III SA/Łd 160/19

III SA/Łd 160/19 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2019-04-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-02-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Irena Krzemieniewska /przewodniczący/
Małgorzata Łuczyńska /sprawozdawca/
Teresa Rutkowska
Symbol z opisem
6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Sygn. powiązane
II OSK 2420/19 - Wyrok NSA z 2020-05-28
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Sentencja
Dnia 10 kwietnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: , Przewodnicząca Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), , , Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019 roku sprawy ze skargi M. S. na postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku dotyczącego nakazania zaprzestania pochówków na cmentarzu 1)uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...] znak [...]; 2) zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego M. S. kwotę 100 ( sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...][...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. po rozpatrzeniu zażalenia M.S. na postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o nakazanie zaprzestania działań w postaci pochówków zwłok ludzkich na cmentarzu przy ul. A. w R., obręb [...], działki nr 123, 120, 118 do czasu wydania prawomocnej decyzji w zakresie legalizacji i pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego, działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1261 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 61a § 1 k.p.a., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne.
W dniu 28 września 2018 r. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. wpłynął wniosek M.S. o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie nakazania zaprzestania działań w postaci pochówków zwłok ludzkich na cmentarzu przy ul. A. w R., obręb [...], działki nr 123, 120, 118, zarządzanym przez Parafię Rzymskokatolicką [...] w R. do czasu wydania prawomocnej decyzji administracyjnej w zakresie legalizacji i pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego. Wnioskodawca uzasadnił wniesione żądanie istnieniem zagrożenia sanitarnego, spowodowanego funkcjonowaniem przedmiotowego cmentarza z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. z 1959 r. Nr 52, poz. 315). Swój interes prawny w sprawie wywiódł z faktu, że będąc właścicielem działek o nr 124 i 125 obręb [...] położonych w bezpośrednim sąsiedztwie cmentarza, wobec naruszenia § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia ma ograniczone prawo do korzystania z własnej nieruchomości, która położona jest w strefie oddziaływania cmentarza.
Postanowieniem z dnia [...] r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. odmówił wszczęcia postępowania w wniosku o nakazanie zaprzestania działań w postaci pochówków zwłok ludzkich na cmentarzu przy ul. A. w R., obręb [...], działki nr 123, 120, 118 do czasu wydania prawomocnej decyzji w zakresie legalizacji i pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego. Jako podstawę prawną wskazano art. 61a § 1 i 2 oraz art. 123 k.p.a. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu podniósł m.in., że przedmiotowa sprawa została rozstrzygnięta co do istoty ostateczną decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wyrażającą zgodę na sytuowanie cmentarza obejmującego teren działek oznaczonych numerami 117/1, 118, 120, 123, obręb geodezyjny [...] Miasta R. przy ul. A., z tego względu, iż teren przeznaczony na cmentarz spełnia wymagania sanitarne. Rozstrzygnięcie powyższe zamyka możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy, ponieważ w takim wypadku skutkowałoby to wydaniem decyzji obarczonej wadami określonymi w art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a., które stanowiłyby przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. Decyzja taka dotyczyłaby bowiem sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną oraz zostałaby wydana z rażącym naruszeniem art. 110 k.p.a.
Ponadto zdaniem organu cmentarz nie powoduje zagrożenia sanitarnego, ponieważ zlokalizowany jest na terenie uwzględnionym w decyzji z dnia [...] r. i spełnia wymagania określone w cyt. powyżej rozporządzeniu, nie stwierdzono natomiast dokonywania pochówków poza ww. terenem. Organ nadmienił również, że postępowanie administracyjne zakończone wydaniem ostatecznej decyzji z dnia [...] r. Nr [...] wyrażającej zgodę na sytuowanie cmentarza zostanie wznowione zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 227/18.
