Lexedit
Wróć do analizy orzeczenia
Pełny tekst orzeczenia

III SA/Łd 231/26

Oryginalna, niezmieniona treść orzeczenia. Jeżeli chcesz przeczytać analizę (zagadnienia prawne, podstawa prawna, argumentacja, rozstrzygnięcie), wróć do strony orzeczenia.

III SA/Łd 231/26 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2026-08-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-04-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Krawczyk /przewodniczący/
Anna Dębowska /sprawozdawca/
Małgorzata Kowalska
Symbol z opisem
6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 119 pkt 3, art. 120, art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 145, art. 151, art. 264 § 2, art. 15 § 1 pkt 2, art. 269 § 1, art. 135, art. 200, art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
art. 1 § 1 i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Dz.U. 2025 poz 132
art. 33, art. 34, art. 18, art. 34 § 2 pkt 1, art. 18, art. 18 i art. 34 § 2 pkt 1, art. 18
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)
Dz.U. 2025 poz 889
art. 13f, art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 1
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1251
art. 46 ust. 2 i art. 49 ust. 2, art. 7 ust. 1
Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j.)
Dz.U. 2025 poz 1691
art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 126, art. 15, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 126, art. 107 § 3, art. 15
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks  postępowania administracyjnego
Sentencja
Dnia 5 sierpnia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Anna Dębowska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, , po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 20 stycznia 2026 roku znak: SKO.418.73.2025 w przedmiocie oddalenia zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 4 grudnia 2025 roku, znak: CUW-WW.3162.1.5347.2025; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącej A. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 20 stycznia 2026 r., znak: SKO.418.73.2025, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z 4 grudnia 2025 r., znak: CUW-WW.3162.1.5347.2025 o oddaleniu w całości zgłoszonego zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej.
W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniosło, że postanowieniem z 4 grudnia 2025 r., wydanym na podstawie art. 34 § 2 pkt 1 w związku z art. 18 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2025 r., poz. 132 ze zm.), dalej "u.p.e.a.", Prezydent Miasta Łodzi oddalił zarzut A.K. w sprawie egzekucji administracyjnej, prowadzonej w stosunku do niej przez ten organ na podstawie tytułu wykonawczego z 13 października 2025 r., nr [...] , dotyczący nieistnienia obowiązku. Organ pierwszej instancji umotywował swoje rozstrzygnięcie w uzasadnieniu postanowienia, opierając się na wyjaśnieniach udzielonych w piśmie Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi z 20 września 2024 r.
W zażaleniu na to postanowienie A.K. zakwestionowała stanowisko organu pierwszej instancji podtrzymując argumentację zawartą w zarzucie zmierzającą do wykazania nieistnienia należności z tytułu opłat dodatkowych za nieuiszczenie opłat za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania ze względu na brak prawidłowego oznakowania strefy i miejsc płatnego postoju.
Organ drugiej instancji utrzymując w mocy postanowienie z 4 grudnia 2025 r. o oddaleniu w całości zgłoszonego zarzutu podniósł, że Prezydent Miasta Łodzi (jako organ egzekucyjny) wszczął i prowadził w stosunku do A.K., po uprzednim doręczeniu jej upomnienia, egzekucję administracyjną na podstawie sporządzonego przez siebie (jako wierzyciela) tytułu wykonawczego z 13 października 2025 r., który obejmuje 4 należności wynikające z mocy prawa, tj. art. 13f ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2025 r., poz. 889), dalej "u.d.p.", z tytułu opłat dodatkowych nr 767007, 713082, 730074 oraz 713143 za nieuiszczenie opłat za postój pojazdu samochodowego o nr rej.[...] , będącego jej własnością, w strefie płatnego parkowania od 7 do 10 stycznia 2020 r.
28 października 2025 r. skarżąca złożyła zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej, podnosząc brak istnienia obowiązków objętych tytułem wykonawczym (art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a.).
