Pełny tekst orzeczenia III SA/Łd 156/26

III SA/Łd 156/26 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2026-05-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-03-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Dębowska /przewodniczący/
Joanna Wyporska-Frankiewicz /sprawozdawca/
Robert Adamczewski
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135, art. 53
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 154 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2025 poz 636
art. 115a
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 1610
art. 9
Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.
Sentencja
Dnia 15 maja 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Dębowska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz (spr.), Sędzia WSA Robert Adamczewski, , Protokolant Sekretarz sądowy Ewa Górska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2026 roku sprawy ze skargi A. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z dnia 28 stycznia 2026 roku nr F-13/2026 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotyczącej wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 18 grudnia 2025 roku nr 3/2025.
Uzasadnienie
Decyzją z 28 stycznia 2026 r. Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Piotrkowie Trybunalskim z 18 grudnia 2025 r. o odmowie uchylenia decyzji Komendanta Policji w Piotrkowie Trybunalskim z 28 października 2020 r.
W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne:
21 listopada 2018 r. A. S. (dalej: strona, strona skarżąca lub skarżący) zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w Piotrkowie Trybunalskim z wnioskiem o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.
Decyzją z 28 października 2020 r. Komendant Miejski Policji w Piotrkowie Trybunalskim odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Przedmiotowa decyzja została doręczona stronie 18 listopada 2020 r. - jest ostateczna i prawomocna.
7 sierpnia 2025 r. do Komendanta Miejskiego Policji w Piotrkowie Trybunalskim wpłynął wniosek strony – pismo z 6 sierpnia 2025 r. - o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop Złożony w oparciu o art. 154 § 1 k.p.a. w zw. z art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o służbie więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz.1610) - dalej: "ustawa o wsparciu służb mundurowych" - w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz.U. z 2018 r., poz. 2102) w zw. z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o wsparciu służb mundurowych.
Postanowieniem 20 sierpnia 2025 r. Komendant Miejski Policji w Piotrkowie Trybunalskim odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowi i dodatkowy, które to postanowieniu skarżący zaskarżył składając zażalenie. W związku ze złożonym przez stronę zażaleniem, Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi, postanowieniem z 13 października 2025 r., uchylił zaskarżone doń postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując na konieczność dokonania przez organ I instancji oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w kontekście przesłanek zawartych w art. 154 § 1 k.p.a.
W wykonaniu postanowienia organu drugiej instancji, Komendant Miejski Policji w Piotrkowie Trybunalskim wydał - 18 grudnia 2025 r. - decyzję, którą odmówił stronie uchylenia własnej decyzji z 28 października 2020 r. o odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Organ I instancji uznał, że decyzja ta - z 28 października 2020 r. o odmowie wypłacenia wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy - jest decyzją o charakterze związanym, a co za tym idzie nie może być ona przedmiotem żądania z art. 154 k.p.a., który odnosi się wyłącznie do decyzji ostatecznych, w których żadna ze stron nie nabyła prawa, ale które mają charakter uznaniowy. Decyzja została doręczona stronie 22 grudnia 2025 r.
29 grudnia 2025 r. strona wniosła odwołanie od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 18 listopada 2025 r., wskazując w jego treści, iż w jej ocenie w sprawie zachodzą przesłanki słusznego interesu strony oraz interesu społecznego warunkujące możliwość zastosowania do decyzji Komendanta Miejskiego Policji w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 28 października 2020 r. trybu nadzwyczajnego, o którym mowa w art. 154 K.p.a., a co za tym idzie jej uchylenia.
Na skutek złożonego odwołania, powołaną na wstępie decyzją z 28 stycznia 2026 r., Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi utrzymał w mocy zaskarżona doń decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Piotrkowie Trybunalskim z 18 grudnia 2025 r. o odmowie uchylenia decyzji Komendanta Policji w Piotrkowie Trybunalskim z 28 października 2020 r. Rozpoznając niniejszą sprawę organ ten wskazał, że uchylenie bądź zmiana decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszania decyzji ostatecznych. Ochrona takich decyzji została wyrażona zasadą ogólną trwałości decyzji ostatecznych, wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. Zasada ta, jak dalej wywodził organ odwoławczy, jest jedną z fundamentalnych zasad systemu ogólnego postępowania administracyjnego, zapewniającą pewność i stabilność obrotu prawnego. Korzystanie z prawem przewidzianych możliwości wzruszenia decyzji ostatecznych, powinno więc mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych i prawnie uzasadnionych. Dalej organ II instancji wskazał, że stosunki służbowe funkcjonariuszy służb mundurowych są stosunkami administracyjnoprawnymi. Indywidualny akt