Na powyższe postanowienie M.S. złożył zażalenie, w którym zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie art. 124 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe powołanie podstawy prawnej w postaci art. 61a § 2 k.p.a. oraz nieodpowiednie zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a., wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu zażalenie skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, że cmentarz funkcjonuje z naruszeniem wymagań określonych w powołanym rozporządzeniu, a w szczególności nie są zachowane minimalne odległości cmentarza od innych obiektów, a zatem funkcjonowanie cmentarza stanowi zagrożenie sanitarne, co powinno być podstawą podjęcia przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. działań w postaci wydania nakazu zaprzestania pochówków. Ponadto podważył stanowisko organu, że niniejsza sprawa została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją.
Postanowieniem z dnia [...] r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy wskazując, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W konsekwencji, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Nie ulega wątpliwości, że art. 61a §1 k.p.a. jest podstawą prawną do odmowy wszczęcia postępowania w każdej sprawie zainicjowanej żądaniem, o którym mowa w art. 61 k.p.a., w sytuacji gdy żądanie pochodzi od osoby lub podmiotu niebędącego stroną. Pojęcie strony postępowania należy wywodzić z definicji zawartej w art. 28 k.p.a., zgodnie z którą stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Organ podkreślił, że pojęcie interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, to znaczy, że musi wynikać z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej stanowiącej podstawę określonego uprawnienia lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś swojej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby.
Skarżący składając wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie nakazania zaprzestania działań w postaci pochówków zwłok ludzkich na cmentarzu przy ul. A. w R., obręb [...], działki nr 123, 120, 118 swój interes prawny wywiódł z faktu, że usytuowanie cmentarza narusza wymagania określone w § 3 pkt 1 cyt. rozporządzenia, a działki, będące jego własnością, pozostają w strefie oddziaływania sanitarnego przedmiotowego cmentarza. Oddziaływanie polega na negatywnym wpływie cmentarza (zagrożenie sanitarne) na nieruchomości stanowiącego jego własność, powoduje ograniczenia w ich użytkowaniu i zagospodarowaniu, a zatem ogranicza prawa właściciela do władania nieruchomością, określone w przepisach m.in. prawa budowlanego, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prawa ochrony środowiska, kodeksu cywilnego. Zdaniem skarżącego funkcjonowanie przedmiotowego cmentarza narusza obowiązujące prawo ponieważ cmentarz w R. przy ul. A. jest samowolą budowlaną, teren, na którym istnieją tereny grzebalne nie jest ogrodzony od strony północnej i wschodniej, wokół cmentarza nie zostały wyznaczony strefy sanitarne, a w odległości niniejszej niż 50 m od niego znajdują się zabudowania mieszkalne oraz produkowana jest żywność w ziemi. Ponadto cmentarz funkcjonuje w odległości mniejszej niż 500 m od ujęcia wód w M., a działki o nr 118 i 123, obręb [...], na których urządzono pole grzebalne nie były nigdy przedmiotem badań hydrogeologicznych.
Skarżący podał, że jest właścicielem zakładu produkującego żywność w postaci sadu czereśniowego, a jego lokalizacja w strefie oddziaływania cmentarza powoduje, że istnieje zagrożenie pod względem sanitarnym dla jakości produkowanej żywności. Zarzucił ponadto wyjątkową nierzetelność opinii hydrogeologicznej dotyczącej przydatności pod względem sanitarnym terenu na lokalizację przedmiotowego cmentarza.