Organ drugiej instancji wskazał, że z treści art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 13b ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 6 pkt 1 u.d.p. wynika, że obowiązek uiszczenia opłaty parkingowej i ewentualnie opłaty dodatkowej obciąża "korzystającego z dróg publicznych", którym jest co do zasady właściciel pojazdu. Pojęcie "pobiera" wskazuje natomiast, że obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie i opłaty dodatkowej, jeżeli ta pierwsza nie zostanie uiszczona, jest obowiązkiem wynikającym z mocy prawa. W tym zakresie nie jest zatem wymagane konkretyzowanie obowiązku w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. W sprawie obowiązku uiszczenia opłaty parkingowej nie prowadzi się postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej, a zatem nie prowadzi się również postępowania wyjaśniającego poprzedzającego rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. Skoro obowiązek uiszczenia opłaty parkingowej powstaje z mocy prawa, to możliwość dochodzenia swych racji przez korzystającego z drogi publicznej powstaje dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego poprzez złożenie zarzutu.
Organ drugiej instancji za bezsporne uznał, że skarżąca zaparkowała będący jej własnością pojazd samochodowy w strefie płatnego parkowania w Łodzi od 7 do 10 stycznia 2020 r. i nie uiściła we wszystkich przypadkach opłaty za jego postój. Podzielił stanowisko wierzyciela oparte na piśmie z 20 września 2024 r., w którym Zarząd Dróg i Transportu w Łodzi wskazał, że obszar strefy wydzielony jest znakami D-44 na każdej drodze wjazdowej do strefy oraz D-45 na każdej drodze wyjazdowej ze strefy. Mijając znak D-44, kierowca zostaje poinformowany o wjeździe w rejon objęty obowiązkiem wnoszenia opłat postojowych na wyznaczonych do tego celu miejscach. Znak D-44 odwoływany jest wyłącznie przez znak D-45. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do uchwały nr LXXIX/2124/18 Rady Miejskiej w Łodzi z 14 listopada 2018 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania pojazdów samochodowych na drogach publicznych w Łodzi oraz opłat za postój w tej strefie i sposobu ich pobierania (Dz. Urz. Woj. Łódzk. poz. 6362), zmienionej uchwałą nr XIV/603/19 Rady Miejskiej w Łodzi z 18 września 2019 r. zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania (Dz. Urz. Woj. Łódzk. poz. 5446) do 31 maja 2021 r. w obszarze strefy znajdowała się ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...](obecnie cała ul. [...] znajduje się w strefie). Miejsca, na których zaparkowany był pojazd o nr rej. [...] w dniach kontroli wyznaczone zostały znakiem pionowym D-18 usytuowanym na początku odcinka przeznaczonego do postoju. Taki sposób oznakowania miejsc postojowych znajduje potwierdzenie w załączonej dokumentacji fotograficznej. Nie ma zaś żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia okoliczność, czy i kiedy w którymkolwiek z tych miejsc postojowych został umieszczony znak drogowy D-18 z dodatkowym napisem "płatny". Skarżąca powinna bowiem wiedzieć, że jeżeli wjechała do prawidłowo oznakowanej strefy płatnego parkowania, a następnie zaparkowała swój samochód w odpowiednio (tj. znakiem pionowym D-18 i konstrukcyjnie) wyznaczonym miejscu przeznaczonym do postoju pojazdów, to ciąży na niej obowiązek uiszczenia wymaganej opłaty za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania. Wobec nieuiszczenia należnych opłat w dniach od 7 do 10 stycznia 2020 r. powinna liczyć się z pobraniem od niej opłat dodatkowych w wysokości po 200 zł, która wynika odpowiednio z § 8 uchwały.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A.K. wniosła o uchylenie w całości na postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 20 stycznia 2026 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta Łodzi z 4 grudnia 2025 r. oraz umorzenie postępowania egzekucyjnego, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że istnieje obowiązek objęty tytułem wykonawczym, podczas gdy w okolicznościach sprawy obowiązek ten nie istnieje, bowiem pojazd nie był zaparkowany w miejscu prawidłowo wyznaczonym jako miejsce postoju w strefie płatnego parkowania.
Zadaniem skarżącej ze zgromadzonej dokumentacji fotograficznej wynika, że miejsce postoju pojazdu nie było oznakowane znakami poziomymi P-18, a zatem nie spełniało wymogów prawidłowego wyznaczenia stanowiska postojowego. W konsekwencji miejsce to nie mogło zostać uznane za prawidłowo wyznaczone stanowisko postojowe w strefie płatnego parkowania. Obowiązek zapłaty opłaty dodatkowej nie powstał, a zatem tytuł wykonawczy został wystawiony bez podstawy prawnej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje:
Skarga jest zasadna.
Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".
Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest ostateczne postanowienie kończące postępowanie wydane na skutek wniesienia zażalenia w postępowaniu egzekucyjnym, a więc mieszczące się w katalogu postanowień wskazanych w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2015 r., I OSK 1110/13). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie tego przepisu, jest niezależne od woli stron (por. np. wyrok NSA z 11 czerwca 2019 r., II OSK 1867/17). W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie.
Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.
W przypadku zaś gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga, zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu w całości albo w części.
Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Przeprowadzona przez sąd w niniejszej sprawie kontrola według powyższych kryteriów wykazała naruszenie przez organy administracji obu instancji przepisów prawa, które uzasadnia uwzględnienie skargi.
Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 20 stycznia 2026 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z 4 grudnia 2025 r. o oddaleniu w całości zgłoszonego zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej.
Zgodnie z art. 33 § 1 u.p.e.a., zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej.
W myśl art. 33 § 2 u.p.e.a., podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest:
1) nieistnienie obowiązku;
2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z:
a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4,
b) dokumentu, o którym mowa w art. 3a § 1,
c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu;
3) błąd co do zobowiązanego;
4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane;
5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części;
6) brak wymagalności obowiązku w przypadku:
a) odroczenia terminu wykonania obowiązku,
b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej,
c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b.
Wymienione w art. 33 § 2 u.p.e.a. podstawy zarzutów stanowią katalog zamknięty. Zobowiązany może więc wnieść zarzuty tylko z przyczyn enumeratywnie wyszczególnionych w tym przepisie. Wskazanie innych przyczyn nie uprawnia organu egzekucyjnego do rozpatrywania zarzutów. Zarzuty są sformalizowanym środkiem prawnym, a podniesione w nich okoliczności zakreślają granice sprawy rozpoznawanej przez organ egzekucyjny.
Stosownie zaś do treści art. 33 § 5 u.p.e.a., zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej wnosi się nie później niż:
1) w terminie 30 dni od dnia wyegzekwowania w całości obowiązku, kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych;
2) do dnia wykonania w całości obowiązku o charakterze niepieniężnym lub zapłaty w całości należności pieniężnej, odsetek z tytułu niezapłacenia jej w terminie, kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych;
3) w terminie 7 dni od dnia doręczenia zobowiązanemu postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego w całości albo w części.
Zgodnie z art. 34 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny niezwłocznie przekazuje wierzycielowi zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej.
Jak stanowi art. 34 § 2 u.p.e.a., wierzyciel wydaje postanowienie, w którym:
1) oddala zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej;
2) uznaje zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej:
a) w całości,
b) w części i w pozostałym zakresie oddala ten zarzut;
3) stwierdza niedopuszczalność zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, jeżeli:
a) zarzut jest albo był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu podatkowym, administracyjnym lub sądowym,
b) zobowiązany kwestionuje w całości albo w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługuje środek zaskarżenia.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca 28 października 2025 r. wniosła zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Łowiczu na podstawie tytułu wykonawczego z 13 października 2025 r., w którym wskazano art. 13f u.d.p. jako podstawę prawną obowiązku z tytułu należności za 7, 8, 9 i 10 stycznia 2020 r.