administracyjny w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy jest decyzją administracyjną. Do tych postępowań mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. Wyłączenia stosowania przepisów k.p.a. i odstępstwa od nich mogą być wprowadzone wyłącznie w drodze ustawowej, na zasadzie przepisu szczególnego, przy czym wyjątków od zasad i reguł nie można domniemywać, przy czym ustawa o Policji nie wprowadziła wyjątków od zasady trwałości decyzji ostatecznych z art. 16 k.p.a. Jednym z trybów wzruszania ostatecznej decyzji administracyjnej jest jej uchylenie lub zmiana na podstawie art. 154 k.p.a. Dalej organ, cytując treść wskazanego przepisu, wyjaśnił, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Tryb ten ma zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy strona na podstawie decyzji, której domaga się uchylenia lub zmiany nie nabyła żadnych praw lub obowiązków. W rozpoznawanej sprawie decyzja Komendanta Miejskiego Policji w Piotrkowie Trybunalskim z 28 października 2020 r., nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania. Odmawia ona bowiem załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem strony z 21 listopada 2018 r. Od wskazanej wyżej decyzji organu pierwszej instancji strona nie wniosła odwołania, skutkiem czego decyzja ta stała się ostateczna w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. Dalej organ II instancji wskazał, iż jeśli chodzi o ocenę zaistnienia kolejnej przesłanki zmiany decyzji w trybie art. 154 k.p.a., tzn. interesu społecznego lub słusznego interesu strony, to należy mieć na uwadze utrwalony w orzecznictwie pogląd, iż przedmiotem postępowania prowadzonego w oparciu o art. 154 k.p.a. nie jest rozstrzygnięcie sprawy co do istoty niejako "od nowa", ale sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Postępowanie to nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym orzeczeniem. Organ odwoławczy stwierdził, że pomimo, iż strona 16 listopada 2020 r. otrzymała decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Piotrkowie Trybunalskim z 28 października 2020 r. odmawiającą wypłaty wyrównania ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy i dodatkowy, to jej nie zakwestionowała. Zatem zgodziła się ze stanowiskiem organu, że w jej przypadku nie należy się wyrównanie świadczenia. Dalej wskazano, iż organ odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy decyzją z 28 października 2020 r., czyli po ogłoszeniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, zawierającego kompleksową ocenę co do zgodności z regulacjami konstytucyjnymi przepisu ustawy o Policji, będącego podstawą wypłaty tego ekwiwalentu na "dotychczasowych", tzn. sprzed tego orzeczenia, zasadach. W ocenie organu nie sposób uznać, aby po wydaniu decyzji doszło do takiej zmiany okoliczności, które czyniłyby zasadną ponowną ocenę wniosku strony o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Przesłanką taką nie może być orzecznictwo sądów administracyjnych w innych tego rodzaju indywidulanych sprawach. Strona nie podważyła decyzji Komendanta Miejskiego Policji w Piotrkowie Trybunalskim z 28 października 2020 r. Bowiem w przypadku odmiennego stanowiska, co do odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu za urlop, mogła uruchomić postępowanie w drugiej instancji. Jednak postępowanie odwoławcze może być uruchomione tylko w wyniku wniesienia odwołania przez uprawniony podmiot. Zatem właściwą drogą postępowania w niniejszej sprawie było odwołanie od decyzji Komendanta Miejskiego Policji w Piotrkowie Trybunalskim z 28 października 2020 r., a w dalszej kolejności skarga do sądu administracyjnego na tę decyzję. Jednakże w sytuacji, gdy strona nie podjęła powyższych działań w zwykłym postępowaniu administracyjnym, należy stwierdzić, iż brak jest podstaw do zmiany ostatecznej decyzji Komendanta Miejskiego Policji w Piotrkowie Trybunalskim z 28 października 2020 r., ze względu na interes strony, gdyż byłoby to niedopuszczalne z powodu sprzeczności z interesem społecznym, który w tym przypadku przemawia za ochroną zasady trwałości decyzji ostatecznej.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi strona zaskarżyła powyższą decyzję organu a także decyzję nr 3/2025 Komendanta Miejskiego Policji w Piotrkowie Trybunalskim z 18 grudnia 2025 r. oraz decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Piotrkowie Trybunalskim nr 121/2020 z 28 października 2020 r., postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w Piotrkowie Trybunalskim z 20 sierpnia 2025 r. w sprawie wniosku strony z 21 listopada 2018 r. o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, należnego w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Strona wniosła jednocześnie o zobowiązanie organów Policji do dokonania czynności wyliczenia i wypłaty w określonym terminie należnego jej wyrównania ekwiwalentu wraz z ustawowymi odsetkami. Skarżący zarzucił organowi:
1) naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1610) - zwanej dalej: ustawą o szczególnych rozwiązaniach - w zakresie związanym z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, opublikowanym w dniu 6 listopada 2018 r. (Dz.U. 2018 r., poz. 2102), a przez to pozbawienie strony skarżącej świadczeń należnych z mocy prawa w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop oraz nie skorzystanie z zastosowania art. 107 ust. 2 ustawy o Policji, zgodnie z którym organ właściwy do rozpatrzenia roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczeń jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami (w tym wydawanie decyli odmownych przy zastosowaniu uzasadnień wynikających z własnej interpretacji obowiązujących aktów prawnych - od Konstytucji RP poprzez wyrok Trybunału Konstytucyjnego RP i ustaw);