Odnosząc się do powyższych zarzutów organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] r. Nr [...] wyrażającej zgodę na sytuowanie cmentarza obejmującego teren działek oznaczonych numerami 117/1, 118, 120, 123, obręb geodezyjny [...] Miasta R. przy ul. A., PPIS w R. dokonał analizy opinii hydrogeologicznej dotyczącej przydatności terenu na lokalizację cmentarza parafialnego przy ul. A. w R., sporządzonej na zlecenie Parafii przez Biuro Badawczo-Projektowe Geologii i Ochrony Środowiska Ax. z C. Z ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji wynika jednoznacznie, że opiniowany teren cmentarza obejmujący działki o nr 117/1, 118, 120, 123, obręb geodezyjny [...] Miasta R. spełnia wymagania sanitarne określone w cyt. rozporządzeniu, a w szczególności wymagania określone w § 3 pkt 1 rozporządzenia, tj. odległość cmentarza od najbliższego budynku mieszkalnego wynosi 51 m, odległość od najbliższej studni głębinowej stanowiącej ujęcie wody dla miasta R. wynosi 502 m, a w zasięgu strefy oddziaływania cmentarza nie ma żadnych czynnych studni przydomowych, a wszystkie nieruchomości znajdujące się w strefie od 50 do 150 m od cmentarza podłączone są do miejskiej sieci wodociągowej. Spełnione zostały ponadto inne wymagania postawione terenom przeznaczonym na urządzanie cmentarzy określone w ww. rozporządzeniu, m.in.: oceniane grunty do głębokości 2,5 m są gruntami przepuszczalnymi, do głębokości 3,0 m nie występuje zwierciadło wody gruntowej, w gruntach występuje niska zawartość węglanu wapnia, znacznie poniżej średniej krajowej dla gruntów na terenie Polski, obszar cmentarza nie jest zlokalizowany na terenie zalewowym lub narażonym na podtopienia.
W związku z tym, że wszystkie nieruchomości w granicach od 50 m do 150 m od przedmiotowego cmentarza są podłączone do miejskiej sieci wodociągowej zachodzi przypadek określony w § 3 pkt 1 rozporządzenia, tzn. odległość cmentarza do zabudowań mieszkalnych oraz zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego, bądź zakładów przechowujących artykuły żywności, studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i na potrzeby gospodarcze może być zmniejszona do 50 m.
Ponadto organ odwoławczy nie podzielił twierdzeń skarżącego, że posiadany przez niego sad czereśniowy, jako zakład produkujący żywność, znajduje się w strefie oddziaływania cmentarza, co stanowi zagrożenie dla jakości produkowanej w ziemi żywności oraz jest naruszeniem § 3 pkt 1 rozporządzenia. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 61 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1541 ze zm.) zakłady, które produkują lub wprowadzają do obrotu żywność mogą rozpocząć działalność po zatwierdzeniu, warunkowym zatwierdzeniu lub uzyskaniu wpisu do rejestru zakładów. W przypadku zakładów podlegających rejestracji podmiot działający na rynku spożywczym obowiązany jest do złożenia do właściwego państwowego inspektora sanitarnego wniosku o zatwierdzenie i o wpis do rejestru zakładów. Na podstawie złożonego wniosku właściwy organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej przeprowadza kontrolę danego zakładu w celu sprawdzenia, czy spełnione są wymagania wynikające z przepisów prawa żywnościowego. Jeżeli wynik kontroli jest pozytywny organ wydaje decyzję o zatwierdzeniu lub warunkowym zatwierdzeniu. Wydana decyzja jest podstawą do wpisania danego zakładu do rejestru zakładów. Na tle przytoczonych powyżej przepisów prawa żywnościowego organ stwierdził, że w rejestrze zakładów nadzorowanych przez PPIS w R. nie figuruje żaden zakład produkcji lub obrotu żywnością zlokalizowany w R. przy ul. A. należący do M.S., a zatem należący do niego sad czereśniowy nie można uznać za zakład produkujący artykuły żywności, o którym mowa w § 3 pkt 1 rozporządzenia, dla którego minimalna odległość od cmentarza wynosi 50 m. Skarżący nie przedstawił ponadto żadnych dowodów, że sąsiedztwo cmentarza względem sadu czereśniowego, którego jest właścicielem, powoduje negatywny wpływ na produkowaną w nim żywność.