Jako podstawę zarzutu skarżąca wskazała nieistnienie obowiązku (art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a.). Skarżąca podniosła, że w odpowiedzi na upomnienie w piśmie z 26 sierpnia 2025 r. już wyjaśniła, że pojazd nie był zaparkowany w strefie SPP jako specjalnie wyznaczone stanowisko. Z tego względu brak jest podstaw do naliczenia opłaty i wszczynania egzekucji. Ze zdjęć z raportów z kontroli wynika, że stanowisko postojowe nie było poprawnie oznakowane. Miejsce to nie było podwójnie oznakowane: znakami pionowymi D-18 i znakami poziomymi typu P-18. Z przepisów prawa i uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2017 r., sygn. akt II GPS 2/17 wynika, że opłatę za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych pobiera się wyłącznie za postój w odpowiednio wyznaczonym do tego miejscu. Jeżeli zatem wybrane przez kierowcę miejsce postoju (dopuszczalne na ogólnych zasadach prawa o ruchu drogowym) nie zostało oznakowane w sposób właściwy, to miejsce to nie może zostać zakwalifikowane jako miejsce spełniające wymogi stanowiska postojowego. Tym samym naliczenie opłaty za postój w takim miejscu lub nałożenie opłaty dodatkowej wskutek nieuiszczenia opłaty za postój jest bezprawne. Opłata zatem nie istnieje, a skoro tak to brak jest podstaw do wystawienia tytułu wykonawczego, bo nie istnieje należność.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., w brzmieniu obowiązującym w okresie kiedy skarżąca miała parkować pojazd w strefie płatnego parkowania w Łodzi, tj. od 7 do 10 stycznia 2020 r., korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania.
W myśl art. 13b ust. 1 u.d.p. opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo.
Stosownie natomiast do art. 13b ust. 6 u.d.p. organ właściwy do zarządzania ruchem na drogach w uzgodnieniu z zarządcą drogi:
1) wyznacza w strefie płatnego parkowania lub śródmiejskiej strefie płatnego parkowania miejsca przeznaczone na postój pojazdów, w tym stanowiska przeznaczone na postój pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową;
1a) wyznacza, w strefie płatnego parkowania lub śródmiejskiej strefie płatnego parkowania, miejsca przeznaczone na postój pojazdów elektrycznych na czas ładowania przy punktach ładowania zainstalowanych w ogólnodostępnych stacjach ładowania, o których mowa w art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o elektromobilności i paliwach alternatywnych;
2) może wyznaczać w strefie płatnego parkowania lub śródmiejskiej strefie płatnego parkowania zastrzeżone stanowiska postojowe (koperty) w celu korzystania z nich na prawach wyłączności w określonych godzinach lub całodobowo.
W myśl zaś art. 13f ust. 1 u.d.p. za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową. Opłatę dodatkową, o której mowa w ust. 1, pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku zarządca drogi (art. 13f ust. 3 u.d.p.).
Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. podjął 9 października 2017 r. uchwałę w sprawie o sygn. akt II GPS 2/17, rozstrzygając wątpliwości interpretacyjne dotyczące pobierania opłat za postój w płatnej strefie parkowania wynikające z różnego interpretowania i stosowania art. 13b ust. 1 u.t.d.
Należy w tym miejscu podkreślić, że z art. 269 § 1 p.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca uchwał. Stosownie do tego przepisu jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio. Ogólna moc wiążąca uchwały powoduje, że wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis (por. A. Skoczylas, "Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego", C. H. Beck, Warszawa 2004, s. 221 i nast.). Pogląd wyrażony w konkretnej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego może zostać zmieniony tylko stosowną uchwałą takiego samego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z 8 lipca 2014 r., II GSK 1518/14).
Moc wiążącą ma stanowisko zawarte w sentencji uchwały. Poglądy prawne wyrażone w uzasadnieniu pozbawione są mocy wiążącej, jeśli nie mają bezpośredniego związku z "zajętym stanowiskiem". Mają one jednak moc wiążącą, w takim zakresie, w jakim pozostają w bezpośrednim związku z tym stanowiskiem.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela wykładnię zaprezentowaną w powołanej uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2017 r., sygn. akt II GPS 2/17.
W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z art. 13b ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.t.d. opłatę za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania pobiera się od korzystającego z drogi publicznej wyłącznie za postój w odpowiednio wyznaczonym do tego miejscu.
Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały przychylił się do stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, które głosi, że opłatę za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania pobiera się wyłącznie za postój w wyznaczonym do tego miejscu (w szczególności w wyroku z 10 grudnia 2015 r., I OSK 2356/15).