2) działanie, które uniemożliwia stronie realizacje gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariusza Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania pod pretekstem konieczności stosowania ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1610) - z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego RP z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Odmowa realizacji wniosku o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za urlop wobec "niby" wymogu stosowania cytowanej ustawy o szczególnych rozwiązaniach jest nieuprawniona i pozbawiona podstaw prawnych, co wynika z Konstytucji RP, analizy orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego RP, Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądów Administracyjnych. Strona skarżąca wnosi o uznanie decyzji wydanych przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi oraz Komendanta Miejskiego Policji w Piotrkowie Trybunalskim za dotknięte wadami prawnymi i uznanie ich nieważności. Decyzje odmowne są podejmowane, nawet gdy po zmianie rządu i organów władzy publicznej a tym samym nastawienia (prawnego i prawidłowego) do realizacji roszczeń z tytułu urlopów, masowych pozytywnych wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, zaleceniu Komendanta Głównego Policji o odstępowaniu od kasacji w sprawie wypłat wyrównania ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy i dodatkowy, odmawia się stronie skarżącej prawa do realizacji zgłoszonego roszczenia poprzez nierespektowanie przepisów Konstytucji RP w tym szczególnie obowiązku jaki ciąży na organach władzy publicznej, tj. bezwzględnej realizacji prawomocnych wyroków Trybunału Konstytucyjnego, posługiwanie się niemającymi uzasadnienia interpretacjami aktów prawnych, nie uwzględnianiem nadzwyczajnych okoliczności powstałych w przedmiotowej sprawie oraz nie uwzględnieniem słusznego interesu strony skarżącej, który miałby - zdaniem organów Policji - kolidować z interesem społecznym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi w części obejmującej skargę na decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Piotrkowie Trybunalskim z 28 października 2020 r. o odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, a także postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w Piotrkowie Trybunalskim z 20 sierpnia 2025 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, a także oddalenie skargi w części obejmującej skargę na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z 28 stycznia 2026 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Piotrkowie Trybunalskim z 18 grudnia 2025 r. w sprawie odmowy uchylenia decyzji Komendanta Miejskiego Policji w Piotrkowie Trybunalskim z 28 października 2020 r. o odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga okazałą się być uzasadniona.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Przeprowadzona przez sąd w niniejszej sprawie kontrola, według powyżej wskazanych kryteriów, wykazała, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, naruszają przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie do tutejszego sądu zaskarżona została w istocie decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi, którą utrzymano w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Piotrkowie Trybunalskim o odmowie uchylenia własnej decyzji z 28 października 2020 r. dotyczącej wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy. Wprawdzie w treści skierowanej do tutejszego sądu skargi strona wskazuje również na decyzję z 28 października 2020 r. oraz postanowienie z 20 sierpnia 2025 r. niemniej jednak jest to w istocie element szeroko nakreślonego przez stronę skarżącą stanu faktycznego. Treść skargi w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wskazuje bowiem na to, że intencją strony skarżącej było wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji odmawiających jej uchylenia, na podstawie art. 154 k.p.a., decyzji o odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Wobec powyższego w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r., poz. 1691) – dalej: "k.p.a.", decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Nie jest spornym, że przepis art. 154 k.p.a. normuje jeden z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznych. Przy czym organ administracji orzekający w trybie art. 154 k.p.a. przeprowadza kontrolę wydanej decyzji ostatecznej z jednego punktu widzenia, tj. bada, czy za zmianą albo uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (P. Przybysz, Komentarz do art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex/el 2026 r.; a także chociażby wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 1997 r., sygn. akt III SA 854/96, Lex/el nr 30615). Organ ten nie jest więc uprawniony do ponownego merytorycznego rozpatrywania sprawy, nie stosuje więc prawa materialnego (P. Przybysz, Komentarz do art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex/el 2026 r.; a także chociażby wyrok NSA z dnia 24 października 2000 r., sygn. akt III SA 2468/99, Lex/el nr 48003; wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2000 r., sygn. akt III SA 1854/99, Lex/el nr 43956; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2000 r., sygn. akt I SA 819/99, Lex/el nr 55302; wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1388/99, Lex/el nr 47229; czy wyrok NSA z dnia 4 maja 1999 r., sygn. akt III SA 5695/98, Lex/el nr 47432). Celem postępowania prowadzonego w oparciu o art. 154 k.p.a. jest bowiem ustalenie, czy zachodzą określone w tym przepisie przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej oraz czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne (por. np. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2025 r., sygn. akt III OSK 153/24, Lex/el nr 3855894). Wskazać przy tym należy, że z treści art. 154 k.p.a. wynika, że przesłanki jego stosowania są następujące: po pierwsze, zmieniona może być wyłącznie decyzja ostateczna; po drugie, żadna ze stron nie nabyła prawa ze zmienianej decyzji; oraz po trzecie, za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony. Niespornym w doktrynie jest również i to, że uregulowany w art. 154 k.p.a. tryb zmiany decyzji ostatecznej nie może być przedmiotem analizy w oderwaniu od kontekstu systemowego, który tworzy przede wszystkim zasada trwałości decyzji ostatecznych. Zasada ta służy realizacji podstawowych dla porządku prawnego zasad prawa, takich jak: zasada bezpieczeństwa prawnego, pewności prawa, zaufania do państwa i stanowionego prawa, co motywowane jest potrzebą zapewnienia stabilności i pewności stosunków administracyjnoprawnych w przestrzeni czasu. Jakkolwiek wspomniana zasada nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego, ponieważ z art. 16 § 1 k.p.a. wynika, że trwałość decyzji nie jest równoznaczna z jej niezmienialnością. Trwałość ta polega bowiem na ograniczeniu możliwości wzruszania decyzji ostatecznej tylko do przypadków określonych przez przepisy ogólnego postępowania administracyjnego. Przepisem takim jest właśnie art. 154 k.p.a., który dotyczy instytucji odwoływalności decyzji ostatecznej, tj. wzruszenia decyzji ze skutkiem ex nunc z powodów niezwiązanych z ochroną legalności, lecz z powodów natury celowościowej, motywowanych interesem społecznym lub słusznym interesem strony. Zatem podstawowe znaczenie dla zastosowania trybu określonego w art. 154 k.p.a. ma stwierdzenie, że interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiają za uchyleniem lub zmianą decyzji. Przesłanki te mogą wystąpić razem lub oddzielnie (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 2/09, Lex/el nr 528035). W literaturze wskazuje się również, że uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. nie wiąże się z oceną tej decyzji jako niezgodnej z prawem. Wadliwość takiej decyzji może polegać co najwyżej na nieodpowiednim rozumieniu (w zakreślonych prawem granicach) interesu społecznego lub słusznego interesu strony (por. np. wyrok NSA z dnia 4 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1434/97, Lex/el nr 48678). Zatem przedmiotem oceny organu orzekającego w trybie art. 154 k.p.a. nie może być wyłącznie zgodność decyzji z prawem, a co za tym idzie ograniczenie się do skontrolowania legalności decyzji przez organ administracji działający w trybie art. 154 k.p.a. stanowi naruszenie prawa (P. Przybysz, Komentarz do art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex/el 2026 r.; a także chociażby: wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1998 r., sygn. akt III SA 6952/97, Lex/el nr 44706; wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1995 r., sygn. akt III SA 326/95, Lex/el nr 27118; czy wyrok NSA z dnia 27 stycznia 1987 r., sygn. akt III SA 1048/86, ONSA 1987, nr 2, poz. 50). Odnotować również należy, iż interes społeczny oraz słuszny interes strony, o których mowa w art. 154 k.p.a., to klauzule generalne z dominującym znaczeniem kryterium słuszności. W doktrynie wskazuje się przy tym, że obydwa wskazane powyżej interesy zostały wymienione w ramach alternatywy, ale należy opowiedzieć się za ich koniunkcją, uzależniając istnienie słusznego interesu strony od jego zgodności z interesem społecznym. Interes społeczny oraz słuszny interes strony zostały wskazane także w art. 7 k.p.a. Przy czym kategoria interesu społecznego jest pojęciem dynamicznym, stopniowalnym i zmiennym w czasie, a z uwagi na to, że pojęcie to nie zostało ustawowo zdefiniowane należy je każdorazowo rozpatrywać na tle konkretnej sprawy, a treść nadaje mu organ orzekający (P. Przybysz, Komentarz do art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex/el 2026 r.). Równocześnie w judykaturze wskazuje się, że słuszny interes strony nie może być sprzeczny z interesem społecznym (por. np. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 225/20, Lex/el nr 3093745; wyrok NSA z dnia 23 października 2015 r., sygn. akt II OSK 2911/14, Lex/el nr 1987183). Stwierdza się bowiem, że "słuszny interes strony" należy rozumieć jako interes zgodny z prawem i zasadami współżycia społecznego, a nie subiektywną chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o treści zgodnej z wolą strony. Słuszny interes strony nie może być zatem postrzegany jako każdy interes strony, sprowadzający się do chęci uzyskania rozstrzygnięcia organu o treści zgodnej z jej wolą. Za uchyleniem lub zmianą decyzji ma bowiem przemawiać obiektywna, społeczna akceptacja dla takiego wyjątkowego działania organu, a nie subiektywne przekonanie strony o słuszności swojej potrzeby (por. np. wyrok NSA z dnia 12 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 561/14, Lex/el nr 2002198; wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 650/19, Lex/el nr 3034330; czy wyrok NSA z dnia 24 października 2023 r., sygn. akt II OSK 924/22, Lex/el nr 3634411). Oceniając