Odnosząc się natomiast do twierdzenia skarżącego, że działki o nr 118 i 123, obręb [...], na których urządzono pole grzebalne nie były nigdy przedmiotem badań hydrogeologicznych organ wyjaśnił, że przepisy rozporządzenia nie określają szczegółowo formy opracowania charakteryzującego środowisko przyrodnicze obszaru przeznaczonego na lokalizację cmentarza oraz jego okolic. Brak również w ww. akcie prawnym odniesienia do innego przepisu prawa opisującego te zagadnienia. W związku z tym nie jest określona ilość punktów badawczych służących opracowaniu takiej ekspertyzy. Oznacza to, że o ilości punktów badawczych decyduje autor sporządzanej opinii. W rozpatrywanym przypadku wyznaczono 3 odwierty badawcze, które uznane zostały za wystarczające do oceny przedmiotowego terenu, a wyniki z nich pochodzące jako reprezentatywne dla wszystkich ocenianych działek, na których zlokalizowany jest cmentarz w R. przy ul. A. Opinia hydrologiczna została sporządzona przez uprawnionych rzeczoznawców, a organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie mają kompetencji do podważania wiarygodności tego typu ekspertyz.
Z dokumentacji wynika, iż funkcjonowanie przedmiotowego cmentarza w obecnym stanie faktycznym nie stanowi zagrożenia sanitarnego i epidemicznego. PPIS w R. po każdym zgłoszeniu M.S. o dokonywaniu "nielegalnych pochówków" przeprowadzał oględziny cmentarza w tym zakresie. Żadna z przeprowadzonych wizji w terenie nie potwierdziła pochówków poza terenem objętym decyzją PPIS w R. z dnia [...] r.
Organ odwoławczy stwierdził, że ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2017 r. póz. 912 z późn. zm.) nie przyznaje organom Państwowej Inspekcji Sanitarnej uprawnień do wydania zakazu pochówków. Kompetencja taka może w ściśle określonych przypadkach wynikać z art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, który stanowi, że jeżeli naruszenie wymagań spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiału łub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań. Aby uzasadnione było działanie organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej na mocy ww. przepisu konieczne jest wystąpienie przesłanki w postaci naruszenia wymagań, które spowodowało bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. W przedmiotowej sprawie nie zaistniała ww. przesłanka, a zatem nie było podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w zakresie wydania zakazu pochówków na cmentarzu w R. przy ul. A.
W świetle powyższych okoliczności organ nie zgodził się z twierdzeniami skarżącego, że występujące naruszenie przepisów rozporządzenia powoduje ograniczenia w korzystaniu z jego nieruchomości oraz zagrożenie sanitarne ze strony cmentarza. Część gruntów należących do skarżącego znajduje się w 50 metrowej strefie oddziaływania cmentarza, jednak ww. przepisy nie określają odległości gruntów od cmentarza, a jedynie odległość zabudowań mieszkalnych od cmentarza, która w tym przypadku została zachowana.
Odrębną kwestią jest niepełne ogrodzenie cmentarza oraz jego funkcjonowanie bez wymaganego zezwolenia organu nadzoru budowlanego i decyzji Prezydenta Miasta R. ustalającej lokalizację. Z materiału dowodowego wynika jednak, że przed Prezydentem Miasta R. toczy się postępowanie w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie cmentarza na terenie działek o nr ewid. 118, 120 i 123 obręb [...] przy ul. A. w R., natomiast przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w R. toczy się postępowanie administracyjne dotyczące legalności budowy cmentarza w obrębie ww. działek. Oba postępowania są obecnie zawieszone. Funkcjonowanie obiektu budowlanego jakim jest przedmiotowy cmentarz stanowi samowolę budowlaną, jednak egzekwowanie wymagań określonych w przepisach prawa budowlanego i przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym nie należy do kompetencji organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
ŁPWIS podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że sprawa o tożsamym charakterze została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją z dnia [...] r. W postępowaniu prowadzonym przed wydaniem ww. decyzji PPIS dokonał analizy i oceny pod względem sanitarnym terenu działek przeznaczonych na przedmiotowy cmentarz. Wszczynając postępowanie w przedmiocie złożonego przez skarżącego żądania PPIS w R. byłby zobligowany do oceny tych samych zagadnień, które oceniał prowadząc postępowanie w przedmiocie dokonania oceny pod względem sanitarnym terenu przeznaczonego pod urządzenie przedmiotowego cmentarza. Oba rozstrzygnięcia byłyby zatem tożsame.
Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że skarżący nie ma w przedmiotowej sprawie przymiotu strony bowiem nie dowiódł naruszenia swego interesu prawnego wywodzącego się z konkretnego przepisu prawa materialnego.
Zdaniem organu sam fakt bycia właścicielem nieruchomości położonej w pobliżu cmentarza nie stanowi o istnieniu interesu prawnego i byciu stroną postępowania przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Nie można uznać za stronę postępowania osobę lub podmiot, który zamiast wymaganego interesu prawnego może wskazać na interes faktyczny, czyli taki stan w którym wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, ale nie może tego zainteresowania poprzeć konkretnym wskazaniem naruszonego przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Istnienie interesu faktycznego nie stanowi przesłanki do przyznania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Przedstawione stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 stycznia 2017 r. sygn. akt. III SA/Łd 735/16 oddalającym skargę M.S. na postanowienie PPIS w R. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie występowania zagrożenia dla zdrowia ludzi spowodowanego przez funkcjonowanie przedmiotowego cmentarza. Z dokumentacji wynika, iż od daty wydania ww. wyroku nie zaszły żadne nowe okoliczności, które powodowałyby, że jest nieadekwatny do istniejącego stanu faktycznego.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący zarzucając naruszenie:
- art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. przez uchylenie się od dopełnienia prawnego obowiązku instytucji państwowych, określonego w art. 304 § 2 k.p.k., tj. pomimo posiadania informacji uzasadniających podejrzenie popełnienia przestępstwa ściganego z urzędu w związku z kontynuowaniem procederu nielegalnych pochówków zwłok ludzkich na bezprawnie założonym i funkcjonującym cmentarzu przy ul. A. w R.,
- art. 61 a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie i w konsekwencji błędnego przyjęcia niewykazania interesu prawnego skarżącego w sprawie oraz podzielenia stanowiska PPIS w R., że sprawa o tożsamym charakterze została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną z dnia [...] r.,
- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 140 k.c., art. 144 k.c., art. 4 ust.1 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w związku z § 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze oraz w związku z art. 3 pkt 20 ustawy-. Prawo budowlane, przez błędną wykładnię,
wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia organu l instancji.
W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie nakazania zaprzestania działań w postaci pochówków zwłok ludzkich na cmentarzu przy ul. A. w R., obręb [...], działki nr 123, 120, 118 do czasu wydania prawomocnej decyzji administracyjnej w zakresie legalizacji i pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego, zawiera precyzyjne wykazanie interesu prawnego skarżącego w sprawie poprzez odwołanie się do katalogu konkretnych norm prawa materialnego.
Podał, że nieruchomość gruntowa, położona na działkach nr 124, 125, obręb [...], stanowiąca jego własność znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącego cmentarza przy ul. A. w R., a zatem w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu (strefie sanitarnej), wyznaczonej na podstawie § 3 pkt 1 rozporządzenia. Odległość samego pola grzebalnego (grobów) nielegalnego cmentarza przy ul. A. w R. od należącej do niego nieruchomości gruntowej wynosi jedynie 3,80 m.
Skarżący wskazał również, że ze względu na odmienną treść żądania, inną podstawę prawną oraz odmienne prawa nabyte lub obowiązki prawne określonych podmiotów, nie istnieje tożsamość niniejszej sprawy ze sprawą zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] r. Decyzja nr [...] Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. pomimo rażących nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego i przyjęcia przez organ l instancji ustaleń niezgodnych ze stanem faktycznym i prawnym, została wydana i ma charakter ostateczny tylko dlatego, że PPIS w R. poza Rzymskokatolicką Parafią [...] w R., jako wnioskodawcą, nie uznał żadnych innych stron postępowania. W związku z powyższym, skarżący działając jako strona, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...] r.
W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej przywoływana jako: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Przedmiot kontroli Sądu w sprawie stanowi postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] r. utrzymujące w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wniosku o nakazanie zaprzestania pochówków zwłok na cmentarzu przy ul. A. w R.