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie można odmówić art. 13b ust. 1 u.d.p. znaczenia normatywnego i ustalać miejsca płatnego postoju jedynie na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. (cała strefa płatnego parkowania). Celem regulacji dotyczącej opłat za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, określonym w art. 13b ust. 2 u.d.p. jest usprawnienie ruchu pojazdów w obszarach o znacznym deficycie miejsc postojowych, z uwzględnieniem ogólnych przepisów prawnych o ruchu drogowym. Pobieranie opłat za postój w każdym miejscu, w granicach wyznaczonej strefy parkowania wywoływałoby skutki przeciwstawne do zamierzonych. Oznaczałoby faktyczną aprobatę dla zachowań korzystających z dróg publicznych, które są niezgodne z przepisami prawa – naruszają ograniczenia i zakazy postoju (art. 46 ust. 2 i art. 49 ust. 2 p.r.d.). W ten sposób cel przedsięwzięcia – ustalenie strefy płatnego parkowania zostałby zredukowany do zapewnienia przychodów z tytułu pobierania opłat za postój w tej strefie.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że do powstawania wątpliwości w zakresie interpretacji i stosowania art. 13b ust. 1 u.d.p. przyczynia się w dużym stopniu brak dostatecznie jasnego stanowiska co do znaczenia określenia: wyznaczenie miejsc postoju w strefie płatnego parkowania. Według art. 13b ust. 3 u.d.p. ustalenie strefy płatnego parkowania należy do rady gminy, która podejmuje w tej sprawie uchwałę na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach. Przez ustalenie strefy płatnego parkowania należy rozumieć określenie granic obszaru, który charakteryzuje się znacznym deficytem miejsc postojowych i w związku z tym za postój w tym obszarze pobiera się opłatę. Ustawodawca nakazuje organowi właściwemu do zarządzania ruchem wyznaczenie w tej strefie, w uzgodnieniu z zarządcą drogi, miejsc przeznaczonych na postój pojazdów, w tym stanowisk przeznaczonych na postój pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową (art. 13b ust. 6 pkt 1 u.d.p.). Ten organ może również wyznaczać w strefie płatnego parkowania zastrzeżone stanowiska postojowe (koperty) w celu korzystania z nich na prawach wyłączności w określonych godzinach lub całodobowo (art. 13b ust. 6 pkt 2 u.d.p.). Posłużenie się przez ustawodawcę w tej regulacji różnymi pojęciami – "ustalenie" strefy płatnego parkowania i "wyznaczenie" miejsc płatnego postoju, a także rozdzielenie tych kompetencji między różne podmioty, potwierdza tezę, że ustalenie strefy płatnego parkowania nie jest równoznaczne z wyznaczeniem miejsc płatnego postoju. Nie cały zatem obszar strefy płatnego parkowania jest miejscem, w którym za postój pojazdów samochodowych można pobierać opłaty. Nie powinno to budzić wątpliwości również i z tego powodu, że w strefie płatnego parkowania obowiązują ogólne zasady ruchu drogowego, przewidujące ograniczenia i zakazy dotyczące postoju. Ponadto przepisy prawne nie wykluczają możliwości wyznaczenia w strefie płatnego parkowania miejsc bezpłatnego postoju. Miejsca i stanowiska postojowe wyznacza się za pomocą odpowiednich znaków drogowych, określonych w przepisach wykonawczych do ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 128 ze zm.): w rozporządzeniu Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. poz. 1393 ze zm.) i rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181 ze zm.). Znaki dotyczące strefy płatnego parkowania i miejsc postojowych w tej strefie mają charakter znaków informacyjnych (art. 7 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym). Nie kreują one zatem obowiązku uiszczenia opłaty za postój w miejscach wyznaczonych tymi znakami, lecz informują, że w tych miejscach taki obowiązek istnieje z mocy prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził dalej, że z § 58 ust. 4 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z 31 lipca 2002 r. wynika, że wjazd do strefy płatnego postoju oznacza