zatem, czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za zmianą decyzji, należy wziąć pod uwagę okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony dotyczące zmiany lub uchylenia decyzji jest słuszne i obiektywnie zasługuje na społeczną akceptację (por. np. wyrok NSA z dnia 17 września 2010 r., sygn. akt I OSK 428/10, Lex/el nr 745237; wyrok NSA z dnia 12 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 561/14, Lex/el nr 2002198; czy wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 650/19, Lex/el nr 3034330). Za przedstawicielami doktryny odnotować jeszcze wypada, iż nie można wykluczyć, że podstawą do uruchomienia na podstawie art. 154 k.p.a. nadzwyczajnego trybu w celu uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji będzie mogła być zmiana wykładni prawa (w tym przede wszystkim wynikająca z uchwały NSA podjętej po wydaniu ostatecznej decyzji), która poddana ocenie w świetle przesłanek interesu społecznego lub słusznego interesu strony stanie się podstawą do wzruszenia ostatecznej decyzji (por. P. Przybysz, Komentarz do art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex/el 2026 r.). Należy też zwrócić uwagę i na to, że w judykaturze wskazuje się, iż oddalenie skargi na decyzję przez sąd administracyjny nie wyłącza w danej sprawie możliwości zmiany takiej decyzji w trybie art. 154 k.p.a. (zob. np. wyrok NSA z dnia 12 września 1997 r., sygn. akt III SA 495/96, Lex/el nr 31741; wyrok NSA z dnia 26 maja 1987 r., sygn. akt III SA 53/87, Lex/el nr 9965; wyrok NSA z dnia 15 sierpnia 1985 r., sygn. akt III SA 80/85, Lex/el nr 9850; czy wyrok NSA z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 718/13, Lex/el nr 1598215). Przy czym, dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia postępowania nadzwyczajnego w trybie art. 154 k.p.a. (także z powołaniem się na przesłankę następczej zmiany wykładni prawa wynikającej chociażby z uchwały NSA podjętej po wydaniu ostatecznej decyzji i prawomocnego wyroku sądu administracyjnego) jest uzależniona od treści prawomocnego wyroku oddalającego skargę oraz wynikających z niego ostatecznie wiążących ocen prawnych. Tak więc ostateczna decyzja utrzymana w mocy przez sąd administracyjny prawomocnym wyrokiem oddalającym skargę może być przedmiotem postępowania nadzwyczajnego w trybie art. 154 k.p.a. pod warunkiem, że wszczęcie postępowania w tym trybie w celu weryfikacji treści prawomocnej decyzji nie będzie zmierzać do podważenia związania treścią prawomocnego wyroku oddalającego skargę i wynikającą z takiego wyroku oceną prawną w zakresie zgodności albo niezgodności z prawem kontrolowanej decyzji administracyjnej (zob. art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a.). Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się bowiem w tym, że także inne sądy, inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu (zob. art. 170 p.p.s.a., a także P. Przybysz, Komentarz do art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex/el 2026 r.). Nie ma wątpliwości, że decyzja wydana w trybie art. 154 k.p.a. jest decyzją uznaniową co oznacza, że to do organu rozstrzygającego należy ocena, czy w konkretnej sprawie istnieją podstawy do jej uchylenia lub zmiany, jak też wybór jednego z możliwych rozwiązań (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005 r., sygn. akt V SA/Wa 701/05, Lex/el nr 549645; wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1388/99, Lex/el nr 47229; wyrok NSA z dnia 5 listopada 1998 r., sygn. akt III SA 1745/97, Lex/el nr 44723; wyrok NSA z dnia 24 marca 1998 r., sygn. akt I SA 1087/97, Lex/el nr 44535; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 1997 r., sygn. akt III SA 988/96, Lex/el nr 35897; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1996 r., sygn. akt III SA 1207/95, Lex/el nr 27431; czy wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 1996 r., sygn. akt III SA 642/95, Lex/el nr 27286). Jakkolwiek decyzje podejmowane w trybie art. 154 k.p.a. mają charakter decyzji uznaniowych, to w trybie określonym w tym przepisie mogą być zmieniane lub uchylane zarówno decyzje uznaniowe, jak i decyzje związane. Zastrzec jednak należy, że organ zmieniając decyzję uznaniową, musi wydać nowe rozstrzygnięcie w granicach luzu decyzyjnego, którym dysponował organ wydający decyzję zmienianą. Natomiast organ zmieniając w trybie art. 154 k.p.a. decyzję związaną może z kolei zmienić wyłącznie te elementy rozstrzygnięcia, które nie stanowią "związanej" części rozstrzygnięcia, wynikającej z bezwzględnie obowiązującego przepisu prawa (zob. P. Przybysz, Komentarz do art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex/el 2026 r., a także chociażby wyrok NSA z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2056/15, Lex/el nr 2436539). Zawsze jednak warunkiem dopuszczalności uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 154 k.p.a. jest stwierdzenie, że stan prawny powstały wskutek uchylenia lub zmiany decyzji będzie zgodny z prawem (zob. np. wyrok NSA z dnia 9 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1746/04, Lex/el nr 172172; czy wyrok NSA z dnia 23 marca 2000 r., sygn. akt IV SA 391/98, Lex/el 47670). Zatem organ administracji, zmieniając decyzję na korzystniejszą dla strony, nie może rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny z prawem, choćby taki sposób rozstrzygnięcia sprawy został potwierdzony orzeczeniami sądu administracyjnego wydanymi w innych sprawach (por. np. wyrok NSA z dnia 9 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1746/04, Lex/el 172172).