Dokonując kontroli wskazanego rozstrzygnięcia Sąd doszedł do wniosku, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa.
Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., który stanowi podstawę prawną kontrolowanych postanowień - gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Powołany przepis został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego z mocą od 11 kwietnia 2011 r. na podstawie ustawy z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Wprowadził on dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną oraz inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych jednomyślnie prezentowane jest stanowisko, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem dla wstępnego etapu oceny wniosku. Dostrzeżenie po wszczęciu postępowania niedopuszczalności jego prowadzenia prowadzić może jedynie do umorzenia postępowania (wyrok WSA w Białymstoku z 23 października 2014 r., II SA/Bk 644/14). Jak trafnie wskazał WSA w Warszawie w tezie wyroku z 7 marca 2013 r., VII SA/Wa 1771/12, zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. WSA w Białymstoku w wyroku z 4 września 2014 r., II SA/Bk 491/14, odnosząc się do stosowania art. 61a § 1 k.p.a. wyraził pogląd, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. z "innych uzasadnionych przyczyn" nie może być rozumiana jako sytuacja, w której odmawia się wszczęcia postępowania na podstawie oceny materialnoprawnego elementu sytuacji prawnej obywatela. W uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku podkreślono, że mimo, iż sformułowanie "inna uzasadniona przyczyna" odmowy wszczęcia postępowania może wywoływać trudności interpretacyjne to wypowiedzi piśmiennictwa i orzecznictwa wskazują, że chodzi w nim o przyczyny natury formalnej. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 6 września 2018 r. w sprawie sygn. akt I OSK 449/18 "zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Powołany przepis przewiduje zatem dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Druga natomiast występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło rozstrzygnięcie".
W wyroku z dnia 8 lutego 2018 r. w sprawie sygn. akt I OSK 2468/17 NSA stwierdził natomiast, że "celem regulacji z art. 61a k.p.a. jest odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Kognicja organu nadzoru, orzekającego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., ograniczona jest zatem jedynie do zbadania, czy żądanie wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Właściwe rozumienie unormowania zawartego w art. 61a § 1 k.p.a. musi prowadzić do wniosku, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Wobec tego zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. zasadniczo winno być ograniczone do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem dla wstępnego etapu oceny wniosku".
Nie budzi zatem wątpliwości, że przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem których ustalenie i podanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Zatem odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania. (por. wyrok NSA z 22 maja 2015 r., II OSK 2671/13).
W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy podstawą odmowy wszczęcia postępowania przez organ administracji pierwszej instancji było ustalenie iż została spełniona przesłanka " innych uzasadnionych przyczyn " bowiem sprawa została rozstrzygnięta co do istoty ostateczną decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wyrażającą zgodę na sytuowanie cmentarza obejmującego teren działek oznaczonych numerami 117/1, 118, 120, 123, obręb geodezyjny [...] Miasta R. przy ul. A., z tego względu, iż teren przeznaczony na cmentarz spełnia wymagania sanitarne. W ocenie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. rozstrzygnięcie powyższe zamyka możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy, ponieważ w takim wypadku skutkowałoby to wydaniem decyzji obarczonej wadami określonymi w art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a., które stanowiłyby przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. Decyzja taka dotyczyłaby bowiem sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną oraz zostałaby wydana z rażącym naruszeniem art. 110 k.p.a.