się znakiem D-44 "strefa płatnego parkowania". Natomiast wyjazd ze strefy płatnego parkowania jest oznaczony znakiem D-45 "koniec strefy płatnego parkowania". Znak D-44 umieszcza się na wszystkich ulicach doprowadzających ruch do obszaru, na którym została ustalona strefa płatnego parkowania. Na tym znaku obok napisu "Postój płatny" wskazuje się sposób wnoszenia opłaty za postój pojazdu samochodowego przez umieszczenie napisu lub symbolu parkometru, karty zegarowej lub biletu. Jeżeli obowiązek wnoszenia opłaty za postój pojazdu samochodowego dotyczy określonych dni roboczych lub godzin, pod napisem "Postój płatny" umieszcza się informację określającą zakres stosowania znaku D-44 (pkt 5.2.50. załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r.). Natomiast w strefie płatnego parkowania określonej znakami D-44 i D-55 miejsca do postoju pojazdu samochodowego wyznacza się znakami pionowymi D-18 "parking" oraz znakami poziomymi - liniami: znakiem P-18 "stanowisko postojowe", P-19 "linia wyznaczająca pas postojowy", P-20 "stanowisko postojowe zastrzeżone "koperta" i P-24 "miejsce dla pojazdu osoby niepełnosprawnej" (pkt 5.2.50, załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r.). Umieszczona pod znakiem D-18 tabliczka T-3a wskazuje koniec miejsca przeznaczonego na postój (§ 52 ust. 3 rozporządzenia z 31 lipca 2002 r.). W dolnej części znaku D-18 jest dopuszczalne umieszczenie napisu określającego rodzaj parkingu (np. płatny, strzeżony (pkt 5.2.18. załącznika nr 1 do rozporządzenia z 3 lipca 2003 r.). Spójnik "oraz" w zdaniu mówiącym, że "w strefie płatnego parkowania oznaczonej znakiem D-44 miejsca postoju pojazdu samochodowego wyznacza się znakami pionowymi oraz znakami poziomymi" wydaje się mieć znaczenie koniunktywne, a nie enumeratywne. Według omawianych załączników do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. znaki informacyjne pionowe mają na celu poinformowanie kierujących pojazdami o rodzaju drogi i sposobie korzystania oraz obiektach znajdujących się przy drodze lub w jej pobliżu przeznaczonych dla użytkowników dróg (pkt 5 załącznika nr 1). Znaki poziome dróg służą zaś zwiększeniu bezpieczeństwa uczestników ruchu i innych osób znajdujących się na drodze, usprawnieniu ruchu pojazdów i ułatwieniu korzystania z dróg (pkt 1.2. załącznika nr 2). W świetle omawianych przepisów prawnych miejsca płatnego postoju wyznaczone w strefie płatnego parkowania to, co do zasady, miejsca podwójnie oznakowane: znakami pionowymi D-18 i znakami poziomymi typu P-18. Niemniej jednak to znaki pionowe informują o sposobie korzystania z drogi i dlatego tym znakom, co trzeba podkreślić, należałoby przypisać rolę decydującą w wyznaczeniu miejsca płatnego postoju. Uzasadniałoby to stwierdzenie, że miejsca postoju oznakowane w strefie płatnego parkowania wyłącznie znakiem poziomym nie spełniają wymagania miejsca wyznaczonego w rozumieniu art. 13b ust. 1 u.d.p.
Zdaniem sądu, w rozpoznawanej sprawie organy administracji nie wykazały w sposób przekonujący, że pojazd skarżącej w okresie 7-10 stycznia 2020 r. został zaparkowany w strefie płatnego parkowania.
Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia z 4 grudnia 2025 r. wynika, że organy oparły swoje ustalenie co do czasu i miejsca zaparkowania pojazdu na ul. [...] w Łodzi na piśmie Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi z 20 września 2024 r. Przy czym organ pierwszej instancji stwierdził, że ewentualny brak oznakowania poziomowego nie zwalnia kierowcy z ustawowego obowiązku wnoszenia opłaty za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania. Natomiast według organu drugiej instancji miejsca, na których zaparkowany był pojazd w dniach kontroli, miały być wyznaczone znakiem pionowym D-18 usytuowanym na początku odcinka przeznaczonego do postoju, a sposób oznakowania miejsc postojowych znajdować potwierdzenie w "załączonej przez stronę dokumentacji fotograficznej".