W świetle powyższego należy się zgodzić z Komendantem Wojewódzkim, że postępowanie wszczęte i prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. nie zmierza do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, lecz do zbadania, czy zachodzą przesłanki przemawiające za uchyleniem lub zmianą tej decyzji. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest bowiem – jak już wskazywano - postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem, w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego), nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej w jednym tylko aspekcie, a mianowicie, czy za jej zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Do organu administracji orzekającego w sprawie należy więc ocena, czy w rozpatrywanym przypadku interes społeczny lub słuszny interes strony przemawia za wzruszeniem decyzji ostatecznej. Przy czym badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. W przeciwnym przypadku wszczęcie postępowania z art. 154 k.p.a. stawałoby się konkurencyjne dla innych trybów postępowania. Wobec powyższego w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. również postępowanie dowodowe powinno być prowadzone jedynie pod kątem ustalenia, czy za zmianą (uchyleniem) decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Co więcej, dla uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie odwołalności fakultatywnej (art. 154 k.p.a., a także art. 155 k.p.a.) bez znaczenia jest, czy weryfikowana decyzja jest zgodna z prawem, czy została wydana z jego niekwalifikowanym naruszeniem. W niniejszej sprawie organ miał zatem obowiązek rozważyć możliwość zastosowania art. 154 § 1 k.p.a., który odwołuje się do takich pojęć jak: "interes społeczny" czy "słuszny interes strony". Podkreślić przy tym należy, że organ ma obowiązek ocenić, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa, przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony, mając na względzie art. 7 k.p.a. in fine. Przy czym przesłanki wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu strony (art. 154 § 1 k.p.a.) muszą być ustalone w konkretnej sprawie i muszą zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 553/06, Lex/el nr 248253).
Analizując przesłanki wynikające z art. 154 k.p.a. wskazać należy, że bez wątpienia z decyzji odmownej strona nie nabyła prawa. Przy czym przepis ten wskazuje na decyzję ostateczną. Wskazać więc należy, że decyzja I instancji uzyskuje cechę ostateczności w sytuacji, gdy strona w ustawowym terminie nie wniosła odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, albo gdy wszystkie strony zrzekły się prawa do odwołania. Z kolei decyzja II instancji staje się ostateczna z chwilą jej wydania. W niniejszej sprawie decyzją ostateczną w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz nadgodziny jest decyzja organu I instancji, tj. decyzja Komendanta Miejskiego Policji w Piotrkowie Trybunalskim z 28 października 2020 r., którą organ odmówił stronie wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Strona nie wniosła bowiem od niej odwołania.
Przypomnieć należy, że w całym szeregu spraw zainicjowanych skargami na decyzje organów Policji odmawiające wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy - z powołaniem się na art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1610) – dalej: "ustawa o szczególnych rozwiązaniach" - a zatem rozstrzygnięć takich jak wskazana powyżej decyzja wydana w stosunku do strony skarżącej, zarówno tutejszy sąd, jak i inne sądy administracyjne uchylały takie decyzje. Odnotować również należy, że NSA oddalał skargi kasacyjne komendantów wojewódzkich Policji przyjmując, że wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, w związku z art. 115a ustawy o Policji wskazuje, iż nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 wskazanej powyżej ustawy o szczególnych rozwiązaniach stanowił przeszkodę do stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. nadanym ustawą nowelizującą, do stanów faktycznych zaistniałych przed tym dniem. Stanowisko takie argumentuje się m.in. tym, że biorąc pod uwagę, iż przed 6 listopada 2018 r. do ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop miały zastosowanie różne zasady - odmienne przed dniem i po dniu 19 października 2001 r., treść zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, nie budzi wątpliwości z językowego, aksjologicznego (celowościowego) i systemowego punktu widzenia, jeśli będzie odczytywana jako norma nakazująca stosowanie odmiennych (ze względu na wymiar urlopu w różnych okresach obowiązywania ustawy o Policji) zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Okoliczność, że od 1 października 2020 r. istnieje w polskim porządku prawnym norma zawarta w art. 115a ustawy o Policji (art. 1 pkt 16 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym), nie ma wpływu na charakter tych zasad. Regulacja ta określająca sposób obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop jest niewątpliwie skorelowana z zasadami ustalania tej należności pieniężnej, obowiązującymi od dnia 19 października 2001 r. i ułatwia proces ich obliczania od 1 października 2020 r., a także - zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w sprawach dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Brak objęcia zakresem obecnej treści art. 115a ustawy o Policji pozostałego okresu obowiązujących od 19 października 2001 r. zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a także treść zdania trzeciego art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, zgodnie z którym przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r., nie wyłączają tych zasad, nie mogą też czynić niewykonalnym prawa do ekwiwalentu ustalanego według tych zasad, tak jak brak analogicznej regulacji nie uniemożliwiał obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop przed 19 października 2001 r. Wysokość tego ekwiwalentu obliczana z uwzględnieniem zasad obowiązujących od dnia 19 października 2001 r. powinna uwzględniać ustawowy wymiar 26 dni kalendarzowych urlopu od tego dnia, a także istotę corocznego płatnego urlopu i istotę ekwiwalentności, tj. okoliczności, które akcentował TK w motywach wyroku z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 stwierdzając, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP (por. przykładowo wyroki NSA z 12 grudnia 2023 r., sygn. III OSK 6071/21, Lex/el nr 3769342; z dnia 31 stycznia 2024 r., sygn. akt III OSK 898/22, Lex/el nr 3671539; z dnia 24 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 905/23, Lex/el nr 3726775).
