III SA/Łd 218/22

III SA/Łd 218/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2022-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Dębowska /sprawozdawca/
Janusz Nowacki /przewodniczący/
Monika Krzyżaniak
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2068
art. 40 ust. 3, 8 i 9
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 1461
art. 4 ust. 1
Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Sieradzu na uchwałę Rady Gminy Wróblew z dnia 20 grudnia 2019 r. nr XI/93/19 w sprawie ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych oraz umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej i obiektów budowlanych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg stwierdza nieważność § 5 zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
20 grudnia 2019 r. Rada Gminy Wróblew na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", oraz na podstawie art. 40 ust. 3, 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.) podjęła uchwałę nr XI/93/19 w sprawie ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych oraz umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej i obiektów budowlanych na cele niezwiązane z przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg.
W § 5 uchwały określono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2020 r.
Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej w Sieradzu w części, tj. w zakresie § 5.
Zaskarżonej uchwale prokurator zarzucił, że została wydana z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji, art. 42 u.s.g., art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1461), zwanej dalej "u.o.a.n.", oraz art. 6k ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 888), polegające na przyjęciu w § 5 zaskarżonej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2020 r., w wyniku czego istnieje rozbieżność odnośnie momentu wejścia w życie uchwały, co jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa, wprowadzając jednocześnie adresatów norm prawnych w błąd.
Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części obejmującej sformułowanie "z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2020 r.".
W uzasadnieniu prokurator podniósł, że regulacja § 5 zaskarżonej uchwały zawiera w istocie dwie sprzeczne ze sobą normy prawne. Pierwsza z nich stanowi, że uchwała wchodzi w życie 31 grudnia 2019 r. i oznacza wejście w życie z dniem 15 stycznia 2020 r. Z kolei według drugiej ma ona zastosowanie od 1 stycznia 2020 r. Stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej zaskarżone przepisy jest niezbędne dla przywrócenia stanu zgodnego z obowiązującym prawem. Wyeliminowanie wskazanych zapisów uchwały nie będzie wpływać na jej integralność, co sprawia, że może ona w sposób prawidłowy nadal funkcjonować w obrocie prawnym.
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej uchwały za wyjątkiem części zaskarżonej przez prokuratora obejmującej sformułowanie zawarte w § 5 o treści "z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2020 r.", przeprowadzenie rozprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a także pod nieobecność wnoszącego odpowiedź na skargę lub pełnomocników.
W uzasadnieniu organ administracji podniósł, że zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego 31 grudnia 2019 r. pod poz. 7332. Biorąc pod uwagę rozbieżność w terminie wejścia w życie zaskarżonej uchwały, faktycznie nie wywarła ona negatywnych skutków dla jej adresatów, gdyż w okresie od 1 do 15 stycznia 2020 r. nie toczyło się żadne postępowanie administracyjne dotyczące zajęcia pasa drogowego oraz nie została wydana żadna decyzja administracyjna w tym zakresie. Regulacja § 5 zaskarżonej uchwały zawiera w istocie dwie sprzeczne ze sobą normy prawne. Pierwsza z nich stanowi, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w dzienniku urzędowym, co nastąpiło 31 grudnia 2019 r. i oznacza wejście w życie z dniem 15 stycznia 2020 r. Natomiast według drugiej normy, ma ona zastosowanie od 1 stycznia 2020 r. Zaskarżenie uchwały w części obejmującej sformułowanie z "z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2020 r." jest uzasadnione. Zawarcie dwóch norm prawnych dotyczących terminu wejścia w życie uchwały było wynikiem niedopatrzenia. Dlatego wyeliminowanie wskazanych zapisów z uchwały nie będzie wpływać na jej integralność, co sprawia, że może ona w sposób prawidłowy nadal funkcjonować w obrocie prawnym.
W wykonaniu zarządzenia z 14 marca 2022 r. zawiadomiono prokuratora o zgłoszeniu przez organ administracji wniosku o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz zobowiązano do ustosunkowania się do niego w terminie 14 dni od doręczenia zawiadomienia. Pomimo upływu zakreślonego w zarządzeniu z 14 marca 2022 r. terminu, prokurator nie odniósł się do wniosku organu administracji o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Na wstępie wyjaśnić jednak należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".
Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpoznawanej sprawie w odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wobec tego w wykonaniu zarządzenia z 14 marca 2022 r. doręczono prokuratorowi 15 marca 2022 r. zawiadomienie o zgłoszeniu przez organ administracji tego wniosku. Określony w art. 119 pkt 2 p.p.s.a. termin do zgłoszenia żądania przeprowadzenia rozprawy upłynął zatem 29 marca 2022 r. (we wtorek). W terminie tym prokurator nie zgłosił jednak takiego żądania. Nie odniósł się w ogóle do wniosku organu administracji. Zaistniała zatem przesłanka, o jakiej stanowi art. 119 pkt 2 p.p.s.a., do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.).
