sp.J. w L. zażalenia na postanowienie Marszałka Województwa Łódzkiego z 7 kwietnia 2025 r., zbadanie czy postępowanie, w którym wydane zostało to postanowienie, dotyczy jej interesu prawnego. W ocenie organu II instancji zażalenie złożone przez spółkę A Sp.J. w L. w trybie art. 106 § 5 zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną, wobec czego należało stwierdzić jego niedopuszczalność.
Sąd z takim stanowiskiem się nie zgadza.
Istota sporu dotyczy legitymacji skarżącej - A sp.j. - w sprawie udzielenia B sp. z o.o. zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej: [...].
Przepis art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Prawna kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. W przepisach tego prawa ujmowanego szeroko, a więc prawa materialnego administracyjnego, finansowego, prawa pracy i prawa cywilnego, musi istnieć norma lub normy prawne, przewidujące w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu (podmiotów) możliwość wydania decyzji administracyjnej (lub niekiedy postanowienia). Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. oznacza w istocie rzeczy występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja uprawnień lub obowiązków. Związek ten musi być bezpośredni, to znaczy, że rozstrzygnięcie administracyjne dotyczy bezpośrednio sfery prawnej danego podmiotu (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 3 lutego 1997 r., OPS 6/96; to i kolejne powoływane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Tak więc posiadanie interesu prawnego to nic innego, jak tylko ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia danej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności sprzecznych z danymi potrzebami (por. wyrok NSA z 12 lipca 2007 r., I OSK 1559/06).
W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na wykonywanie przewozów, takim przepisem prawa materialnego jest art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym. Przyjmuje się bowiem, że w postępowaniu, o którym jest mowa w ww. przepisie, a mianowicie w postępowaniu z wniosku o wydanie (lub zmianę) zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w którym jedną z badanych przez organ przesłanek jest okoliczność, czy wydanie (lub zmiana) zezwolenia obejmującego linię regularną stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, status strony mają również podmioty, które obsługują już te linie na podstawie udzielonych im zezwoleń (zob. wyrok NSA z 8 lipca 2021 r., II GSK 1423/18 oraz z 29 kwietnia 2025 r., II GSK 2509/24).
Przez zagrożenie dla istniejących linii regularnych należy przy tym rozumieć zarówno zagrożenie finansowe (pod względem rentowności), jak i zagrożenie organizacyjne (z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu), zaś analiza tego zagrożenia dla już istniejących linii powinna uwzględniać konkretną sytuację rynkową, tj. istniejącą w realiach określonego miejsca i czasu, odnoszącą się do konkretnych przewoźników i organizowanych przez nich przewozów na tożsamej z projektowaną lub częściowo pokrywających się z nią liniach (zob. wyrok NSA z 17 lutego 2022 r., II GSK 2466/21).
Skoro bowiem funkcją przywołanego przepisu ustawy o transporcie drogowym jest - wobec reglamentowania działalności gospodarczej w zakresie wykonywania transportu drogowego - przeciwdziałanie niekontrolowanej, a zatem niszczącej konkurencji na rynku usług przewozowych, to za uzasadniony należałoby uznać wniosek, że zagrożenie/narażenie na zagrożenie/ dla już istniejącej linii przewozowej może potencjalnie stanowić każda nowoutworzona linia obsługującą tę samą trasę lub ten sam jej odcinek, której uruchomienie siłą rzeczy nie pozostaje bez wpływu na rentowność linii dotychczasowej.
Ocena zaś stopnia tego wpływu powinna następować w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym w sprawie wydania lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym.
Przewoźnik uprawniony na podstawie właściwego zezwolenia do prowadzenia działalności w zakresie regularnego przewozu osób w warunkach konkurencji nie mającej charakteru niszczącego korzysta zatem z przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu o wydanie zezwolenia na regularny przewóz osób zainicjowanym przez inny podmiot zamierzający prowadzić taką działalność na tej samej trasie i w tym samym czasie.
W tym kontekście w rozpatrywanej sprawie skarżąca spółka powołuje się na fakt, że wykonuje już przewozy osób w krajowym transporcie drogowym na odcinku stanowiącym tzw. "styczną" z linią regularną [...], na którą B Sp. z o.o. ubiega się o udzielenie zezwolenia na wykonywanie przewozu osób w krajowym w transporcie drogowym. Mianowicie A Sp.J. w L. posiada zezwolenie nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej na trasie: W — N, w więc na odcinku stanowiącym "styczną" z linią, na której przewozy planuje B Sp. z o.o. W świetle przedstawionego rozumienia przepisów art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy oraz art. 28 k.p.a., organ powinien uznać status skarżącej jako strony postępowania.
Na marginesie niniejszych rozważań należy podkreślić, że kwestie te były już badane przez sądy administracyjne w innych postępowaniach zainicjowanych przez B Sp. z o.o., w których przesądzony został – w bardzo zbliżonym stanie faktycznym – status A Sp.J. w L. jako strony postępowania (prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 20 czerwca 2024 r., VI SA/Wa 414/24, od którego skargę kasacyjną oddalił NSA wyrokiem z 29 kwietnia 2025 r., II GSK 2509/25, nieprawomocny wyrok WSA w Warszawie z 1 lipca 2025 r., VI SA/Wa 630/25).
Na przeszkodzie uznaniu skarżącej za stronę niniejszego postępowania nie może stać przy tym fakt, że Marszałek Województwa Mazowieckiego – pismem z 16 kwietnia 2025 r. – poinformował spółkę, że nie wyraża zgody na uznanie jej za stronę postępowania.
Jeżeli bowiem skarżąca wykonuje przewozy na odcinku linii (choćby i stycznym fragmencie z tą linią), co do której innym podmiot ubiega się o udzielenie zezwolenia, to spełniła przesłanki do bycia stroną postępowania, określone w art. 28 k.p.a., a jej zażalenie powinno zostać rozpoznane.
Na koniec Sąd zauważa, że bez prawnego znaczenia jest podnoszona przez Kolegium okoliczność, że Marszałek Województwa Łódzkiego dokonał w niniejszej sprawie uzgodnienia fragmentu linii komunikacyjnej wyłącznie w zakresie obszaru województwa łódzkiego, na terenie którego skarżąca spółka nie wykonuje przewozu. Skoro skarżąca jest stroną postępowania głównego, to posiada procesowe uprawnienia przypisane stronie, a zatem może złożyć także zażalenie na postanowienie uzgodnieniowe, choćby dotyczyło to "wycinka" sprawy – w tym przypadku obszaru, na której nie wykonuje transportu drogowego.
Nie mogła przynieść oczekiwanego rezultatu również argumentacja organu, że przedmiotem uzgodnienia dokonywanego na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy nie mogą być kwestie dotyczące oceny, czy zachodzą okoliczności uzasadniające odmowę udzielenia zezwolenia na podstawie art. 22a ust. 1 – czyli że weryfikacja zagrożenia dla już istniejących linii regularnych nie ma miejsca w postępowaniu uzgodnieniowym. Oczywiście - kwestie te nie mogą być badane w postępowaniu uzgodnieniowym, a dopiero w postępowaniu głównym, lecz nie przesądza to wcale o braku przymiotu strony skarżącej w postępowaniu uzgodnieniowym. Przeciwnie, kwestia ta przemawia za tym, że skarżąca spółka ma przymiot strony postępowania, co dotyczy też postępowania uzgodnieniowego. To zaś powoduje, że jej zażalenie na postanowienie Marszałka Województwa Łódzkiego z 7 kwietnia 2025 r. było dopuszczalne i winno zostać rozpoznane.
Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935), uchylił zaskarżone postanowienie.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.
ak