Z treści art. 154 k.p.a. wynika również, że za uchyleniem lub zmianą decyzji ma przemawiać interes społeczny lub słuszny interes strony. Zaznaczyć przy tym należy, że pojęcie "słuszny interes strony" ma, jak już wskazywano, charakter nieostry i niedookreślony. Przy czym uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 154 k.p.a. trzeba zdaniem składu sądu orzekającego w niniejszej sprawie rozumieć w ten sposób, że mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, nie pozostającego w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ powinien przyjąć ten sposób rozstrzygnięcia, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony, na korzystniejszą. Przy czym treść "słusznego", a zatem kwalifikowanego interesu strony, powinna być ustalana w danej sprawie i musi ulec konkretyzacji wynikającej z jej stanu faktycznego i prawnego. Kategoria interesu społecznego jest zaś, jak już wskazywano, pojęciem dynamicznym, stopniowalnym i zmiennym w czasie, co oznacza, iż także ono powinno być rozpatrywane na tle konkretnej sprawy. W interesie społecznym niewątpliwe pozostaje więc, aby stan faktyczny sprawy odpowiadał stanowi prawnemu, co jest elementem stabilności porządku prawnego. Nie jest przy tym wykluczona sytuacja, na którą też zwracano już uwagę, w której za weryfikacją decyzji ostatecznej przemawiać będzie zarówno interes społeczny jak i słuszny interes strony.
W kontekście niniejszej sprawy nie może być wątpliwości co do tego, że podjęcie rozstrzygnięcia w trybie art. 154 § 1 k.p.a. uwzględniającego wskazany powyżej wyrok TK z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 oraz linię orzeczniczą sądów administracyjnych ukształtowaną po jego wydaniu, nie może prowadzić do stanu naruszenia prawa w kontekście brzmienia art. 115a ustawy o Policji i art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Sądy wskazały bowiem, jak te przepisy prawa należy interpretować w kontekście przywołanego wyroku TK. Przy czym przypomnieć w tym miejscu należy, że jedną z przyczyn zastosowania art. 154 k.p.a. może być zmiana wykładni prawa dokonana po wydaniu decyzji ostatecznej, odnosząca się do podstawy prawnej wydania weryfikowanej decyzji ostatecznej, ponieważ celem zastosowania tego przepisu nie jest eliminowanie, na zasadzie tzw. uznania administracyjnego, decyzji administracyjnej ze względu na jej istotną wadliwość, ale ze względu na wystąpienie innych przesłanek, także tych pozaprawnych (por. np. wyrok NSA z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2893/17, Lex/el nr 2721994).
Podsumowując stwierdzić należy, że w analizowanej sprawie organy nie rozważyły w sposób należyty, czy w przypadku skarżącego zachodzi/zachodzą interes społeczny lub słuszny interes strony. Uzasadnienie kontrolowanej decyzji koncentruje się więc na błędnych założeniach. Dlatego, w świetle powyższych rozważań, w niniejszej sprawie konieczne jest ponowne przeanalizowanie przesłanek interesu społecznego oraz słusznego interesu strony, warunkujących uchylenie lub zmianę decyzji o odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz nadgodziny w trybie art. 154 k.p.a. – z uwzględnieniem stanowiska sądu wyrażonego w niniejszej sprawie. Organy powinny więc w swoich rozważaniach uwzględnić przede wszystkim to, że społecznie pożądane jest takie postępowanie organów władzy publicznej, aby prawa pracownicze były przestrzegane, a wynagrodzenie należne pracownikowi (ekwiwalent urlopu jako równoważnik tego wynagrodzenia) zostało w całości wypłacone. Zważyć przy tym należy, że funkcjonariusze Policji w swojej pracy narażają życie i zdrowie dla zapewnienia bezpieczeństwa innych obywateli, co w ramach oceny interesu społecznego i słusznego interesu strony również powinno być uwzględnione przy rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 154 k.p.a. Nadto, oceniając czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem decyzji, należy wziąć pod uwagę okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony dotyczące uchylenia decyzji jest słuszne i obiektywnie zasługuje na społeczną akceptację. Z uwagi na powyższe, nie zasługuje na akceptację stanowisko wyrażone przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi w zaskarżonej decyzji, że zmiana kwestionowanej ostatecznej decyzji organu I instancji z 28 października 2020 r. w trybie art. 154 K.p.a., nie jest możliwa z uwagi na fakt, że strona miała możliwość skorzystania ze zwykłego trybu jej zaskarżenia. Z powyższych względów sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę nie podzielił stanowiska wyrażonego w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Go 576/24, Lex/el nr 3824231.