Należy też podnieść, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bada w pełnym zakresie treść zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, a nie tylko w zakresie wskazanym w skardze.
O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. (art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g.). Z mocy art. 86 u.s.g. organem nadzoru jest wojewoda. Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni od dnia ich doręczenia (art. 93 ust. u.s.g.). Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały lub zarządzenia. Wojewoda może bowiem zaskarżyć je do sądu administracyjnego, który dokona ich kontroli co do zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 p.p.s.a. Okoliczność, że w niniejszej sprawie organ nadzoru nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego i nie wniósł skargi do sądu administracyjnego nie oznacza jeszcze zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Wskazane w art. 94 ust. 1 u.s.g. ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności uchwały (upływ jednego roku od dnia jej podjęcia) nie obejmuje aktów prawa miejscowego.
Podstawę prawną udziału prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi natomiast art. 8 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim wypadku przysługują im prawa strony. Podkreślić należy, że w świetle art. 8 p.p.s.a. prokurator według własnej oceny podejmuje decyzję o udziale w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a zasadność tej decyzji nie podlega ocenie organu administracji, którego działanie lub bezczynność zakwestionował prokurator. O tym, czy udział prokuratora w konkretnym postępowaniu jest potrzebny, decyduje więc sam prokurator. Udział prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest jednym z aspektów realizacji zasady państwa prawnego. Prawo wniesienia przez prokuratora skargi na akt prawa miejscowego nie jest ograniczone żadnym terminem, a zwłaszcza terminem wynikającym z art. 53 § 3 p.p.s.a.
Podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy wyznaczają przepisy u.s.g. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12).
Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.
Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego uchwalane przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, są ustanawiane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach.
Zdaniem sądu, sformułowanie zawarte w § 5 zaskarżonej uchwały, w którym określono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2019 r. oznacza, że można mieć wątpliwości co do daty wejścia w życie tego aktu. Wątpliwości dotyczą tego czy akt prawa miejscowego wszedł w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, czyli z dniem 15 stycznia 2020 r. (uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z 31 grudnia 2019 r. pod poz. 7332), czy też z dniem 1 stycznia 2020 r. Należy podkreślić, że początek mocy obowiązującej uchwały oznacza jej wejście w życie.
W ocenie sądu taka regulacja jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa, gdy chodzi o przepisy prawa miejscowego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.a.n., akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dna ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Jak stanowi jednocześnie art. 4 ust. 2 u.o.a.n., w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes prawny państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Przepisy porządkowe wchodzą w życie po upływie trzech dni od dnia ich ogłoszenia. W uzasadnionych przypadkach przepisy porządkowe mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż trzy dni, a jeżeli zwłoka w wejściu w życie przepisów porządkowych mogłaby spowodować nieodwracalne szkody lub poważne zagrożenia życia, zdrowia lub mienia, można zarządzić wejście w życie takich przepisów z dniem ich ogłoszenia (art. 4 ust. 3 u.o.a.n.).
Natomiast art. 5 u.o.a.n. stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.
Nie ulega wątpliwości, że § 5 zaskarżonej uchwały pozostaje w sprzeczności z wyżej wymienionymi przepisami. W myśl art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa wspomniana ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych. Z treści art. 88 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że data ogłoszenia przepisu prawnego, w tym m. in. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, jest datą początkową, od której może on wejść w życie. Powtórzeniem zapisu konstytucyjnego jest art. 42 u.s.g., zgodnie z którym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa powołana wyżej ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych, a więc również cytowany wyżej art. 4 ust. 1 u.o.a.n.
Biorąc powyższe pod uwagę sąd stwierdza, że treść § 5 zaskarżonej uchwały jest nie tylko wewnętrznie sprzeczna, ale narusza także art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego (por. wyroki WSA w Łodzi z 13 grudnia 2017 r., I SA/Łd 968/17; z 18 sierpnia 2020 r., I SA/Łd 89/20; z 6 sierpnia 2020 r., I SA/Łd 150/20; z 17 września 2020 r., VII SA/Wa 715/20).
Reasumując sąd uznał, że zaskarżoną regulację – jako istotnie naruszającą prawo – należy usunąć z obrotu prawnego. Pozbawienie § 5 zaskarżonej uchwały mocy prawnej w całości oznacza, że kwestia wejścia w życie uchwały będzie regulowana wprost cytowanym przepisem art. 4 u.o.a.n. ( por. wyrok WSA w Olsztynie z 18 listopada 2021 r., I SA/Ol 573/21; wyroki WSA w Łodzi z 26 stycznia 2022 r., III SA/Łd 987/21 i III SA/Łd 988/21).
Mając powyższe na względzie sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł o stwierdzeniu nieważności § 5 zaskarżonej uchwały.
e.o.