Sąd nie podziela prezentowanego stanowiska. Należy w tym miejscu przypomnieć, że skarżący wystąpił z wnioskiem o nakazanie zaprzestania działań w postaci pochówków zwłok ludzkich na cmentarzu przy ul. A. w R., obręb [...], działki nr 123, 120, 118 do czasu wydania prawomocnej decyzji w zakresie legalizacji i pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego. W tej sytuacji ustalenie, że sprawa została rozstrzygnięta co do istoty inną ostateczną decyzją wymagała wykazania tożsamości sprawy rozstrzygniętej co do istoty inną ostateczną decyzją zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Jak zaś wynika z akt sprawy ostateczna decyzja, na którą powołuje się organ tj. decyzja z dnia [...] r. Nr [...] została skierowana do zupełnie innego podmiotu tj. do Parafii Katolickiej p.w. [...] w R. i jej przedmiotem było wyrażenie zgody, na wniosek ww Parafii, na sytuowanie cmentarza. Skarżący nie był nawet stroną postepowania zakończonego przedmiotową decyzją i z tego powodu wystąpił zresztą z wnioskiem o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., postępowania zakończonego powyższą decyzją. Z akt sprawy wynika, że organ wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzja z dnia [...] r. i sprawa jest w toku. Wobec powyższego skoro decyzja z dnia [...] r. skierowana była do innego podmiotu i jej rozstrzygnięcie dotyczyło innego przedmiotu nieuprawnione było twierdzenie, że w sprawie zaistniała inna uzasadniona przyczyna odmowy wszczęcia postępowania. Już tylko z tego powodu utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji przez organ odwoławczy nastąpiło z istotnym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a § 1 K.p.a.
Dodatkowo [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. rozpoznając zażalenie wskazał, że żądanie wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną przy czym argumentacja tego stanowiska została oparta o analizę wskazanych w uzasadnieniu przepisów materialnoprawnych. Do akt postępowania odwoławczego załączono notatkę z oględzin z dnia 5 listopada 2018 r. wraz z płytą z dokumentacją fotograficzną oraz informację z dnia 29 października 2018 r. na temat zagrożenia uprawy sadu czereśniowego należącego do skarżącego, które to materiały dowodowe wykorzystano dla uzasadnienia stanowiska odnośnie braku interesu prawnego skarżącego w postepowaniu w sprawie nakazanie zaprzestania pochówków na cmentarzu przy ul. A. w R. Tymczasem jak podkreślono wyżej przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem których ustalenie i podanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Zatem odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania.
Tymczasem organ – na tym wstępnym i formalnym etapie - nie tylko dokonał ustalenia stanu faktycznego, ale również przeprowadził wykładnię przepisów będących podstawą merytorycznego rozstrzygnięcia w zakresie praw i obowiązków strony składającej wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie zaprzestania pochówków na cmentarzu przy ul. A. w R.
W ocenie sądu, na wstępnym i formalnym etapie sprawy jakim jest rozważanie zasadności wszczęcia postępowania, przeprowadzenie procesu wykładni prawa materialnego w oparciu o przyjęty (ustalony) stan sprawy nie jest możliwe, bowiem w nieuprawniony sposób organ na tymże wstępnym etapie przeprowadził już fazę postępowania charakterystyczną dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
Reasumując należy stwierdzić, że postępowanie administracyjne w przedmiocie odmowy wszczęcia postepowania toczyło się z naruszeniem art. 61 a § 1 kpa. Organ pierwszej instancji błędnie, z przyczyn wskazanych wyżej, uznał bowiem wystąpienie przesłanki "innych uzasadnionych przyczyn" argumentując swoje stanowisko rozpoznaniem sprawy co do istoty decyzją z dnia [...] r. skierowaną do innego podmiotu i w innym przedmiocie. Natomiast organ odwoławczy utrzymując w mocy to rozstrzygnięcie nie dostrzegł tej wadliwości i dodatkowo przeprowadził proces oceny interesu prawnego skarżącego, co mogło mieć miejsce jedynie we wszczętym postępowaniu, a nie w uzasadnieniu postanowienia o charakterze formalnym. Tylko w sytuacji gdy przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. są oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, organ jest uprawniony do odmowy wszczęcia postępowania. Rozważania organu odwoławczego, odwołujące się do interpretacji przepisów materialnoprawnych poprzedzone gromadzeniem materiału dowodowego, przeczą natomiast koncepcji oczywistości i ustalenia "na pierwszy rzut oka" braku po stronie skarżącego przymiotu strony w postępowania wszczętym jego wnioskiem.
Przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącego, organy będą zobowiązane do rozpoznania żądania strony z uwzględnieniem powyższej oceny.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.
D.Cz.