Odnosząc się z kolei do podnoszonej przez Komendanta Wojewódzkiego kwestii przedawnienia wskazać należy, że zgodnie z art. 107 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne, jednak organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. Rozważając, czy w stanie sprawy zaszły owe "wyjątkowe okoliczności", o jakich mowa w art. 107 ust. 2 ustawy o Policji, organ powinien uwzględnić fakt wydania przez TK wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Stosownie do poglądów wyrażanych w judykaturze, za taką wyjątkową okoliczność uznać należy stwierdzenie niekonstytucyjności normy prawnej stanowiącej podstawę wyliczenia skarżącemu spornego ekwiwalentu (por. np. wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Go 381/19, Lex/el nr 2706127; w Olsztynie z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 314/19, Lex/el nr 2682346; z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 416/19, Lex/el nr 2700775; z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 119/20, Lex/el nr 3032683; w Krakowie z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1282/19, Lex/el nr 2784911). Zauważyć również należy, że NSA, w wyroku z dnia 15 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2928/19, Lex/el nr 3038009, podkreślił, przywołując treść art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, że "nie można przez instytucję przedawnienia unicestwiać uprawnienia jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy czynności materialno-technicznej wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Takie działania organów Policji godzą również w konstytucyjną zasadę państwa prawa (art. 2 Konstytucji) i wywodzoną z niej zasadę ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w wyroku TK z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt SK 1/04 (Dz.U. Nr 237, poz. 23840), wydanym na tle stosowania przepisów o przedawnieniu w postępowaniu cywilnym, w którym wprost wskazano, że na podmiotach publicznych po wydaniu przez Sąd Konstytucyjny wyroku stwierdzającego niekonstytucyjność danej normy prawnej istnieje konieczność doprowadzenia do celu zgodnego z roszczeniem opartym na zasadach wywodzących się z Konstytucji RP. NSA podkreślił również, iż "oczywistym jest, że skarżący przed wydaniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie mógł wystąpić z żądaniem uzupełnienia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, albowiem art. 115a ustawy o Policji korzystał z domniemania zgodności z Konstytucją. Dopiero wejście w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, zrodziło po stronie policjanta uprawnienie do tego, aby domagać się uzupełnienia wypłaconego już uprzednio ekwiwalentu do wysokości odpowiadającej konstytucyjnym regulacjom. Oznacza to także, że istniała podstawa do tego, aby wobec funkcjonariusza zastosować dobrodziejstwo art. 107 ust. 2 ustawy o Policji".
W niniejszej sprawie – jak wynika z akt administracyjnych - strona skarżąca złożyła 21 listopada 2018 r. wniosek o ponowne naliczenie i wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy powołując się na wyrok TK z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz.U. z 2018 r., poz. 2102) - w wyniku czego wydana została decyzja z 28 października 2020 r. o odmowie wypłaty wnioskowanego wyrównania. Strona nie złożyła od powyższej decyzji środków odwoławczych (art. 127 i nast. k.p.a.), co skutkowało uzyskaniem waloru ostateczności w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a., co jest równoznaczne ze spełnieniem kolejnej przesłanki z art. 154 § 1 k.p.a. Tym samym nie doszło do kontroli legalności wydanej w niniejszej sprawie decyzji. Podkreślić również należy, że - jak wynika z akt sprawy – 7 sierpnia 2025 r. wpłynął do Komendy Miejskiej Policji w Piotrkowie Trybunalskim wniosek strony skarżącej o wyrównanie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop i tym samym uchylenie decyzji Komendanta Miejskiego Policji w Piotrkowie Trybunalskim z 28 października 2020 r., w trybie art. 154 k.p.a. Jak wynika również z akt sprawy postanowieniem z 20 sierpnia 2025 r. Komendant Miejski Policji w Piotrkowie Trybunalskim odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, które wobec złożonego przez stronę skarżącą zażalenia zostało postanowieniem Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z 13 października 2025 r. uchylone w całości i przekazane do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ze wskazaniem na konieczność dokonania przez organ I instancji oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w kontekście przesłanek zawartych w art. 154 § 1 k.p.a. Zatem, jak wynika z powyższego, strona skarżąca konsekwentnie dąży do wyegzekwowania wyrównania ekwiwalentu za urlop, kierując się stanowiskiem prezentowanym w judykaturze, które także kształtowało się na przestrzeni ostatnich lat. Z tych też względów powoływanie się przez organ odwoławczy - w omawianych okolicznościach - na upływ czasu i twierdzenie, że opóźnienie w dochodzeniu roszczenia nie jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami, należy uznać za nieuprawnione.
W toku ponownego rozpoznania sprawy zostanie uwzględniona powyższa ocena prawna i wskazania sądu, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a.
a.kr