W ocenie sądu, znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia pojazdu nie potwierdzają jednak twierdzeń organów. Z żadnego ze zdjęć znajdujących się aktach sprawy nie wynika, aby samochód znajdował się w strefie płatnego parkowania. Na zdjęciach tych nie ma żadnych znaków drogowych wskazujących, że pojazd został zaparkowany w takiej strefie. Nie są na nich także widoczne żadne znaki drogowe świadczące o tym, że został on zaparkowany w strefie płatnego parkowania na oznakowanym miejscu postoju, tj. znakami pionowymi D-18 i znakami poziomymi typu P-18. Na podstawie samych zdjęć nie można też w ogóle ustalić, na jakiej ulicy znajduje się pojazd. Co więcej, z pisma Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi z 20 września 2024 r. stanowiącego podstawę ustaleń faktycznych organów obu instancji w ogóle nie wynika, aby miejsce, na którym zaparkowała pojazd skarżąca zostało prawidłowo oznakowane jako miejsce postojowe. W piśmie tym ogólnie stwierdzono, że obszar strefy jest wydzielony znakami D-44, na każdej drodze wjazdowej do strefy oraz D-45 na każdej drodze wyjazdowej ze strefy. Kierowca, który parkuje pojazd w strefie na miejscu wyznaczonym znakiem pionowym D-18 zostaje również poinformowany o istnieniu obowiązku z mocy prawa wniesienia opłaty za postój w tym miejscu. Ewentualny brak oznakowania poziomego nie zwalnia kierowcy z ustawowego obowiązku wnoszenia opłaty za postój w strefie płatnego parkowania. Z pisma tego nie wynika zatem, gdzie konkretnie znaki drogowe były umieszczone w okresie 7-10 stycznia 2020 r., a w szczególności, czy miejsce, na którym zaparkowała pojazd skarżąca, zostało prawidłowo oznakowane jako miejsce postojowe.
Sąd nie przesądza rozstrzygnięcia w tym zakresie sprawy. W sytuacji jednak obciążenia skarżącego opłatą dodatkową z powodu nieopłacenia postoju, organ powinien w sposób niebudzący wątpliwości udowodnić, że istniał obowiązek uiszczenia tej opłaty przez skarżącego. Tymi dowodami mogą być np. zeznania kontrolera na okoliczność miejsca zaparkowania pojazdu, czy zdjęcia, na których będzie widać znaki drogowe wskazujące, że pojazd został zaparkowany w strefie płatnego parkowania na odpowiednio oznakowanym miejscu postoju. Organ może w tym względzie przedstawić także wszelkie inne dowody.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. obowiązkiem organu jest podjęcie wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Z przepisem tym koresponduje regulacja zawarta w art. 77 § 1 k.p.a., w myśl której organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest z kolei ściśle związany z wynikającą z art. 80 k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów. Ocena swobodna powinna być bowiem oparta na wszechstronnej ocenie całości materiału dowodowego. W myśl zaś art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. organ jest zobowiązany w sposób należyty uzasadnić wydane postanowienie. Zdaniem sądu, z podanych wyżej powodów, przepisy te, stosowane z mocy art. 18 u.p.e.a. odpowiednio w postępowaniu egzekucyjnym, zostały naruszone. Organ pierwszej instancji przedwcześnie wydał na podstawie art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a. postanowienie o oddaleniu zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Utrzymanie w mocy przez organ drugiej instancji postanowienia organu pierwszej instancji narusza natomiast wyrażoną w art. 15 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania, która wymaga ponownej weryfikacji zaskarżonego postanowienia, bez względu na zarzuty podniesione w zażaleniu.
Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że postanowienia organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 126 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 18 i art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a., zaś organu drugiej instancji nadto z naruszeniem art. 15 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., a naruszenia te mogły mieć istotny wpływy na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy, bez poczynienia prawidłowych ustaleń w powyższym zakresie i ich udokumentowania w aktach sprawy, jakakolwiek ocena przez sąd, czy w sprawie zasadnie oddalony został zarzut nieistnienia obowiązku (art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a.) jest przedwczesna.
Z tych względów sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, uznając to za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.
Wskazując na powyższe okoliczności należy stwierdzić, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ administracji winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy w celu oceny zgłoszonego przez skarżącą zarzutu braku wymagalności obowiązku przedwcześnie uznanego za niezasadny.
Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. 2026 r., poz. 118) sąd zasądził od organu administracji na rzecz skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zasądzona kwota obejmuje wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej, będącego radcą prawnym w wysokości 480 zł, uiszczone wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.
d.j.